В статье обосновывается необходимость включения деятельности кредитных учреждений в сферу интересов государственного финансового контроля; рассматриваются перспективы развития института федеральных органов налоговой полиции в системе единого государственного финансового контроля
к.э.н. Мастепанова Д.А.
Актуальность проблемы реформирования системы государственного финансового контроля в России и специфика социально-экономических условий, на фоне которых эта проблема ставится, настоятельно требуют новых подходов к целому ряду вопросов.
В числе наиболее злободневных из них видится вопрос включения в сферу интересов органов государственного финансового контроля деятельности банковской системы страны.
В самом деле, мы говорим о том, что объектами государственного финансового контроля являются финансовые потоки. При этом за рамками внимания остается тот факт, что основное русло передвижения этих потоков – банковские каналы. Известно, что Федеральное казначейство размещает свои счета в кредитных организациях на основании договора (ст. 244 Бюджетного Кодекса РФ).
Кредитные учреждения опосредуют движение практически всех финансовых потоков в стране.
В число задач финансового контроля входит выявление резервов доходов государственного бюджета. Основными источниками доходов федерального бюджета являются налоговые поступления. Не секрет, что именно через кредитные учреждения (а зачастую, и при прямом их участии) наиболее активно осуществляется сокрытие средств от налогообложения. Именно в кредитно-финансовой сфере совершаются наиболее крупные нарушения налогового законодательства. Выявленные налоговые нарушения в банковском секторе составляют самую высокую долю в общем объеме выявленных налоговых нарушений по экономике - 15%.
В России усиление государственного контроля за направлениями финансовых потоков, проходящих через коммерческие банки зачастую объявляется направлением “нерыночным”, “недемократическим”. Широко бытует взгляд на коммерческий банк как на структуру сугубо предпринимательскую, в деятельность которой государство не вмешивается, а также мнение, что банки в своей деятельности “не должны выполнять функции “государственных служащих”, подменять налоговые органы, доставляя им различную информацию и сведения на своих клиентов”.
На наш взгляд, роль банков в экономике страны отличается рядом характерных черт, наличие которых позволяет говорить о стратегическом значении банковских институтов для всей социально-экономической жизни государства. В их числе следующие:
банковскую систему по праву называют “кровеносной системой страны”, опосредующей прохождение платежей практически всех экономических субъектов. Известно, что маленький тромб в кровеносной системе может повлечь за собой смерть человека. Задержки прохождения платежей могут полностью парализовать экономическую жизнь страны;
банковской системе присущ высокий уровень системного риска, распространяющийся не только на саму банковскую систему, но и на всю экономику страны. В качестве иллюстрации здесь можно привести тот факт, что закрытие тех или иных промышленных предприятий на протяжении периода реформ било, прежде всего, по персоналу этих предприятий и ограниченному кругу контрагентов предприятия. Крах же нескольких банков в 1998 г. потряс всю страну, были затронуты интересы абсолютно всех субъектов экономики, включая население.
Одновременно банковский сектор по целому ряду причин является одним из наиболее криминализированных экономических сегментов. Еще в 1996 г. Комитет палаты представителей по международным отношениям Конгресса США заслушал доклад представителя ФБР Д.Муди относительно криминогенной ситуации в России. Особо в докладе было отмечено, что банковский сектор России представляет собой наиболее уязвимый и привлекательный объект для преступных группировок и коррумпированных государственных чиновников. По данным МВД РФ, свыше 800 банков (т.е. 34 их общего количества) подчиняются приказам представителей мафии. Аналогичные же цифры называют аналитики Российской Академии Наук и государственный советник Италии по борьбе с мафией П.Винья.
В силу этих обстоятельств нельзя приравнивать кредитные учреждения к другим производственным и торгово-посредническим структурам. Государство не имеет права устраняться от контроля в этой области.
В этой связи важно внесение соответствующих согласованных поправок в целый ряд действующих нормативных актов, прежде всего, в части корректировки понятия “банковская тайна” и порядка доступа к ней. Это диктуется крайней опасностью сложившейся ситуации в банковской сфере для государства и меры в этой связи должны быть чрезвычайными. Уместным представляется вспомнить известные слова крупного русского политика и реформатора П.А. Столыпина о том, что когда горит дом, пожарные без спроса ломают чужие двери и окна, чтобы потушить пожар.
