СОДЕРЖАНИЕ:
| ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….
|
3
|
| СИСТЕМА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
|
4
|
| ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА К УЧАСТКУ НЕДР……………………………………………………………………………………..
|
5
|
| ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В ЦЕЛЯХ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ……………………………………………………………...
|
6
|
| ГОРНЫЕ СЕРВИТУТЫ……………………………………………………………...
|
9
|
| К ВОПРОСУ О “ПРЯМОМ” РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ…………………………...
|
11
|
| СРП И ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ……………………
|
18
|
| РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ СРП………………………….
|
23
|
| РАЗВИТИЕ РАБОТ НА ОСНОВЕ СРП…………………………………………….
|
23
|
| ПЕРСПЕКТИВЫ
|
23
|
| ПРОЕКТЫ ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ШЕЛЬФА О-ВА САХАЛИН………………………………………………………………………
|
25
|
| ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ…………………………………………………...
|
25
|
| СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПАРТНЕРЫ…………………………………………………...
|
27
|
| ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ САХАЛИНСКОГО УЗЛА……………………..
|
30
|
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...
|
34
|
| СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………..
|
37
|
ВВЕДЕНИЕ
Поддержание и расширение энергетической базы в любой стране являются весьма дорогостоящим делом. Это обусловлено необходимостью привлекать огромные средства для организации крупномасштабных поисковых работ, связанных с риском добычи и переработки нефти и газа, строительства электростанций и угольных карьеров, сооружения нефтегазопроводов, грузовых терминалов и линий электропередач; с развитием огромной обслуживающей инфраструктуры и финансированием смежных отраслей по обеспечению ТЭК достаточным количеством металлопроката, труб, цемента, машин, оборудования, средств транспорта и пр.
Бесспорно, что осуществление таких огромных затрат выходит за пределы возможностей бюджетного финансирования. Недостаточными оказываются и возможности местного промышленного и банковского капитала. Таким образом, в условиях дефицита средств, мобилизуемых из местных источников, страны, встающие на путь осуществления крупных энергетических проектов, особенно в нефтяном и газовом секторе, обычно прибегают к внешним заимствованиям и привлечению прямых и портфельных инвестиций из-за границы. Это является общепринятой практикой не только для развивающихся государств, стран с переходной экономикой, но и для ведущих промышленно развитых держав.
Мировой нефтяной кризис привел к радикальным изменениям политики большинства крупнейших корпораций мирового класса. Если несколько лет назад приоритетными направлениями были разведка и разработка новых месторождений нефти и газа, то на сегодняшний момент главной стратегической задачей стал выход на новые рынки сбыта. Интерес иностранных компаний к российским проектам тоже объясняется не только возможностями активного инвестиционного проникновения. Часто это связано с перспективами выхода на азиатские рынки, как, например, в случае с Сахалинскими месторождениями.
С момента своего появления на свет Закон "О СРП" подвергался обструкции со стороны его противников как инструмент "распродажи Родины". А отсутствие законодательства о СРП заблокировало реальную возможность привлечения крупных и долгосрочных инвестиций в сырьевые отрасли. Тем самым во многом был спровоцирован инвестиционный кризис в стране.
СИСТЕМА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В РФ.
Процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой можно выделить подсистемы:
- предоставление участков недр в пользование;
- пользование недрами в соответствии с установленным видом пользования;
- контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.
Все три подсистемы, хотя в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются достаточно самостоятельно.
Законодательство с различной степенью детальности регламентирует отношения, как в рамках всей подсистемы, так и особенно в рамках отдельных подсистем.
Первая подсистема – предоставление недр в пользование, призвана регулировать относительно новый вид отношений, возникающий между государством – собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользователями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, конкретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается предоставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юридическое оформление предоставления ему права пользования недрами на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название – государственная система лицензирования пользования недрами.
Возникновение этих отношений по существу относится к моменту принятия и ввода в действие Закона Российской Федерации «О Недрах», т.е. к 1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой подсистеме, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания большого числа новых законодательных и нормативных правовых актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд таких документов на уровне федерации и особенно субъектов федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положения, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки, многие вообще не урегулированы.
Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления недропользователем определенной деятельности в пределах полученного права, в частности права на проведение поисков, разведки и разработки месторождений, либо работ по использованию недр в целях не связанных с добычей полезных ископаемых.
Отношений возникающих в процессе пользованием недрами и особенно при поиске, разведке и разработке месторождений, полезных ископаемых регламентируются в основном правовыми нормативными отраслевыми и межотраслевыми документами изданными различными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во многом, особенно в части регламентации технических и технологических вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в области НТП. Это гигантская работа, поскольку речь идет о сотнях нормативных документов.
Третья подсистема функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за действиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласованных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами.
В России организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государственного геологического контроля, государственного горного надзора отраслевыми органами, выполняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА К УЧАСТКУ НЕДР
Пользование недрами требует доступа к ним по земной поверхности и использования определенной площади земельного участка для размещения наземных сооружений, необходимых для производства работ. Возникает проблема приобретения прав на земельный участок и (или) права сервитута – ограниченного пользования земельным участком, находящимся в собственности или на ином праве у землепользователя.
ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В ЦЕЛЯХ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Земельным кодексом (ЗК) РСФСР регламентированы лишь процессы предоставления (ст. 27 ЗК РСФСР) и изъятия (п.1 ст. 24 ЗК РСФСР) земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых, в том числе возможного изъятия сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня. Изъятие особо ценных продуктивных земель, а также земель природно-заповедного фонда, пригородных и зеленых зон, лесов I группы, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24-25 ЗК РСФСР).
