Важнейшим событием наступившего года стало объявление Аргентиной суверенного дефолта и девальвация национальной валюты - песо. Так плачевно закончился эксперимент по стабилизации и либерализации экономики, считавшийся в 90-е годы одним из наиболее удачных. Мировые последствия аргентинского кризиса сейчас трудно предсказать, поскольку они относятся не столько к сфере экономики и финансов, сколько к идеологии рыночных реформ и системы международной финансовой помощи. В этом обзоре мы обсудим причины аргентинского кризиса, проводя некоторые параллели с финансовым крахом 1998 г. в России.
Экономические факторы кризиса
На наш взгляд, было бы чрезмерным упрощением винить в аргентинском кризисе лишь систему валютного управления (currency board), введенную в конце 1991 г. Она сыграла положительную роль, и этот факт трудно отрицать. За несколько месяцев 1992 г. удалось обуздать гиперинфляцию, снизив темпы роста цен с более чем 5000% годовых до уровня ниже 10%.
За этим шагом последовали меры по либерализации экономики: были снижены импортные тарифы, ослаблено госрегулирование, проведена приватизация госпредприятий, облегчен вход в экономику транснациональным компаниям. Удивительно то, что жесткая привязка песо к доллару в пропорции 1:1 не привела к снижению производства. Наоборот, за 8 лет его рост составил 65% (более 5% в среднегодовом выражении). В страну хлынули прямые и портфельные инвестиции. Правительство Аргентины не остановилось на макроэкономической стабилизации, а попыталось реализовать модель либеральной экономики в одном из наиболее радикальных вариантов.
Привязка песо к доллару стабилизировала денежное обращение, что на первых порах благотворно сказалось на росте экономики. Но у медали была и оборотная сторона. Примерно с середины 90-х годов происходил рост курса доллара относительно других мировых валют. По этой причине аргентинская экономика неуклонно теряла конкурентоспособность. Более того, Аргентина оказалась в неравном положении по сравнению с Бразилией, где курс реала был также фиксирован, но не так жестко. Поэтому Бразилии было легче отказаться в начале 1999 г. от фиксации и пойти на девальвацию. Это дало позитивный эффект для бразильской экономики, но заметно ударило по аргентинской. Особенно это коснулось отраслей, вовлеченных в международную конкуренцию (например, сельского хозяйства). Заметим, что в случае России ни тот, ни другой эффект привязки к доллару не сыграл роли, а потеря конкурентоспособности происходила после 1995 г. главным образом из-за утяжеления рубля вследствие инерционности инфляции. Аргентине же удалось избежать данной проблемы благодаря очень быстрому подавлению инфляционных ожиданий.
Помимо негативных эффектов привязки песо к доллару сыграла роль противоречивость макроэкономической политики. Как и в свое время в России, жесткие антиинфляционные меры не сопровождались проведением адекватной фискальной реформы, хотя определенные шаги в данной сфере предпринимались. Аргентинская экономика многие годы страдает от хронического фискального кризиса, вызванного несовершенством налоговой системы. С одной стороны, она слишком сложная, а с другой - допускает множество привилегий в виде налоговых освобождений и кредитов, а также других "лазеек". Эти характерные особенности создавали неравномерную налоговую нагрузку на бизнес, а также позволяли некоторым секторам накапливать значительную налоговую задолженность. Степень уклонения от налогов была очень высокой: например, по НДС в среднем около 40%. Предусмотренные законом санкции за уклонение от уплаты налогов были формальными и не оказывали должного влияния на поведение экономических агентов.
Еще одной болезнью, типичной для развивающейся экономики и также подрывавшей ход либеральных реформ, была коррупция. Она проявлялась практически во всех сферах жизни, но особенно скандальный характер приняла при проведении программы приватизации. Мощные группы интересов не позволяли центральной власти эффективно контролировать государственные расходы. Это накладывалось на кризис бюджетного федерализма: регионы к концу 2001 г. задолжали банкам до 10 млрд долл. и требовали дополнительных трансфертов от центральной власти. Невозможность справиться с коррупцией стала в конечном итоге причиной (и поводом) первой отставки в 1996г. отца аргентинских реформ - Доминго Кавалло.
