НУВГП
Міністерство освіти і науки України
Кафедра екології
Реферат
на тему «Адаптація природоохоронного законодавства України до природоохоронного законодавства ЄС»
Рівне – 2005
Зміст
Вступ
1. Історія і теорія питання
2. Вирішення проблеми в сучасних умовах
Література
Вступ
Стан навколишнього середовища змінюється дуже швидкими темпами внаслідок посилення антропогенних впливів. До найяскравіших проявів таких змін слід віднести масштабні зміни клімату, що виявляють себе у погодних аномаліях, стихійних лихах, що дедалі частіше чинять руйнівний вплив в різних регіонах світу, призводять до численних людських жертв та великих матеріальних втрат. Зміни мають глобальний характер, негативні техногенні впливи – яскраво виражений транскордонний характер, а діяльність, що спричиняє до цих природних змін і негативних впливів, гостро потребує міжнародно-правових засобів регулювання з огляду на неможливість належного врегулювання такої діяльності на національному рівні і необхідність координації зусиль різних країн у рамках тісних контактів, на базі міжнародно-правових норм, що відповідають існуючим умовам спільної діяльності, спрямовані на покращення цих умов і адекватні проблемам, що розв’язуються. Національна нормотворчість співвідноситься із міжнародно-правовими чинниками, хоча і не залежить від них безпосередньо.
Роль парламентських інструментів формування екологічної політики є самоочевидною – вона не може існувати поза правовим полем, без законодавчого фундаменту, створення якого є прерогативою ВР. Парламент за своєю природою є найвідкритішим органом державної влади, притаманна йому змагальність політичних груп є ефективним механізмом самоконтролю, а парламентська практика постійно піддається жорсткій громадській оцінці. Наявність розгалуженої багаторівневої системи міжпарламентських зв’язків (участь у міжпарламентських асамблеях міжнародних організацій, існування понад 60 депутатських груп двосторонніх зв’язків тощо) створюють умови для міжнародного обміну досвідом. Високої оцінки заслуговують кваліфікація і досвід експертів Верховної Ради. Їхні оцінки часто є більш об’єктивними, ніж оцінки колег, які працюють в інших органах влади, що є суб’єктами законодавчої ініціативи і не завжди вільні від впливу факторів корпоративної солідарності. Внутрішньо парламентська ж конкуренція суб’єктів законодавчої ініціативи сприяє неупередженості парламентських експертів.
Водночас слід констатувати, що природоохоронна проблематика і питання сталого розвитку в цілому досі не стали пріоритетами в діяльності ВР про що свідчить, зокрема, і той факт, що чисельність членів профільного Комітету в кожному скликанні значно менша від гранично допустимої в той час, як у ряді інших постійних парламентських комітетів (скажімо, в паливно-енергетичному чи в закордонних справах) склад формується в умовах жорсткої конкурентної боротьби. Ставлення ж до законопроектів, що мають природоохоронне значення, в більшості Комітетів ВР традиційно визначається переважно чинниками господарського характеру.
Політична воля, відображена в рішеннях ВР одного й того ж скликання, не завжди є стабільною, почасти узалежнюється кон’юнктурними чинниками. Найбільш промовистим прикладом мінливості позицій депутатського корпусу стосовно питань, що мають виразне природоохоронне значення, є рішення щодо запровадження ВР першого скликання мораторію на будівництво нових потужностей ядерної енергетики в 1990 році та скасування цього рішення тим таки складом ВР у 1993 році.
Однак за всіх вказаних недоліків парламенту, за визнанням переважної більшості іноземних та вітчизняних дослідників, українське природоохоронне законодавство є достатньо розвинутим, а основні акти (Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно заповідний фонд») враховують міжнародний досвід та відповідають сучасним критеріям дієвості. Нормативно правова база природоохорони розвивається достатньо динамічно, про що свідчать, наприклад, нова редакція «Правил охорони морських вод від забруднення та засмічення», яка схвалена Кабінетом Міністрів на початку 2002 року і жорстко регламентує, зокрема, поводження із баластними водами. Суттєвий крок вперед зроблено із внесенням у 2000 році змін до Закону України «Про захист атмосферного повітря» та низкою спричинених ним змін до ряду інших нормативно правових актів.
