ГАРАНТІЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
План
1. Економічний механізм екологічної експертизи
2. Процедура екологічної експертизи
екологічна експертиза
1. Економічний механізм екологічної експертизи
Постає питання про створення збалансованого, економічного механізму екологічної експертизи, тобто таких економічних заходів, які б найбільше стимулювали здійснення екологічної експертизи і забезпечували при цьому високий рівень її дієвості та результативності.
Примат державного еколого-експертного контролю довгий час забезпечувався винятково державними фінансовими ін'єкціями. Це було зручно, оскільки не вбачалася доцільність поглиблення і вдосконалення її змісту. До того ж в країні державній екологічній експертизі бракувало належних форм конкуренції. Однак розширення форм екологічної експертизи викликає не тільки зміни щодо її статусу, але й веде до запровадження нових економічних засад стимулювання. Залучення позабюджетних фондів для здійснення екологічної експертизи розширює можливості економічного стимулювання як державної, так і інших форм екологічної експертизи.
Значні резерви економічного впливу на розвиток екологічної експертизи відкриваються у зв'язку з переходом еколого-експертних структур, в тому числі державної екологічної експертизи на нові економічні засади реалізації еколого-експертної діяльності, йдеться насамперед про запровадження принципів госпрозрахунку, самостійності та самоокупності в структуру екологічної експертизи.
Економічні засади становлять не тільки кошти за проведену експертизу, але й грошові суми, що направляються замовниками за прийняті наукові розробки, іншу науково-технічну продукцію і виконані послуги згідно з договірними цінами, а також можуть використовуватися кошти банківського кредиту та суми, що безкомпенсаційно передані на розвиток еколого-експертної діяльності, реалізації інших статутних функцій різними підприємствами, установами і організаціями.
Оплата еколого-експертних та інших договірних робіт провадиться в два і більше етапів, тобто в порядку авансування, по завершенні окремих етапів робіт та в порядку кінцевих розрахунків за проведену експертизу і видачу замовникам та іншим заінтересованим особам висновків експертизи чи завершення виконання наукових розробок та інших послуг. При цьому передбачено в нормативно-правовому порядку, що кошти на виплату винагороди експертам або спеціалістам, які виконували еколого-експертні науково-технічні роботи в складі тимчасових творчих комісій чи груп, можуть відраховуватись тільки із грошових сум, що надійшли від замовника за спільно виконані обсяги договірних робіт.
При проведенні експертиз та виконанні робіт, що фінансуються центрами на конкурсній основі, оплата виконавців передбачається умовами конкурсу та при укладанні угоди на їх реалізацію.
Фонд розвитку статутної діяльності центрів використовується для фінансування ініціативних еколого-експертних, науково-технічних, учбових та пропагандистських заходів, на створення і розширення матеріально-технічної бази, створення і вдосконалення банку еколого-експертних даних, формування фінансового резерву для виплати штрафів, пені, неустойки внаслідок можливого невиконання договірних зобов'язань при проведенні експертизи та виконання інших робіт і послуг.
Крім того, з цього фонду використовуються кошти для розрахунків з іншими організаціями, установами, підприємствами, в тому числі за оренду споруд, службових чи інших необхідних приміщень, устаткування, транспортних засобів, придбання обчислювальної техніки та іншого майна, необхідного для проведення експертизи й здійснення іншої статутної діяльності.
Єдиний фонд оплати праці штатних спеціалістів і нештатних експертів розподіляється на винагороду експертам за проведення експертизи, виконання інших науково-технічних робіт, розробок і послуг, інших форм заохочення і стимулювання працівників центрів та осіб, що забезпечували діяльність і виконання робіт тимчасовими творчими групами (колективами експертних груп і комісій).
Слід зауважити, що наведений розподіл фондів здійснюється згідно з розпорядженням його керівних органів. Що ж стосується матеріального стимулювання керівних робітників центру, то воно може мати місце тільки на основі рішень вищестоящих органів цих центрів за їх вклад в підвищення наукового і технічного рівня виконуваних робіт, високу якість проведеної експертизи тощо.
