Год, прошедший с финансового кризиса августа 1998 года, был ознаменован появлением новых трудностей в сфере социального обеспечения и социальной защиты. С одной стороны, это связано с резким падением жизненного уровня населения, с ростом бедности и открытой безработицы. С другой стороны, в результате кризиса произошло дальнейшее сокращение возможностей государства в области социальной защиты населения. Ухудшение ситуации в социальной сфере происходило, несмотря на то, что экономический спад в целом оказался не таким глубоким, как ожидалось первоначально. Уже в июле 1999 года промышленное производство на 12, 8% превысило уровень июля 1998 года, продукция сельского хозяйства - на 2, 4%, транспорта - на 5, 1%, а объем услуг связи - на 39, 8% [I]. Однако, несмотря на позитивные результаты, достигнутые в реальном секторе экономики, большинство социальных показателей свидетельствует о существенном ухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом. В частности, уровень безработицы, по определению Международной организации труда (МОТ), составил в июле 1999 года 12, 4% экономически активного населения против 11, 3% в июле 1998 года. В июле 1999 года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 74, 3% от уровня июля 1998 года, а средняя начисленная заработная плата - 64, 5%. В первом полугодии 1999 года уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичном периоде 1998 года [2]. Во многих регионах уровень бедности существенно превышал среднероссийские показатели. В середине 1999 года примерно в каждом третьем регионе России денежные доходы более половины населения были ниже прожиточного минимума. Это меньше, чем в январе 1999 года, когда в эту категорию попал почти каждый второй регион, но выше, чем, например, в сентябре 1998 года, когда в ней оказывался только один из пяти регионов. Рост бедности и неравенства доходов существенно увеличивает финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, связанную с необходимостью оказания социальной помощи нуждающимся слоям населения. Между тем реальные возможности финансирования социальных программ в результате кризиса существенно сократились. Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 1998 года1
. При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менее благоприятным, чем федерального бюджета. Поэтому, несмотря на некоторое увеличение удельного веса расходов на социально-культурные мероприятия в общих расходах территориальных бюджетов, падение этих расходов в реальном выражении было более значительным, чем на федеральном уровне, - 31% против 25%. Ухудшение социальной ситуации в сочетании с резким снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось на способности существующей системы социальной защиты населения противодействовать росту бедности и неравенства. Существенными проявлениями обострения кризиса системы социальной защиты стали как снижение размеров основных видов социальных выплат в реальном выражении, так и нарастание невыплат по ним. Последствия этого кризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных и пенсионеров - трех самых многочисленных категорий населения, в наибольшей степени рискующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточной социальной помощи.
Пособия на детей и доступность школьного образования
Наиболее высоким риском оказаться в числе бедных традиционно имеют у нас многодетные семьи. Однако значительная часть таких семей сосредоточена в ограниченном числе регионов - преимущественно это национально-территориальные образования, в которых и общий уровень бедности существенно превышает среднероссийский. По данным 8-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), в конце 1998 года удельный вес домохозяйств с детьми среди бедных домохозяйств сократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ - ноябрь 1996 года, в число бедных попали 48% домохозяйств с одним ребенком и 60% - с двумя и более детьми)2
. Однако это происходило в условиях резкого увеличения бедности, поэтому абсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось. Согласно другим расчетам, в IV квартале 1998 года уровень бедности по регионам России был положительно связан с уровнем рождаемости. Это говорит о сохранении связи между бедностью и числом детей, которая была ярко выражена еще до августовского кризиса3
. Детские пособия - наиболее значительный общефедеральный вид социальной помощи, финансируемый за счет бюджетных средств. Размеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате, которая не пересматривалась в течение почти трех лет. В большинстве случаев размер детского пособия составляет 70% минимальной оплаты труда, что еще в июле 1998 года, т. е. еще до кризиса, составляло лишь 13% от величины прожиточного минимума ребенка в целом по Российской Федерации. После кризиса величина общефедерального прожиточного минимума для детей возросла в 2, 2 раза. В результате размер детского пособия для большинства домохозяйств снизился до 6% прожиточного минимума ребенка. В этих обстоятельствах факт выплаты пособия уже практически не оказывал влияния на материальное положение даже беднейших семей с детьми. Вместе с тем наряду со значительным реальным обесцениванием размеров детских пособий в результате кризиса регулярность их выплат тоже существенно сократилась. Если в ноябре 1996 года пособие на ребенка получали свыше 40% домохозяйств, имеющих право на получение этого пособия, то в ноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплата