МАКРОЭКОНОМИКА ПЕРЕХОДНОГО ОБЩЕСТВА
1. Структурные преобразования. Экономическая политика
Структурные преобразования
Структурные преобразования есть всего лишь вид структурных изменений, которые в рыночной экономике происходят всегда. Однако в переходные эпохи эти преобразования приобретают своеобразный характер: они происходят быстро, они кардинальны, они изменяют лицо и качество экономики и общества.
Термин "структурные преобразования" употребляется двояко - в широком и узком смыслах. В широком смысле этот термин трактуется как синоним практически всех трансформационных преобразований и включает в себя и все институциональные преобразования, и изменения структуры переходной экономики. Последнее зачастую и отождествляется с термином "структурные преобразования" в узком значении этого термина. Эта проблема и рассматривается в первом параграфе настоящей темы.
Пропорции экономики выражают всевозможные соотношения в условиях производства, самого процесса производства, результатов производства. При этом само производство трактуется в широком смысле слова как единство собственно производства, распределения, обмена и потребления.
Важнейшие экономические пропорции - это пропорции
между средствами производства и рабочей силой,
между различными видами средств производства,
это соотношения между производством, распределением, обменом и потреблением,
между накоплением и потреблением,
между экономическими комплексами, отраслями и подотраслями (межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые пропорции),
между разными типами собственности,
между секторами экономики (например, государственным и частным),
между разными видами годовых результатов национального производства (валовым продуктом и его модификациями, между чистым доходом общества, между частями чистого продукта).
Отсюда видно, что критерии классификации пропорций самые разные: их можно сгруппировать различными способами, в частности,
по способу экономического выражения и статистического измерения - материально-вещественные и стоимостные,
по природе конечного результата (вещественный товар или услуга) - материальное производство и непроизводственная сфера,
по производственной структуре - соотношение сфер производства и отраслей.
Существует и территориальный (региональный) аспект структуры экономики.
Перечисленные пропорции отражают материально-вещественные аспекты национального хозяйства. Другим его аспектом является социально-экономический критерий классификации, предполагающий такие пропорции, как соотношение разных видов собственности, социально-классовая структуру занятого населения страны и др..
Во всех этих пропорциях в период трансформационных преобразований происходит поистине революционные изменения. Мы не можем здесь отразить все многообразие этих изменений. Рассмотрим только важнейшие. Начнем с собственно производственной структуры национальной экономики.
Каждая страна, в которой осуществляются трансформационные преобразования, накануне этих преобразований существует в особенных условиях, которые накладывают заметную печать на эти преобразования. Что касается России, то она была составной частью СССР, который был военным бастионом и экономическим хребтом всего социалистического лагеря. СССР был самой крупной экономикой в этом лагере и нес наибольшее военное бремя. Поэтому ряд особенностей российского вхождения в рынок наложил заметную печать на все структурные изменения в процессе этих преобразований.
Среди общих особенностей российского перехода к рыночной экономике выделим следующие.
Во-первых, имел место распад СССР и распад единого народнохозяйственного комплекса в рамках СССР с характерным для этого комплекса межстрановым и межреспубликанским разделением труда.
Во-вторых, эти преобразования происходили стихийно, хаотично и очень быстро.
В-третьих, преобразования происходили в условиях высокого исходного уровня милитаризованности советской экономики, особенно российской, неразвитости сферы услуг, "утяжеленной" структуры промышленности (высокая доля в ней топливно-сырьевых отраслей и отраслей группы "А", производящих средства производства).
В-четвёртых, российскую экономики также отличало от большинства стран переходной экономики высокий уровень монополизации промышленности.
В-пятых, Россия отличалась богатством минерально-топливных ресурсов.
В-шестых, имелась большая (и, в большей части, безнадежная, невозвратная) внешняя задолженность России главным образом со стороны развивающихся стран и наличие крупного внешнего долга России другим странам.
При этих исходных условиях трансформационных преобразований изменения структуры российской экономики имеют как общие для всех переходных экономик, так и отличительные черты. Начнем с общего в структурных преобразованиях переходных стран. Но предварительно сделаем оговорку. В динамике всех этих структурных изменений в период трансформационных преобразований необходимо выделить две фазы: понижательную и повышательную. В большинстве постсоциалистических стран продолжительность первой фазы оказалась равной примерно 5-7 годам. В ряде стран этот период занял два-три года (Чехия, Словакия, Венгрия, Польша, Словения). В России эта фаза заняла почти 10 лет. Структурные изменения в период этих двух фаз носят неодинаковый характер. Начнем с первой - понижательной фазы.
К общим чертам структурных преобразований во всех постсоциалистических странах следует отнести все то, что до сих пор мы рассматривали как содержание этих преобразований:
быстрое сокращение доли государственной собственности за счет соответствующего увеличения частной собственности,
такое же быстрое увеличение доли непроизводственной сферы (сферы услуг) во всей экономике,
изменение соотношения между производством средств производства (первое подразделение общественного производства) и производством предметов потребления (второе подразделение общественного производства) в пользу второго,
переориентация внешней торговли на Запад,
резкое сокращение занятости и появление так называемой резервной армии труда,
заметное уменьшение нормы накопления.
Теперь об особенностях структурных преобразований в российской экономике. Если во всех постсоциалистических странах объем производства снизился, то мера снижения оказалась разной. В тех странах, где продолжительность первой фазы оказалась минимальной, минимальными были и объемы снижения - они не превысили 10-15% ВВП.
1. В России минимальная точка снижения объема ВВП пришлась на 1998 г., когда уровень ВВП оказался примерно на 52-54% ниже предкризисного максимума. По сравнению с 1989 г. - последним годом роста реального производства в тогдашней России - объем продукции материального производства сократился за 90-е гг. более чем в два раза, а среднегодовые темпы уменьшения валового внутреннего продукта (ВВП) в 1991-1999 гг. в России составили почти 8%, промышленного производства - более 9%.
2. Доля отраслей непроизводственной сферы заметно повысилась во всех странах. Это было связано, во-первых, с кризисным спадом производства в реальном секторе, во-вторых, с резким увеличением объема операций в рыночной инфраструктуре всех переходных экономик и переходом значительной части занятого населения в эту сферу (торговлю, операции с недвижимостью, фондовыми операциями, резким ростом сферы услуг как производительного, так и непроизводительного характера).
3. Произошло заметное изменение структуры ВВП в пользу нематериального производства. Только за 1995-1998 гг. среднегодовой уровень доли услуг в структуре производства ВВП составлял в текущих ценах 51,5%. Это почти вдвое больше, чем было в советской экономике, хотя формальное сравнение статистик этих двух периодов неправомерно из-за разных методик учета валового продукта. В этом явлении следует выделить два обстоятельства. Первое связано с тем, что статистически видимый и в принципе оцениваемый как весьма прогрессивный подъем нематериального производства, выраженный в структуре ВВП, носит неестественный и паразитический характер.
Дело в том, что в структуре ВВП развитых западных стран постоянный рост доли ВВП, созданного в нематериальном производстве, основывается на устойчивом росте и высоком уровне производительности труда в реальном секторе. Именно благодаря этому уменьшающееся число занятых в материальном производстве развитых стран создает все экономические предпосылки для увеличения численности занятых в нематериальном производстве.
В России же скачкообразный рост доли нематериального производства и занятых в нем уже в начале 1990-х годов произошел при обвальном сокращении объема ВВП и большом уменьшении производительности труда в реальном секторе экономики и связан, прежде всего, с возникновением рыночной инфраструктуры.
Другая же, еще более важная причина рассматриваемого явления - это немыслимый для социалистической экономики объем непроизводительных операций и доходов в сфере финансового сектора, то есть скачкообразный рост чисто распределенческих отношений. В наших условиях эта гипертрофированность финансового сектора отражает стихийный и беспорядочный характер становления рынка, классический процесс так называемого первоначального накопления капитала, паразитирование значительной части нового капитала на бюджетных, то есть перераспределенческих операциях. Если при этом в классической рыночной экономике большая часть такого рода отношений выполняет роль сугубо рыночного регулятора экономики и способствует превращению денежных сбережений в накопление капитала, то в России в понижательной фазе трансформационного спада относительно раздутый финансовый сектор эти функции выполнял очень плохо. Об этом свидетельствуют многие факты, но более всего - глубокий инвестиционный кризис, крах фондового рынка и глубочайший кризис банковской системы летом и осенью 1998 г.
В то же время частичной причиной повышения доли непроизводственной сферы в общественном производстве является повышение роли услуг как производительного, так и непроизводительного характера. С одной стороны, это связано с тем, что в советские времена эта сфера была недоразвита и после перехода экономики на рыночные рельсы изменения в совокупном спросе привели к ускоренному росту отраслей этой сферы. Например, на фоне постоянного уменьшения объемов производства в реальном секторе темпы прироста производства таких услуг как операции с недвижимым имуществом, общая коммерческая деятельность, финансы, страхование, кредит за период 1991-1998 гг. почти всегда были положительными и высокими, выражавшимися в двухзначных цифрах. Например, только объем услуг, связанных с финансовым посредничеством, и только за один 1991 год возрос на 77%. Параллельно этому шел негативный процесс сокращения затрат на здравоохранение, науку, культуру, образование и снижение доли занятых в этих отраслях.
Вместе с тем, в населении страны появилась группа богатых и обеспеченных людей. Об этом свидетельствует тот факт, что в последние годы доля 20% населения в объеме денежных доходов устойчиво превышает 47%, а доля 10% населения составляет около 33% всех доходов. И это при том, что самые богатые массированно и успешно скрывают свои доходы разнообразными способами. Появление этой группы в населении страны привело к значительному и быстрому росту спроса на потребительские услуги, что сделало эту отрасль высокоприбыльной. Что же касается многих видов услуг производственного назначения, то и здесь наблюдавшееся в советскую эпоху отставание стало быстро преодолеваться в связи с быстрым ростом частных предприятий, предъявляющих спрос на информационные, финансовые, посреднические, рекламные, снабженческие, ремонтные, охранные и другие услуги.
В рамках собственно материального производства также можно выделить ряд достаточно четких тенденций, выявившихся за последнее десятилетие.
Прежде всего, в отраслевом аспекте произошло усиление тенденции к увеличению доли топливно-сырьевых отраслей. А в доходной части бюджета эта тенденция выразилась еще ярче.
Во-вторых, заметно снижение удельного веса отраслей оборонно-промышленного комплекса, что связано с постепенным и существенным сокращением как численности армии, так и закупок вооружения со стороны всех министерств, обладающих вооруженными силами. В то же время и экспорт вооружений по сравнению с 1980-ми годами в понижающейся фазе трансформационного периода многократно уменьшился.
В-третьих, в большей части 90-х гг. наблюдался процесс уменьшения удельного веса аграрно-промышленного комплекса (АПК) в ВВП. Причины этого явления: быстрое снижение бюджетной поддержки этих отраслей, разорение множества хозяйств и предприятий в связи с конкуренцией иностранных производителей на российском рынке, резкое снижение покупательной способности значительной части населения, особенно в начале рыночных преобразований, а также после дефолта и девальвации летом 1998 г.
В-четвертых, заметное снижение доли отраслей легкой промышленности в ВВП в той же фазе трансформационного периода, причины чего в основном те же, что привели к снижению роли АПК.
В воспроизводственной структуре отечественного производства также можно выделить вполне определенные тенденции, о чем свидетельствуют изменения структуры ВВП.
Во-первых, следует отметить ярко выраженную тенденцию к росту доли конечного потребления, о чем можно судить по увеличению удельного веса расходов на конечное потребление (в текущих ценах), достигшего пика за 90-е гг. в 1998 г. - 76,5%.
Вторая примечательная черта: постоянное, практически из года в год снижение удельного веса валового накопления в ВВП. За последнее десятилетие низшая точка в динамике доли валового накопления пришлась на 1999 г., достигнув 16,4% ВВП (также в текущих ценах).
Причины этих двух взаимосвязанных тенденций очевидны:
глубокий системный и структурный кризис,
переход на принципиально новые экономические отношения,
хаотический характер преобразований,
бегство отечественного капитала за рубеж,
так называемое первоначальное накопление капитала со всеми характерными для него чертами,
ставшие в тот период почти перманентными политические кризисы, препятствовавшие притоку иностранных инвестиций и расширенному воспроизводству значительной части отечественного капитала.