Стало очевидним, що добитися високої ефективності екологічної експертизи тільки за рахунок управлінських методів та державного фінансування просто неможливо. Життя диктує необхідність розробки таких економічних стимулів і економічних гарантій, які б органічно поєднували різні засоби економічного впливу на вдосконалення еколого-експертної діяльності в країні незалежно від правових форм такої експертизи — державної, громадської чи спеціалізованої. Така необхідність зумовлюється різними обставинами.
По-перше, застосування економічних засобів має сприяти реальній не тільки юридичній, але й економічній самостійності еколого-експертних органів.
По-друге, в умовах роздержавлення виключної власності розвиток науково-технічного, інформаційного та нормативно-методичного забезпечення має спиратися на власну економічну основу еколого-експертних органів.
По-третє, проведення екологічної експертизи вимагає відповідних інтелектуальних, професійних, інших трудових затрат, зумовлених складністю і характером експертованих об'єктів, які повинні мати чітку економічну оцінку.
По-четверте, підвищення рівня професійної, зокрема екологічної культури, стимулювання еколого-експертної праці експертів (спеціалістів) потребують значних додаткових коштів, які бажано зосереджувати в розпорядженні еколого-експертних органів.
По-п'яте, розвиток фундаментальних та прикладних проблем екологічної експертизи бажано вести не спонтанно, а покласти на наукове, міждисциплінарне програмно-цільове економічне забезпечення.
Таким чином, в умовах формування нових ринкових відносин доцільно розробити і запровадити досконалий економічний механізм екологічної експертизи, який би враховував різнобічні економічні закономірності і гарантував сталі матеріальні умови її функціонування, забезпечував ефективність результатів експертизи.
Це повинна бути система оптимальних, диференційованих економічних засобів і стимулів, які б сприяли розвитку різних форм екологічної експертизи і виключали надмірну зарегульованість, шаблонність і типовість застосування економічних важелів в процесі екологічної експертизи.
Стосовно державної екологічної експертизи - головним в державному підході залишається забезпечення екологічної безпеки експертованих об'єктів в діяльності еколого-експертних органів. З цієї точки зору економічну основу державної екологічної експертизи повинні становити переважно бюджетні та позабюджетні асигнування за рахунок частини відрахувань, передбачених на вирішення екологічних проблем.
Відомо, що в практиці є непоодинокі факти, коли заінтересовані органи чи громадськість ставлять питання про доцільність проведення повторних, контрольних чи додаткових (комісійних) екологічних експертиз. Фінансування таких та подібних експертиз бажано здійснювати за рахунок ініціаторів та заінтересованих осіб, а в окремих випадках, коли наведені експертизи проводяться з ініціативи самих еколого-експертних органів, для цієї мети доцільно створювати резервні еколого-експертні фонди за рахунок цільових внесків або відрахувань експертних органів.
Важливо, щоб економічний механізм екологічної експертизи передбачав систему пільг для замовників, що передають на експертне дослідження та оцінку об'єкти, які достатньо і всебічно обгрунтовані з точки зору додержання екологічних вимог. Законодавство повинне сприяти налагодженню вільних договірних госпрозрахункових зв'язків, особливо по об'єктах, які не підлягають обов'язковій державній екологічній експертизі.
Разом з тим економічний механізм повинен охоплювати сукупність заходів щодо матеріального стимулювання експертів за рекомендації, пропозиції, обгрунтування, направлені на поліпшення якості експертованих об'єктів, запровадження найновіших досягнень вітчизняного та світового рівня.
В системі економічного механізму не виключається можливість створення інших добровільних, добродійних фондів на потреби екологічної експертизи за рахунок внесків та пожертвувань підприємств, організацій, установ та громадян.
Складовою економічного механізму слід закріпити заходи щодо дестимулювання, зокрема встановити економічні санкції (неустойку тощо) за невиконання сторонами зобов'язань по угодах на проведення екологічної експертизи з наступним їх перерахуванням на рахунок відповідних бюджетів.