При цьому, однак, гальмується розгляд законопроектів, принципово важливих для мобілізації фінансово економічних інструментів природоохорони, – «Про екологічне страхування». З метою врегулювання питань застосування продуктів сучасної біотехнології та використання генетично змінених організмів розроблений і внесений на розгляд проект Закону України «Про державну політику регулювання в галузі генетично інженерної діяльності». Але слід відзначити, що за своїм змістовним наповненням цей важливий законопроект не є адекватним реальним потребам забезпечення національних інтересів у контексті експансії генетично модифікованих організмів та продуктів, що їх містять, на східноєвропейському (зокрема, українському) ринку. Попри численні вади як в частині юридичної техніки, так і в змістовному наповненні, його вже в першому читанні підтримали 376 (!) народних депутатів. Схвалення Верховною Радою законопроекту в цілому може стати хрестоматійним прикладом несумлінного лобізму.
Глобальний характер екологічних проблем зумовлює масштаби міжнародної співпраці в сфері охорони довкілля. Слід зазначити, що Міністерство екології та природних ресурсів за інтенсивністю міжнародних контактів впритул наближається до Міністерства закордонних справ, відповідаючи за імплементацію в Україні більше, ніж тридцяти ратифікованих нею міжнародних угод.
Акти ЄС щодо попередження забруднення підземних та поверхневих вод, забруднення повітря транспортними та промисловими викидами та ряд інших безпосередньо сприяли закріпленню відповідних норм, правил та принципів у міжнародних актах загальноєвропейського та світового значення (зокрема, в Деклараціях ООН). Діяльність інститутів ЄС має велике значення, для практичного застосування на міжнародному рівні принципу «забруднювач платить» (РРР – «polluter pays» principle) і передачі відповідного досвіду іншим міжнародним структурам, визначенню способу реалізації зазначеного принципу на рівні національних урядів, створення відповідної нормативно-правової основи в законодавстві країн, що не є членами Європейського Союзу. Велике міжнародне значення мають норми ЄС, спрямовані на запобігання змінам клімату і забезпечення ефективної політики поводження із відходами. Послідовна природоохоронна політика ЄС, що спирається на міцну нормативно-правову базу, не лише зменшує тягар екологічних проблем у країнах членах, але й запобігає здійсненню негативних впливів на країни, що межують із Європейським Союзом (Україна вже 2004 року стала сусідкою ЄС). Природоохоронні стандарти ЄС будуть застосовуватися (а почасти вже застосовуються) у країнах Центральної та Східної Європи з огляду на їхнє прагнення до вступу до ЄС. При цьому впровадження зазначених норм у рамках перехідного періоду вимагатиме тривалого часу, оскільки природоохоронне регулювання в ЄС тісно пов’язане із механізмами ринкового регулювання, що побудовані на ліберальних засадах.
Відповідно, ефективність адаптації природоохоронних норм ЄС до умов країн Центральної та Східної Європи залежатиме від динаміки ринкового реформування цих країн. У цілому, в рамках ЄС створено широку нормативну базу регулювання відносин, що стосуються навколишнього природного середовища, і ряд принципів та норм, закріплених у нормативно-правових актах ЄС, придатні для застосування в країнах ЦСЄ, проте потребують не простого включення до національного законодавства, а поступової ретельної і вибіркової адаптації. Це зумовлено як особливостями розвитку окремих країн, так і певними вадами, що їх не позбавлене законодавство ЄС у сфері захисту навколишнього природного середовища і природокористування. Насамперед, це стосується неповної відповідності актів ЄС принципам сталого розвитку. Так, скажімо, проблеми промислового забруднення значною мірою були розв’язані завдяки згадуваним вище нормативно-правовим актам, що належним чином регулюють відносини, пов’язані із впливом промислових потужностей на довкілля. Однак здійснюваний підхід був недостатнім, оскільки залишалася не реформованою і позбавленою належної бази регулювання сукупність відносин, пов’язаних із енергоспоживанням, дією непромислових джерел забруднення довкілля, недостатня увага приділялася техногенним впливам і енергоємності сільськогосподарської галузі, не створено достатніх правових умов для оптимізації діяльності енергогенеруючих потужностей у цілому. Ефективні заходи в окремих галузях не компенсували браку цілісної збалансованої стратегії.