Следует отметить, что сама по себе положительная тенденция к росту доли конечного потребления в ВВП несет на себе печать той же внутренней слабости, как и отмеченная тенденция к росту доли нематериального производства. Повышение удельного веса расходов на конечное потребление отражает не рост абсолютных размеров этого потребления, - оно сокращалось вплоть до 1999 г.. Об этом свидетельствуют, например, такие факты: при отмеченном росте доли расходов на конечное потребление в ВВП абсолютные масштабы, объемы конечного потребления домашних хозяйств (на которые приходится примерно 2/3 расходов на конечное потребление) постоянно сокращались и только в 1998 г. уменьшились на 3,6%, а в 1999 г. - еще на 4%. Не будь в нашей экономике столь стремительного падения объема инвестиций, столь глубокого и продолжительного инвестиционного кризиса (он продолжался десять лет), доля расходов на конечное потребления в ВВП не увеличилась бы, возможно, вообще. В частности, объем валового накопления за десять лет снизился впятеро, в том числе только в 1998 г. - на 27,6%, а в 1999 г. - еще на 5%, Иными словами, рассматриваемая в принципе как положительная тенденция, рост доли расходов на конечное потребление в российских условиях 1990-х годов отражает не повышение эффективности экономики, прежде всего ее реального сектора, и вытекающее отсюда увеличение абсолютных объемов конечного потребления, а как раз обратное явление - ухудшение экономической ситуации и сокращение абсолютных объемов конечного потребления, или стагнационные тенденции.
В то же время в самом конечном потреблении происходят в целом положительные сдвиги: доля расходов на конечное потребление домашних хозяйств устойчиво увеличивается за счет уменьшения доли расходов государственных учреждений: например, доля первых за 1996-1999 гг. увеличилась с 50 до 56%, а доля вторых уменьшилась с 29,7 до 16% за тот же период.
Эта тенденция является противоречивой. Как проявление общей на этом отрезке исторического развития страны тенденции к усилению сугубо рыночных механизмов регулирования экономики, этот факт постепенного ослабления присутствия государства в экономике после эпохи всеобщего огосударствления можно было бы рассматривать как положительный. С другой стороны, определить величину оптимального участия госсектора в развитии народного хозяйства и соответствующей этому доли государства в конечном потреблении, судя по результатам экономического развития страны, пока не удается. Требуется поэтому более конкретный анализ рассматриваемого явления. Не исключено, что за ним скрывается больше недофинансирование государственного сектора, недоиспользование потенциала государственных предприятий и государственной собственности, чем просто продуманный уход государства из сферы экономики как субъекта хозяйствования и субъекта - регулятора рыночной экономики.
Если взять структуру ВВП по первичным доходам, то здесь выраженной тенденцией является видимое сокращение удельного веса заработной платы лиц наемного труда - уже с 1995 г. эта доля опустилась ниже 40%, составив в 1997 и 1998 гг. всего 37%. Это явление объясняется активным нежеланием как работодателей, так и наемного персонала платить чрезмерно высокие в тогдашней ситуации налоги. По оценкам Госкомстата России, скрытая оплата наемного труда до 2001 г. устойчиво составляла колоссальную величину - более 1/10 ВВП. Только в 1996-1998 гг. она оценивалась в 12% ВВП. Другой причиной рассматриваемого явления можно считать "натурализацию" значительной части домохозяйств в депрессивных регионах России - усиления самообеспечения этих хозяйств за счет огородов и других нерыночных процессов.
Таким образом, можно сделать предположение о том, что несмотря на противоречивость происходящих структурных изменений, преобладающая их часть будет, скорее всего, сохранена и в ближайшие годы. Новые пропорции будут закрепляться по мере восстановления реального сектора и тем более при переходе народного хозяйства к режиму расширенного воспроизводства. Причинами сохранения рассмотренных тенденций могут быть следующие процессы: повышение степени загрузки производственного аппарата, модернизация некоторой его части, рост производства приведут к повышению производительности труда и прибыльности предприятий, росту заработной платы, накопления, реальных доходов, платежеспособного спроса, экспорта, укреплению бюджета.
Особняком в массе рассматриваемых структурных изменений стоит норма накопления. Правда, и здесь есть парадокс, который находится в том же ряду, что и некоторые ранее рассмотренные пропорции. В наиболее развитых странах мира, где контуры постиндустриального общества проступают наиболее отчетливо, одной из интересных особенностей становится ослабление роли валового накопления в расширенном воспроизводстве, что, в частности, проявляется в относительно низкой норме чистого накопления.
В этом отношении складывается та же картина, которая отмечена и выше: видимая норма накопления в российской экономике находится как бы вполне на современном, постиндустриальном (по американским меркам) уровне. Но и здесь причина внешне одинакового явления принципиально другая, нежели в развитых странах: низкая норма накопления у нас есть признак и проявление стагнации производства, в то время как, например, в США - это один из признаков постиндустриального развития. В отличие от рассмотренных выше пропорций начавшийся в 1999 г. экономический рост в России должен не закрепить низкую норму накопления, а наоборот, привести к ее заметному росту, прежде всего потому, что наше развитие есть и еще долго будет развиваться в рамках индустриального, а не постиндустриального общества.
Что касается повышательной фазы трансформационных преобразований, которая в России началась в 1999 г., то говорить о неких общих и особенных чертах структурных изменений в этой фазе пока нет достаточных оснований, так как мы находимся лишь в самом начале этой фазы. В России предкризисный максимум ВВП предполагается достичь лишь к концу первого десятилетия нового века.
Закономерные для переходной экономики изменения большинства социально-экономических пропорций были рассмотрены в предыдущих темах и мы здесь на них специально останавливаться не будем.
Экономическая политика
Как большинство терминов экономической теории термин экономическая политика многозначен. Кроме того, он используется не только в общей экономической теории, но и в политике, идеологии, праве. Отсюда так же проистекает многозначность этого словосочетания. Под экономической политикой подразумевается совокупность политических, правовых и экономических мер, предпринимаемых государством для целенаправленного и планомерного решения осознаваемых и формулируемых задач, связанных с решением каких-либо комплексных общих проблем, стоящих перед национальной экономикой на каком-либо этапе ее развития. Как всякая политика экономическая политика является концентрированным выражением экономики.
Экономическая политики может классифицироваться по разным критериям. В совсем широком смысле слова она может включать в себя как свои частные моменты такие направления как бюджетно-финансовую политику, денежно-кредитную политику, внешнеэкономическую политику, структурную политику, научную политику, банковскую политику, инвестиционную политику, аграрную политику, политику доходов и занятости, антикризисную политику. Из этого простого перечисления видов политики видно, что их систематизация может идти по отраслевому и функциональному признаку.
В пределах каждого из этих направлений экономической политики можно выделить свои разновидности, еще более конкретные, частные. Например, в пределах бюджетно-финансовой политики можно выделить отдельно бюджетную и налоговую политику, в пределах внешнеэкономической политики - внешнеторговую, валютную, политику по отношению к иностранному капиталу, миграцинную политику.
Как более общее по отношению к этим частным видам экономической политики сосуществуют внешняя политика, социальная политика, внутренняя политика, культурная политика, оборонная политика, экологическая политика, молодежная политика, национальная политика.
Конкретными экономически-организационными инструментами и формами выполнения той или иной экономической политики являются разработка целевых федеральных программ, соответствующие изменения бюджета и наполнения разных его доходных и расходных статей, законодательные акты и постановления правительства.
Каждый социально-экономический строй обладает своим собственным механизмом формулирования, постановки и решения актуальных задач, стоящих перед национальной экономикой. Политика в переходной экономике в этом отношении представляет собой также нечто переходное: старые критерии и механизмы решения проблем не действуют, сами проблемы уже другие, а новые властные силы и их законодательное основание еще не соответствуют новым проблемам. Поэтому, как это случилось в России и в других странах, в переходной экономике можно выделить два этапа экономической политики, два этапа её формулирования и проведения, соответствующие двум этапам трансформационных преобразований.
Следует отличать фактически реализуемую политику и ее публичное формулирование, обнародование. Весьма часто какая-либо политика вообще не принимает четких очертаний и реализуется преимущественно стихийно, как это ни звучит парадоксально применительно к политике, предполагающей именно осознанную формулировку проблем, механизмов их решения и собственно реализацию разработанных мер. В других случаях публично провозглашается одна политика, а фактически проводится совершенно иная.
В России вполне отчетливо выделяются два этапа трансформационных преобразований. Первый этап оказался связан с политикой, проводившейся при первом российском президенте, второй - при втором. В данном случае это совпадение, хотя и не случайное: первый этап при первом, второй - при втором президенте. Частично эти различия объективно вытекают из природы задач, стоявших и стоящих перед двумя российскими президентами и государством в рассматриваемые два периода. Сначала необходимо было провести революционные политические преобразования, суть которых сводилась к захвату политической власти и формированию нового правящего класса с соответствующим материальным и правовым базисом.
Второй этап - это период решения задач, вставших перед новым сформировавшимся в основном правящим классом. Первый этап - это главным образом период первоначального накопления капитала и овладение последним сферы обращения, второй этап - упорядочивание отношений внутри правящего класса, взаимное признание в основном итогов приватизации, ориентация на эффективное овладение не сферой обращения, а сферой производства, переход от преимущественно внутренних "разборок" к отстаиванию интересов отечественного капитала перед натиском общего врага-союзника - международного капитала.
В первый период вплоть до 2000 г. формулировались лишь общеполитические задачи и экономическая политика в самом общем виде. При этом зачастую цели и задачи экономической политики заведомо искажались вполне осознанно для идеологической нейтрализации сил, способных оказать сопротивление фактически проводившейся экономической политике. Весьма показателен в этой связи простой факт: практически у всех российских кабинетов министров вплоть до 2000 г. отсутствовали свои собственные программы. Очевидно, дело было вовсе не в недостатке у всех этих правительств возможностей написать и опубликовать такие программы. Этот незначительный, но показательный факт демонстрирует остроту борьбы в формировавшемся новом правящем классе за пути, способы, методы перехода к новому строю, борьбу за реализацию разных политик во всех областях социальной и экономической жизни страны. Именно эта острота и реально проводившийся курс не позволяли даже формально его представить российскому обществу, поскольку в тех условиях реальная политика действительно была неприемлема большинством граждан. Поэтому правительства просто игнорировали требования различных политических сил представлять обществу такие программы своих действий.
Лишь команда нового президента и назначенное им правительство М.М.Касьянова решились открыто сформулировать свою стратегическую программу, получившую название "программы Грефа". Она в виде "Основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу" была одобрена на заседании правительства РФ 28 июня 2000 г. Затем распоряжением Правительства РФ 26 июля 2000 г. был утвержден "План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.", который впоследствии был скорректирован распоряжением правительства РФ.
В мае 2001 г. Правительство обсудило и направило Президенту РФ "Стратегию социально-экономического развития России на период до 2010 г." И в июле 2001 г. Правительством была принята и утверждена "Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу: 2002-2004 гг.". Даже факт появления и само обилие такого рода документов свидетельствует о перемене характера формирования экономической политики во властных органах страны и изменение общего положения в них. В то же время другой факт хотя и менее заметный, также вполне показателен: Президент России не подписался ни под одним из этих документов, решив, вероятно, не связывать себя даже такими правовыми ограничениями.
Если до 2000 г. реальные действия власти в социально-экономической сфере противоречили многим целям и задачам, провозглашенным в Конституции 1993 г., то после 2000 г. реальные шаги власти показывают наличие осмысленной экономической политики, какую-то системность в ее разработке и реализации и хотя бы желание следовать многим конституционным нормам.
Существует еще одна, универсальная форма разработки и обнародования текущей политики высшей федеральной исполнительной власти - ежегодные послания Президента Федеральному собранию. В них формулируются задачи в области всех видов политики, в том числе денежно-кредитной и бюджетно-финансовой. Однако этот документ носит необязательный, недирективный характер и воспринимается в России всего лишь как показатель наличия проблем и их оценка в высшем звене власти в стране.