По современному горному и земельному законодательству предоставление права на пользование недрами не сопровождается получением права на пользование необходимым земельным участком. Кроме того, у государственных органов после выдачи лицензии на участок недр фактически нет обязательств по оказанию поддержки недропользователю при приобретении им прав на необходимый земельный участок.
Выдаче лицензий предшествует лишь предварительное согласование с органом управления земельными ресурсами либо с собственником земли отвода соответствующего земельного участка для целей недропользования (ст. 11 Закона РФ “О недрах”), а при расположении земельного участка на территории исконной среды обитания малочисленных народов – с главой общины (ст. 8 Закона РФ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ”).
Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются только после получения горного отвода, утверждения проектов работ по недропользованию и рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных площадей (ст. 11 Закона РФ “О недрах” и ст. 83 ЗК РСФСР). Работы на земельном участке без оформления права пользования им запрещены (ст. 125 ЗК РФ), так же как и строительство (реконструкция) объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре (ст. 43 Закона РФ “Об охране окружающей среды”).
Получение права на пользование земельным участком для целей недропользования осуществляется в четыре этапа:
1. Проект земельного дела (акт выбора площадки, технический проект и проект рекультивации) в соответствии с земельным законодательством согласовывается с органами местного самоуправления, владельцем или пользователем земли (преимущественно – с лесхозом), местными органами охраны природы и (при наличии) общинами коренных малочисленных народов.
2. В соответствии с природоохранным законодательством акт выбора площадки, включаемый в генеральный проект строительства горного предприятия, необходимо также согласовать с органами санитарно-эпидемиологического, пожарного и рыбного надзоров, лесного и охотничьего хозяйств. Список согласований может быть расширен при наличии других “заинтересованных” ведомств.
3. Земельное дело вместе с актом экологической экспертизы согласовывается с региональным управлением лесов и представляется в земельное управление субъекта РФ.
4. Готовое земельное дело направляется на утверждение главе администрации субъекта РФ.
На первом этапе земельное дело может на законных основаниях рас- сматриваться до 6, на втором – тоже до 6, на третьем – до 2 и на четвертом – до 3 мес. Если учесть, что на отдельных этапах материалы могут возвращаться на доработку и переоформление, а время действия подписанных документов составляет 6 мес., то не удивительно, что оформление земельных дел затягивается на годы. Согласования с многочисленными (и, как правило, монопольными) ведомствами, которые вопреки законодательству производятся на платной основе, не способствуют ускорению оформления земельных дел. Отдельно следует упомянуть процесс согласования с представителями малочисленных народностей – не имея права собственности на недра, они зачастую требуют доли в добытом минеральном сырье или оплаты (порой весьма значительной) права разрешительной подписи.
Многочисленность согласований не исключает принятия ошибочных решений. К примеру, недропользователям передают разведанные запасы месторождений в полном объеме, в том числе в частях месторождений, расположенных под охранными территориями (лесами I группы, водоохранной зоной и т.п.), что предопределяет появление коллизии требования полноты отработки месторождения и запрета работ в охранных зонах. Медлительность процедуры согласования проекта горного производства и земельного дела увеличивает сроки возврата капитальных вложений и приводит к появлению риска убытков по организационным причинам. Недропользователи не защищены от неправомерных требований согласующих структур, в первую очередь – по платности услуг и срокам прохождения документов.
В связи с этим следует предусмотреть правовые процедуры, обеспечивающие недропользователю получение прав на земельный участок, необходимый для пользования недрами. Возможны жесткий и мягкий варианты этих процедур.
В жестком варианте предполагается одновременное предоставление лицензии на право пользования участком недр и изъятие необходимого земельного участка для государственных нужд. Эта процедура может быть реализована по действующему законодательству. Согласно ст. 25.1 Закона РФ “О недрах” земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий. Право государственной собственности на участок недр и необходимый земельный участок обеспечило бы более эффективный контроль за рациональном использованием природных ресурсов и недр и земельных участков. При возникновении споров в суде, связанных с изъятием земельного участка у собственника, суд должен учитывать экономическую целесообразность такого изъятия, сопоставлять потенциальную значимость земельного участка по земельному кадастру и возможных доходов от использования недр этого участка.
В мягком варианте необходимо упростить процесс согласования земельного дела, отделив его от процедуры экологической экспертизы генерального проекта строительства горного предприятия. Подлежащий экспертизе проект рекультивации охватывает время заключительного этапа процесса недропользования, в нулевой и первый циклы пользования недрами рекультивация обычно не планируется. Без нарушения законодательства (соблюдая запрет на работы, не прошедшие экологической экспертизы) его рассмотрение можно вынести на более поздние сроки – в составе генерального технологического проекта. Оставив минимально необходимое для принятия решения число согласований, можно значительно сократить время прохождения документов земельного дела. Возможно также установление более жестких предельных сроков согласования земельного дела – до 3 мес. со дня подачи. Для земельных участков небольшой площади (до 15-25 га), предоставляемых во временное пользование, можно делегировать право утверждения земельных дел от администрации субъектов РФ местным органам самоуправления. Подобная практика предоставления главами улусов (местной администрацией) во временное пользование земельных участков площадью до 15 га успешно действует в Республике Саха (Якутия), что резко сокращает сроки оформления земельных дел по сравнению с получением прав на крупные земельные участки.