Зарубежный опыт также свидетельствует о том, что денежные потоки, проходящие через банковские каналы, подвергаются тщательному отслеживанию со стороны органов финансового контроля и правоохранительных органов. Так, в США контроль за соблюдением банковского законодательства возложен на целый ряд учреждений, включая минфин, Федеральную резервную систему, Государственный департамент, минторг и Федеральную корпорацию депозитного страхования США. По ряду вопросов им оказывает содействие ФБР.
В числе требований закона – обязательное условие, чтобы банки и другие финансовые учреждения хранили и поддерживали определенную документацию в течение пяти лет, а также обязательное условие для частных лиц, банков и других финансовых организаций отчитываться о внутренних и международных операциях, превышающих 10 тыс.долл. Денежные инструменты, ввозимые и вывозимые из страны либо вкладываемые или снимаемые в американских банках и других финансовых учреждениях, сами по себе не являются ни контролируемыми, ни незаконными. Однако сам факт перевозки суммы, эквивалент которой превышает 10 тыс. долл., должен быть декларирован в таможне в специальной форме "A Report of International Transportation of Currency or Monetary Instruments" - CMIR (Отчет о международном перемещении валюты или денежных инструментов).
Обмен, снятие, вклад или перевод суммы, превышающей 10 тыс. долл. во внутренних банках и других финансовых учреждениях, должны быть декларированы в Internal Revenue Sеrvice - IRS (Налоговое управление, или Служба внутренних доходов) в "A Currency Transaction Report" - CTR (Отчет о валютных операциях). Лица и организации, уклоняющиеся от соблюдения этих требований, могут подвергнуться уголовной и гражданской ответственности, а сами средства могут быть конфискованы.
Руководитель, имеющий право подписи в банке, и лица, контролирующие ценные бумаги или счета в других странах общим объемом более 10 тыс. долл. в течение одного календарного года, должны представлять Федеральному казначейству отчет "A Report of Foreign Bank and Financial Account" - FBAR (Отчет о финансовых счетах в иностранных банках). Этот отчет представляется Казначейству до 30 июня включительно (в США финансовый год заканчивается в сентябре). И, наконец, начиная с 1986 г., предприятия розничной торговли и частные лица обязаны заполнять для предоставления в Службу внутренних доходов форму "Reports of Cash Payments over $ 10, 000 Received in a Trade or Business (IRS Form 8300) (Отчет о наличных платежах свыше 10 тыс. долл., получаемых в торговле и бизнесе).
В других развитых зарубежных странах действуют аналогичные нормы, позволяющие использовать прозрачность кредитно-банковской сферы как средство для повышения эффективности системы финансового контроля в стране.
Действующая в настоящее время система контроля и надзора за деятельностью кредитных учреждений, осуществляемая Банком России, имеет совершенно четкие цели, а именно – обеспечение системной устойчивости банковской системы, прежде всего, на базе учета таких параметров, как существенность рисков и качества внутрибанковских систем управления и контроля за рисками. В состав этих целей не входит (и не должно входить) обеспечение адекватности направления финансовых потоков целям и задачам повышения экономической безопасности государства.
Кроме того, недостатки в деятельности Центробанка, допускаемые в сфере надзора за деятельностью коммерческих банков способствуют развитию такой группы нарушений налогового законодательства, как прямое или косвенное пособничество банками недобросовестным клиентам в совершении незаконных финансово-хозяйственных операций или махинаций с документами в целях сокрытия доходов (прибыли) от налогообложения. Ни для кого не секрет, что представляемая банками в ЦБ РФ отчетность зачастую сфальсифицирована и не отражает реального положения вещей. Тот факт, что, несмотря на общеизвестность данной практики, реальных эффективных мер по ее пресечению не предпринимается, провоцирует банки на махинации с финансовой отчетностью их клиентов.
Существует и еще один немаловажный аспект рассматриваемой проблемы. А именно - в рамках осуществления контроля над госимуществом уместно поставить вопрос об имуществе в форме денежных средств.
Термин “имущество”, используемый в гражданском праве, предусматривает включение в состав имущества денежных средств и ценных бумаг. Российская Федерация, ее субъекты, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другими участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.