Процес імплементації норм, що містяться в актах ЄС, також супроводжується складностями, оскільки ці норми часто широко інтерпретуються в національних актах, а механізм контролю не є досконалим. Україна, проголошуючи вступ до ЄС стратегічним завданням зовнішньої політики, має активно, проте критично, уникаючи ідеалізації, сприймати досвід Євросоюзу.
Адаптація принципів та норм ЄС, прийнятних в умовах сучасної України, має стати важливою складовою програм гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС. Суттєвим недоліком вже розроблених програм є недооцінка важливості природоохоронних норм та підхід до економічного реформування з метою створення підґрунтя для господарської інтеграції у відриві від урахування природоохоронних чинників, тобто поза принципами концепції екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Цей недолік значною мірою зумовлено згаданими вище вадами законодавства ЄС, що до останнього часу недостатньо враховувало принципи екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Діючі Програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС, на жаль, не приділяють належної уваги саме природоохоронним аспектам правничої взаємодії, фактично ігнорують глибокий і безпосередній зв’язок економічних та екологічних чинників та відповідного законодавства, і мають бути відповідним чином доповнені.
1. Історія і теорія питання
Починаючи з 1994 року, після набуття чинності Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (ратифіковано Законом України від 10 листопада 1994 року №237/94-ВЗ) та схвалення Європейською Радою 11 грудня 1999 року Спільної стратегії ЄС щодо України у другому півріччі 2000 року та на період 2001–2004 років в Україні було прийнято низку керівних документів, виконання яких має сприяти виконанню положень цих міжнародних договорів та інтеграції України до Європейського. Одним із важливих документів є Програма інтеграції України до Європейського Союзу, що затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2000 року №1072. З метою конкретизації завдань органів виконавчої влади стосовно практичної реалізації положень зазначеної Програми кожного року затверджується План дій щодо реалізації її пріоритетних положень, складовою частиною якого є План роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС.
Правові засади щодо інтеграції України до ЄС в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів базуються на відповідних статтях Конституції України, Концепції Національної безпеки України, Угоді про партнерство і співробітництво України з ЄС, Указі Президента України від 11.06.98 р. №615/98, відповідних постановах Кабінету Міністрів України.
Пріоритети державної політики в галузі охорони навколишнього середовища та природних ресурсів визначаються «Основними напрямками державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затвердженими постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. №188–98-ВК.
Інтеграція України до ЄС в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки має здійснюватися шляхом створення гармонізованої з європейською правової, нормативно-методичної та організаційної бази, яка має відповідати вимогам національної та загальноєвропейської екологічної безпеки.
Враховуючи зазначене, охорона навколишнього середовища визначена пріоритетним напрямком співпраці між Україною та Європейським Союзом, а на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України покладена відповідальність за реалізацію та моніторинг заходів, передбачених Розділом 11 Програми інтеграції України до ЄС «Якість життя та навколишнього природного середовища». З метою конкретизації завдань щодо практичної реалізації положень зазначеної Програми Міністерство охорони навколишнього природного середовища України кожного року надає пропозиції до Плану дій щодо реалізації її пріоритетних положень, складовою частиною якого є План роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, здійснює моніторинг їх виконання.
Імплементація заходів, передбачених вищезазначеними керівними документами, здійснюється, в тому числі через участь Міністерства охорони навколишнього природного середовища України у засіданнях:
– Української частини ради з питань співробітництва між Україною та ЄС;
– Національної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС;
– Української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС;
– Української частини Підкомітету з питань енергетики, співробітництва у цивільному ядерному секторі та охорони навколишнього середовища та транспорту, телекомунікацій, науки та технологій, освіти та навчання зазначеного Комітету;
– Міжвідомчої Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС;
– робочих груп експертів з окремих питань європейської інтеграції та адаптації природоохоронного законодавства.