Рекомендуется также пересмотреть практику экологической экспертизы горного проекта, разделив ее на два этапа, а проект – на части:
1. Экспертиза двух проектов: генеральной программы развития горного предприятия и работ нулевого цикла (доразведка месторождения, инженерные изыскания, прокладка коммуникаций, монтаж энергохозяйства, строительство временного жилья, складского хозяйства и др.).
2. Экспертиза генерального проекта строительства горного предприятия (без объектов нулевого цикла) в пределах генеральной программы его развития.
Более простая по объемам и составу экологическая экспертиза проекта работ нулевого цикла позволит, при условии параллельного оформления земельного дела, начать работы по подготовке строительства горного предприятия в более ранние сроки, задолго до получения окончательного разрешения на основное строительство.
ГОРНЫЕ СЕРВИТУТЫ
Вопрос доступа к недрам с ограниченным правом на пользование их смежными участками может быть решен путем признания в горном праве и законодательстве горного сервитута, тем более что права земельного, водного и лесного сервитутов законодательно уже определены*.
По Гражданскому кодексу (ГК) РФ владелец земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования его участком (земельного сервитута) для обеспечения прохода и проезда через земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (ст. 274 ГК РФ). Вопросы регламента земельного сервитута (права, обязанности, платность, разрешение споров) рассмотрены в ст. 274-287 ГК РФ. Сервитутом могут быть обременены также здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком (ст. 248 ГК РФ).
Водным кодексом (ВК) РФ установлено, что лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь право водного сервитута – ограниченного пользования водными объектами (ст. 41 ВК РФ). Различают публичный водный сервитут, когда каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, и частный водный сервитут, когда в силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (ст. 43 ВК РФ). Виды водного сервитута определены ВК РФ и могут быть установлены другими федеральными законами.
Лесным кодексом (ЛК) РФ определено, что по публичному лесному сервитуту граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах, а по частному лесному сервитуту права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений (ст. 21 ЛК РФ).
Для доступа к участку недр необходимо предусмотреть в законодательстве земельный сервитут в целях недропользования. В первую очередь он необходим для тех видов пользования недрами, при производстве которых нет необходимости в приобретении прав на земельный участок и не происходит существенного нарушения недр: регионального геологического изучения и сбора коллекционных материалов. Работы по геологическому изучению локальных участков недр, разведке и добыче полезных ископаемых, а также по использованию полезных свойств недр, не связанному с добычей, требуют оформления прав на пользование земельным участком, но и в этом случае может возникнуть потребность в ограниченном использовании смежных земельных участков. По аналогии с водным и лесным кодексами ограниченное право пользования чужими земельными участками в указанных целях можно назвать частным земельным сервитутом в целях недропользования.
Ни горное, ни гражданское законодательство не препятствует введению в горное право понятия горного сервитута – права ограниченного пользования участком недр, устанавливаемого в интересах лица, осуществляющего пользование участком недр. Предлагаемое понятие в полной мере соответствует природе сервитута как ограниченного права пользования, поскольку при недропользовании зачастую возникают коллизии прав пользователей участками недр. В большинстве случаев лицо, требующее установления горного сервитута, не может в необходимом объеме осуществлять свои права недропользователя, не осуществив ограниченное использование смежного участка недр. В зависимости от целей использования участка недр в горном праве можно различать публичный и частный горные сервитуты.
Право граждан на пребывание с научными, учебными, культурными, спортивными и оздоровительными целями на особо охраняемых геологических объектах (научных и учебных полигонах, в геологических заповедниках, заказниках, памятниках природы, естественных пещерах, а также подземных выработках, имеющих санаторно-оздоровительное назначение) не требует процедуры оформления ими специальных прав недропользования (лицензирования). Такое право ограниченного пользования участками недр можно рассматривать как публичный горный сервитут. Пользование участком недр в порядке, предусматриваемом публичным горным сервитутом, должно осуществляться без существенного нарушения целостности недр.
К частному горному сервитуту следует отнести право ограниченного пользования смежными горными отводами для целей пользования недрами. Подобные отношения возникают между двумя и более недропользователями в следующих ситуациях:
- при технологически общих горно-подготовительных работах на двух и более горных отводах (проходка водосливных канав, дренажных подземных горных выработок и др.);
- при совместном технологическом размещении горно-технических сооружений (дамб, насыпей, отвалов и др.);
- при технологическом размещении вспомогательных объектов, значительно оторванных от собственного участка недр (скважин заводнения нефтяных пластов, скважин водопонижения карьеров и др.);
- при одновременном производстве добычи полезных ископаемых открытым и подземным способами (в том числе на объектах с различными видами полезных ископаемых);
- при одновременном производстве различных видов недропользования (разведки и добычи полезных ископаемых, добычи и подземного строительства, не связанного с добычей минерального сырья).
Как и в случае земельного сервитута, горный сервитут должен устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и пользователем или владельцем (государством) смежного участка недр. Пользователь или собственник участка недр, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях горного сервитута спор может разрешаться судом по иску лица, требующего установления сервитута. Право государственной собственности на недра, их значимость для России требуют, чтобы понятия и виды горных сервитутов (публичного и частного) были бы закреплены в горном законодательстве. Перечень частных горных сервитутов должен быть исчерпывающим и изменения в него следует вносить только федеральным законом.
В истории горного права России Горным уставом редакции 1902 г. (Савич Г.Г., 1907) специально рассматривался регламент ограниченного пользования смежными горными отводами, которым дозволялось проведение горно-подготовительных работ и размещение горно-технических сооружений на чужой территории при условии возмещения понесенных владельцами отводов убытков. Следует и сегодня регулирование отношений по смежным горным, геологическим и земельным отводам перенести из области административного права в сферу действия гражданского права с обеспечением хозяйственных интересов владельцев смежных участков.