Основные задачи и цели современной экономической политики в России:
обеспечение поворота к социальной ориентации экономики, подготовка к переходу страны на постиндустриальные рельсы развития,
достижение стабильного экономического роста,
восстановление докризисного уровня экономики примерно к 2010 г.,
решение накопившихся проблем во всех сферах экономики,
интеграция российской экономики в мировую на новой основе.
Вполне самостоятельным является вопрос об объективных предпосылках такого поворота в экономической политике. Существует немало критиков нынешнего курса, которые вполне справедливо указывают на то, что глубина предшествующего падения производства была так велика, а исходный уровень подъема так низок, что достижения экономической политики после 1999 г. не могли не оказаться ощутимыми даже при отсутствии какой бы то ни было политики. Кроме того, сами объективные внешнеэкономические условия, оказывающие мощное влияние на российскую экономику (прежде всего случившийся именно в 1999-2002 гг. быстрый рост мировых цен на энергоносители и некоторые другие сырьевые товары, составляющие основу нашего экспорта), кардинально и в пользу России изменились именно в эти годы.
В этой критике есть доля истины. Но все же современная российская экономическая политика является сознательным и решительным шагом российского государства, который отражает объективное изменение содержания внутренних процессов современного этапа трансформационных преобразований. На фоне предшествующего отсутствия такого курса эти изменения при всех их очевидных изъянах являются несомненным шагом вперед.
2. Формирование новой бюджетно-налоговой системы. Финансовая стабилизация
Финансовая стабилизация
К бюджетной системе относятся органы государственного управления, составляющие и реализующие государственные бюджеты (сметы доходов и расходов), контролирующие поступление доходов и расходование бюджетных средств, вся сфера нормативного регулирования этих процессов.
Исполнительная власть всех уровней разрабатывает и представляет соответствующим законодательным органам проекты бюджетов. Исполнительные органы власти отстаивают, защищают, обосновывают эти проекты. А после их законодательного утверждения выполняют их. Законодательные органы рассматривают, корректируют и в конченом счете утверждают проекты бюджетов в виде Законов о бюджете, превращая их тем самым в основной, главный финансовый документ страны на определенный период времени, как правило, на год с разбивкой большинства доходных и расходных статей на кварталы и месяцы.
Бюджетная система в соответствии с существующими тремя уровнями субъектов государственного управления и собственности (общегосударственный, региональный - субъектов Федерации, и местный или муниципальный) также является трехуровневой - общефедеральной, региональной и местной. Бюджет всех трех уровней называется консолидированным (сведенным вместе) бюджетом. Далее мы будем рассматривать бюджет именно как консолидированный бюджет, если иное не оговаривается специально.
Бюджет бывает дефицитным, если сумма расходов бюджета превышает сумму доходов, и профицитным, если доходы превышают расходы.
Любой бюджет опирается на доходы, собираемые почти со всех хозяйствующих субъектов и домохозяйств. Система законов и норм, регулирующих эту сферу государственной жизни, а также органов, осуществляющих эти функции, составляют налоговую систему страны. В связи с теснейшей связью налоговой системы с бюджетом, часто их рассматривают вместе как бюджетно-налоговую систему.
Денежно-кредитная система - это конгломерат взаимосвязанных, но все же несколько автономных, относительно самостоятельных подсистем экономики: денежной и кредитной, а также проявления деятельности хозяйствующих субъектов, выраженные в потоках (движении) их денежных средств. В целом эти подсистемы вместе с бюджетной подсистемой образует финансовую систему страны.
Следует различать государственные финансы и финансы предприятий и домохозяйств. Не следует сводить финансы страны к государственным финансам, хотя последние являются очень важным звеном и частью национальной финансовой системы.
Субъектами этой системы являются домохозяйства, фирмы, предприятия и учреждения, государственные, региональные и местные органы власти, а также соответствующие рыночной экономике институты (пенсионные и инвестиционные фонды, рынок и институты ценных бумаг, двухуровневая банковская система). Так как в рыночной экономике все хозяйствующие субъекты являются участниками товарно-денежных отношений, то отношения между ними представляют собой главным образом финансовые отношения. Предметом отношений в этой системе являются финансовые ресурсы в разных формах, формирующие бюджеты всех этих субъектов, а также финансовые ресурсы всех субъектов хозяйствования.
Субъекты государственного управления нижнего уровня этой системы, как и хозяйствующие субъекты (домохозяйства и предприятия) ставят перед собой решение проблемы эффективности своего хозяйствования, как правило, в форме обеспечения прибыльности (безубыточности) своей деятельности. Для государственных органов власти на соответствующих уровнях управления основной является не только обеспечение безубыточности деятельности, но и несколько иная и более сложная задача.
Регулируя количество денег в обращении, формируя источники доходов бюджета, способы и величину расходов бюджета, воздействуя на курс своей национальной валюты, устанавливая определенный торговый, таможенный режим, осуществляя другие многообразные регулирующие действия, государство (правительство) и соответствующие монетарные органы, прежде всего Центральный банк страны, призваны оптимизировать воздействие всех этих инструментов на хозяйствующих субъектов таким образом, чтобы максимизировать совокупное благо всех участников хозяйственной и социальной жизни. Совершенно ясно, что достаточно строго выявить и тем более строго количественно выразить и решить эту задачу невозможно. И здесь ограничителем выступает не столько познавательная слабость современного государства, общества и науки, сколько сама сложность современного социума и противоречивость объективных интересов всех субъектов, участников финансовой системы.
Поэтому, как и в подавляющем большинстве случаев, управление всей этой системой и ее компонентами осуществляется адаптивными методами, через примерное, приблизительное приближение всех компонентов системы к некой идеальной в каждый данный момент траектории движения государства в направлении, примерно определяемом высшими органами государственной власти страны в результате сложного политического и идеологического компромисса интересов самых влиятельных участников властного процесса, которые в очень опосредованном виде отражают интересы, в конечном счете, большинства социальных слоев населения.
Вот эта мысленная, идеальная (не в смысле превосходная, замечательная в своем совершенстве, что пока недостижимо) траектория и есть цель разработки и реализации бюджетно-финансовой политики. Поскольку пока это в научном смысле нерешенная задача, здесь важны опыт, мастерство ее разработчиков и исполнителей. Поэтому-то можно утверждать, что финансовая политика (как, впрочем, и всякая иная) есть не только ремесло, не только наука, но и искусство. Поэтому так велико влияние, "печать", накладываемые на проводимую реальную политику личностей тех лидеров в каждой стране, которые инициируют и добиваются проведения той или иной финансовой политики, которая, как правило, является центром, осью, ядром экономической политики.
Государственный бюджет является мощнейшим финансовым и политическим инструментом в руках тех группировок ныне правящего класса - новой буржуазии, которые оказались ближе всего к определению, формированию государственной политики в каждый данный момент. Действительно демократическое буржуазное государство потому следует на практике принципу разделения властей и в финансовой сфере, что такое разделение полномочий в классовом обществе наилучшим образом создает некоторые правовые предпосылки ограничения возможностей отдельных группировок правящего класса реализовать свои частно-групповые интересы в ущерб интересам остальных социальных слоев и групп общества.
Органами государственного управления, осуществляющими управление и координацию финансовой сферой страны, являются законодательные органы власти разных уровней, органы исполнительной власти, начиная с центрального правительства до его министерств, комитетов и специализированных организаций, наделенных особыми функциями и полномочиями (министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, государственное казначейство, налоговые, таможенные органы), имеющий особый статус центральный банк страны, контрольные органы (Счетная палата, контрольное управление Администрации президента, министерские контрольно-ревизионные управления).
Согласование деятельности разных подсистем финансовой системы страны происходит в виде разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в целом и особенных, частных политик в каждой подсистеме - бюджетной, налоговой.
Следует различать декларируемую (провозглашаемую) политику и фактически проводимую политику, которые иногда различаются кардинально. Точно так же может реализовываться некая финансовая политика без всякого официального ее провозглашения. Наконец, часто реализуемая политика фактически оказывается разнородным конгломератом неких внутренне противоречивых мер, что отражает отсутствие иногда даже минимального единства в политических силах, осуществляющих руководство страной в какой-то период времени.
Критериями успешности проводимой финансовой политики можно считать социально-экономические достижения страны, что противоречиво, но достаточно ясно обнаруживается в системе макроэкономических показателей развития той или иной страны. Если страна быстро минует понижательную фазу трансформационного периода, обеспечивает устойчивость национальной валюты, энергично способствует экономическому росту при минимальных потерях населения - такая финансовая политика считается успешной.
В реализации в переходный период экономической политики вообще и финансовой политики в частности отражаются общие идеологические подходы, характерные для всей этой группы стран, осуществляющих рыночные реформы. Эти идеологические подходы можно весьма условно сгруппировать следующим образом: праволиберальный, левый и центристский. При этом напомним, что есть классификация такого рода и в идеологии, и в политике, и в экономике. Чаще всего они совпадают. Мы рассматриваем именно идеологические подходы и экономическую политику этих трех видов - либеральную, левую и центристскую.
В конечном счете, за этими экономическими идеологиями стоят три сочетания социальных сил в переходных обществах.
Новая крупная буржуазия стремится к безраздельному господству и обеспечению прежде всего своих узкогрупповых классовых интересов; ее экономической идеологией является либерализм - полная свобода рук и минимум государственного контроля внутри страны и энергичное отстаивание ее экономических интересов за рубежом.
Левая идеология выражает объективно интересы пострадавших от трансформационных преобразований социальных слоев населения и той части новой буржуазии, которая или обделена при массовой приватизации государственной собственности, или считает ее результаты неправильными.
Центристская экономическая идеология выражает в основном интересы нового правящего класса, но более всего интересы этого класса в целом, а не отдельных кланов и групп, и представляет собой попытку совместить общеклассовые (буржуазные) и общенациональные (межклассовые) интересы с фактическим признанием результатов победы некоторых групп и кланов нового правящего класса, необходимости сочетания некоторой свободы рук этих групп с определенным государственным регулированием и контролем за этими процессами.
Во всех постсоциалистических странах можно выделить с точки зрения успешности проведения эффективной финансовой политики три группы стран.
В лучшем случае становление новой финансовой системы и удачная реализация успешной финансовой политики заняла в некоторых странах два-три года. К таким странам можно отнести Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Эстонию, Латвию, Литву, Словению.
Россия относится к средней группе стран, занимая в ней позиции не самые передовые. В нашей стране создание новой финансовой системы, финансовая стабилизация и обеспечение устойчивости национальной валюты и профицита государственного бюджета, переход к расширенному воспроизводству и повышение реальных доходов населения начались примерно с 2000 г. То есть создание новой финансовой системы на относительно успешной и устойчивой основе удалось обеспечить лишь примерно через 8-9 лет после начала трансформационных преобразований.
Сначала рассмотрим бюджетно-налоговую систему национальных финансов в переходном периоде.
Кардинальные преобразования отношений собственности неизбежно потребовали не менее кардинальных изменений во всей бюджетно-налоговой системе. Развал социалистического хозяйствования и появление качественно новых субъектов хозяйствования (коммерческие частные банки, инвестиционные и пенсионные фонды, биржи, страховые фирмы, вообще частные предприятия) поставил перед новой властью принципиально новые задачи: нужно было по-новому наладить учет хозяйствующих субъектов, создать новый налоговый механизм и разработать новое налоговое законодательство.
Хотя все осуществлялось на базисе старых соответствующих государственных органов, все это потребовало времени и значительных усилий. Почти полное открытие экономики, отмена ряда государственных монополий (прежде всего, монополии внешней торговли и банковской монополии) привело к появлению и принципиально новых, очень сложных задач перед правительством. Они решались, но противоречиво и медленнее, чем это удалось сделать некоторым другим странам.
Содержание, структура и источники бюджета. Непосредственными источниками бюджетных доходов являются налоги, изымаемые у предприятий и домохозяйств (физических лиц). Например, в консолидированном бюджете России в 2001 г. налоговые доходы составили 2332 млрд. руб. из 2674 млрд. руб. всех доходов бюджета, а на неналоговые доходы пришлось всего лишь 199 млрд. руб.