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України покладає значних зусиль щодо вдосконалення нормативно-правової бази, спрямованої на формування механізмів та забезпечення реалізації державної природоохоронної політики, виконання заходів, передбачених Програмою інтеграцію України до Європейського Союзу.
Так, протягом останніх років прийнято Закони «Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами», «Про об'єкти підвищення безпеки», «Про внесення змін та доповнень до Водного кодексу України», «Про Загальнодержавну програму формування національної мережі України на 2001–2015 роки», Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону атмосферного повітря» тощо.
Підготовлено та внесено на розгляд Верховної Ради України проекти Законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відходів», «Про екологічний аудит», «Про заборону ввезення і реалізації на території України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину».
Крім того, здійснюються заходи передбачені Розділом 11 Програми інтеграції України до ЄС «Якість життя та навколишнього природного середовища», зокрема щодо підготовки таких проектів законів, як проект Закону України «Про екологічну (природно-техногенну) безпеку», проект Закону України «Про екологічну реабілітацію територій», проект Закону України «Про приєднання України до Роттердамської конвенції про процедуру попередньої обґрунтованої згоди стосовно окремих небезпечних хімічних речовин в міжнародній торгівлі», проект Закону України «Про ратифікацію Стокгольмської Конвенції про стійкі органічні забруднювачі», проект Закону «Про приєднання України до Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття» інші.
Однак, на сьогодні потребують удосконалення та значного фінансування механізми реалізації заходів щодо інтеграції України до ЄС, зокрема адаптації національного законодавства в галузі охорони навколишнього середовища до законодавства ЄС.
Заходи щодо інтеграції України до Європейського Союзу в галузі охорони навколишнього середовища здійснюються, в тому числі шляхом розвитку двостороннього та багатостороннього співробітництва з країнами – членами ЄС, з країнами – кандидатами до вступу в ЄС, співробітництва з міжнародними організаціями, в тому числі з ЄС в рамках Програми Тасіс, розвитку транскордонного співробітництва з країнами Центральної та Східної Європи, країнами Чорноморського регіону та країнами Балтії.
Так, на сьогодні Україна підписала двосторонні міжнародні Угоди та договори у галузі охорони довкілля з таким країнами – членами ЄС, як Німеччина, Швеція, Австрія, Фінляндія, Нідерланди, Данія.
Крім того, здійснюються заходи щодо виконання положень Угод, що підписані Україною з такими країнами Центральної та Східної Європи, як Угорщина, Польща, Румунія, Болгарія, а також країнами Чорноморського регіону (Туреччина, Грузія, Росія, Румунія, Болгарія, іншими країнами).
2. Вирішення проблеми в сучасних умовах
Підписання 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами – членами та Україною (УПС) поклало початок тісним відносинам між нашою державою та, без сумніву, найпотужнішою організацією держав, об’єднаних на принципах спільного ринку і європейських традиціях демократичного життя. Для молодої Української держави це означало якщо не прорив, то великий крок уперед до утвердження себе на загальноєвропейському просторі й відображало головні пріоритети зовнішньої політики – повноцінну інтеграцію до європейського економічного, суспільно-політичного, культурного простору. Принаймні такі амбітні цілі лунали під час підписання УПС.
Однак, не применшуючи значення УПС, варто відмітити, що вона є лише міжнародним договором, і без наявності відповідної політичної волі належна його імплементація є або неможливою, або суто формальною. Не варто також перебільшувати значення УПС, оскільки вона є лише першим етапом на шляху до повноцінної інтеграції в систему відносин, що склалися на теренах Західної та Центральної Європи. Імплементація (виконання) УПС є своєрідним «лакмусовим папірцем», що свідчить про готовність країни до нового, більш змістовного, діалогу з Європейським Союзом. Результатом такого діалогу має стати тісніше співробітництво та поступова галузева інтеграція з потенційною можливістю асоціації та набуття членства в ЄС.