2. Процедура екологічної експертизи
Гарантією ефективності екологічної експертизи повинна стати встановлена в законодавчому порядку еколого-експертна процедура вивчення, дослідження, аналізу та оцінки різноманітних об'єктів. Актуальність цього питання безсумнівна хоча б тому, що воно завжди викликає жваву дискусію як на наукових конференціях, так і на різних форумах, нарадах, конференціях практичних працівників еколого-експертних органів. Проте доцільно вказати й на те, що наукове і практичне розуміння методологічного значення і методичного призначення процедури екологічної експертизи, її організуючої, дисциплінуючої ролі, гарантуючого впливу, значимості закріплення чинному законодавстві поки що залишається неоднозначним. Доречно акцентувати, що практичні працівники розглядають еколого-експертну процедуру переважно як засіб методичного забезпечення здійснення екологічної експертизи, залишаючи поза увагою її гарантуючі, забезпечувальні можливості для суб'єктів еколого-експертних відносин. Абсолютизація виключно методичної спрямованості процедури екологічної експертизи без урахування юридичної, правозахисної функції процедури може призвести до зниження рівня ефективності еколого-експертного пізнання експертованих об'єктів.
З точки зору засад методології, а також аналізу практики здійснення екологічної експертизи еколого-експертна процедура включає такі складові елементи:
підготовчий етап, або етап перевірки наявності в переданих для експертизи об'єктах необхідних матеріалів, реквізитів, створення еколого-експертних комісій (груп) і встановлення відповідності прийнятих матеріалів вимогам діючого законодавства;
основний етап або етап аналітичної обробки об'єктів експертизи, натурні обстеження та проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок;
заключний етап, або етап узагальнення окремих експертних досліджень і оцінки одержаних
Надзвичайно важливо юридично окреслити коло питань, які необхідно вирішувати на кожному з етапів з тим, щоб провести екологічну експертизу найбільш виважено та ефективно, у встановлені строки і підготувати обгрунтований, практично корисний і реальний для виконання висновок експертизи.
З досвіду практики проведення екологічної експертизи на підготовчому етапі експертні органи та інші формування, експерти перевіряють підстави направлення об'єктів на екологічну експертизу, наявність відповідної документації, необхідної для всебічного еколого-експертного аналізу та оцінки, правові засади розробки експертованих матеріалів, їх законність, обгрунтування вибору земельної ділянки (для об'єктів будівництва), правомірність прийнятого по цьому питанню рішення компетентного державного органу. Важливо пам'ятати, що для Досягнення на цьому етапі та при наступному дослідженні всебічного, повного і комплексного аналізу та оцінки об'єктів експертизи бажано враховувати особливості матеріалів, що передаються на експертизу, залежно від характеру об'єкта, його розміщення в конкретній екологічній обстановці.
З урахуванням цих факторів у кожному конкретному випадку слід призначати для проведення екологічної експертизи найбільш компетентних в цій галузі знань осіб — представників науково-дослідних, інших установ, навчальних закладів, висококваліфікованих спеціалістів галузей народного господарства, громадських організацій тощо. При необхідності доцільно сформувти експертну комісію чи групу.
Склад учасників експертної комісії перед його офіційним затвердженням еколого-експертним органом чи формуванням бажано попередньо обговорити на експертній раді. В склад цих комісій доцільно включати спеціалістів різних галузей знань — екології, економіки, гідрології, природничих наук, біології, технології, хімії (особливо коли експертуються об'єкти, здатні виділяти токсичні речовини) і права. На жаль, значну кількість екологічних експертиз проводять без залучення юристів, що не сприяє об'єктивності розгляду експертованих об'єктів.
З урахуванням складності і особливостей переданих на експертизу об'єктів доцільно визначити строки її поетапного і повного завершення, надати в розпорядження експертної комісії необхідну інформаційну, інструментальну та інструктивно методичну базу, зареєструвати передані матеріали, чітко сформулювати завдання екологічної експертизи. Такі завдання завжди повинні бути конкретними як з точки зору специфіки експертованих об'єктів, так і стосовно їх реалізації у відповідній екологічній системі.