Разместив средства Федерального казначейства на счетах в уполномоченных банках, государство практически передает право пользования своими средствами банку. Одновременно государство передает банку право получения дохода от использования государственных средств в качестве кредитных ресурсов
Имущество, согласно действующему гражданскому законодательству, подразделяется на движимое и недвижимое. Деньги и ценные бумаги признаются движимым имуществом. Если сделки с недвижимым имуществом требуют обязательной государственной регистрации, носящей публичный характер, то сделки с движимыми вещами обычно совершаются без особых формальностей.
Тем не менее, ГК РФ предусматривает, что законом может быть введена обязательная регистрация движимости (наглядный пример – регист
Острейшими остаются вопросы вывода за границу государственных активов, распродажи национального богатства. И здесь именно банк видится той ступенью, на которой процессы разворовывания национального достояния можно четко отследить и пресечь. Очевидно, что перемещения денежных средств, опосредующие вышеназванные процессы, происходят через банковские счета.
Если бы на основании поступающей от банков информации удалось своевременно отследить направления движения денежных средств и субъектов, которые их перемещают, можно было бы своевременно принять меры по пресечению негативных процессов.
Безусловно, важно учитывать и возможный конфликт интересов – банк не заинтересован в предоставлении государству необходимой информации, т.к. это чревато, помимо всего прочего, потерей клиента. Разрешение этого конфликта видится в создании таких институциональных норм, действие которых делало бы невыгодным для банка уклонение от сотрудничества с государством (вплоть до лишения лицензии за непредоставление информации).
В Указе Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1212 “О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения” сказано, что за нарушение установленного порядка выплаты наличных денежных средств на допустившие их предприятие, банк или иную кредитную организацию федеральным органом налоговой полиции налагаются штрафы.
Однако, как свидетельствуют мночисленные факты, на практике реальных и серьезных последствий за непредставление банком в налоговые органы соответствующей информации не происходит.
Многие кредитные организации зачастую формально проводят проверки хозяйственных органов по вопросу соблюдения ими кассовой дисциплины и оставляют без должного внимания информацию налоговых органов о выявленных ими в ходе проверок нарушениях порядка ведения кассовых операций налогоплательщиками. В результате налоговые органы лишаются возможности реализовать свое право применения административных и финансовых мер воздействия к юридическим лицам, нарушающим требования, касающиеся кассовых операций, а федеральные органы налоговой полиции – информации, позволяющей им вести работу по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений.
В частности, инспекция МНС России по г. Петрозаводску (Республика Карелия) в соответствии с указанным порядком, направила в 1999 году и 1 квартале 2000 года в кредитные учреждения 15 материалов о фактах установленных нарушений правил наличного денежного обращения для их подтверждения, однако на период проверки Счетной палатой Российской Федерации (май-июнь 2000 г.) ни один из этих материалов кредитными организациями не был рассмотрен.
Территориальными налоговыми органами в Липецкой области в 1998 году в соответствии с установленным порядком в кредитные учреждения были направлены 28 материалов о выявленных ими нарушениях порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью на сумму 837,3 тыс. рублей для решения вопроса о применении штрафных санкций. Однако на период проверки Счетной палатой Российской Федерации (май 1999 года) из кредитных организаций поступило только 8 материалов на сумму 192,3 тыс. рублей.
Псковским региональным филиалом АКБ "СБС-АГРО" в ходе аналогичных проверок были выявлены серьезные нарушения порядка работы с денежной наличностью на сумму, превышающую 4 млн. рублей, однако материалы в налоговые органы для принятия решений о взыскании штрафных санкций не направлялись.
Подобные факты установлены Счетной палатой Российской Федерации еще в целом ряде регионов.
Приведенные факты свидетельствуют в первую очередь о неисполнении коммерческими банками возложенных на них обязанностей, а также их незаинтересованности в осуществлении государственного контроля за исполнением своими клиентами установленных правил работы с наличными деньгами, поскольку от них всецело зависит финансовое благополучие самих банков.