Україна є не єдиною державою, з якою Євросоюз має Угоду про партнерство й співробітництво. Однак наша держава стала першою країною, яка спільно зі своїми європейськими партнерами успішно здійснила моніторинг виконання Угоди і піднімає сьогодні питання про зміну існуючого або вироблення нового «ексклюзивного» формату взаємин із Європейським Союзом, який здійснив цього року безпрецедентне за масштабами розширення та впритул наблизився до кордонів України. Прагнення української влади до вироблення якісно нового типу відносин можна зрозуміти, хоча саме з них випливають і вимоги європейців щодо послідовної й повноцінної імплементації Україною положень УПС та здійснення корінних внутрішніх перетворень. Аналіз Спільної доповіді про виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, опублікованої в березні 2003 року, а також галузеві дослідження політико-економічної ситуації в Україні свідчать про низку проблем, які перешкоджають подальшій інтеграції нашої держави з Євросоюзом та виробленню відповідного формату двосторонніх відносин.
Адаптація законодавства є спільним пріоритетом згідно з УПС (ст. 51). Однак, не потрібно зводити її виключно до необхідності врахування формальних вимог, що діють на теренах ЄС, в правовій системі України, оскільки це перетворить адаптацію законодавства на самоціль. Проблема ж відповідності полягає в потребі працювати й жити за тими ж правилами, які діють у цивілізованих розвинених країнах, та пов’язана з потребами внутрішніх перетворень передусім у самій Україні. Необхідно визнати цивілізовані «правила гри» й дотримуватися їх. Таким чином створюється можливість більшого наближення до ЄС як в економічному, так і політичному й культурному вимірах, що дозволить обом сторонам ефективніше взаємодіяти одна з одною та поглиблювати співпрацю на різних рівнях.
У рамках своєї Стратегії та Програми інтеграції до ЄС Україна створила організаційну структуру та правову базу для досягнення цієї мети, розробляючи, з 2001 року, план дій та робочий план щодо адаптації законодавства. Однак перші кроки на шляху створення механізму адаптації законодавства здійснювалися переважно главою держави та органами виконавчої влади, тоді як роль у цьому процесі Верховної Ради зводилася лише до розгляду відповідних законів. Ефективність такого процесу адаптації за відсутності контролю за його здійсненням зводилася нанівець. Нове законодавство фактично не перевірялося на предмет відповідності праву ЄС
У програмі подається ряд визначень, які є важливими для адаптації законодавства. Зокрема, сама адаптація законодавства визначається, як «процес приведення нормативно-правових актів України у відповідність до acquiscommunautaire», тобто до правової системи ЄС, котра включає акти законодавства ЄС, прийняті у рамках ЄС, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.
Метою загальнодержавної програми є створення передумов для підготовки законодавчого поля для входження України в Європейський Союз.
Загальнодержавна програма – це – комплекс взаємопов'язаних завдань із адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, які будуть спрямовані на реалізацію державної політики і пріоритетних напрямів створення сучасної правової системи України, шляхом удосконалення нормотворчої діяльності органів державної влади та запровадження єдиної системи планування, координації й контролю роботи з адаптації законодавства.
Адаптація законодавства України – це послідовний процес, який складається з декількох етапів. Перший етап розрахований на 2004–2007 роки, а періоди наступних будуть визначатися згідно з результатами і ситуацією в Україні.
Серед пріоритетних сфер першого етапу, зокрема, виділяють охорону здоров'я та життя людей, тварин і рослин, а також довкілля.
Згідно з Загальнодержавною програмою адаптації необхідним є виконання таких завдань:
- розробка глосарію термінів acquiscommunautaire, розробка єдиних вимог до перекладів і централізованої системи перекладів;
- проведення порівняльно-правового дослідження відповідності законодавства України acquiscommunautaireу пріоритетних сферах;
- переклад українською мовою актів acquiscommunautaireу пріоритетних сферах;
- створення ефективного загальнодержавного механізму адаптації законодавства;
- створення загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права;
- створення системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців із питань європейського права;
- вживання заходів щодо опрацювання й затвердження спільного з ЄС механізму підготовки планів-графіків адаптації та моніторингуїх виконання.