детских пособий в наибольшей степени затрагивала именно бедные семьи: уже в конце 1996 года доля семей, получающих детские пособия, сократилась до 1/4, в то время как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С. Мисихиной). В августе 1998 года вступили в силу поправки к Закону «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», установившие максимальный совокупный среднедушевой доход семей, имеющих право на получение детских пособий на уровне 200% прожиточного минимума. Однако в результате число получателей пособия сократилось крайне незначительно: под данное ограничение, согласно материалам РМЭЗ, подпадали только 70% домохозяйств с детьми. С учетом же того, что порядок предоставления пособий, заложенный в законе, ограничил возможности органов социальной защиты по проверке достоверности сведений о доходах, предоставленных получателями пособий на детей, данная мера практически не могла повлиять на число потенциальных получателей пособий. Столь же малодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка к указанному закону, ограничивающая порог имеющих право на пособие величиной одного прожиточного минимума на члена семьи. Соответственно, практически незначимым оказалось после кризиса и воздействие детских пособий на уменьшение неравенства доходов. Оценить это влияние позволяет коэффициент Джини, рассчитанный для домохозяйств по данным РМЭЗ в двух вариантах - с включением и без включения стоимости полученных детских пособий. Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джини после включения суммы детских пособий, тем сильнее их влияние на снижение неравенства. Как показывают наши расчеты, по данным 8-го раунда РМЭЗ, в ноябре 1998 года включение детских пособий при расчете коэффициента Джини практически не влияло на его величину: без включения детских пособий он составил 0, 547, а с включением - 0, 545. Это значит, что выплата детских пособий в конце 1998 года практически не влияла на снижение неравенства доходов. Следовательно, после августовского кризиса в большинстве регионов пособие на детей, как и многие другие виды социальной помощи, фактически утратило значимую роль как инструмент социальной защиты. В период после кризиса положение детей из бедных семей дополнительно осложнилось вследствие ухудшения финансирования системы общего образования. В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджета на образование в постоянных ценах были на 30% ниже, чем за аналогичный период предыдущего года. Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсировано ростом частных расходов на образование, но этого не произошло. Согласно данным обследований бюджетов домохозяйств, осуществляемых РСА, расходы домохозяйств на образование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998 года в постоянных ценах снизились по сравнению с аналогичным периодом 1997 года более чем на 30%4
. Как и во многих других отраслях социальной сферы острота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциацией расходов на образование. В 1998 году разрыв между регионами с минимальными и максимальными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1 жителя составил 82, 5 раза [2].
Таблица 1
Расходы на образование в децильных группах в IV квартале 1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации
| Децильные группы в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов | Все | ||||||||||
| ДОМОХС | |||||||||||
| ЗЯЙСТВ; | |||||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | ||
| Удельный вес детей в возрасте до 14 лет (%) | 25,0 | 21,8 | 20,0 | 18,8 | 16,1 | 17,0 | 17,4 | 17,4 | 13,1 | 8,3 | 17,3 |
| Расходы на конечное потребление в среднем на члена домохозяйства в месяц (руб.) | 230,6 | 342,3 | 431,6 | 525,4 | 637,2 | 749,3 | 877,3 | 1092,2 | 1354,3 | 2052,3 | 684,1 |
| Доля расходов на образование в расходах на конечное потребление (%) | 0,5 | 0,6 | 0,6 | 0,7 | 0,7 | 0,7 | 0,8 | 0,8 | 0,9 | 0,7 | 0,7 |
| Расходы на образование | 1,16 | 2,05 | 2,59 | 3,68 | 4,46 | 5,25 | 7,02 | 8,74 | 12,19 | 14,37 | 4,7 |
| в среднем на члена домохозяйства в месяц (руб.) | |||||||||||
| Расходы на образование в расчете на 1 ребенка в возрасте до 14 лет в месяц (руб.) | 4,61 | 9,42 | 12,95 | 19,57 | 27,71 | 30,81 | 40,22 | 50,29 | 92,71 | 172,39 | 27,6 |
Следует также принять во внимание и крайнюю неравномерность распределения расходов на образование в зависимости от общего уровня потребления домохозяйств. Как видно из таблицы 1, на долю домохозяйств, относящихся к трем верхним децилям по уровню среднедушевых располагаемых ресурсов, в IV квартале 1998 года приходилось 57% суммарных расходов домохозяйств на образование. При этом здесь сосредоточено лишь 22% от общего числа детей в возрасте до 14 лет. Напротив, доля четырех наименее обеспеченных децилей в расходах на образование составляла лишь 15%, в то время как доля детей до 14 лет, относящихся к этим децилям, составляла 49%5