Проте такі завдання повинні завжди передбачати проведення компетентного аналізу і оцінки параметрів, що фіксуйються експертованими матеріалами, з точки зору можливої небезпечної взаємодії з природним середовищем, своєчасного узагальнення окремих (часткових) оцінок по окремих параметрах, розділах (для передпроектної, проектної документації) з точки зору можливості їх використання при узагальненні висновку експертизи і підготовки необхідної інформації для прийняття остаточного рішення по експертованих об'єктах. Тут же бажано дати роз'яснення щодо прав і обов'язків кожного експерта та експертної комісії в цілому. При необхідності визначаються строки проведення засідань для обговорення складних ситуацій, можливих при проведенні експертизи з залученням заінтересованих осіб і представників громадськості.
Визначальним у процедурі екологічної експертизи є етап аналітичної обробки об'єктів експертизи, враховуючи що глибоке та всебічне вивчення екологічних заходів, передбачуваних експертованим об'єктом, їх комплесне дослідження сприяють об'єктивній екологічній оцінці, дозволяють виявити позитивні чи негативні рішення стосовно екологічних вимог та норм екологічної безпеки, конкретної екологічної ситуації. Цей етап умовно можна поділити на дві частини, в' ході яких Проводиться вивчення, перевірка, аналіз та узагальнення рішень, викладених у відповідних матеріалах щодо обгрунтування необхідності подальшої реалізації заходів, направлених на забезпечення екологічної безпеки, охорону навколишнього середовища та додержання режиму використання і відновлення відповідних природних ресурсів, проведення натурних обстежень місця реалізації експертованого об'єкта з метою додаткового вивчення і врахування природних і соціальних умов, які можуть сприяти чи, навпаки, обмежувати реалізацію таких об'єктів. Особливо слід наголосити на здійсненні цього заходу стосовно реалізації об'єктів, що є джерелом підвищеної екологічної небезпеки.
При вивченні переданих на екологічну експертизу матеріалів бажано зосередити значну увагу обгрунтування екологічних, зокрема, природоохоронних заходів. Вони зібрані в спеціальному розділі та інших частинах експертованих матеріалів. Це стосується насамперед архітектурно-будівельних, санітарно-технічних, технологічних, теплоенергетичних, протипожежних, техніко-економічних, проектно-кошторисних, екологічних та інших рішень з обов'язковим аналізом документів еколого-юридичного змісту, що повинні бути зосереджені в спеціальній пояснювальній записці, паспорті експертованого об'єкта та інтегрованого висновку про екологічні наслідки експертованих об'єктів.
Як свідчить практика, саме цим матеріалам не приділено належної уваги та оцінки з боку окремих експертивних формувань, хоча вони дають можливість встановити еколого-юридичне обгрунтування таких об'єктів. Так, при проведенні еколого-правової експертизи проектних матеріалів розміщення заводу залізобетонних виробів було встановлено, що вони не відображали реальну ситуацію регіону розміщення об'єкта, не враховані всі можливі пересувні та стаціонарні джерела викидів забруднюючих речовин, відсутні матеріали, які б вказували на характер громадської думки жителів, що проживають в районі наміченого будівництва, матеріали про відвід земельної ділянки під будівництво, не обгрунтовані заходи щодо збереження родючого шару грунту, в наявності безліч юридичних документів (актів, довідок тощо), виданих в свій час на визначений строк дії, які на період проведення екологічної експертизи втратили юридичну силу і чинність, та ряд інших типових недоліків, аналіз яких дає підставу для негативної оцінки окремих положень матеріалів, що обґрунтовують доцільність розміщення цього народногосподарського об'єкта.