При согласовании ограниченного доступа к недрам с представителями малочисленных народов возникают те же проблемы, связанные с требованием внесения несоразмерной оплаты, как и при получении полного права пользования участками недр. С введением горного и земельного сервитутов в целях недропользования споры, связанные с порядком установления сервитутов и размером платы за них, будут рассматриваться судами.
К ВОПРОСУ О “ПРЯМОМ” РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
В основу российской модели соглашений о разделе продукции (СРП) положена так называемая “индонезийская модель”, предусматривающая трехступенчатую схему раздела:
- вначале из полученной инвестором продукции выделяется часть, направляемая государству в виде платежей за пользование недрами (роялти, ренталс);
- затем выделяется часть, идущая на возмещение понесенных затрат (компенсационная продукция);
- оставшаяся часть (прибыльная продукция) делится между государством и инвестором в оговоренной пропорции; на последней стадии инвестор уплачивает налог на прибыль, налогооблагаемой базой которого является доля инвестора от прибыльной продукции.
Мировой опыт знает и модели с так называемым “прямым” разделом продукции, которые предусматривают раздел продукции непосредственно на долю государства и долю инвестора. То есть при “прямом” разделе отсутствует стадия выделения компенсационной продукции. В таком случае раздел продукции может быть:
- двухступенчатым (как в Перу), когда государство отказывается от взимания роялти, устанавливает для компании более благоприятные, чем в индонезийской модели”, пропорции раздела, но вводит подоходный налог на всю долю выделенной инвестору нефти;
- одноступенчатым (как в Ливии), когда государство сразу устанавливает повышенные в свою пользу условия раздела, но освобождает инвестора от подоходного налога и платежей роялти.
Выбор оптимальной схемы раздела зависит от многих факторов. Например, схемы прямого раздела продукции без взимания подоходного налога могут оказаться неудобньми для иностранных инвесторов, так как порождают проблемы, связанные с возможностью фактически двойного налогообложения их доходов. Один раз в косвенной форме доходы инвестора уменьшаются в принимающей стране за счет уменьшения его доли продукции. Второй раз его доходы могут быть обложены налогом в той стране, где инвестор зарегистрирован как налогоплательщик, обязанный уплачивать подоходный налог либо по месту деятельности, либо по месту регистрации.
Опыт реализации российского Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” показывает, что формирование правовой базы СРП на основе только “индонезийской модели” не позволяет учесть все многообразие экономико-географических, горно-геологических, социально-экономических условий, в которых приходится осуществлять проекты на условиях СРП. Очевидно, что соглашения по новым месторождениям шельфа Сахалина или Баренцева моря будут существенно отличаться по набору условий и взаимных обязательств сторон от соглашений по старым месторождениям типа Самотлора.
Многочисленные претензии к операторам соглашений по поводу затрат, которые могут быть отнесены на компенсационную продукцию, неопределенность с историческими затратами государства по старым месторождениям тормозят процесс как подготовки, так и реализации соглашений. Не случайно за 1997-2000 гг. подписано всего одно соглашение между Российской Федерацией и ОАО “Нижневартовскнефтегаз” по разработке южной части Самотлорского месторождения, в то время как федеральными законами возможность заключения СРП предоставлена применительно к 22 крупным объектам.
Понимание необходимости дополнить российскую модель СРП другими возможными схемами раздела зафиксировано Российской Федерацией в лице Правительства РФ и администрации Ханты-Мансийского АО при подписании СРП по Самотлору в конце 1999 г. В тексте соглашения содержится положение, согласно которому “государство совместно с инвестором в течение двух лет проводит работу по подготовке необходимых законодательных и нормативных актов для перехода на раздел продукции полностью в натуральном выражении (нефтью) с заменой уплаты всех налогов передачей государству причитающейся ему доли продукции”.
В связи с этим в мае 2000 г. в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий дополнение Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” новой схемой “прямого” раздела продукции без взимания каких-либо налогов и платежей. Законопроект внесли депутаты Государственной Думы Ю.Д.Маслюков, А.Ю.Михайлов, Г.И.Райков и К.В.Ремчуков. Эта законодательная инициатива получила поддержку при ее обсуждении в Государственной Думе на уровне комитетов и рабочих групп и имеет хорошие перспективы одобрения на пленарном заседании в период осенней сессии 2000 г. По-видимому, всем участникам обсуждения законопроекта ясно, что дополнение действующей модели СРП “прямым” разделом не только целесообразно, но и достаточно давно назрело.
Законопроект вызвал бурную дискуссию по поводу правовой сущности действий инвестора по передаче государству причитающейся ему доли продукции, а также по поводу правовой квалификации самой этой доли. В первой своей редакции упомянутый законопроект определял долю продукции, передаваемую государству, как “единый налог”. Это нововведение в случае его законодательного закрепления влекло за собой очень серьезные правовые последствия.
Во-первых, такой “единый налог” может быть введен только после того, как будет внесено соответствующее дополнение в перечень налогов, взимаемых на территории Российской Федерации, установленный Налоговым кодексом РФ.
Во-вторых, с его введением государство де-юре лишается неналоговых доходов от СРП. В связи с этим возникает вопрос: если государство не получает гражданско-правового дохода от СРП, то можно ли считать СРП гражданско-правовым договором? Вызвать сомнения в гражданско-правовой сущности СРП означает подвергнуть сомнению право СРП на существование в качестве самостоятельного правового института, преподносимого как институт гражданского права.
