В целях подготовки проекта бюджета города на 2004 год в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и постановлением мэра от 16.05.2003 № 1842 "Об утверждении плана разработки проекта бюджета города на 2004 год" Департаментом социально-экономического развития города совместно с другими структурными подразделениями мэрии подготовлены и представлены муниципалитету ряд документов (Таблица 1).
Необходимо отметить, что подготовка прогноза является неразрывной частью бюджетного процесса и основана на сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации, Ярославской области и стратегии развития города Ярославля до 2010 года. Основные параметры прогноза являются основой при планировании налоговых доходов городского бюджета, что накладывает на данные параметры определенные ограничения, связанные с желательным уровнем консервативности прогноза.
Президентом России поставлена амбициозная социально-экономическая задача на ближайшее десятилетие - обеспечить высокие темпы экономического роста и добиться удвоения валового внутреннего продукта страны. Конкурентоспособность товаров и услуг, бизнеса и государства - стратегическая цель страны.
Для этого в 2004 году продолжен курс на снижение налогового бремени (с 1 января снижается ставка налога на добавленную стоимость с 20 до 18%, исключаются налог с продаж, сбор на содержание муниципальной милиции), предполагается изменить систему имущественных налогов, чтоб они стали серьезным источником доходов региональных и местных бюджетов.
Упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, административная реформа, переход от сметного финансирования бюджетной сети к принципу оплаты в соответствии с получаемым обществом результатом - важная задача 2004 года в области повышения эффективности государственных расходов.
Приоритетной задачей является продолжение начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, подготовка к разграничению с 2005 года доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
Губернатор области в своем ежегодном послании на 2004 год главным принципом бюджетно-налоговой политики Ярославской области провозгласил переход от субсидирования хозяйствующих субъектов, оказывающих дотируемые услуги населению, к адресной поддержке нуждающихся граждан, обеспечение приоритетного финансирования отраслей, отвечающих за качество жизни населения, а также дорожного хозяйства
Основной целью бюджетной политики города Ярославля в 2004 году будет являться поддержка и развитие социальной сферы города, совершенствование градостроительной деятельности, расселение аварийного жилья, повышение эффективности деятельности муниципальных предприятий и использования муниципальной собственности, повышение эффективности жилищно-коммунального хозяйства.
Рассмотрим Основные итоги социально-экономического развития в 2003 год и прогноз на 2004 год.
Промышленность
Решение задач будет происходить на фоне экономического роста, политической и социальной стабильности в регионе и городе.
В 2003 году российская экономика ускорила свое развитие (Таблица 2). По итогам года рост экономики (рост ВВП) в Российской Федерации по данным Минэкономразвития, составит 6,8%. Объем промышленного производства в 2003 году в целом по России увеличится на 6,9%. Наибольший вклад в структуру роста промышленной продукции по-прежнему вносят ориентированные на экспорт отрасли. В тоже время на крупных и средних предприятиях промышленности проявились новые обнадеживающие тенденции. Впервые в 2003 году темп роста производительности труда здесь опередил темп роста заработной платы.
По городу Ярославлю объем промышленного производства в 2003 году по предварительным данным вырос на 2,0% по сравнению с уровнем 2002 года. Максимальные темпы роста достигнуты в лесной, деревообрабатывающей промышленности, легкой промышленности, промышленности строительных материалов и энергетике. Однако в целом темпы роста, как и в 2002 году, невелики. Промышленность города, ориентированная в основном на внутренний рынок, в условиях укрепления рубля не смогла поддерживать высокие темпы роста производства, учитывая отсутствие серьезных качественных изменений в ее структуре. Негативное влияние на динамику промышленного производства по-прежнему продолжают оказывать существенный износ основных производственных фондов, низкая конкурентоспособность ряда отечественных товаров и недостаточная инновационная активность производства.
В 2004 году ожидается по России увеличение объемов промышленного производства на 3,3%, по городу Ярославлю на 2,3%.