Програма передбачає послідовність здійснення адаптації законодавства у пріоритетних сферах, визначає повноваження із цього питання органів державної влади, зокрема Верховної Ради України, Кабінету – Міністрів України, Міністерства юстиції України, Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
Конкретні заходи з адаптації законодавства, прогнозовані терміни їх виконання, обсяги видатків визначаються щорічним планом заходів з виконання Програми, який готується Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, погоджується з Комітетом Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Програмою визначаються особливості розгляду законопроектів і проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання, до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.
Фінансування заходів для виконання Загальнодержавної програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів міжнародної технічної допомоги. Для належного виконання Програми передбачається ряд заходів, які стосуються кадрового забезпечення, зокрема створення програм професійної підготовки, розробки навчальних курсів із європейського права, поглибленого вивчення іноземних мов та ін.
Для інформаційного забезпечення виконання Програми необхідно створити та забезпечити функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права. Елементи мережі повинні включати створення Інтернет-порталу й електронної системи документації, спеціалізованої бібліотеки європейського права, забезпечення доступу учасників процесу адаптації до баз даних законодавства Європейського Союзу, забезпечення передплати на офіційні видання Європейського Союзу.
Невід'ємною частиною Загальнодержавної програми адаптації є Перелік актів законодавства України та acquisЄвропейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації. У Перелік включено опис законодавства України та законодавства Європейського Союз у відповідних сферах правового регулювання. Розділ, що стосується охорони довкілля, визначає такі напрямки, положення яких потребують адаптації: свобода доступу до екологічної інформації, оцінка впливу на довкілля, захист атмосферного повітря, озон та інші хімічні речовини, якість води, збереження природи, захист від шумового забруднення, хімічна продукція, біотехнології й генетичне модифіковані організми, відходи, навколишнє середовище та промисловість, захист від радіації, енергозбереження. Кожен із напрямків включає перелік нормативно-правових актів Європейського Союзу англійською й українською мовами.
В Україні у сфері адаптації створені та діють спеціальні органи наприклад Державна Рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національна Рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
У 2000 році була прийнята Програма інтеграції України до Європейського Союзу, в якій проведений аналіз поточного рівня готовності України виконати відповідні зобов'язання у конкретній сфері, зокрема у сфері охорони довкілля, а також визначені короткострокові, середньострокові та довгострокові пріоритети.
У 2001 році Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу затвердила орієнтовний перелік нормативних документів, до яких має бути адаптоване законодавства України протягом 2002–2004 років. У сфері охорони довкілля було визначено 56 документів, які стосуються, зокрема, водної політики, генетичне змінених організмів, флори та фауни, оцінки впливу на навколишнє середовище, небезпечних відходів, запобігання забрудненню та ін.
У 2003 році Українсько-европейський консультативний центр із питань законодавства провів експертну оцінку наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері навколишнього середовища. Було проведено аналіз ситуації в Україні у відповідних галузях (зокрема вільний доступ до екологічної інформації, оцінка впливу на навколишнє середовище, захист атмосферного повітря від забруднення, захист водних ресурсів, захист навколишнього середовища від відходів, генетично модифіковані організми, охорона природи та ін.), визначено рівень наближення до відповідного нормативно-правового акту в Європейському Союзі, а також зроблено ряд рекомендацій у цій сфері.
Наприклад, у сфері запобігання негативному впливу на навколишнє середовище від генетично модифікованих організмів та продуктів рекомендовано «прийняти законодавчий акт на основі Закону України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично-модифікованих організмів», що стосується створення, випробування та практичного застосування генетично модифікованих організмів, враховуючи зауваження та пропозиції суб'єктів законодавчої ініціативи, та подати його на розгляд до Верховної Ради». Щодо захисту навколишнього середовища від шумових викидів, то експерти Українсько-європейськоґо консультативного центру радять розробити спеціальні законодавчі акти, до яких необхідно включити положення про запобігання шумовим викидам, а також доповнити положення про захист від шумових викидів машин і механізмів та включити їх до Закону України «Про Національну програму створення національної екологічної мережі в Україні 2000–2015 рр.».