В-третьих, введение “единого налога” означает распространение на весь механизм раздела продукции и отчуждения ее долей налогового правового режима. Для того чтобы в полной мере оценить это, необходимо обратиться к правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной во многих его решениях. Она вкратце сводится к следующему:
- федеральные налоги и сборы вводятся федеральными законами;
- налоги и сборы вводятся исключительно налоговыми законами;
- вводятся и взимаются только те налоги и сборы, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ (соответствующие общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации);
- все основные элементы налогового обязательства устанавливаются законом;
- если в законе не определены основные элементы налогового обязательства, налог считается невведенным.
В этом смысле вводимый рассматриваемым законопроектом “единый налог” вступает в острый антагонизм с основополагающими принципами российского налогового права. Согласно законопроекту важнейшие элементы налогового обязательства, такие как ставка “единого налога”, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, определение момента прекращения обязанности по уплате и т.д., должны устанавливаться СРП, а не налоговыми законами. Для приведения законопроекта и Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” в соответствие с вводимым “единым налогом” необходимо исключить из СРП практически все условия, имеющие отношение к разделу продукции. Возникла дилемма: отказаться от “единого налога” или отказаться от СРП как гражданско-правового договора. Последнее исключалось всеми участниками дискуссии.
В силу этого из законопроекта следовало исключить всякие упоминания о “едином налоге”. Сделать это следовало уже потому, что доля продукции, принадлежащая государству по СРП, очевидно, составляет или содержит неналоговый доход государства, на который нельзя распространять налоговый режим. Кроме этого, не следует забывать, что Налоговым кодексом РФ установлен ряд принципиальных положений, которые имеют прямое отношение и к рассматриваемому законопроекту, и к действующей редакции Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”. Согласно одному из них обязанность по уплате налога или сбора прекращается в момент дачи налогоплательщиком поручения своему банку перечислить сумму налога или сбора на соответствующий бюджетный счет. Из этого положения вытекает, что обязанность уплаты налога или сбора выполняется исключительно в форме перечисления денежных средств. Налоговый кодекс РФ не предусматривает натуральной формы уплаты налогов и сборов. В силу этого поддержка идеи “единого налога” требовала внесения поправок в Налоговый кодекс РФ, которые законодательно закрепили бы возможность взимания по СРП налогов и сборов в натуральной форме – в виде добытой нефти.
Как можно видеть, перечисленный набор правовых проблем, требующих законодательного разрешения, настолько объемен, что способен полностью похоронить саму идею “прямого” раздела продукции. Однако отдельные разработчики законопроекта первоначально полагали, что “прямой” раздел продукции может быть реализован только при введении “единого налога”, который должен “поглотить” все ныне взимаемые с инвестора налоги и иные платежи, считая, что обратное невозможно. Но судьба “прямого” раздела продукции может и должна быть решена иначе. Для этого необходимо учесть следующее:
1. Не следует забывать о том, что система платежей за пользование природными ресурсами возникла очень давно, задолго до появления современных налоговых систем, тогда, когда государь (государство) существовало по преимуществу за счет доходов от принадлежащих ему доменов (земель), регалий, монополий и откупов, т.е., выражаясь современным языком, доходов от государственной собственности. Многие из платежей, взимаемых государством с природопользователей и недропользователей, в силу своей архаичности являются не налогами, а квазиналогами. Они вводятся неналоговыми законами, по ставкам таких платежей допускаются торги и т.д.
2. Взимание государственной доли продукции при реализации СРП никогда не носило характера налогообложения. В Федеральном законе “О соглашениях о разделе продукции” не установлен налоговый характер долей, выделяемых из произведенной продукции и распределяемых между государством и инвестором. Пункт 1 ст.13 упомянутого Закона гласит: “Взимание указанных налогов, сборов и иных обязательных платежей заменяется разделом продукции на условиях соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом”. Это не означает, что раздел продукции является формой налогообложения. Напротив, это означает отказ государства от участия в доходах инвестора путем налогообложения. Это подтверждается тем, что в соответствии с Федеральным законом “О бюджетной классификации Российской Федерации” доходы от реализации соглашений о разделе продукции (код 20 10 90) отнесены к неналоговым доходам бюджета (код 20 00 00).
3. Коль скоро не возникают обязанность инвестора по уплате налога на прибыль и само понятие прибыльной продукции, а также любые другие налоговые обязательства инвестора, то налоговые органы утрачивают контрольные полномочия в отношении СРП, за исключением полномочий по контролю за обоснованностью отнесения стоимости товаров, работ и услуг к затратам инвестора на выполнение своих обязательств по СРП.
4. Государственная доля продукции является неналоговым доходом государства от использования государственной собственности, и статус этой доли такой же, как и у прочих доходов бюджета от государственной собственности (дивиденды по государственным пакетам акций, доходы от приватизации и т.п.). Это означает, что контроль исполнения инвестором его обязательств перед государством по СРП должен быть возложен на те ведомства, которые осуществляют полномочия распоряжения недрами. Законом РФ “О недрах” эти полномочия возложены на федеральный орган управления государственным фондом недр и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены соответствующие участки недр. Распределение государственной доли продукции, получаемой при реализации СРП между федеральным и региональным бюджетами, должно осуществляться так же, как это предусмотрено ст.10 Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”, т.е. на основе договоров между соответствующими федеральными и региональными органами исполнительной власти.