Поскольку центральная власть полностью лишилась инфляционных источников финансирования бюджета, а система государственных финансов оставалась слабой (несмотря на попытки ее оздоровления), были неизбежны дефициты и наращивание государственного долга. К примеру, дефицит бюджета за 2001 г. оценивается в размере 2,8% ВВП. В абсолютном выражении величина внешнего долга Аргентины примерно такая же, как у России – 142 млрд долл. Но в Аргентине проживает 36 млн чел. и долговая нагрузка в расчете на душу населения очень высока (4 тыс. долл.), тогда как для России этот показатель в 4 раза ниже. Высоки также текущие долговые платежи Аргентины, к концу 90-х они составляли примерно 5 млрд долл. в год.
Аргентина существенно отличается от России большей интегрированностью в мировую экономическую и финансовую систему. По этой причине курс аргентинской национальной валюты ближе к уровню паритета покупательной силы, а ВВП в долларовом выражении на душу населения почти в 4 раза выше, чем в России (7,8 тыс. долл. для Аргентины и 2 тыс. долл. для России). По той же причине отношение внешнего долга к ВВП для обеих стран до девальвации песо было примерно одинаковым, около 50% ВВП. По мировым меркам это не так много, однако долговые кризисы бывают обусловлены не столько данным соотношением, сколько неспособностью государства обслуживать и рефинансировать свои долги в краткосрочной перспективе. Именно данное обстоятельство явилось основной причиной суверенного дефолта России в 1998 г. и Аргентины в конце 2001 г.
Открытость аргентинской финансовой системы, как и привязка песо, сыграла двоякую роль. Благодаря более широкому и свободному, чем в России, присутствию иностранных банков эта система оказалась менее уязвимой к шокам международной ликвидности. Положительную роль сыграли также меры в области банковского регулирования и надзора. Реформа финансовой системы открыла доступ частного сектора к кредитам как в национальной валюте, так и в долларах (по разным оценкам от 70% до 80% частных заимствований в Аргентине приходятся на долларовые инструменты). С одной стороны, создание более благоприятных условий для заимствований вело к росту потребления и стимулировало внутренний спрос. С другой стороны, в случае девальвации песо накопление долларовой задолженности ставило на грань банкротства значительную долю домохозяйств и предприятий. Это и было одной из причин откладывания решения о смене курсового режима. Как и в России, переоцененность национальной валюты создавала иллюзию быстрого роста богатства и расширения среднего класса. Кроме того, происходило увеличение импорта, что вело к ухудшению платежного баланса.
Из-за достаточно высокой степени интегрированности в мировую экономику Аргентина понесла ощутимый удар в результате мировой рецессии, начавшейся в 2001 г. На ее экономике сказывался еще финансовый кризис и замедление мирового роста с 1997 г., но спад 2001 г. оказался особенно болезненным. Эти тенденции усугублялись рестриктивными мерами в денежно-кредитной и фискальной сфере по рекомендациям МВФ, которым Аргентина до последнего старалась следовать. В результате темп падения ВВП в2001г. достиг 6%, а безработица приблизилась к уровню 20%.
Политические факторы кризиса
Как и в подавляющем большинстве латиноамериканских стран, в Аргентине реализован режим президентской власти. Однако, как показал ход реформ и особенно последние события, эта власть не очень сильная. Избранный всенародным голосованием президент Фернандо де ла Руа вынужден был подать в отставку из-за провала экономической политики и неудачной попытки ввести в стране чрезвычайное положение. Ситуацию 1998 г. в России тоже можно считать провалом властей (достаточно вспомнить публичные обещания Б. Ельцина незадолго до 17августа не проводить девальвацию). Однако трудно представить, какой оборот приняли бы события, если бы Б.Ельцин ушел тогда в отставку. Сильная президентская власть (в частности, ее опора на силовые структуры) позволила сохранить в России социально-политическую стабильность, несмотря на все издержки для населения в связи с девальвацией рубля.