ЄС підтримує адаптацію законодавства України шляхом надання технічної допомоги ЄС, зокрема через заснований у рамках програми Тасіс Українсько-європейський консультативний центр із питань законодавства та через низку інших проектів, включаючи «Правові студії» та «Управління стандартами у сфері охорони навколишнього середовища на підприємствах». Нещодавно розпочав свою роботу проект «Розробка стратегії гармонізації правової бази поводження з відходами на державному і регіональному рівні зі стандартами Європейського Союзу».
Зрозуміло, що процес адаптації є нелегким завданням для України. Адже, незважаючи на розробку механізму адаптації, визначення її основних етапів та методів, існує і ряд проблем, що полягають, зокрема, у чіткому визначенні термінів, що використовуються, та правильному їх перекладі, виділенні питань, які потребують адаптації, у відсутності достатньої кількості спеціалістів у сфері європейського права та ін.
ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНА ПРОГРАМА
АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ
ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
(витяги)
Розділ VIII. ІНСТИТУЦЮНАЛЬНИЙ МЕХАНІЗМ
Верховна Рада України:
забезпечує виконання Програми з питань, які належать до компетенції Верховної Ради України;
розглядає проекти законів, розроблених на виконання Програми, як невідкладні;
визначає цілі та завдання другого та наступних етапів виконання Програми, встановлює їх часові межі;
у разі потреби вносить зміни до цієї Програми;
щороку заслуховує доповідь про стан виконання Програми;
забезпечує експертизу законопроектів, унесених до Верховної Ради України всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи, на їх відповідність acquiscommunautaireна всіх етапах розгляду законопроектів. Кабінет Міністрів України:
забезпечує виконання Програми, окрім питань віднесених до компетенції Верховної Ради України;
затверджує після погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції щорічний план заходів з виконання Програми; передбачає в проектах Державного бюджету України витрати на фінансування заходів з виконання Програми.
Органом, що координує роботу з виконання Програми, є Міністерство юстиції України, яке:
в установленому законодавством порядку щороку подає Міністерству фінансів України пропозиції щодо фінансування заходів з виконання Програми для врахування їх у проекті Державного бюджету України; за пропозиціями заінтересованих органів державної влади готує проект щорічного плану – заходів з виконання Програми, складовою якого має бути Орієнтовний план перекладу актів acquiscommunautaire; разом з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції здійснює моніторинг виконання Програми.
Міністерство юстиції України забезпечує проведення державної «політики в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу через урядовий орган державного управління, що створюється у його складі.
Керівник урядового органу державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу призначається на посаду рішенням Кабінету Міністрів України за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції.
Координація взаємодії органів державної влади та інших інституцій в процесі виконання Програми, планування роботи з адаптації відповідно до наявних фінансових, матеріальних та організаційних можливостей, а також розвитку взаємовідносин України з Європейським Союзом покладається на Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – Координаційна рада). Головою Координаційної ради є Прем'єр-міністр Україні: за посадою.
Положення про Координаційну раду та її склад затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Координаційна рада щороку готує доповідь про стан виконання Програми, яка не пізніше 1 березня оприлюднюється на сесійному засіданні Верховної Ради України.
Науково-експертне, аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення виконання Програми, переклад актів acquiscommunautaireна українську мову, підготовка глосарію термінів acquiscommunautaireпокладається на урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
Розділ IX. ОСОБЛИВОСТІ РОЗГЛЯДУ ЗАКОНОПРОЕКТІВ ТА ПРОЕКТІВ ІНШИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ, ЩО НАЛЕЖАТЬ ЗА ПРЕДМЕТОМ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДО СФЕР, ПРАВОВІДНОСИНИ В ЯКИХ РЕГУЛЮЮТЬСЯ ПРАВОМ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
1.Кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом семи днів подається до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.
2.Протягом семи днів, якщо Верховною Радою України не визначено інший строк, Комітет Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції готує висновок щодо належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу. При цьому:
1)законопроекти, які згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції не відносяться за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, вносяться до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України для їх розгляду в загальному порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України;
2)законопроекти, які згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції відносяться за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, окрім розроблених на виконання цієї Програми, протягом трьох днів передаються до урядового органу державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів. Урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в двадцятиденний термін готує експертний висновок щодо відповідності законопроекту і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготовки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.