5. Дополнение Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” “прямым” разделом не потребует внесения изменений в главы Налогового кодекса РФ, регулирующие специальные налоговые режимы, в том числе и налоговый режим СРП, за исключением констатации того, что такой режим без взимания налога на прибыль и платежей за пользование недрами существует, так как "прямой" раздел освобождает инвестора от налоговых обязанностей в той части его деятельности, которая имеет отношение к реализации СРП.
6. До введения в действие ст.13 ч.1 Налогового кодекса РФ, которая заменяет платежи за пользование недрами одноименными налогами, сохраняет свою силу гл.5 Закона РФ “О недрах”. В нее необходимо внести уточнения, оговаривающие освобождение от платежей за недра инвесторов, перешедших на режим "прямого" раздела продукции.
Все вышесказанное было учтено разработчиками законопроекта, в него были внесены изменения и дополнения, исключающие введение “единого налога”. Таким образом, законопроект не включил “прямой” раздел продукции в состав известных форм налогообложения, закрепляя неналоговый правовой режим той доли продукции, которая передается государству.
СРП И ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ.
Принятие Закона «О СРП» сопровождалось бурными политическими дискуссиями, в ходе которых из виду были упущены многие вопросы, имеющие большое юридическое и политическое значение. Среди них – вопрос о зарубежных аналогах Российской модели СРП, которые рассмотрены в литературе довольно неточно и очень обобщенно.
Российская модель СРП существенно отличается от зарубежных аналогов.
Зарубежная модель СРП
имеет ряд характерных особенностей. Эти соглашения с точки зрения российского гражданского права легко идентифицируются как договоры подряда на выполнение поисково-разведочных и добычных работ. Причем эти работы, выражаясь языком Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), выполняются «иждивением подрядчика», т.е. на подрядчика ложатся все риски и прежде всего риски, связанные с поисками коммерчески значимых месторождений нефти. В качестве подрядчиков выступают иностранные нефтяные компании. Это категорическое исключение собственных хозяйствующих субъектов-исполнителей работ имеет объяснение. Дело в том, что заключению СРП, как правило, предшествуют установление государственной монополии на углеводородное сырье и национализация имущества частных нефтяных компаний. Главным инструментом монополии является образуемая государственная нефтяная компания – юридическое лицо, полноценный хозяйствующий субъект.
Именно эта компания выступает заказчиком подрядных работ, заключая СРП с иностранными партнерами. Компания является собственником продукции, произведенной подрядчиком. Компенсация издержек подрядчика и выплата причитающегося ему вознаграждения осуществляется путем раздела продукции.
Подрядчик или не платит налогов вообще, или они сводятся к минимуму. На государственную компанию ложится бремя осуществления практически всех контактов с государством.
Таким образом, зарубежная модель СРП является договором подряда единственной в стране нефтяной компании с иностранным подрядчиком, так как иных подрядчиков нет, и не может быть в силу национализации нефтедобывающего комплекса.
Разработчики отечественной модели СРП
изначально декларировали, что главной их целью является создание гражданско-правовых инструментов регулирования отношений в области разведки и добычи углеводородного сырья. По их мнению, СРП является гражданско-правовым договором. В СРП просматриваются многие черты договора подряда. Как модификация этого договора СР вполне заслуживает наименования «подряда с разделом продукции». Отличительным свойством этого договора, помимо компенсации издержек подрядчика и выплаты причитающегося ему вознаграждения им же произведенной продукцией, являются особый налоговый, таможенный и валютный режимы. Однако даже в юридической литературе, посвященной СРП, эти соглашения не принято рассматривать в качестве разновидности одного из договоров, известных по ГК РФ.
Как известно в ГК РФ нет упоминаний о СРП, хотя работа над проектом закона о СРП велась практически одновременно с работой над проектом части второй ГК. Причем часть вторая ГК РФ была принята Государственной Думой 22 декабря 1995 года., Закон «О СРП» – 30 декабря 1995 года. Но разработчики и инициаторы Закона «О СРП», очевидно, даже не помышляли о внесении в часть вторую ГК РФ параграфа, посвященного СРП. По-видимому, изначально СРП рассматривалось ими как тип договора, установленный именно Законом «О СРП» и только им. Возможно, этим объясняется и то, что Закон «О СРП» по своему содержанию и даже по языку и технике изложения явно не соответствует ГК РФ. Инициаторы сразу взяли курс на формирование новой «отрасли» зако
Претензии разработчиков и инициаторов на конституирование нового типа гражданско-правового договора в большем своем объеме оказались необоснованными как минимум потому, что Закон «О СРП» не устанавливает полноценного гражданско-правового режима. Возникает проблема применимости российского гражданского права к спорам, возникающим между сторонами СРП. Тем не менее, только арбитражная практика способна расставить все точки над «i», подтвердив или развеяв эти опасения.
Важен политический контекст появления отечественной модели СРП. Следует признать, что он категорически отличался от контекста появления СРП за рубежом. В России в 1992 г. начались так называемое «обвальное» акционирование государственных предприятий нефтегазодобывающего комплекса и их приватизация. К моменту вступления в действие Закона «ОСРП» (январь 1996 г.) права практически на все перспективные участки недр были уже предоставлены отечественным предприятиям. Практически все предприятия, владевшие лицензиями на пользование недрами, пытались всеми правдами и неправдами привлечь иностранных инвесторов. В этой ситуации говорить о национализации нефтегазодобывающего комплекса страны было, по крайней мере, нелогично.