Важнейшими факторами, обуславливающими положительную динамику промышленного производства в городе в 2004 году, являются:
сохраняющаяся благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура на товары нефтепереработки;
стабильный спрос на продукцию пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, машиностроения, химии и нефтехимии,
планируемое перераспределение налоговой нагрузки с перерабатывающих отраслей на добывающие,
действенными условиями развития станут структурные преобразования естественных монополий. Прогнозируемое и прозрачное ценообразование в них позволит выстроить рациональную динамику издержек изготовителей готовой продукции.
Инвестиции
В 2003 году в целом по России наблюдается значительный рост инвестиционной активности по сравнению с 2002 годом. К концу 2003 года инвестиции вырастут на 11,2% относительно 2002 года. Высокий рост капитальных вложений зафиксирован практически во всех отраслях промышленности. Главным источником инвестиций в основной капитал являются привлеченные средства.
По городу Ярославлю в 2003 году (Таблица 3) наблюдается снижение объемов инвестиций на 2,4% по отношению к уровню 2002 года. Это объясняется снижением балансовой прибыли крупных и средних предприятий города (Таблица 4). Снижение прибыли, как источника инвестиций, было частично компенсировано увеличением амортизации. Общий объем инвестиций в 2003 году в основной капитал составит оценочно 9,9 млрд. руб., при этом более половины направлено на приобретение машин и оборудования. Отметим, что кредитные ресурсы банков по-прежнему дороги для промышленности города: инвестиции осуществляются в основном за счет собственных источников (амортизация, чистая прибыль, резервные фонды под капитальный ремонт).
На 2004 год прогнозируется рост реальных объемов инвестиций в экономику города в таких отраслях, как промышленность, транспорт, дорожное и жилищное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство и ряде других. Среди источников инвестиций все большую роль будут играть заемные средства. Планируемое изъятие природной ренты позволит сделать инвестиционно привлекательными несырьевые отрасли экономики, в том числе промышленность города.
Финансы организаций
В 2003 году по России улучшились финансовые результаты деятельности хозяйствующих субъектов. Общая сальдированная прибыль по России будет на 30% больше прошлогодней, хотя этот рост обеспечен преимущественно за счет внешней торговли, где прибыль увеличится в 3,5 раза. В промышленности увеличение составит 13%.
В 2003 году предполагается, что сальдированная прибыль предприятий города составит 5,4 млрд. рублей, что на 20,0% больше чем в 2002 году. Такой высокий темп роста объясняется эффектом низкой базы 2002 года. (Отметим, что прибыль до налогообложения (сальдо), полученная крупными и средними предприятиями в 2002 году, существенно снизилась по сравнению с уровнем 2001 года (на 51,6%) и составила по сведениям статистики 4,5 млрд .р ублей (против 9,3 млрд. рублей)).
На 2004 год прогнозируется рост сальдированной прибыли на 109,0%. Незначительный рост определяется умеренным ростом масштабов деятельности предприятий города. Объем прибыли по городу в 2004 году составит прогнозно 5,9 млрд. рублей. Отметим тенденцию снижения рентабельности в промышленности города (Таблица 5).
Отрицательная динамика рентабельности в промышленности - результат не только опережающих темпов роста цен и тарифов на услуги естественных монополий, но и результат политики оптимизации налогообложения, увода финансовых потоков из города со стороны новых собственников. При использовании схем процессинга , работы по смете без прав использования прибыли, встраивание в схему движения денежных средств посредников приводит к кому, что предприятия города становятся только центрами затрат, тогда как финансовые результаты отражаются в головных компаниях холдингов (например ОАО " Ярославнефтеоргсинтез ", ОАО "Ярославский шинный завод", филиал " Яртелеком ", филиал ОАО "Северная железная дорога", предприятия дизелестроения). Реструктуризация предприятий через вывод отдельных структурных подразделений, использующих упрощенную систему налогообложения и отчетности, также негативно отражается на уровне поступлений налогов в городской бюджет ( например ОАО " Лакокраска ").