3.У разі внесення змін до законопроекту, який за предметом правового регулювання відноситься до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, при підготовці його до розгляду в другому та третьому читаннях в обов'язковому порядку направляється на повторну експертизу щодо його відповідності до урядового органу державного управління в сфері адаптації.
4.Комітет Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції має право направити будь-який законопроект, що за предметом правового регулювання відноситься до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, до відповідних підприємств, установ, організацій або окремих експертів для проведення альтернативної експертизи на предмет відповідності законопроектуacquiscommunautaire.
5.Проекти інших нормативно-правових актів України, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносин в яких регулюються правом ЄС, в обов’язковому порядку проходять експертизу на відповідність acquiscommunautaire.
Експертизу проектів актів Президента України, КМУ, НБУ, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, здійснює урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС, експертизу проектів інших нормативно-правових актів – відповідні підрозділи органів, які видають акт.
Нормативно-правові акти, які суперечать acquiscommunautaire, можуть прийматись лише за нявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акту і на чітко визначений у самому акті строк.
Контроль за відповідністю підзаконних нормативно-правових актів acquiscommunautaire покладається на урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС.
Основні задачі:
- Доповнення функції екоінспекції – функція дізнання, без права проводити оперативно-розшукову діяльність
- Дотримання існуючого законодавства
- Запровадження принципу «забруднювач платить»
- Розділення повноважень з управління природними ресурсами й нагляду за дотриманням екологічних вимог та формування екополітики
- Розширення функції контролю громадськості, як опонентів влади
- Удосконалення законодавства з метою припинення субсидування забруднювачів
Література
1. Андрусевич Н.І. Європейське право НС. Навчальний посібник – Львів: Екоправо-Львів, 2004 – 256 с
2. Віталій Зуєв «ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ ТА ШЛЯХИ ЙОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ»
3. Збірник нормативно-правових актів ЄС у сфері охорони НС. Відповідальний за ред. Н.І. Андрусевич – Львів: Екоправо-Львів, 2004 – 194 с.
4. Звіт про підсумки роботи міністерства охорони навколишнього природного середовища України щодо виконання програми діяльності кабінету міністрів України і результати соціально-економічного розвитку в охорони навколишнього природного середовища в 2004 році
5. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ СТРАТЕГІЇ ЕКОНОМІЧНОГО ТА СОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ НА 2002–2011 РОКИ
6. Матриці показників ефективності наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу/ Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства. Доступне: http://www.ueplac.kiev.ua/outputs/approximation/scoreboard/? ln=u
7. МІЖГАЛУЗЕВА КОМПЛЕКСНА ПРОГРАМА «ЗДОРОВ'Я НАЦІЇ» на 2002–2011 роки ЗАТВЕРДЖЕНО постановою Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. №14
8. ОСНОВНІ НАПРЯМИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ У ГАЛУЗІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ, ВИКОРИСТАННЯ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ ТА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ Затверджено Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року 188/98-ВР
9. ПЛАН роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в 2003 році
10. ПОЛОЖЕННЯ про Міністерство екології та природних ресурсів України від 29 травня 2000 року №724/2000
11. Пріоритети імплементації Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС, визначені Радою з питань співробітництва Україна – ЄС/ Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. Доступне: http://me.kmu.gov.ua/file/link/38151/file/prior2003.rtf
12. Пріорітети імплементації Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС, визначені Радою з питань співробітництва Україна-ЄС (18.03.03, м. Брюссель)
13. Розпорядження від 27 грудня 2002 р. №744-р Київ Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу в 2003 році
14. Сергій Курикін «ДО ПИТАННЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ ДОВКІЛЛЯ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ» Стаття
15. Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС (Неофіційний переклад)/ Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. Доступне: http://me.kmu.gov.ua/file/link/38155/file/shvalena_spilna_dopovid_ukr.rtf
16. УКРАЇНА – НА ШЛЯХУ ДО ЕФЕКТИВНОГО УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА Огляд державних витрат на охорону навколишнього природного середовища Світовий банк, 22 жовтня 2002 року www.worldbank.org/eca/environment