И те, и другие доходы - это часть произведенного национального дохода страны. Именно поэтому о роли, участии государства в экономической жизни нации, страны судят по отношению бюджетных доходов и расходов или к национальному доходу, или к валовому внутреннему продукту. Несмотря на то, что это все же поверхностный, сугубо количественный показатель, он в динамике позволяет косвенно, но достаточно точно выявить действительную роль государства в экономической жизни общества.
Как уже отмечено, в социалистическом обществе через бюджет проходила значительная часть национального дохода страны. Естественно, массовая приватизация государственной собственности в переходный период снижает эту роль весьма быстро и значительно. В результате интенсивной приватизации и сокращения государственного сектора к середине 1990-х годов через бюджет страны стало мобилизовываться меньше национального дохода. Однако после 2000 г. наблюдается противоположная тенденция, связанная с укреплением финансовой дисциплины, проведением более осмысленной и четкой бюджетной политики. В настоящее время (данные за 2001 г.) отношение объема государственного бюджета к ВВП России составляет около 30% ВВП (по доходам бюджета) и около 27% (по расходам бюджета).
В расходной части бюджета ведущие позиции занимают статьи, связанные с обеспечением государственных функций. Используем вновь данные по госбюджету России в 2001 г. (см. Таблицу 1.) На государственное управление и местное самоуправление было направлено 115 млрд. руб., на национальную оборону - 247 млрд. руб., на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства - 185 млрд. руб. Во всем мире постепенно растет роль расходов на социальные нужды населения (социальное страхование, образование, здравоохранение). В российском бюджете 2001 г. на эти цели направлено 742 млрд. руб.. Из них на образование - 285, здравоохранение и физическую культуру около 190, социальную политику - 217 млрд. руб.. 233 млрд. руб. было направлено на развитие жилищно-коммунального хозяйства.
| Таблица 1. Основные направления государственных расходов в России (бюджет 2001 г.) | ||
| Направления государственных расходов | Млрд. руб. | |
| 1 | Государственное управление и местное самоуправление | 115 |
| 2 | Национальная оборона | 247 |
| 3 | Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 185 |
| 4 | Образование | 285 |
| 5 | Здравоохранение и физическая культура | 190 |
| 6 | Социальная политика | 217 |
| 7 | Жилищно-коммунальное хозяйство | 233 |
В доходной части бюджета преобладающими формами изъятия части национального дохода у субъектов налогообложения являются:
социальные платежи (отчисления предприятий и работающих граждан на социальное страхование),
прямые налоги (подоходный налог, налог на прибыль),
косвенные налоги (акцизы).
Налоговая система любого государства тесно смыкается с бюджетной системой, но все же не совпадает с последней. Поэтому употребляется термин бюджетно-налоговая система. Налоговая система состоит из органов налоговой службы и соответствующего налогового законодательства, обеспечивающих изъятие части дохода субъектов хозяйствования (домохозяйства и предприятия в разных юридических формах) и поступление их в государственный бюджет. В России два ведомства обеспечивают поступление почти 99% собираемых в федеральный бюджет налогов: Министерство по налогам и сборам (дает примерно 2/3 всех налогов) и Государственный таможенный комитет (около 1/3 всех налогов). К примеру, в США таможенные органы обеспечивают всего лишь примерно 1% всех налоговых поступлений в казну страны.
Важнейшим показателем роли государства в экономике является объём государственного бюджета по отношению к ВВП, рассмотренный нами выше. Другим, хотя и близким к этому показателю роли государства в экономике и распределении произведенного валового продукта является показатель налоговой нагрузки. Это суммарная величина всех налоговых поступлений и в консолидированный бюджет страны, и в так называемые государственные внебюджетные фонды. Поскольку через эти фонды мобилизуется в современной России примерно 5% ВВП, с учетом последних отношение налоговых поступлений в России к объему ВВП превышает 35%. По этому показателю современная Россия находится на уровне стран Восточной Европы, Великобритании, Швейцарии, Испании, Португалии. Но это больше, чем в таких странах как США, Япония, Австралия. В то же время в мире есть десятки стран, в том числе развитых, где уровень налоговой нагрузки существенно (примерно на 10 процентных пунктов) выше: Норвегия, Франция, Швеция, Дания, Финляндия, Бельгия. Это страны, где социальная ориентированность экономики заметно ярче выражена, чем в других развитых капиталистических странах.
Как было отмечено, после 1999 г. налоговая нагрузка в России стала постепенно расти. В бюджете 2003 г. предполагается увеличить ее почти до 40% ВВП. Из предыдущих разделов экономической теории вы уже знаете о существовании эмпирически выведенного закона (кривая Лаффера) зависимости объема налоговых поступлений от ставки налога. Такая же, в принципе, зависимость существует между динамикой экономического роста и совокупной налоговой нагрузкой в каждой стране в каждый данный момент. Ныне признано, что в России сейчас налоговая нагрузка если уже не избыточна, то весьма близка к таковой. Исполнительная власть отдает себе в этом отчет и стремится решить эту проблему, реализуя программу законодательного облегчения налогового бремени. Только в 2002 г. Государственной думой было принято два десятка налоговых законов, призванных упорядочить и уменьшить в сумме налоговую нагрузку. Что произойдёт в действительности, покажут ближайшие годы.
Следует различать номинальную и фактическую налоговую нагрузку. Номинальная нагрузка - это то, что субъекты хозяйствования должны платить в виде налогов в соответствии с существующим законодательством. Фактическая нагрузка - это тот объем поступлений, который налоговым органам удается обеспечить на деле. Разрыв между этими двумя цифрами - это показатель адаптации экономических субъектов к реалиям экономики, способ самостоятельного приспособления к внешним для субъектов условиям хозяйствования. Сам по себе факт существования разрыва двух видов нагрузки - общее для всех стран мира явление. Однако его величина - это явление, специфическое для каждой страны.
Приведем среднегодовые данные по структуре доходов консолидированного бюджета России в 2000-2001 гг. (в процентах к ВВП). (См. Таблицу 2.) Всего доходов 29,5%, из них налоговые доходы - 25%. В налоговых доходах на подоходный налог пришлось 2,6%, налог на прибыль - 5,7%, НДС на внутреннюю продукцию - 5,2%, акцизы - 2,5%, платежи за пользование природными ресурсами - 1,2%, налоги на внешнеэкономическую деятельность - 5%, прочие налоги - 2,8%. Неналоговые доходы консолидированного бюджета составили 4,5% ВВП России.
| Таблица 2. Структура доходов консолидированного бюджета России в 2000-2001 годах | ||
| Источники государственных доходов | В % к ВВП | |
| 1 | Подоходный налог | 2,6 |
| 2 | Налог на прибыль | 5,7 |
| 3 | Налог на добавленную стоимость на внутреннюю продукцию | 5,2 |
| 4 | Акцизы | 2,5 |
| 5 | Платежи за пользование природными ресурсами | 1,2 |
| 6 | Налоги на внешнеэкономическую деятельность | 5,0 |
| 7 | Прочие налоги | 2,6 |
| 8 | Все налоговые доходы | 25,0 |
| 9 | Неналоговые доходы | 4,5 |
| 10 | Государственные доходы, всего | 29,5 |
По отраслевой структуре доходов бюджета первым источником доходов является промышленность (46,8% всех доходов). Транспорт дал в эти два года 15,5% доходов, строительство - 6,2%, сельское хозяйство - 0,8%. Таким образом, в современной России происходит укрепление налоговой и платежной дисциплины, правительство стремится уменьшить налоговое бремя, чтобы вывести из тени доходы, в частности, на это направлено введение плоской шкалы подоходного налога на весьма низком уровне в 13%. Но пока что по мнению многих экономистов фактическое налоговое бремя возрастает. Экономика на это реагирует соответствующим образом - инвестиции в экономику, в том числе иностранные, стали сокращаться: объем инвестиций в 2000 г. возрос на 18%, в 2001 г. - на 9%, в 2002 г. - на 2%. А прямые иностранные инвестиции в 2002 г. сократились в абсолютном выражении. Конечно, нельзя связывать эти явления только с ростом общей налоговой нагрузки. Падение темпов роста инвестиций отчасти связано с конкретными изменениями в налоговой политике, например, с отменой инвестиционной льготы.
Объективной основой существования бюджетно-налоговой системы является сама сложная структура общества, породившая государство. Усложнение общественного устройства на определенном историческом этапе, когда возникает деление общества на социально-экономические классы, вызывает объективно рождение государства как особой формы организации такого общества. Государство выполняет функции согласования классовых и других социальных интересов, поддерживает социальный мир в пределах национальных границ, защищает интересы нации от внешних угроз.
Важнейшей чертой государство было и до сих пор является то, что оно есть инструмент в руках правящего, господствующего класса и не может быть нейтральным относительно интересов того или иного класса. Для выполнения своих функций государству требуются финансовые ресурсы как средство получения ресурсов материальных. Государственный бюджет и есть инструмент организации, источник и в то же время форма общественного контроля и наблюдения за обеспечением этих финансовых ресурсов.
Государство эволюционирует, как и все в обществе и истории. В современных развитых странах постепенно природа государства как аппарата господства одного правящего класса уходит на задний план, оттесняется общенациональными социальными функциями. В странах с переходной экономикой также наблюдается это явления, но оно выражено значительно слабее. Причины этого вполне очевидны. Сущность трансформационного процесса именно в том, что на смену одному господствующему классу приходит другой. Иными словами, происходит смена одного типа государства (называвшегося социалистическим) на другой (буржуазный). Поэтому и вся бюджетно-налоговая система и политика перестраиваются под нужды и интересы прежде всего правящего класса.
Еще в период борьбы молодой буржуазии с феодальными монархиями буржуазии удавалось иногда поставить под частичный контроль процедуру составления и выполнения государственных бюджетов. Это удавалось сделать благодаря разделению двух государственных функций в этом процессе: функцию составления и выполнения и функцию утверждения государственного бюджета. Первая функция закреплена была за исполнительной (тогда королевской, монаршей) властью, а вторая - за законодательной (парламентской) властью. Это разделение функций в бюджетно-налоговой системе сохранилось и после окончательной политической победы буржуазии над феодалами, а идеологическим основанием этого была идея о разделении трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной.
Бюджетно-финансовая политика есть конкретная форма реализации и использования бюджетно-налоговой системы в определенный период времени. Эта политика отражает не только сиюминутные интересы правящего класса или какой-либо его группировки, слоя правящего класса, но и множество других факторов реальной, сложной, противоречивой, многофакторной и многокомпонентной жизни каждой страны.
Несмотря на все многообразие страновых особенностей, всем переходным экономикам присущи, по крайней мере, два этапа становления новой бюджетно-налоговой системы и соответствующие им две разновидности бюджетно-финансовой политики.
Первый этап реализации бюджетно-финансовой политики заключается в осуществлении перестройки самой бюджетно-финансовой сферы и проведении в основном политики бюджетного дефицита и связывается обычно со становлением новой бюджетно-налоговой системы. Этот период примерно совпадает во времени и в целом соответствует понижательной фазе трансформационного периода. В России в первый период, продолжавшийся до 1998 г., все государственные бюджеты были дефицитными, причем до 1998 г. масштаб дефицита бюджета страны нарастал и в абсолютных, и в относительных масштабах. В 1998 г. дефицит бюджета превысил 5% объема ВВП страны.
С 2000 г. все последующие годы государственные бюджеты России были профицитными. Формально можно было связать эти два факта с противостоянием законодательной и исполнительной власти, наблюдавшимся в нашей стране именно в эти годы. На самом деле это в целом правильное наблюдение отражает более глубокие процессы в трансформационных преобразованиях.
Дело в том, что по своему значению после масштабной приватизации государственной собственности и параллельно ей именно борьба за бюджетные деньги становилась постепенно основны
Ваучерная приватизация государственной собственности создает главным образом материально-вещественные предпосылки функционирования приватизированных основных фондов как капитала. То есть приватизация превращает социалистические основные фонды в производительный капитал сначала всего лишь потенциально. Чтобы эти возможности превратились в реальность, в действительность, их нужно оживить, купив предметы труда (сырье) и рабочую силу. И то, и другое невозможно без денежного капитала. Поэтому после бесплатной приватизации государственного имущества в виде основных фондов нужна была приватизация денежных средств, которые в руках предпринимателей превращаются в денежный капитал, если они не "проедаются", а производительно используются. Ясно, что в жизни индивидуальных капиталов, в деятельности предпринимателей, то есть на микроуровне, эти процессы всегда шли параллельно.