Инфляция, уровень жизни населения
Политика Правительства в области снижения инфляции оправдалась: целевой уровень инфляции достигнут. Индекс потребительских цен в целом по России составил 112,0% (декабрь 2003 года по отношению к декабрю 2002 года).
Уровень инфляции в Ярославле соответствует среднероссийскому уровню. Индекс потребительских цен на товары и услуги по итогам 2003 года составит оценочно 113,2% в среднем к уровню 2002 года и 111,6% к декабрю 2002 года (Таблица 6).
Прогноз инфляции по городу на 2004 год с учетом уровня, заложенного Правительством РФ на 2004 год в целом по России, составит 109,8% в среднем к уровню 2003 года и 108,8% в декабре 2004 года к декабрю 2002 года.
Таким образом, созданы благоприятные условия для роста материального благосостояния населения, расширения внутреннего спроса.
В 2003 году в целом по России увеличение оборота розничной торговли предприятий всех форм собственности составит 107,8% (Таблица 7). На конец 2003 года по городу Ярославлю оборот розничной торговли возрастет, ориентировочно, на 6% к уровню 2002 года. В прогнозируемом периоде товарная насыщенность потребительского рынка будет носить устойчивый характер. Платежеспособный спрос населения на важнейшие продукты питания, товары легкой промышленности и культурно-спортивного назначения будет удовлетворяться в полной мере.
В 2003 году в целом по России наблюдается существенный рост доходов населения, повышение среднего уровня жизни. Реальные располагаемые денежные доходы населения, по данным Минэкономразвития, увеличится на 13,8%, по Ярославской области на 8,8% (Таблица 8).
В 2003 году в городе Ярославле продолжается рост номинальной и реальной заработной платы. В 2003 году начисленная номинальная заработная плата составит в среднем по городу оценочно 6229,8 рублей, а реальная с учетом инфляции - 110,4% к уровню 2002 года.
Прогнозируемый на 2004 год экономический рост обеспечит дальнейшее увеличение доходов населения, в том числе и в реальном выражении. Способствовать этому будет низкая единая ставка налога на доходы физических лиц, регрессивная шкала единого социального налога, а также начало пенсионной реформы, стимулирующей выход заработной платы "из тени". Увеличению оплаты труда низкооплачиваемых категорий работников будут способствовать повышение минимального размера оплаты труда с 1 октября 2003 года с 450 до 600 рублей и соответствующее повышение тарифных ставок работников бюджетной сферы.
Расходы городского бюджета
Несмотря на объективно более низкие темпы доходов городского бюджета по сравнению с темпами роста расходов и наличие дефицита городского бюджета органам городского самоуправления удалось обеспечить необходимые условия для удовлетворения потребностей населения города в услугах образования, здравоохранения, культуры, городского общественного транспорта, жилищно-коммунальных услугах.
За период с 1998-2003 гг. за счет городского бюджета приобретено и отремонтировано 460 единиц транспортных средств (автобусов, трамваев, троллейбусов, маршрутных такси) на сумму 535,1 млн. рублей (Таблица 9).
В 2003 году осуществлена программа поставки городу автотранспорта по лизингу. По лизинговой программе поставлено 77 единиц автотехники на сумму 137,5 млн .р уб.
Рост реальных доходов населения за последние годы создает растущий спрос на новое жилье. В 2003 году предприятиями и организациями всех форм собственности, а также населением за счет собственных средств и с помощью кредитов введено 145,9 тыс.кв .м етров жилья, на 58,0% больше, чем за аналогичный период прошлого года.
Общая площадь жилищного фонда города Ярославля (без учета площади частного жилищного сектора) по состоянию на 01.10.2003 года составляет 11678,3 тыс. кв. Около 90% жилищного фонда города находится в оперативном управлении ДГХ.