Слабость президентской власти в Аргентине имеет различные причины. Во-первых, это синдром военных диктаторских режимов: историческая память о диктатурах прошлого затрудняет последовательную реализацию в Аргентине модели эффективной президентской демократии. Во-вторых, для этой страны (впрочем, как и для России Ельцина) характерна высокая степень политической поляризации, причем на идеологических основаниях. Одно из противостоящих политических течений представлено либеральными силами (включая левоцентристов), стремившимися к созданию свободного рынка, большей экономической открытости и демократизации общества. Второе течение, традиционно поп
В-третьих, Аргентине, как и современной России, присущ "византийский" стиль государственного управления. Этот стиль отличает непрозрачность, кулуарность отношений в политике, интригантство и т.д. В таких условиях реформаторы постоянно сталкиваются с необходимостью поиска компромиссных решений. Сам "отец" либеральных реформ Д. Кавалло был вынужден на практике отходить от принципов либерализма, например, манипулируя налоговыми ставками. Незадолго до отставки он фактически выступил против своего главного "дитя" – рыночной конвертируемости песо, предложив систему множественных обменных курсов, которая позволила бы поддержать экспортеров. Все это подтверждает известный тезис, что радикальные рыночные реформы трудно реализовать при неэффективной системе госуправления. Аргентина (как и Россия 90-х) не стала исключением из данного правила.
Помимо внутренних политических факторов в случае Аргентины очень негативную роль сыграли внешние факторы. Пожалуй, основной из них – резкое изменение за последний год приоритетов американского правительства в отношении помощи странам, терпящим финансовые бедствия. Сейчас идет много споров о доле вины МВФ и косвенно США в провале аргентинской модели. Главной ошибкой МВФ считается то, что Фонд продолжал настаивать на дальнейшем ужесточении бюджетной и денежно-кредитной политики даже тогда, когда поддержка привязки песо была уже явно бесперспективной. Эта политика исключала возможность оживления экономики и не могла быть реализована без финансовых вливаний извне. Собственно на эти вливания и рассчитывало правительство Аргентины до объявления дефолта. Когда ситуация стала катастрофической, МВФ приостановил выделение кредитов и предложил этой стране два варианта: девальвация песо либо полная долларизация экономики.
Обобщая аргентинский эксперимент с точки зрения глобального развития, можно констатировать некоторый конфликт поколений. В данном случае речь идет о действиях двух американских президентов – Буша-старшего и Буша-младшего. Первый благословил начало аргентинских реформ, которые должны были стать образцовой моделью развития для других латиноамериканских стран. Буш-младший спустя 10 лет проявил безразличие к ситуации в Аргентине, что отрицательно сказалось на ожиданиях рынка и усилило отток капиталов из страны. Он заявлял об отказе от массированных вливаний в терпящие бедствие экономики еще в период своей президентской кампании. Но именно сейчас новый подход реализуется на практике, что выразилось в приостановке выделения предоставленных ранее кредитов МВФ.
Следует отметить, что Турция, оказавшаяся в аналогичном положении полгода назад, помощь МВФ все-таки получила. Это, очевидно, объясняется важностью Турции как стратегического партнера США в Азии. Кроме того, по сравнению с 1997-98 гг. резко снизилась угроза "заразности" локальных финансовых кризисов, что объективно снижает необходимость экстренной помощи Аргентине.
Россия после дефолта также оказалась отрезанной от международных кредитов. Но благодаря политической стабильности, эффекту девальвации рубля и росту цен на нефть России удалось преодолеть последствия кризиса самостоятельно. Важно, что в конце 1998 г. новая мировая финансовая архитектура только обсуждалась и еще не начала оформляться институционально. Сейчас же среди новых подходов к проблеме суверенного дефолта на первом месте фигурирует такой радикальный вариант, как банкротство страны. Безусловно, подобная идея требует экспериментальной обкатки, и Аргентина вновь может стать моделью, правда совсем в ином качестве, чем 10 лет назад.
Меры по выходу из кризиса
Сравнивая антикризисные меры в обеих странах, также можно увидеть ряд различий. Правительство Аргентины в прошлом году пыталось реализовать меры жесткой экономии: сокращение зарплат и госрасходов. Правительство России в 1998 г. такие меры обсуждало, но так и не реализовало. Аргентинские власти пошли даже на такой шаг, как замораживание пенсионных счетов и их использование для выплат по внешнему долгу. В России ни о чем подобном не говорили, хотя такие действия де-факто осуществлялись за счет неплатежей по пенсиям и зарплатам бюджетников.