Вспомним так называемые залоговые аукционы в 1995-1997 гг., когда самые лакомые куски государственной собственности передавались будущим олигархам, "назначенным" сверху, при этом денежные средства, необходимые для залогов, во многих случаях передавались им из государственного бюджета. Создавая видимость выкупа предпринимателями государственных предприятий, государственная власть фактически раздавала собственность бесплатно или за символические суммы. Вспомним и постоянные жалобы в 1992-1998 гг. самих предпринимателей и их идеологов о недостатке оборотных средств. При этом ежегодно из страны ими же выкачивались десятки миллиардов долларов, то есть на создание "запасных аэродромов" денег хватало, а на оживление стоявших предприятий денег не было.
Другое характерное для этого периода массовое явление. Неплатежи заработной платы наемным работникам уже капиталистических предприятий достигли беспрецедентных для рыночной экономики масштабов, что означало, кроме всего прочего, что эти работники кредитовали предпринимателей без оформления этих кредитов и без всяких гарантий возврата этих кредитов со стороны предпринимателей и государства. То же происходило и с долгами государства по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы. В макроэкономическом масштабе, в рамках всей национальной экономики мы наблюдали в России последовательное чередование этих двух этапов - сначала главным образом формирование частнокапиталистической собственности на основные средства производства, затем главным образом - на денежный капитал. Первый этап в основном завершился в 1995 г., второй этап - в 1998 г.
Борьба за приватизацию государственных финансов велась всегда во время переходного периода, но после окончания ваучерной приватизации ее центр стал перемещаться в финансовую сферу. Это обострение и привела к реализации той фактической финансовой политики (в том числе бюджетно-налоговой), которая нанесла стране огромный урон, что закончилось в 1998 г. финансовым крахом этой политики - дефолтом, беспрецедентной по масштабам девальвации рубля (почти четырехкратной), потерей значительных денежных накоплений частью населения, а также еще одним резким падением жизненного уровня большинства населения страны. Фактором, лишь ускорившим крах этой политики стала неблагоприятная динамика мировых цен на основные экспортные товары России в 1998 г.
Социальным следствием этой политики стала еще большая концентрация финансовых средств и производственных ресурсов в руках немногих предпринимателей, то есть усиление монополизации российской экономики - болезни, доставшейся нам еще от социализма, а также олигархический характер нашего молодого капитализма. Достаточно привести следующие данные одного из ежегодных докладов Мирового банка: в начале нового века подавляющая часть экономики России оказалась под контролем восьми олигархических группировок.
После финансового кризиса 1998 года происходит изменение общих макроэкономических условий воспроизводства, что и привело к началу экономического роста в России. С одной стороны, молодой национальный капитал уже имел подготовленные ранее произошедшей приватизацией государственной собственности и государственных финансов основные материально-вещественные и финансовые условия для организации производства на новых капиталистических началах. С другой стороны, внешние благоприятные условия, - резкая девальвация рубля, временно ограничившая господство на внутреннем российском рынке значительной части зарубежных товаров, и начавшийся рост мировых цен на основные экспортные товары российской экономики создали предпосылки для воспроизводства, функционирования молодого российского производительного капитала в расширенном масштабе.
Суть рассматриваемой финансовой политики 1992-1998 гг. заключалась в том, что под давлением разных социально-политических сил федеральная исполнительная власть России (президент и правительство) не смогли реализовать ряд простых принципов здоровой бюджетно-налоговой политики. Молодой хищный капитал разрывал на части страну, всякими способами урывая практически даром куски общенационального пирога. Несколько запоздавшие, более слабые и более скромные (в этом смысле более патриотичные буржуазные круги) пытались несколько ограничить "зарвавшихся".
Но все легитимные политические силы, представленные в парламенте страны и объективно являвшиеся выразителями интересов и тех, и других слоев нового правящего класса, использовали в качестве своего идеологического прикрытия слова о народном благе. Коммунисты, имевшие вместе с союзниками большинство в нижней палате, раздували без оглядки расходные статьи бюджета якобы в интересах обездоленных.
Для того, чтобы снизить дефицит бюджета, возникавшего в том числе и на этой почве, правительство усиливало налоговый пресс, тем самым подрывая стимулы к росту и увеличению накопления хозяйствующих субъектов, что частично усугубляло стагнацию экономики.
В свою очередь депрессивное состояние экономики ограничивало, подрывало налогооблагаемую базу бюджета, способствовало стремлению хозяйствующих субъектов энергично уклоняться от налогов, утеканию капиталов за рубеж, криминализации экономики. Чтобы покрывать растущий дефицит бюджета, правительство активно осуществляло политику массированных заимствований: за рубежом брались кредиты, что быстро увеличило внешний государственный долг страны, а внутри страны деньги "добывались" с помощью эмиссии государственных ценных бумаг (главным образом государственных краткосрочных облигаций - ГКО и облигаций федерального займа - ОФЗ) под постоянно росшие проценты. Например, летом 1998 г. доходность этих бумаг стала превышать 100% годовых. В 1997 г. правительство разрешило иностранцам-нерезидентам принять участие в этих финансовых играх, и иностранный спекулятивный капитал, принимавший участие в них раньше только через российские фирмы, хлынул сам в Россию.
Другим элементом той финансовой политики, приведшем страну к дефолту, было установление жесткого курса национальной валюты, в частности, курса рубля к доллару. Как стало ясно весной 1998 г., чрезмерно жёсткого. Видимость гибкости этой политике придавало установление валютного коридора на целый год, что обосновывалось необходимостью обеспечения устойчивости и предсказуемости самой финансовой политики правительства и центрального банка страны. Вместо того, чтобы вовремя отказаться от этого коридора, когда все макроэкономические обстоятельства существенно изменились, когда покупательная способность рубля к доллару и другим иностранным валютам снижалась, исполнительная власть продолжала поддерживать нереальный курс рубля, тратя огромные средства из валютных запасов Центробанка и беря огромные кредиты за рубежом.
Все это вместе привело к тому, что к августу 1998 г. масштаб заимствований и его темпы достигли колоссальных размеров и финансовая пирамида не могла устоять. Поступавшие текущие доходы от продажи новых выпусков ГКО/ОФЗ в какой-то момент стали меньше выплат по предыдущим ГКО/ОФЗ), и финансовая пирамида рухнула. То есть правительство официально отказалось поддерживать заявленный курс рубля, возвращать полученные кредиты, запретило всем коммерческим банкам, в том числе и тем, которые благодаря своему финансовому состоянию могли это делать, рассчитываться со своими зарубежными кредиторами. В свою очередь это привело к огромной (четырехкратной) девальвации рубля, колоссальным потерям сбережений населения, банкротству многих банков, резкому падению реальных доходов населения, прекращению выполнения многих социальных обязательств правительства. Финансовая дестабилизация привела к неизбежному и острейшему финансовому кризису.
Такая политика заимствований была выгодна только тем, кто получал при покупке этих государственных ценных бумаг поистине баснословные барыши: ведь норма прибыли от этих финансовых операций в десятки раз превышала норму прибыли в реальном секторе экономики. Интенсивность и масштабы, а также выбранные сроки погашения кредитов и займов почти сразу придали такому способу решения задачи покрытия бюджетного дефицита характер финансовой пирамиды. Дело в том, что возврат, выкуп ГКО/ОФЗ и процентные платежи по ним осуществлялись не за счет части национального дохода, которая мобилизовывалась бюджетом, - это было практически невозможно из-за многолетнего сокращения объема производимого в стране национального дохода. Платежи по ГКО/ОФЗ и их выкуп осуществлялись за счет эмиссии все новых выпусков тех же ценных бумаг и полученных при этом доходах. Это и превратило обычную практику внутренних заимствований в финансовую пирамиду, осуществлявшуюся самим правительством.
При отмеченной колоссальной прибыльности этих ценных бумаг государственный внутренний долг увеличивался чрезвычайно высокими темпами. Экономически приемлемый лимит внутреннего долга обычно рассчитывается, исходя из величины ожидаемого прироста национального дохода, который правительство предполагает мобилизовать в виде налогов, а также других ожидаемых реальных доходов бюджета. В расчет на эти будущие доходы и должен составляться план заимствований, в котором учитываются сроки процентных платежей и выкупа ценных бумаг. Но проблема заключалась не в отсутствии у правительственных чиновников знаний о таких элементарных вещах, а в том колоссальном давлении, которое оказывали заинтересованные силы на президента и правительство.
Эти круги получали баснословные и очень быстрые доходы от такой "политики" (фактически это была политика сознательного финансового банкротства страны), хорошо отдавая себе отчет в неизбежном крахе такого курса правительства. Для них проблема заключалась лишь в том, чтобы вовремя выйти из этой игры. Некоторая часть этих игроков рассчитывала сбросить государственные ценные бумаги, узнав вовремя о принятии в какой-то момент объективно неизбежного решения об объявлении дефолта. Другие были плохо информированы о сути происходящих явлений, полагаясь на бодрые заявления президента и других официальных лиц, категорически отрицавших саму возможность краха этой финансовой пирамиды.
| Таблица 3. Операции с ГКО/ОФЗ и внутренний государственный долг России (1995-2001гг.) | |||||||
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | |
| Выручка от размещения ГКО/ОФЗ | 122 | 323 | 435 | 194 | 13 | 20 | 56 |
| Затраты на погашение и купонные выплаты | 95 | 288 | 404 | 244 | 80 | 93 | 112 |
| Доходы/убытки (-) государственного бюджета от ГКО/ОФЗ | 27 | 35 | 33 | -50 | -68 | -73 | -55 |
| Внутренний государственный долг | 77 | 237 | 385 | 386 | 270 | 185 | 160 |
Посмотрим на финансовую статистику тех лет. (См. Таблицу 2.) Объем выручки от размещения ГКО и ОФЗ за 1995-2001 годы составил (с округлениями до целых миллиардов) соответственно 122, 323, 435, 194, 13, 20, 56 млрд. руб. Затраты на погашение и купонные выплаты составили в те же годы соответственно 95, 288, 404, 244, 80, 93, 112 млрд. руб. В итоге внутренний государственный долг только по ГКО и ОФЗ составлял (на конец года) в 1995 г. 77 млрд. руб., в 1996 г. 237, в 1997 г. 385, 1998 г. 386, в 1999 г. 270, в 2000 г. 185, в 2001 г. 160 млрд. руб.
А теперь посмотрим на то, что получил государственный бюджет из всех этих операций, затевавшихся для того, чтобы существенно повысить его доходы: в 1995 г. бюджет получил 27 млрд. руб., в 1996 г. 35 млрд. руб., в 1997 г. 33 млрд. руб., а, начиная с 1998 г., государству пришлось раскошелиться не только на огромные выплаты по погашению своих ценных бумаг и купонных выплат по ним, но и возмещать прямые (чистые) убытки от этих операций в размере 50 млрд. руб. в 1998 г., 68 млрд. руб. в 1999 г., 73 млрд. руб. в 2000 г., 55 млрд. руб. в 2001 г.
Судя по приведенным цифрам, эта игра в одни ворота еще не закончилась: государственный долг все еще остается огромным как по сравнению с понесенными затратами, так и по сравнению даже с будущими выплатами по нему. Подведем итоги. Только за семь лет - 1995-2001 годы - бюджет не только не получил что-нибудь, но и понес чистые убытки на сумму 152 млрд. руб. Кроме этого, внутренний государственный долг только по этим ценным бумагам на конец 2001 г. составил 160 млрд. руб., что вдвое больше долга по тем же бумаг семью годами раньше.
Учитывая, что часть покупателей в результате дефолта потеряла значительную часть своих вложенных в эти бумаги денег, можно совершенно определенно утверждать, что некоторая часть хорошо информированных "конкретных" участников этой "государственной игры" "заработала" несколько сот миллиардов рублей. К этому следует добавить несколько сот миллиардов рублей, которые получили самые "умелые" (на самом деле, скорее всего, наиболее информированные) банки за счет скупки долларов по заведомо низкому уровню в преддверии дефолта и девальвации. Поэтому-то и можно утверждать, что 1998 г. оказался весьма богатым событиями в процессе первоначального накопления капитала в России, несмотря на то, что приватизация государственной собственности в целом была уже завершена.