В 2003 году ожидаемый объем жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых населению, составит 2695,3 млн .р уб. Таким образом объем финансовых потоков (т.е платежи населения, дотации на покрытие убытков предприятий, сумма компенсаций на выпадающие доходы предприятий от предоставления льгот) в отрасли составляет около 3 млрд. рублей. Однако эффективность работы жилищно-ко
Фактическая величина затрат на производство жилищно-коммунальных услуг к концу 2003 года вырастет на 22,6% по сравнению с уровнем 2002 года и составит 22,28 руб. на 1 кв. метр. При увеличении затрат на производство жилищно-коммунальных услуг в абсолютной сумме, уровень платежей населения по сравнению с 2002 годом увеличился незначительно (77,4% от фактической стоимости услуг, на конец 2002 года - 74,2%.) (Таблица 10).
В 2004 году затраты на производство жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1кв .м етр составят 24,19 руб., уровень платежей населения составит около 80% от фактической величины затрат.
Отметим при этом, что цены на услуги жилищно-коммунальное хозяйство для населения для населения в 2003 году росли наименьшими темпами: так по итогам 9 месяцев 2003 года цены составили 98,0% от цен за 9 месяцев 2002 года. Сохранение в 2003 году уровня цен для населения на уровне прошлого года привело к ухудшению финансового состояния в отрасли.
На 2004 год необходимо строить расходную политику бюджета в жилищно-коммунальной сфере с учетом имеющихся финансовых возможностей, снижая нагрузку на городской бюджет, что позволит своевременно выполнять бюджетные обязательства и смягчая при этом последствия повышения цен для низкодоходных категорий населения более активным использованием адресных жилищных субсидий.
Сумма адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг выплаченных из городского бюджета составила по итогам 2002 года 30,7 млн. руб., а в 2003 году эта сумма составит 53,0 млн. руб. Сумма адресных субсидий в 2004 году оценивается в размере 67,0 млн. рублей (Таблица 11).
В целях снижения затрат в отрасли необходимо совершенствовать тарифную политику на уровне региона и на уровне города. Как известно, существующая система тарифного регулирования носит затратный характер. Экономической заинтересованности предприятий в снижении затрат нет. В соответствии с подпрограммой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации на 2002-2010гг." федеральной целевой программы "Жилище" в ближайшие годы перед областными и городскими службами стоит задача по формированию эффективной системы регулирования тарифов предприятий и для населения на жилищно-коммунальные услуги. Процедуры регулирования на городском уровне должны быть увязаны с региональными процедурами, и вписываться в бюджетный процесс, учитывая ограничения, установленные федеральным законодательством по изменению тарифов на электро и теплоснабжение. Указанные тарифы должны изменяться не чаще чем один раз в год.
Доходы городского бюджета
По итогам 2003 года расходы городского бюджета превышают мобилизуемые в бюджет города налоговые и неналоговые платежи и сборы. Бюджет города исполнен с дефицитом.
Сумма доходов городского бюджета (без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов) в 2003 году составляет 3826 млн .р уб. или 101,7 % к уровню 2002 года (Таблица 12).
В 2003 году исполнение плана по налоговым доходам составит 93%.
Неисполнение плановых показателей произошло в основном по налогу на прибыль, что обусловлено следующими факторами:
- возмещением из бюджета в первом квартале 2003 года части налога на прибыль, излишне уплаченного в течение 2002 года;
- снижением поступлений налога на прибыль в результате снижения рентабельности предприятий.
В целях снижения налогооблагаемой прибыли предприятия воспользовались новыми более широкими возможностями налогового законодательства по списанию затрат. Поступление платежей по налогу на прибыль составило 70,8 % к уровню 2002 года;
Собственные доходы бюджета города (налоговые и неналоговые) в 2004 году оцениваются в 4625 млн. руб. или 120,9 % к уровню 2003 года.