Однако неприятие национализации (в наших условиях «деприватизации») не исключает признания возможности и необходимости образования государственной нефтяной компании специально «под СРП». Тем немение разработчики и инициаторы Закона «О СРП» изначально отвергли не только национализацию, но и такой важнейший элемент зарубежных моделей СРП как государственная нефтяная компания.
При этом достаточно долго, как и в зарубежных моделях, в качестве подрядчиков или, говоря языком Закона «О СРП», «инвесторов» рассматривались только иностранные лица. Под давлением парламентского большинства от этой принципиальной для зарубежных моделей СРП позиции пришлось отказаться.
Таким образом, СРП было привнесено в совершенно инородную политическую и экономическую ситуацию. Процессы, происходившие в России в первой половине 90-х гг., отличались «до наоборот» от политических и экономических процессов, породивших СРП за рубежом.
Главная проблема состоит в том, что российская модель СРП предусматривает участие государства в качестве одной из сторон соглашения.
В силу этого гражданско-правовой режим СРП в значительной мере зависит от того, насколько законодательно ограничен иммунитет государства и его собственности. Федеральный закон, призванный согласно ст. 127 Гк РФ решить эту проблему, не принят и, судя по всему будет принят не скоро.
Пока равенство сторон СРП недостижимо, а без этого соглашения не могут быть признаны гражданско-правовыми договорами. Поэтому в настоящее время гражданско-правовой режим СРП – это, скорее, социальный заказ, чем правовая реальность, подтвержденная неоспоримыми ссылками на законодательство и судебные решения. Наиболее просто эта проблема решается путем исключения государства из числа участников СРП. Место государства должен занять хозяйствующий субъект – юридическое лицо российского гражданского права.
Участие государства в качестве заказчика работ по СРП имеет массу негативных последствий. Одно из них связано с тем, что продукция, произведенная «инвестором», составляет собственность государства. В связи с этим вся продукция, произведенная во исполнение СРП, должна учитываться в качестве продукции, принадлежащей государству.
Согласно п. 3 ст. 19 Закона «О СРП» Правительство РФ представляет вместе с проектом федерального бюджета отчет об итогах работы по реализации СРП. Но этого явно мало. В связи с тем, что заказчиком работ выступает государство, продукция, произведенная «инвестором», должна учитываться в федеральном бюджете – не более и не менее.
Причем учету подлежит не только доходная, но и компенсационная продукция. В последнем случае в доходной части бюджета должна быть статья «Продукция, произведенная во исполнение СРП». А в расходной части бюджета должна быть отдельная статья «Компенсация издержек инвесторов согласно СРП». Естественно, что эта статья ежегодно будет подвергаться атакам со стороны депутатского корпуса, который не упустит случая сэкономить на обязательствах государства перед «инвесторами». Помимо этого, возникает масса проблем, связанных соотнесением продукции к неналоговым или налоговым доходам бюджета, с учетом продукции в денежном эквиваленте и пр.
Уйти от этого можно только в случае, если продукция, произведенная во исполнение СРП, будет принадлежать государственному предприятию на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. Соответственно это предприятие, выполняющее функцию «заказчика» работ по СРП, будет учитывать продукцию, произведенную «инвестором», на своем балансе.
Российское гражданское законодательство понимает под «государством» Российскую Федерацию и субъекты Федерации. Причем последние являются самостоятельными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством.
Согласно ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты не являются юридическими лицами, поэтому их участие в гражданских правоотношениях опосредовано участием уполномоченных на то органов государственной власти. В соответствии с этим положением ГК РФ ст. 3 Закона «О СРП» гласит о том, что одной из сторон соглашения является Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставляемый в пользование на условиях раздела продукции.
Но Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ являются органами общей компетенции. В силу этого Правительство РФ может лишь чисто номинально представлять в сделках Российскую Федерацию. Фактически во взаимоотношениях с «подрядчиком» (имеется в виду то, что в Законе «О СРП» названо «инвестором») более или менее эффективно могут выступать только федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. Поэтому упоминание Правительства РФ в Законе «О СРП» не дает ровным счетом ничего для понимания того, кто же фактически выступает в СРП в качестве «заказчика» работ. Ясно, что государство в СРП предстает в виде совокупности федеральных органов исполнительной власти. Каких – Закон «О СРП» не называет. И круг участников СРП на самом деле определяется огромным числом подзаконных актов. Причем, например, во многих положениях о ныне действующих федеральных органах исполнительной власти можно отыскать позиции, позволяющие этим органам распространить свою юрисдикцию на СРП, превращая «подрядчика» в объект еще одного надзора и еще одного контроля.
В настоящее время практически все перспективные месторождения (участки недр) уже предоставлены в пользование, как правило, отечественным хозяйствующим субъектам.
Принятая в России модель СРП в качестве общего правила предусматривает прекращение действия ранее выданной лицензии, если участок недр (месторождение), предоставленный в пользование на основании этой лицензии, попал в перечень участков недр, предоставляемых в пользование на условиях раздела продукции. В качестве общего правила Закон «О СРП» предусматривает проведение конкурса, в котором прежний владелец лицензии может участвовать на общих основаниях.