Превышение доходов над расходами в государственном бюджете (как, впрочем, и в любом бюджете) всегда является признаком здоровья национального хозяйства. Однако существует множество конкретно-экономических ситуаций, когда целесообразно сводить доходы с расходами или в пользу первых (обеспечивать профицит бюджета) или в пользу вторых (дефицит бюджета).
Дефицит бюджета покрывается за счет заимствований (например, внутренних и внешних займов) - в этом случае происходит увеличение государственного внутреннего или внешнего долга страны. В случае превышения доходов над расходами (профицита бюджета) разница идет или на увеличение активов центрального банка, и/ли на частичное погашение (выплату) государственного долга и/или на создание некоего фонда будущих поколений (как в приведенном случае в Норвегии).
При наличии государственного долга важной статьей расходной части бюджета являются платежи по государственному долгу. Можно привести следующие данные по развитым странам мира. Расходы государственных бюджетов только центральных правительств (то есть бюджетов общенационального уровня) на выплату не самого долга, а всего лишь ежегодных процентов по нему росли на протяжении длительного времени (более ста лет) и в середине 30-х гг. в этой группе стран превысили 3% внутреннего национального продукта (ВНП). После второй мировой войны государственные финансы на протяжении 1950-1960-х годов были приведены в относительный порядок, поэтому этот показатель снизился более чем вдвое, а затем вновь государственный долг стал возрастать не только относительно, но и абсолютно. Это привело к быстрому росту годовых платежей по выплате процентов, достигнув в середине 90-х гг. 4,5% ВНП этой группы стран. Даже эти данные показывают, каким бременем являются для любой страны государственный долг. О его величине и динамике можно судить по таким данным. В 1937 г. в той же группы стран государственный долг составил примерно 78% ВНП, в 1970 г. он несколько снизился, составив 43% ВНП, а к середине 90-х гг. вновь возрос до 71% ВНП этих стран.
В результате активной внешнеполитической деятельности российского руководства в последние годы и роста доверия к этой политике со стороны Запада удалось достичь многого. Например, была значительно реструктурирована и списана часть нашего внешнего долга. Условия выплаты долга заметно улучшились для государственного бюджета страны за счет переноса части выплат на более отдаленные годы и списания части долга.
Государственный долг России в настоящее время составляет также значительную сумму, ложась тяжелым бременем на государство и общество. В начале нового века объем этого долга находился примерно на уровне 170 млрд. долл. Этот долг примерно на 20 млрд. долл. был внутренним и примерно на 150 млрд. долл. внешним (из них подавляющая часть - более 90% - долги центрального правительства). В последние годы ежегодные выплаты по обслуживанию этого долга (процентные платежи и возврат - выплаты) составляли в среднем за несколько лет примерно четверть всего бюджета страны, доходя в некоторые годы до 45% расходной части бюджета. Пик этих платежей в абсолютных выражениях приходится на 2003 г., когда сумма выплат превысит 17 млрд. долл. После этого абсолютная величина внешнего государственного долга и ежегодные платежи по нему начнут снижаться довольно быстро. Как отмечено, после 2003 г. этот процесс должен ускориться. Кроме того, начиная с 1999 г., стала уменьшаться и абсолютная величина государственного внешнего долга.
О масштабе этих платежей можно судить по ряду показателей. Например, в 1999 г. выплаты по внешнему государственному долгу составляли почти половину государственного бюджета России. В связи с довольно быстрыми и опережающими темпами роста объема российского бюджета в 1999-2003 гг. относительно объемов платежей по внешнему долгу в соответствии с оригинальным графиком погашения этого долга величина этих платежей относительно величины бюджета снижается. Как отмечено, после 2003 г. этот процесс должен ускориться. Кроме того, начиная с 2002 г., стала уменьшаться и абсолютная величина государственного внешнего долга.
Воздействие государственного долга на российскую экономику многообразно, но преобладают отрицательные факторы. В частности, государственный долг ограничивает возможности накопления в стране и финансовые ресурсы, которые государство могло бы направить на социальные нужды населения или финансирование науки. Если в худшие годы переходного периода на выплаты по внешнему долгу уходило до половины бюджета, то это означает не что иное, как консервацию нищенского уровня социального обеспечения нашего населения. Одновременно с этим вывод из экономики России десятков миллиардов долларов сокращает на ту же сумму или внутренний потребительский спрос, или ограничивает возможность роста инвестиций примерно на ту же сумму. И это происходит в то время, когда страна и экономика испытывают острый инвестиционный голод.
Существует и еще одна разновидность внешнего долга - долг частных предприятий и лиц. В развитых странах мира эта часть долга является преобладающей во внешних долгах стран. Эти цифры показывают потоки денежного капитала, который устремляется в те страны, где обеспечивается относительно высокая норма прибыли. Индикаторами последней являются проценты по государственным ценным бумагам и ставка рефинансирования центрального банка страны. Ежегодно гигантские потоки такого капитала перемещаются из страны в страну в поисках надежных и прибыльных "гаваней". Эти потоки фиксируются в изменениях платежных балансов каждой страны. Российский капитал только еще начинает такую жизнь и эти потоки относительно невелики.
Для России характерна другая финансовая проблема, составляющая одну из особенностей российской переходной экономики. Это проблема утечки российского капитала за рубеж. По разным оценкам, среднегодовой отток капитала за рубеж в течение последних 12 лет составил огромную для нашей страны сумму - примерно 20-25 млрд. долл.
Экономическими и политическими основами этого процесса являются:
криминальный и нелегальный характер происхождения значительной части этих денег;
политические, правовые и экономические риски, связанные с вложениями этих денег в пределах страны;
общая неустойчивость ситуации в стране на протяжении большей части 1990-х годов.
Нужно иметь в виду, что часть этих денег не является капиталом в строгом смысле слова, а является денежными накоплениями (затраты на обучение за рубежом, приобретение недвижимости, обычные банковские вклады). Но в любом случае отток капитала за рубеж отрицательно сказывается на экономическом положении России. С экономической точки зрения это простое обескровливание экономики. С политической - это индикатор отношения к положению в стране самого российского капитала. Для иностранного капитала это лучший показатель ситуации в России, ее инвестиционного климата. Вот почему до сих пор, несмотря на все последние успехи нынешней власти во всех областях экономики иностранные инвестиции на душу населения в России вчетверо меньше, чем, например, в Китае.
Финансовая стабилизация
Фактически мы охарактеризовали состояние финансовой нестабильности в условиях переходной экономики. Это такое состояние экономики,
когда наблюдается высокая инфляция,
значительная часть фирм или убыточны или малорентабельны (см. Таблицу 3.),
реальные доходы населения или не растут или растут очень медленно,
когда финансовая система не стимулирует экономический рост.
Крайней формой финансовой нестабильности является финансовый кризис.
| Таблица 4. Финансовое положение российских предприятий в 1995-2001 гг. | |||||||
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | |
| Доля убыточных предприятий в российской экономике (%) | 34 | 51 | 51 | 53 | 41 | 40 | 38 |
| Рентабельность продукции (%) | 15,8 | - | - | 8,1 | 18,5 | 18,9 | - |
| Рентабельность активов (%) | 5,3 | - | - | -1,0 | 5,0 | 7,6 | - |
| Задолженность предприятий по зарплате (млрд. руб.) | 4 | 13 | 49 | 53 | 77 | 44 | 32 |
Удельный вес убыточных предприятий и организаций в российской экономике составлял (с округлением до процента) в 1992 г. 15%, в 1995 г. 34%, в 1996 и в 1997 гг. 51%, в 1998 г. 53%, 1999 г. 41%, 2000 г. 40%, в 2001 г. 38%. Пик числа убыточных организаций пришелся на 1996-1998 гг.
Высокая доля убыточных предприятий и сумма убытков сказалась и на динамике общей рентабельности всех предприятий экономики. Рентабельность продукции и активов предприятий и организаций (в процентах) составили в 1995 г. 15,8 и 5,3%, в 1998 г. - 8,1 и минус 1%, в 1999 г. 18,5 и 5%, в 2000 г. 18,9 и 7,6%. Естественно, самые низкие показатели приходятся также на 1998 г.
Одним из следствий такого плохого финансового положения предприятий стала массовая невыплата заработной платы персоналу. Просроченная задолженность предприятий и организаций по заработной плате (на начало года с округлением до целого миллиарда) составляла в 1995 г. 4 млрд. руб., в 1996 г. 13, в 1997 г. 49, в 1998 г. 53, в 1999 г. 77, в 2000 г. 44, в 2001 г. 32, в 2002 г. 30 млрд. руб. Пик невыплат пришелся на 1999 г.
Приведенные данные показывают, что финансовое положение страны и большинства предприятий и организаций ухудшалось вплоть до 1998-1999 гг.
Существуют и другие индикаторы. Недостаток оборотных средств, вызванный отставанием денежной массы в результате проводившейся монетаристской политики, породил массовые неплатежи и бартеризацию экономических отношений. Другой важной причиной массовых неплатежей и бартеризации этих отношений была политика большого бюджетного дефицита, проводившаяся до 1999 г. Дело в том, что принимая в 1990-е годы высокодефицитные бюджеты, государство не выполняло многие установленные законом о государственных бюджетах обязательства. Будучи самым крупным финансовым субъектом национальной экономики, оно тем самым вызывало цепь неисполнения обязательств во всей системе хозяйственных связей. При этом многие предприятия и организации, а также органы власти всех уровней, делали то же самое, прикрываясь такой практикой центрального (федерального) правительства. Именно поэтому как только бюджеты страны стали реалистичными, и к тому же профицитными, массовые платежи пошли очень быстро на убыль и после 2000 г. почти сошли на нет.
Процесс финансовой стабилизации начался в России в 1999 г., и в настоящее время он усиливается.
Можно выделить признаки начавшейся финансовой стабилизации:
снижение инфляции до примерно 15% в 2002 г.,
увеличение золотовалютных резервов Центробанка до примерно 45 млрд. долл.,
снижение доли убыточных предприятий и фирм до примерно 1/5 всех предприятий,
повышение средней рентабельности производства до уровня двухзначной цифры,
восстановление уровня реальных доходов населения страны до уровня преддефолтного 1997 г.,
достаточно постоянный экономический рост, составивший в 1999-2002 гг. в среднем за год около 105%,
постепенное укрепление банковской системы, судя по росту собственного капитала банков, превысившего цифры 1997г.,
рост капитализация отечественных предприятий,
увеличение оборотов фондового и страхового рынков.
Вместе с тем эти положительные сдвиги ещё не привели к завершению процесса стабилизации. Достаточно сравнить макроэкономические показатели 2002 г. с уровнем 1991 г., как становится ясным, что при нынешней траектории экономического роста предкризисный уровень будет преодолен еще не скоро. Финансовый сектор страны остается еще слабым. Об этом свидетельствуют многие отмеченные ниже явления и процессы.
Достаточно отметить, что вся капитализация отечественных банков все еще меньше показателей таких малых стран Европы как, например, Финляндии. Собственные капиталы отечественных банков в сумме меньше активов любого крупнейшего банка из первой пятерки банков мира.
Уровень инфляции все еще выше уровня рентабельности.
Уровень реальных доходов населения низкий, что существенно ограничивает внутренний спрос как одну из двух важнейших опор национального производства.
Экономический рост неустойчив и недостаточно высок относительно потребностей страны и ее ресурсных возможностей.
Сохраняется и даже усиливается зависимость экономического роста от ряда экспортоориентированных отраслей, а также зависимость этих отраслей от колебаний мировых цен на их продукцию.
Положительное сальдо торгового баланса вновь сокращается уже два года.
Не преодолен отток капитала за рубеж.
Иностранный капитал все еще опасается идти в страну. Его поток существенно слабее, чем во многие другие постсоциалистические страны.
Внешний государственный долг только начинает сокращаться, продолжая висеть тяжелой гирей на ногах российской экономики.
Большинство отмеченных слабостей нынешней финансовой стабилизации будут существовать, даже в лучшем случае, еще много лет.