Городской бюджет на 2004 год, уже третий год подряд планируется дефицитным . Данный процесс обусловлен следующими объективными факторами:
Традиционно основой бюджета города являются производственный потенциал, представленный предприятиями промышленности. Анализ структурных изменений в сфере экономики показывает снижение удельного веса промышленности и увеличение удельного веса объема услуг, производимых в других отраслях экономики (Таблица 13).
Анализ налоговых доходов, собираемых с территории города, показывает снижение удельного веса налоговых платежей, получаемых от промышленности (Таблица 14).
Снижение налогового бремени в результате реформы пока еще не привело к адекватному увеличению налоговой базы в промышленности. Таким образом, в ближайшее время основной акцент при мобилизации налоговых доходов в городской бюджет необходимо сделать на отрасли строительства, связи, оптовой торговли.
Эффект проводимой налоговой реформы привел к общему сокращению налоговых доходов, собираемых с территории города: в 2003 году поступит приблизительно 90% от суммы налоговых доходов, поступивших с территории города в 2002 году. Положительный стимулирующий эффект реформы скажется, скорее всего в ближайшей перспективе.
Постоянно снижается уровень фискальной автономии органов городского самоуправления: сокращается доля местных налогов в структуре доходов городского бюджета (Таблица 15).
С 2004 года уходит еще один местный налог - сбор на содержание муниципальной милиции.
В течение 1999-2002гг. наблюдалась устойчивая тенденция снижения удельного веса бюджета города и роста доли федерального бюджета в общей сумме доходов, собираемых с территории города (Таблица 16).
В 2003 году: в результате снижения нормативов отчислений в федеральный бюджет налога на прибыль, изменения порядка уплаты акцизов на нефтепродукты, передачи федеральной доли доходов от земельного налога на уровень субъектов Российской Федерации, доля средств, перечисляемых на федеральный уровень, снизилась.
В 2004 году прогнозируется дальнейшее уменьшение доли средств, перечисляемых в федеральный бюджет. Это объясняется снижением ставки налога на добавленную стоимость с 20% до 18% (средства от которого полностью поступают в федеральный бюджет), передачей 1% федеральной ставки налога на прибыль, передачей федеральной части поступлений по налогам на совокупный доход, по акцизам на алкогольную продукцию и доходов по налогу на игорный бизнес в бюджет региона.
Процесс централизации доходов переместился на уровень субъекта РФ, что позволяет органам государственной власти Ярославской области успешно проводить политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.
Абсолютные размеры финансовой помощи, передаваемые бюджетам муниципальных образований в соответствии с межбюджетными отношениями демонстрирует таблица 17.
Бюджетную обеспеченность в расчете на одного жителя города Ярославля и других муниципальных образований Ярославской области демонстрирует таблица 18.
Таким образом, в 2002 году в благоприятных условиях экономического роста выравнивание привело к существенному увеличению бюджетной обеспеченности других муниципальных образований. Начиная с 2002 года, бюджетные доходы на одного жителя других муниципальных образований превышают аналогичные доходы в городе.
Темп роста доходов городского бюджета в расчете на одного жителя в 2003 году составил 104,9%, что ниже инфляции, составившей по году 113,2%. Таким образом реально каждый житель в части бюджетных услуг обеднел: объективно было предоставлено меньше услуг, финансируемых за счет бюджета, чем в 2002 году.
Отметим, что до настоящего времени сохраняются расходные полномочия органов государственной власти Ярославской области и органов городского самоуправления без каких-либо существенных изменений, при этом из таблицы 19 видно, что темпы роста доходов собственно областного бюджета по сравнению с темпами роста доходов бюджета города Ярославля .
Перспективы межбюджетных отношений
В 2003г. началась реформа системы организации местного самоуправления и бюджетного устройства Российской Федерации. Приняты федеральные законы:
от 6.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Государственной Думой РФ принят в первом чтении Закон о поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы в части регулирования межбюджетных отношений.