С целью предотвратить отток капиталов власти Аргентины ввели в конце прошлого года ограничения по снятию средств с банковских счетов. Это решение было наиболее болезненным в социальном плане: потолок составил всего 1000 долл. в месяц. Отток капитала был временно приостановлен, но резко усилился кризис неплатежей. Российское государство на подобные меры не шло, ограничения изъятий возникали спонтанно, из-за кризиса банковской системы.
В рамках мер по управлению госдолгом аргентинская власть пыталась осуществить обмен долговых обязательств с целью снижения процентных выплат. Этот вариант мягкого дефолта, однако, не удался из-за проблемы доверия. Российская фискальная власть пыталась идти по схожему пути свопа ГКО на еврооблигации, удлиняющего среднюю дюрацию долга. Данная попытка также окончилась неудачей по аналогичной причине.
В рамках усиления контроля за валютными операциями монетарные власти Аргентины предприняли еще одну крайнюю меру, прекратив с 21 декабря проведение биржевых валютных операций. Это было вызвано бесполезностью поддержки курсового режима и угрозой исчерпания официальных валютных резервов (система валютного управления обеспечивает резервами лишь широкую денежную базу, но не всю денежную массу). Банк России приостанавливал торги во втором полугодии 1998 г. на очень короткие сроки, эффективно используя рычаги административного воздействия на коммерческие банки для подавления спекулятивных атак. Аргентина потеряла такую возможность, заменив центробанк системой валютного управления.
Среди предполагаемых мер в области валютной политики в этой стране – введение двух валютных курсов. Первый, официальный, предназначается для трансакций на внешнем рынке, а второй, плавающий, – для неторговых операций и оплаты ряда услуг, например туристических. Официальный курс на ближайшие 5 месяцев устанавливается на уровне 1,4песо за доллар, а в дальнейшем может быть привязан к корзине валют, включающей помимо доллара евро, иену и бразильский реал.
Сравнивая эти меры с российским опытом, отметим, что в случае Аргентины они носят более "антирыночный" характер. Россия с 1993 г. полностью отказалась от множественности обменных курсов и не возвращалась к такой политике даже на пике кризиса во втором полугодии 1998 г. Введенная тогда система двойных валютных сессий чем-то похожа на аргентинский вариант. Однако разница существенная, т.к. официальный курс доллара к рублю не фиксировался и был достаточно близок к рыночному обменному курсу.
Опасаясь полномасштабного социального взрыва и экономического коллапса, аргентинские власти осуществляют нажим на банковскую систему (представленную в основном иностранными банками). Долги до 100 тыс. долл. будут возвращаться вкладчикам по старому курсу, а долларовые банковские кредиты, наоборот, переоценены в песо. Суммарные потери банков в этой связи оцениваются в 6-10млрд долл. Такого популизма в России также не было: после кризиса принимались вполне разумные меры по компенсации потерь рядовых вкладчиков, однако власти не гарантировали полного возврата средств. Наоборот, монетарные власти в России явно или неявно действовали в интересах банковских олигархических групп, создавая тепличные условия для "слива" активов, распределяя прямые субсидии в виде стабилизационных кредитов и т.д.
Среди других планируемых в Аргентине мер отметим введение нового налога на фирмы-экспортеры нефти (находящиеся в основном в иностранной собственности). В России аналогичные меры проводились с начала 1999 г. Кроме того, аргентинское правительство отказывается от обязательств по отношению к инфраструктурным, телекоммуникационным, газовым и электроэнергетическим компаниям (также в иностранной собственности). Повышать тарифы в соответствии с ростом курса доллара им будет запрещено, хотя ранее такое право предоставлялось. Контроль над ценами уже объявлен в качестве одного из приоритетных направлений антикризисной политики. В России контроль над тарифами естественных монополий никогда не отменялся, но при этом власти не решились на введение контроля над ценами потребительских товаров.
Можно сделать вывод, что в отличие от России в 1998 г. над Аргентиной действительно нависла угроза свертывания рыночных преобразований, возврата к перонистской модели экономики и отказа от участия в интеграционных процессах. Это, в свою очередь, оправдывает несклонность МВФ и США обещать помощь новым властям до объявления программы действий, включающей не только аварийные меры в сфере экономики и финансов, но и более глубокие социально-экономические и институциональные преобразования.