3. Реформирование денежно-кредитной системы. Денежно-кредитная политика
Другой частью финансовой национальной системы является денежно-кредитная система. Здесь в центре внимания находятся следующие важные проблемы:
регулирование количества денег в обращении,
темпы инфляции (или дефляции),
обеспечение устойчивости денежного обращения, в частности увеличение золотовалютных запасов центрального банка,
создание условий для эффективного кредитования всех хозяйствующих субъектов, в частности, снижение и регулирование ставки рефинансирования,
регулирование курса национальной валюты,
разработка и реализация денежно-кредитной политики, направленной на стимулирование деловой активности.
В курсе макроэкономики вы уже познакомились с основными целями и инструментами денежно-кредитной политики. Они направлены на то, чтобы национальная экономика достигла высокого уровня экономического развития, соответствующего наличным материальным и трудовым ресурсам. Это означает достижение максимально возможной занятости трудоспособного населения и отсутствие высокой инфляции. В свою очередь это предполагает устойчивость национальной валюты, инструментами достижения которой являются значительные золотовалютные резервы Центрального банка, обеспечение такой ставки рефинансирования Центрального банка, при которой предприятиям выгодно брать кредиты в коммерческих банках, а последним - прибыльно, выгодно давать кредиты предприятиям и потребительские кредиты населению.
Денежно-кредитная политика призвана финансовыми средствами способствовать увеличению производства, стимулировать его рост в периоды кризисов и сдерживать темпы экономического роста в периоды экономического бума.
Россия с точки зрения формирования новой денежно-кредитной системы и новой денежно-кредитной политики находится в группе средних по успешности преобразований стран переходного периода.
Вспомним из предыдущих рахделов экономической теории, что существуют следующие основные инструменты денежно-кредитной политики:
операции центрального банка на рынке государственных ценных бумаг,
изменения резервной нормы для коммерческих банков,
изменения учетной ставки (или ставки рефинансирования) центрального банка.
Ясно, что все относящееся к сложившейся рыночной экономике является лишь целью переходного периода.
В социалистической экономике практически все, что относилось к денежным инструментам и денежной политике, отличается от рыночных аналогов:
деньги там таковыми являлись в значительной мере формально,
характер регулирования был не индикативным, а директивным,
субъекты воздействия были другими,
набор инструментов регулирования также был иным.
Достаточно привести один яркий пример того, как социалистические субъекты хозяйствования реагируют на рыночные воздействия. В 1961 г. в СССР рубль был девальвирован в 2,5 раза - колоссальная девальвация с точки зрения зрелой рыночной экономики. Социалистические предприятия и население практически не заметили этого, никакой типично рыночной реакции на эту девальвацию не произошло.
В первые годы переходного периода идет становление новых субъектов управления, новых отношений, новых органов управления, новых средств реализации денежной политики, нового законодательства в этих областях. На все это накладываются национальные особенности всего трансформационного процесса: скорость и успешность становления новых частных собственников, степень сплоченности нового правящего класса в реализации стратегических целей преобразований, внешнеэкономические условия перехода, множество других условий и страновых особенностей.
До 1998 г. практически все показатели, характеризующие эффективность денежно-кредитной политики, выглядят не обнадеживающе:
ставка рефинансирования центрального банка России оставалась чрезвычайно высокой, не опускаясь ни разу ниже 40%, зато в некоторые годы превышая 200%;
золотовалютные резервы Центрального банка России были очень низкими, не превышая 10-12 млрд. долл. в год;
темпы инфляции, хотя и снижались почти все время с 1992 г. по 1998 г., оставались очень высокими, ни разу не опускаясь ниже двухзначных цифр;
доля и абсолютные масштабы кредитования реального сектора коммерческими банками все время оставались очень низкими;
утечка капитала из страны была на беспрецедентно высоком уровне, составив в среднем за эти годы 20-30 млрд. долл.;
темпы прироста денежной массы в 5-10 раз превышали темпы прироста реального ВВП;
масштаб неплатежей и бартерных операций также был беспрецедентным для стран переходной экономики;
уровень реальных доходов населения снизился примерно вдвое по сравнению с исходными для переходного периода годами;
социальная дифференциация населения для стран переходной экономики оказалась также очень высокой, достигнув 14 раз (соотношение доходов разных групп населения, - доходы 20% населения с высокими доходами и 20% населения с низкими доходами);
денежные накопления подавляющей части населения были в одночасье почти полностью обесценены;
доля заработной платы в общих доходах трудоспособного населения упала ниже 50%;
вся финансовая система угнетающе действовала на реальный сектор экономики вместо его стимулирования (в 1998 г. объем ВВП страны оказался примерно вдвое ниже уровня ВВП 1990 г.);
теневая экономика достигла невероятных масштабов, по разным оценкам составив от 25 до 40% всей экономики страны;
внешний долг страны возрос более чем вдвое за первые семь лет переходного периода.
Это было результатом стечения ряда обстоятельств. Среди них важнейшими были действия правительства - проведение фактически такой политики, в том числе и финансовой, которая объективно не могла не породить перечисленные следствия. Бессистемное, стихийное, грабительское, без оглядки на социальную цену и потери осуществление трансформационных преобразований не могло не сказаться отрицательно на финансовой сфере российской экономики.
Переходный период - это становление капиталистической формы производства. Но начинается оно в сфере обращения, то есть в финансовой сфере. Сначала происходит овладение капиталом сферы обращения, то есть накопление преимущественно денежного капитала, а затем этот денежный капитал овладевает реальным сектором, то есть материальным производством, который является базисом буржуазного способа производства в целом. Не случайно законодательное разрешение создания коммерчеких банков началось еще во времена господства советской власти - в 1989 г., фактически задолго до формального начала переходного периода. Это было практическое создание институционального и очень важного системного инструмента становления будущей капиталистической экономики. Стоит заметить, что этот акт на десяток лет опередил создание государственного казначейства.
Таким образом, овладение финансовой сферой логически даже предшествует массовой приватизации государственной собственности, хотя в реальности эти процессы идут рука об руку, параллельно. Финансовая сфера выступает вторым, если не первым по своим масштабам источником возникновения денежного капитала, источником первоначального накопления капитала. В этих целях использовались все возможности первоначального накопления денежного капитала.
Во-первых, на протяжении всего этого периода все финансовые государственные потоки (налоги и другие источники доходной части бюджетов всех уровней, трансферты, финансирование всех получателей бюджетных расходов) проходили не через систему государственного казначейства, а через коммерческие банки, где эти средства задерживались для "прокрутки", которая при высоких темпах инфляции и столь же высоких процентных ставках приносили баснословные барыши, или разворовывались.
Во-вторых, разворовывалась (юридически это называлось нецелевым использованием кредитов или их неэффективным использованием) заметная часть практически всех зарубежных кредитов или внешняя помощь.
В-третьих, финансовая пирамида ГКО/ОФЗ стала мощным инструментом перераспределения ранее накопленных разных по своему происхождению денежных средств.
В-четвертых, система фиксированного валютного коридора, существовавшая до августа 1998 г., и сохранявшаяся даже в условиях ставшей очевидно неизбежной отмены фиксированного курса рубля также стала в умелых руках таким же источником обогащения узкого круга хорошо информированных банков и чиновников. На поддержание уже отжившего курса Центробанк выбросил в июле-августе 1998 г. на рынок несколько миллиардов долларов.
В-пятых, одномоментная либерализация цен в 1992 г. (приведшая к 26-кратному росту цен за год), без всяких компенсационных буферных мер и даже без признания возникшего государственного внутреннего долга перед гражданами страны выбила из процесса приватизации государственной собственности подавляющее большинство граждан страны.
В-шестых, сама борьба вокруг бюджетной политики в 1991-1998 годах и принятие в эти годы заведомо нереальных, неисполнимых, да к тому же высокодефицитных бюджетов, их фактическое невыполнение оказались также средствами первоначального накопления капитала.
Массовые неплатежи, захлестнувшие российскую экономику в этот период, инициировались объективно самим государством, оказавшимся не в состоянии осуществлять многие платежи, законодательно утвержденные в государственных бюджетах тех лет. Отсюда несколько вторичных следствий. Чтобы поддержать на плаву многие государственные органы, последним де-факто разрешалось частично перейти на собственное кормление в соответствующих сферах. Кроме того подобная система неизбежно порождала теневую экономику, коррупцию, прямое воровство, вседозволенность, сращивание криминала с государственными чиновниками и целыми государственными органами, ослабляла государственную (в том числе платежную) дисциплину.
В-седьмых, финансовая слабость государства не позволяла даже ставить вопрос о разработке промышленной политики, направленной на поощрение экономического роста и преодоление инвестиционного кризиса (достаточно напомнить, что за те же годы объем реальных инвестиций в экономику страны сократился в 4,5 раза, а величина годового ВВП уменьшилась более чем в два раза).
Иногда сторонники тогдашнего курса указывают на объективные сложности осуществления трансформационных преобразований, указывая на отрицательные последствия развала СССР, колебания мировых цен на российские экспортные товары, на избыточную милитаризованность советской экономики. Все это верно. Однако опыт таких бывших советских республик как Эстония, Латвия и Литва, к которым вполне правомерно применить те же критерии сложностей переходного периода, показывает, что этим странам удалось обеспечить финансовую стабилизацию в течение полутора-двух лет, а не 9-10, избежав при этом и дефолта и крупных девальваций. Это вполне убедительно показывает, что решение проблемы финансовой стабилизации связано не столько с объективными трудностями, сколько с самоорганизацией правящего класса страны, с желанием (политической волей) разработать вполне стандартную финансовую политику и реализовать ее на практике.
Перелом в экономическом и финансовом положении в России приходится на 1999 год. Существует две версии, объясняющие этот факт. Первая связывает его с последевальвационным эффектом 1998 г.
Дело в том, что в рыночной экономике всякая девальвация национальной валюты, тем более столь резкая (практически четырехкратная), неизбежно вызывает ряд следствий:
экспорт стремительно растет,
импорт соответственно снижается,
положительно сальдо торгового и платежного баланса заметно увеличивается,
реальные доходы населения скачкообразно уменьшаются,
отечественные товаропроизводители становятся конкурентоспособными в широком диапазоне товаров и услуг, поскольку их издержки относительно снижаются,
стимулы к росту отечественного производства усиливаются, что приводит к росту объемов производства,
улучшается финансовое положение страны.
Все это мы действительно наблюдали и в России 1999 г.
Вторая версия связывает положительные изменения в российской экономике с приходом к власти в России нового поколения высших политических руководителей. Это сопровождалось новой конфигурацией политических сил в стране и парламенте, некоторыми персональными особенностями нового руководства, приведшими к качественно новой ситуации с формированием новой экономической, и в том числе финансовой политики.
Существует и третья версия, которая связывает экономические и финансовые успехи 1999-2002 гг. с заметным ростом мировых цен на ряд энергоносителей и сырьевых товаров, составляющих большинство российского экспорта.
Можно уверенно утверждать, что все три точки зрения отражают реальные факторы экономического развития страны в годы после 1998 года. Более того, они вполне совместимы.
Впервые за годы трансформационных преобразований в России была разработана программа (стратегия) экономических преобразований на десятилетний срок (до 2010 г.), которая была рассмотрена и, в конечном счете, принята правительством в качестве основополагающего документа, которому правительство в целом следует в своей практической деятельности и на основе которого разрабатывает свои среднесрочные планы. Эта стратегия развернута в систему политики в разных сферах, в том числе бюджетно-налоговой, кредитно-денежной, валютной, инвестиционной, таможенной. Это привело к положительным сдвигам в переходной экономике России в 1999-2002 годах.
4. Внешнеэкономическая реформа и либерализация внешней торговли
Общим для всех постсоциалистических стран была ликвидация государственной монополии внешней торговли. Все остальные черты трансформационных преобразований во всей группе рассматриваемых стран оказались специфичными. Особенными были и первоначальные условия, существовавшие перед началом преобразований внешнеэкономической деятельности в разных странах. В настоящем разделе курса экономики основное внимание будет уделено российским особенностям этих преобразований.
Внешнеэкономический сектор России перед началом рыночных реформ, доставшийся ей в наследство от централизованно-планируемой экономики, существенно отличался от внешнеэкономического сектора стран с рыночной экономикой.