Принятые федеральные законы регламентируют разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, а указанный законопроект устанавливает соответствующие расходные обязательства по уровням бюджетов и закрепляет налоговые доходы.
Незначительно увеличиваются расходные полномочия федерального бюджета (на 16,6 млрд .р ублей). Существенное перераспределение расходных полномочий происходит между уровнем субъектов РФ и местных бюджетов.
В ведение бюджетов субъектов передаются обеспечение учебного процесса, адресные и жилищные субсидии населению, а также льготы, которые сохраняются в законодательстве (ветеранам труда, труженикам тыла, репрессированным). Таким образом, расходные обязательства субъектов РФ увеличиваются на 304,6 млрд .р ублей, а местных бюджетов - уменьшаются на 321,2 млрд.рублей. В ведении местных бюджетов сохраняются финансовое обеспечение дошкольных учреждений, оздоровительной компании детей и подростков, органов внутренних дел (муниципальной милиции), экологический контроль.
Денежную оценку изменения расходных обязательств в условиях 2005 года демонстрирует таблица 20.
Согласно проекту из налоговой системы будут исключен ряд неэффективных налогов и сборов. Предполагаемая система налогов и сборов будет содержать вместо 33 налогов, которые были до проведения налоговой реформы, всего 16 (10 федеральных, 2 региональных, 4 местных) (Таблица 21).
Кроме того, предлагается закрепить за соответствующими уровнями бюджетной системы единые нормативы отчислений от федеральных налогов.
Как известно, в настоящее время существенная часть расходов городского бюджета связана с исполнением государственных полномочий, обусловленных федеральным законодательством (так называемых федеральных мандатов) (Таблица 22).
По экспертным оценкам Фонда "Институт экономики города", общий объем государственных обязательств по льготам на предоставление услуг в сфере ЖКХ, транспорта и социальной защиты населения, предусмотренный федеральным законодательством, составляет сегодня в целом по России порядка 145 млрд. руб. в год и финансируется меньше чем на 50%.
Принятые федеральные законы предполагают целевое финансирование мандатов из вышестоящих бюджетов. Если вышестоящие органы власти принимают решения о необходимости предоставления неких бюджетных услуг, то они должны выполнить их за счет денег из собственного бюджета либо предоставить средства на их осуществление вниз.
Обратной стороной этого процесса станет централизация бюджетных ресурсов. Свобода действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами резко сократится. Значительная часть средств будет поступать в местные бюджеты в виде целевых субвенций, которые придется тратить строго по назначению.
Изменения в бюджетный кодекс прописывают порядок выравнивания финансовых возможностей между "богатыми" и "бедными" муниципальными образованиями. Предусматривается создание региональных фондов для субсидирования менее благополучных из них. Основную часть этих средств должны предоставлять федеральное правительство и правительство субъекта РФ. При этом муниципальные образования, где доход на душу населения более чем в два раза превышает этот показатель для всего субъекта РФ, будут обязаны также перечислить в региональный фонд до 50% дохода, превышающего двукратный уровень среднедушевой обеспеченности (отрицательный трансферт).
Определенное выравнивание между более или менее преуспевающими муниципальными образованиями можно приветствовать, однако остается неясным, насколько велики будут потери города. Предлагаемая система может привести к тому, что доходы органов городского самоуправления вообще перестанут зависеть от эффективности их работы. Если бюджет города будет зависеть прежде всего от субсидий, у него не будет стимула для развития бизнеса и даже для того, чтобы удержать население на своей территории.
Однако ограничение самостоятельности местных бюджетов, усиление государственного регулирования по вопросам расходных полномочий не снимают ответственности органов городского самоуправления перед горожанами по решению проблем жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению граждан услугами образования, здравоохранения и культуры лучшего качества, по снижению уровня бедности населения за счет дальнейшего развития экономики города.
Необходимо приложить все усилия, использовать все возможности администрации города и потенциала общественных организаций, промышленников, предпринимателей для решения социально-экономических задач.