Тому в процесі аналітичної роботи над експертованими об'єктами бажано зосереджувати максимум уваги аналізу об'єктивного, реального відображення всіх параметрів, характеристик екологічної ситуації в місцях реалізації експертованого об'єкта з тим, щоб це не призвело до погіршення екологічної обстановки, безпечної для здоров'я і життя людей та природних систем. Слід звертати увагу на те, коли йдеться про регіони і території, на яких встановлено особливий природоохоронний режим стосовно об'єктів приррдно-заповідного фонду та охоронюваних зон і територій (лікувальних, рекреаційних тощо), зон надзвичайного екологічного лиха, наявності природних об'єктів (тварин і рослин), занесених до Червоної книги.
У цьому зв'язку зумовлюється необхідність чіткого аналізу і оцінки визначення повноти заходів на обгрунтування використання природних ресурсів, встановлення правильності рішень відносно джерел забруднення навколишнього середовища, їх кількісних і якісних показників, пов'язаних з викидами в атмосферу та скидами у водойми і на грунти шкідливих речовин, аргументованість і всебічність заходів щодо попередження забруднення, засмічення, виснаження та псування природних ресурсів, а також по знешкодженню відходів екологічно шкідливих виробництв і використанню природних невідновлюваних ресурсів та вторинних матеріалів.
Надзвичайно важливо старанно проаналізувати ефективність передбачуваних рішень, пов'язаних з поліпшенням якості навколишнього середовища, і тих, що передбачають виконання оздоровчих, рекреаційних, охоронних і захисних функцій (створення санітарно-захисних зон, організацію впорядкування і зелених насаджень, парків, лісопарків тощо). При цьому слід оцінити обгрунтованість джерел водопостачання, споживання енергії, дати всебічну оцінку (екологічну, санітарно-гігієнічну, економічну, соціальну) рішень щодо можливих змін екологічної обстановки від кліматичних, метеорологічних та інших природних факторів і процесів. Бажано до того ж встановити відповідність таких рішень екологічним, санітарно-гігієнічним, іншим нормам і правилам чинного законодавства і проаналізувати правильність розробок у випадках відсутності цих норм і правил при обгрунтуванні питань екологічного характеру.
На рівні сучасних екологічних вимог слід законодавчо передбачити обов'язковість проведення натурних обстежень природного середовища з метою найповнішого відображення особливостей екосистеми (особливо при проведенні експертизи на розміщення та вже діючих об'єктів). Ця форма еколого-експертної діяльності дозволяє виявити особливості конкретних природних умов, сприяє відображенню реальної екологічної ситуації, дозволяє по можливості найбільш повно оцінити їх взаємодію з навколишнім середовищем, прогнозувати варіанти функціонування експертованих об'єктів в природній системі, сприяє виявленню додаткових даних і відомостей, з урахуванням яких формулюються цінні рекомендації і пропозиції щодо вдосконалення екологічного обгрунтування експертованих об'єктів.
Узагальнена оцінка проводиться експертною комісією (експертом) на заключному етапі експертизи. На основі проведеної перевірки заходів по забезпеченню екологічної безпеки, охорони навколишнього середовища, використання і відновлення природних ресурсів вони дають з урахуванням окремих оцінок інтегрований висновок по експертованому об'єкту. Така узагальнююча оцінка відображається в спеціальному юридичному документі — висновку екологічної експертизи. Це обгрунтована основа для прийняття рішення компетентними державними органами про можливість чи неможливість реалізації експертованого об'єкта в тих чи інших природно-соціальних умовах.
Можна констатувати, що процедура екологічної експертизи виконує важливу дисциплінуючу, методичну і юридичну роль в плані правильного і своєчасного проведення експертизи, реалізації прав і обов'язків суб'єктів еколого-експертних відносин. Процедура експертизи може розглядатися як необхідна, незамінна організаційно-правова гарантія незалежності екологічної експертизи від втручання будь-яких органів та осіб і як засіб гарантування екологічної безпеки. Питання процедури екологічної експертизи потребують негайної правової регламентації, зокрема в нормах спеціального розділу пропонованого Закону про екологічну експертизу з наступною конкретизацією в Методичних вказівках про порядок проведення екологічної експертизи (стосовно конкретних об'єктів).