Более того, в ходе проверок Счетной палатой Российской Федерации установлены случаи, когда самими коммерческими банками в нарушение указания Банка России от 12 ноября 1996 г. № 360 "О первоочередных мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года № 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного обращения" предоставлялось право коммерческим организациям расходовать выручку, поступающую в их кассы при наличии неисполненных налоговых обязательств. В частности Малоярославецкое отделение № 2573 Сбербанка России (Калужская область) предоставило такое право 41 предприятию - недоимщику, задолженность которых на период проверки Счетной палатой Российской Федерации (май 1999 г.) перед бюджетами всех уровней составляла 51,2 млн. рублей. Аналогичное право предоставлял своим клиентам ОАО "КАБ ПСКОВБАНК" (Псковская область).
Контроль за работой кредитных организаций по организации наличного денежного оборота, соблюдению предприятиями порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью возложен на территориальные учреждения Банка России. Ими проводится определенная работа в этом направлении. Однако эта работа носит преимущественно разъяснительный характер и как свидетельствуют материалы проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, не обеспечивает выполнение требований по соблюдению действующих правил работы с денежной наличностью.
Осуществляя надзорные функции за деятельностью коммерческих банков, территориальные управления Банка России не в полной мере используют возможность применения процедур, определенных статьей 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которой предусмотрено, что кредитная организация в случаях нарушения нормативных актов и предписаний Банка России может быть оштрафована на сумму до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала, либо ограничена в проведении отдельных операций на срок до шести месяцев.
Очевидно, что такое положение дел не в последнюю очередь определяется отсутствием четкого и эффективного механизма взаимодействия между налоговыми органами, федеральными органами налоговой полиции и кредитными учреждениями и механизма обеспечения реальной (а не декларируемой) ответственности на всех уровнях.
Действительно, если бы в вышеописанных случаях непредставления банками в налоговые органы надлежащих материалов незамедлительно бы подключались федеральные органы налоговой полиции, с перспективой постановки вопроса о возбуждении уголовного дела, количество кредитных организаций, халатно относящихся к требованиям налоговых органов, не было бы таким многочисленным.
В настоящее время практически вне государственного контроля находится оборот наличных денег у одного из основных его субъектов - физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Несмотря на то, что в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации индивидуальные предприниматели приравнены к юридическим лицам, а Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" установлена административная ответственность этой категории хозяйствующих субъектов за нарушение правил наличного денежного обращения, нормативными актами Банка России не предусмотрен контроль со стороны коммерческих банков за соблюдением порядка обращения наличных денег у индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем именно здесь обращается основная масса наличных денег. До 70 % и более в структуре кассовых оборотов многих коммерческих банков составляет выдача наличных денег индивидуальным предпринимателям.
Все вышесказанное позволяет заключить, что финансовый контроль в кредитно-банковской сфере объективно является важнейшей функцией государственного управления этой сферой, реализация которой позволяет обеспечить успешную реализацию государственной денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики.
В качестве объекта государственного финансового контроля в банковской сфере видятся процессы формирования и использования кредитными учреждениями финансовых ресурсов по уровням и звеньям экономики в целом и регионов, связанных с:
осуществлением собственных налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и перечислением соответствующих платежей клиентов,
обслуживанием налично-денежного оборота;
формированием и обслуживанием внутреннего и внешнего государственного долга РФ, долга субъектов федерации, муниципального долга;
управлением государственными ценными бумагами и операциями с ними;
обслуживанием счетов Федерального казначейства;
любой деятельностью кредитных учреждений, в капитале которых государство принимает участие;
финансово-хозяйственной деятельностью Банка России и его структурных подразделений, образованием и использованием его прибыли;
деятельностью Банка России в рамках исполнения им своих бюджетных полномочий.
В целях повышения ответственности кредитных организаций за осуществление операций со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и расчетов с ними, а также за осуществление операций с наличными средствами, целесообразно внести дополнения в действующий Закон “О банках и банковской деятельности” (в ред. Федерального закона от 08.07.99 N 136-ФЗ); конкретно - добавить в ст.20 в перечень оснований для отзыва лицензий обнаружение неоднократных злоупотреблений с бюджетными средствами и наличными деньгами.
Представляется также, что полноценная интеграция в систему налоговых отношений федеральных органов налоговой полиции как инструмента выявления, предупреждения и пресечения налоговых правонарушений, в том числе, в кредитно-банковской сфере, должна стать одним из ключевых направлений развития системы государственного финансового контроля, причем их правоохранительные полномочия в обязательном порядке должны дополняться и в полной мере сочетаться с функциями субъекта налогового контроля.