Это проявлялось в следующих его особенностях:
Практически отсутствовало соответствующее новым условиям внешнеэкономической деятельности законодательство и реальные возможности контроля за этим процессом.
Структура и уровень цен большинства товаров в стране были существенно иными, чем на мировом рынке.
Рубль не был конвертируемым (с некоторыми оговорками).
Россия практически не присутствовала на мировом рынке капиталов.
Экономика уже была в процессе международной дезинтеграции, связанной с развалом Совета экономической взаимопомощи (СЭВ).
Отрицательные последствия развала СЭВ были усугублены развалом единого народнохозяйственного комплекса СССР.
Следует к этому добавить еще один негативный для начала преобразований факт: экономические трудности второй половины 80-х гг. привели "вдруг", "в одночасье" (за несколько лет) к тому, что страна оказалась должна бывшим братским социалистическим странам не менее десяти миллиардов долларов.
Дело в том, что в результате недальновидной политики советского руководства в течение предыдущих десятилетий огромные потоки топливно-сырьевых ресурсов в социалистические страны учитывались не в ценах мирового рынка, а в условных и очень низких ценах, не в мировых валютах, а в так называемых конвертируемых рублях.
Но в эти десятилетия наш экспорт преобладал над импортом даже при таком ценообразовании. В конце 1980-х годов нараставшие экономические трудности и оголенность потребительского рынка в стране потребовали массированных поставок предметов потребления в СССР. Преобладание импорта над экспортом в торговле с европейскими социалистическими странами в течение всего лишь пяти лет во второй половине 80-х гг. сделали Россию должником этих стран, но уже не в условных конвертируемых рублях, а в реальных долларах.
Дополнительная проблема, затруднившая преобразования. Российским правительством было принято политическое решение взять на себя выплату всех долгов СССР. Возможные положительные экономические последствия этого решения могли появиться лишь значительно позже. А в начале трансформационных преобразований это сразу обернулось тяжелым долговым бременем для государственного бюджета новой России.
Это были особенные черты внешнеэкономического сектора России перед началом либерализации внешнеторговой сферы. В таких сложнейших условиях преобразования во внешнеэкономической сфере начались с ликвидации двух видов государственной монополии при социализме: монополии внешней торговли и банковской монополии.
Простой акт об отмене государственной монополии на внешнюю торговлю создал принципиально новую ситуацию в стране. В целом внешнеэкономическую реформу в переходной экономике можно охарактеризовать как либерализацию внешнеэкономической деятельности.
Важнейшими направлениями внешнеэкономической реформы были следующие:
Отмена государственной монополии внешней торговли.
Вместо специализированных и по сути государственных предприятий, осуществлявших торговлю с внешними миром, право осуществления этих операций получили сначала практически все предприятия, многие из которых еще не были акционированы.
Были отменены практически все ограничения и на импорт.
Наконец, была осуществлена частичная, но тем не менее радикальная либерализация валютного курса с некоторыми оговорками и ограничениями.
Всё это было сделано в самом конце 1991 г. и в 1992 г. при очень неблагоприятных условиях: резкая либерализация цен при существовавшем остром дефиците фактически всех товаров и кризисе государственных финансов.
Такая всеобщая либерализация внешнеэкономической деятельности почти сразу показала свои отрицательные черты. Прежде всего, она привела к острой конкуренции российских экспортеров друг с другом и общему ухудшению условий экспорта. Объемы экспорта резко упали, а в условиях острого дефицита многих товаров на внутреннем рынке выручки от экспорта не хватало для необходимого импорта товаров. В результате либерализации внешней торговли внешнеторговый оборот России в 1992 г. уменьшился более чем вдвое по сравнению с 1990 г.
Поэтому со второй половины 1992 г. начался процесс усиления государственного контроля за экспортом товаров, то есть процесс частичной делиберализации внешней торговли. Он проявился не только в восстановлении контроля за экспортом, но и в введении сначала временных, а чуть позже постоянных импортных таможенных тарифов. Постепенно, эмпирически, практически на ощупь формировалась система регулирования внешнеэкономической деятельности нового типа, характерная для рыночной экономики.
Чтобы быстро насытить хоть в каких-то объемах опустевший внутренний потребительский рынок, импортируемые предметы потребления до середины 1992 г. вообще не облагались импортными пошлинами. Чтобы не допустить сверхбыстрого скачка внутренних цен на энергоносители (которые в советской экономике были в десятки раз ниже мировых цен), что неизбежно привело бы к моментному банкротству подавляющего большинства предприятий обрабатывающей промышленности, пришлось сразу ввести экспортные тарифы. Чтобы пополнить почти опустевшую к концу 1991 г. казну, с начала 1992 г. были введены обязательная продажа 40% валютной выручки по специальному курсу и 10% по рыночному курсу.
В результате практически мгновенного открытия российского рынка экономика страны оказалась почти беззащитной перед массированной экспансией зарубежных товаропроизводителей. При низкой конкурентоспособности большинства отечественных товаров, производимых обрабатывающей промышленностью и сельским хозяйством, это привело большинство российских предприятий на грань банкротства. Устояли лишь те предприятия, которые производили топливно-сырьевые товары, или такие товары, издержки на производство которых (при приемлемом для мирового уровня качестве) в России были заметно меньшими. Последнее обеспечивалось низкой заработной платой и энергосырьевой составляющей этих издержек.
Другим спасительным для нашей экономики обстоятельством оказалась, как ни парадоксально это звучит, ее слабость. Дело в том, что массированный импорт зарубежных товаров ограничивался объемом валютной выручки, которая была производной от объема нашего экспорта. По мере снижения экспорта уменьшалась и валютная выручка, что сдерживало покупательные возможности отечественных импортеров.
Кроме того, начавшийся сразу отток капитала за рубеж также снижал объемы валютной выручки, которую можно было использовать для импорта товаров. Вот это начавшееся стихийно саморегулирование внешнеэкономической деятельности привело к тому, что практически сразу, начиная уже с 1991 г., сальдо торгового баланса страны стало положительным. Положительный внешнеторговый баланс нарастая год от года при его естественных колебаниях.
В то же время фактическая свобода валютных операций, явившаяся следствием свободы внешней торговли, а также общей слабости государства в тот период, привели к другому характерному для российской переходной экономики явлению - отрицательному платежному балансу. Главной причиной этого является массированный отток российского капитала за рубеж.
Огромный, доходивший по отдельным товарам до ста крат, разрыв в уровнях цен на подавляющее большинство товаров внутри страны и на мировых рынках стал источником колоссальных накоплений, присвоенных высшим менеджментом все еще бывших государственными предприятий. Финансовые потоки переводились на специально создаваемые предприятия, уже бывшими частными, которые организовывались менеджментом специально на эти цели. Политика была проста: издержки госпредприятиям, прибыли - своим частным фирмам. Начался отток капитала за рубеж. Для этого валютная выручка просто оставалась там, поскольку еще не было ясно, как долго будет продолжаться эта вольница и чем она может закончиться.
Очевидно, что от такой либерализации выиграли прежде всего предприниматели тех отраслей, которые и до этого могли экспортировать конкурентоспособные товары за границу. Такими товарами были, главным образом, сырьевые товары и энергоносители: нефть, газ, древесина, удобрения, металлы. Таким образом, либерализация внешней торговли практически мгновенно создала мощную финансовую и политическую поддержку новой власти и стала мощным фактором первоначального накопления капитала.
Необходимо отметить и некоторые общие позитивные результаты либерализации внешнеэкономической деятельности в переходной экономике. Позитивные для российской экономики результаты от политики либерализации внешнеэкономической деятельности получились практически сразу.
Во-первых, только благодаря этой либерализации, несмотря на высокую цену такого прогресса, был ликвидирован и ликвидирован очень быстро тотальный дефицит товаров, характерный для последнего периода существования советской социалистической экономики.
Во-вторых, появление на отечественном рынке зарубежных товаров в массовом количестве оказалось единственным и мощным фактором частичного преодоления всеобщей монополизации, также характерной для советской социалистической экономики.
В-третьих, благодаря такой политике миллионы российских граждан ("челноки", численность которых доходила до 15 миллионов человек) оказались вовлеченными во внешнеторговую деятельность, которая стала для большинства из них источником пусть и небольших, но относительно устойчивых доходов в трудные годы первой фазы трансформационных преобразований - перехода к рынку. Вместе с тем, что было весьма важным для страны в тот период, это массовое явление позволило снизить социальную напряженность в стране.
В-четвертых, уже с 1993 г. внешнеторговый оборот страны стал расти, и хотя в течение первой, понижательной фазы трансформационных преобразований не достиг предкризисного уровня, он оставался все это время (с 1992 г.) положительным.
В проведении внешнеэкономической реформы, как и во всем трансформационном процессе, вполне можно выделить два этапа.
Выраженной особенностью первого этапа реформ в этой сфере можно считать слабое воздействие государства на выработку и реализацию активной политики стимулирования внутреннего экономического роста и повышения эффективности российской экономики с помощью нового внешнеэкономического механизма. Однако государственное регулирование в этой сфере начало нарастать не в конце понижательной фазы трансформационного процесса. а почти сразу после одноактной либерализации внешнеэкономической деятельности - уже с 1993 г. государство стало проводить противоречиво выраженную, но частично протекционистскую политику.
Тем не менее, в реализации этой политики можно выделить период, начиная примерно с 2000 г., совпадающий с повышательной фазой трансформационных преобразований.
Чтобы оценить роль новой внешнеэкономической политики российского государства, нужно кратко сформулировать те ключевые проблемы российской экономики, в решении которых целенаправленное использование новых внешнеэкономических механизмов могло бы оказаться важным. Другими словами, необходимость новой внешнеэкономической политики объяснялась следующими важнейшими обстоятельствами:
Первое: низкий уровень эффективности многих отраслей российского производства, что проявляется в низком уровне производительности труда, высоких издержках производства (несмотря на ряд все еще сохраняющихся ценовых преимуществ, прежде всего, по заработной плате и ценах на энергоносители), низком технологическом уровне производства в большинстве отраслей, недостаточно конкурентоспособности большинства наших товаров.
Второе: заметное отставание высокотехнологичного сектора экономики и ярко выраженная сырьевая и топливная структура нашего производства и экспорта.
Третье: недостаточно высокое место российской экономики в мировой экономике, не соответствующее ни ресурсному потенциалу страны, ни ее потребностям, что проявляется в медленной среднегодовой динамике российского ВВП за последние полтора-два десятилетия.
Четвертое: недостаточное и неэффективное накопление, отток капитала, недостаточно стимулирующая политика импорта высокотехнологичных инвестиций.
Пятое: повышение технического уровня российской промышленности без импорта высоких технологий невозможно.
Шестое: поиск оптимального, соответствующего российским особенностям места в международном разделении труда предполагает гибкое государственное регулирование этой сферы деятельности на основе реализации в целом либерального курса.
В этой связи примечательно, что, несмотря на общую приверженность либерально-экономическому курсу правительств западных стран и открытость их экономик, роль государства в реализации активной защитной внешнеэкономической деятельности там вообще не ставится под сомнение.
Из перечисленных основных проблем российской экономики вытекают и основные направления современной внешнеэкономической стратегии.
Список литературы
Гайгер Л.Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика. Пер. с англ. Общая ред. В.А. Исаева. - М.: Инфра-М, 1996. - Гл. 13, 15.
Козырев В.М. Основы современной экономики. Учебник. - М.: Финансы и статистика, 2000. - Гл. 12, с. 315-327.
Колодко Г.В. От шока к терапии. Политическая экономия постсоциалистических преобразований. - М.: Журнал "Эксперт", 2000. - Гл. 6-8.
Курс переходной экономики. Учебник. Под ред. Л.И. Абалкина. - М.: Финстатинформ, 1997. - Гл. 5.1. - 5.2., 5.7., 7.1 - 7.2..
Носова С.С. Экономическая теория. Учебник. - М.: ВЛАДОС, 2000. - Гл.
Теория переходной экономики. Учебник. Под ред. И.П. Николаевой. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - Гл. 9, 12-13, 15-16, 20.
Экономика. Учебник. Под ред. А.С. Булатова. - М.:
Экономическая теория. Учебник. Под ред. В.Д. Камаева. - М.: ВЛАДОС, 2000.- Гл.23, с. 585-592.