. Квинтальное соотношение по расходам домохозяйств на образование (т. е. соотношение величины данного показателя у 20% наиболее обеспеченных и 20% наименее обеспеченных лиц) составило 18, 9%, а децильное соотношение (т. е. соотношение показателя у 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных лиц) составило 37, 4 раза. Это примерно в 3 раза превышает уровень дифференциации населения по интегральному показателю потребления - величине среднедушевых располагаемых ресурсов. Квинтильный коэффициент дифференциации по величине среднедушевых располагаемых ресурсов в IV квартале 1998 года составил «лишь» 6, 5 раза, а децильный коэффициент - 10, 1 раза. Сложившаяся ситуация чревата дальнейшим ухудшением доступа к школьному образованию для значительной части детей, относящихся к бедным семьям, в связи с тем, что они оказываются не в состоянии осуществлять формальные и неформальные расходы, которыми сопровождается обучение детей в общеобразовательных школах. Этой тенденции способствуют и структурные сдвиги в финансировании общего образования в пользу опережающего развития элитарного образования, ориентированного на детей из обеспеченных семей, способных осуществлять значительные соплатежи, при заметном отставан
Помощь безработным
Безработные еще до кризиса принадлежали к числу наиболее уязвимых категорий. В ноябре 1998 года, т. е. на момент проведения очередного обследования занятости, на основе которого и делаются оценки данного показателя, безработица, по определению Международной организации труда (МОТ), достигла рекордно высокого уровня - 12, 9% экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя, число безработных, зарегистрированных в органах занятости, практически не возросло. К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах к экономически активному населению снизилось более чем на 1/5 по сравнению с уровнем конца 1998 года и составило 2%. Этот показатель - самый низкий за последние 5 лет, он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года. Между тем уровень безработицы, по определению МОТ, в апреле 1996 года был на 1/3 ниже, а в 1994 году, когда среднегодовой уровень зарегистрированной безработицы в последний раз находился на отметке ниже 2%, - почти в 2 раза ниже, чем в первом полугодии 1999 года. Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то летом 1999 года так поступал лишь 1 из 6 безработных. Таким образом, тенденция к резкому снижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объяснена ситуацией на рынке труда. Скорее, она отражает существенное снижение эффективности государственной политики занятости. Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса 1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органах службы занятости. Иными словами, подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в поиске работы. Наиболее значимая причина, которая привела к столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости, заключается в дальнейшем обострении финансовых проблем Фонда занятости населения. В результате кризиса сократилось поступление страховых взносов в Фонд занятости населения: в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем потребности в финансировании программ занятости возросли в связи с дальнейшим ростом открытой безработицы. Фонд занятости практически не справляется с обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля 1999 года, объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд руб., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб.). Ситуация с финансированием достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от роста безработицы. Там органы занятости населения были не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 месяцев и более), ни сколько-нибудь действенные программы в области активной политики занятости. Обострению финансовых трудностей способствовали относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим законодательством. В результате в подавляющем большинстве регионов ресурсы Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в обусловленных законом размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли. бы претендовать на их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (фактически он составляет менее 10% совокупного бюджета) недостаточен для выравнивания финансовой обеспеченности территориальных органов занятости посредством перераспределения средств из относительно благополучных регионов в пользу менее благополучных. Темп снижения реальных поступлений в Фонд занятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другие социальные внебюджетные фонды. Данное обстоятельство может свидетельствовать о нарастании разочарования в действенности существующей системы, в результате чего территориальные органы власти стали больше внимания уделять обеспечению поступлений в другие внебюджетные фонды, включая прежде всего Пенсионный фонд. Обеспечение поступлений в Фонд занятости, по-видимому, рассматривается как менее приоритетная задача в связи с заметным ослаблением способности органов службы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса. Летом 1999 года федеральным законодательством был введен ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также уточнен порядок их привлечения к обществен ным работам. Этим законом предусмотрена также возможность введения особого порядка регистрации безработных, условий назначения и выплаты пособий по безработице, а также проведения мер активной политики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации на рынке труда. Думается, что реализация этого закона будет способствовать более эффективному расходованию средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные в данный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболее кризисных регионах. По-видимому, необходимы переход к единому размеру пособия по безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а также существенное повышение фактического уровня централизации средств Фонда занятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда.
Пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание пожилых людей
В послекризисный период снижение размеров пенсий в реальном выражении шло опережающими темпами по отношению как к денежным доходам населения, так и к заработной плате - базе для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд. Во II квартале 1999 года размер средней начисленной пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера сократился в 2 раза по сравнению с уровнем аналогичного периода 1998 года и составил 67% прожиточного минимума пенсионера. Это самый низкий показатель за весь период рыночных реформ (см. табл. 2). Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейся дифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 года 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997 года - первая половина 1998 года) она колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера. Между тем в 1999 году с учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера и составила в июле 1999 года 44%. Даже средняя пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Это означает, что уровень пенсионного обеспечения упал до опасно низкой отметки, не позволяющей в отсутствие дополнительных источников доходов обеспечить даже физиологический минимум средств к существованию. Предпринимаемые правительством меры по ограниченной индексации пенсий не оказали существенного влияния на сложившееся соотношение пенсий и прожиточного минимума. Проблему не решала и индексация пенсий на 15% с 1 ноября 1999 года, после которой величина средней начисленной пенсии осталась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Таблица 2
Средняя начисленная пенсия в процентах к прожиточному минимуму пенсионеров
| Год | 1 квартал | II квартал | III квартал | IV квартал |
| 1992 | 114 | 133 | 128 | 149 |
| 1993 | 157 | 164 | 159 | 157 |
| 1994 | 140 | 132 | 141 | 134 |
| 1995 | 96 | 96 | 105 | 105 |
| 1996 | 106 | 114 | 122 | 122 |
| 1997 | 113 | 109 | 109 | 122 |
| 1998 | 128 | 130 | 119 | 90 |
| 1999 | 69 | 67 | 69 | 76 |
Таблица 3
Возрастной профиль заработной платы
| Средняя заработная плата в группе | Возраст | ||||
| 17-26 | 27-36 | 37-46 | 47-59 | 60 и выше | |
| В тыс.руб. | 748 | 857 | 765 | 694 | 467 |
| В процентах к средней по всей выборке | 100,2 | 114,7 | 102,3 | 92,8 | 62,6 |
Проблемы оказания адресной социальной помощи
Доля домохозяйств, имеющих в собственности различные предметы длительного пользования по данным РМЭЗ (в %)
| Предметы длительного пользования | Сентябрь 1992г. | Декабрь 1994г. | Октябрь 1995 г. | Октябрь 1996 г. | Ноябрь 1998г. |
| Черно-белый телевизор | 53,7 | 53,5 | 48,9 | 43,4 | 34,5 |
| Цветной телевизор | 54,6 | 61,9 | 64,8 | 67,6 | 73,5 |
| В идеомагнитофон | 3,1 | 13,3 | 18,8 | 24,7 | 32,2 |
| Автомобиль | 16,5 | 21,4 | 22,4 | 22,5 | 24,8 |
| Холодильник | 93,0 | 92,9 | 93,7 | 92,8 | 92,4 |
| Стиральная машина | 76,6 | 79,3 | 80,0 | 78,4 | 78,5 |
| Дача* | 17,8 | 29,6 | 29,4 | 30,8 | 30,9 |
| ' Только для городских жителей. | |||||
* * *
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Социально-экономическое положение России. Январь-июль 1999 г. М., 1999,
Проблемы реформирования системы социальных расходов на общеобразовательные школы в ситуации кризиса межбюджетных отношений. Фонд перспективных международных исследований. М., 1999.
Мониторинг экономических условий в Российской Федерации. Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения. М., 1999.
Braithwaite J. Targeting and the Longer-Term Poor in Russia // The World Bank. February. 1999.
Шишкин С. Экономический анализ результатов социологического мониторинга расходов населения России на медицинские услуги и лекарства. М., 1999.