Закон « О СРП» содержит ряд исключений, которые позволяют уйти от проведения конкурса или аукциона и гарантировать прежним владельцам лицензии возможность их участия в разработке месторождения уже на условиях раздела продукции.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ СРП
РАЗВИТИЕ РАБОТ НА ОСНОВЕ СРП
В настоящее время в России наиболее благоприятные условия для инвестиций в нефтедобычу обеспечивает механизм соглашений о разделе продукции. Основными районами концентрации проектов СРП, находящихся на различных стадиях подготовки, являются Западная Сибирь, Волго-Уральский регион, Республика Коми, Ненецкий АО и Сахалинская область. По 20 объектам СРП, включенным в ФЗ «Об участках недр, права пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», капитальные вложения за весь срок СРП (25 лет) составят около 80 млрд. долл., при этом 55 млрд. долл. – на 11 «новых» проектах, которые могут разрабатываться только на условиях СРП. Прирост добычи нефти за счет реализации проектов СРП может составить к 2010 году 100 млн. т/год, обеспечив более четверти добычи нефти в стране, из которых 65 млн. т/год – на 11 «новых» проектах СРП.
В целях повышения эффективности применения механизма СРП необходимо внести поправки в Закон РФ «О СРП», обеспечивающие защиту национальных интересов России и устраняющих препятствия, нарушающие гарантии стабильности и повышающие риск осуществления таких проектов. Необходимо также завершить разработку и принятие эффективной нормативной базы по вопросам СРП, учитывая, что в стране одновременно действуют 2 параллельных равноправных инвестиционных режима недропользования: лицензионный и СРП, конкурирующие между собой за инвестора.
Масштабы освоения месторождений на основе Соглашений о разделе продукции должны в конечном счете определяться конкурентными преимуществами СРП по сравнению с лицензионным режимом недропользования. Однако основной зоной применения СРП , скорее всего, будут очень крупные (одно месторождение – один проект) и очень мелкие (несколько месторождений – один проект) месторождения. Середина ресурсного диапазона, вероятнее всего, останется зоной преимущественного применения лицензионной системы недропользования.
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ НА ОСНОВЕ СРП
Освоение новых месторождений, особенно тех, которые предполагается вести по соглашениям о разделе продукции, может принести серьезные финансовые поступления в российский бюджет. Так, реализация только шести нефтяных проектов такого рода (освоение Приобского, Тимано-Печорского, Южно-Хылчуйского, Западно-Салымского месторождений, а также осуществление проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2") позволит государству получить сотни миллиардов долларов, а заодно обеспечить серьезные сдвиги в социально-экономической ситуации в стране (создать новые рабочие места, обеспечить заказами предприятия смежных отраслей и т.д.).
|
№
|
Участок недр
|
Регион
|
Предполагаемый объем инвестиций, долларов
|
|||
| 1 |
Группа месторождений "Сахалин-1" |
Сахалинская область |
15 млрд |
|||
| 2 |
Группа месторождений "Сахалин-2" |
Сахалинская область |
10 млрд |
|||
| 3 |
Группа месторождений "Сахалин-3" (начальная стадия) |
Сахалинская область |
1,3 млрд |
|||
| 4 |
Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение |
Ханты-Мансийский АО |
6 млрд |
|||
| 5 |
Красноленинское нефтяное месторождение |
Ханты-Мансийский АО |
3,36 млрд |
|||
| 6 |
Куранахское золоторудное месторождение |
Саха-Якутия |
0,75 млрд |
|||
| 7 |
Ромашкинское нефтяное месторождение |
Республика Татарстан |
5 млрд (без учета разведки) |
|||
| 8 |
Приразломное нефтяное месторождение |
Баренцево море |
3,6 млрд |
|||
| 9 |
Яковлевское железорудное месторождение |
Белгородская область |
0,2 млрд |
|||
| И Т О Г О
|
45,2 млрд
|
|||||
| И с т о ч н и к:
|
||||||
В результате реализации двух упомянутых сахалинских проектов бюджет только Сахалинской области сможет получить более 75 млрд долларов. Если учесть, что самые большие ожидания связываются с реализацией проекта "Сахалин-3", который находится в стадии подготовки, огромный масштаб работы станет очевидным. В периоды наиболее активной деятельности по всем проектам будет создано около 550 000 новых рабочих мест.
Может быть, кто-то посчитает, что сегодня, когда цена нефти на мировых рынках "гуляет" в районе 10 долларов за баррель и доходы нефтяных компаний стремительно падают, рассуждать о прибылях и сверхприбылях, мягко говоря, опрометчиво. Но следует помнить, что средний срок реализации проектов составляет 50-60 лет. За это время в азиатских странах, оправившихся от кризиса, вполне вероятен новый экономический подъем, который повлечет за собой рост потребления энергоносителей и цен на них.
Замечено, что при реализации проектов на условиях раздела продукции, уровень инвестиций в них является самым высоким среди всех коммерческих проектов с участием иностранного капитала. На сегодня наиболее крупными инвестиционными проектами среди реально действующих на основе СРП являются "Сахалин-1" и "Сахалин-2", потенциал добычи которых составляет около 28 млн т нефти и 30 млрд м3
газа в год.
ПРОЕКТЫ ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ШЕЛЬФА О-ВА САХАЛИН
Добыча нефти и газа на Сахалине началась более 70 лет назад. Сегодня запасы большей части месторождений суши острова исчерпаны. Но в течение последних 20 лет к северо-востоку от острова было открыто несколько крупных залежей углеводородов, в том числе - в 1977 году месторождение Одопту, в 1979 году - Чайво, в 1984 году - Лунское, в 1986 году - Пильтун-Астохское, в 1989 году - Аркутун-Дагинское. Суммарные запасы Сахалинского шельфа, по предварительным подсчетам, оцениваются в 4 млрд. тонн нефти.
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Регион притягивал к себе внимание с самого начала XX века. Первую нефть пробуренная здесь скважина дала 88 лет назад. В середине 20-х годов в район Сахалина было направлено несколько геологических экспедиций, которые сделали положительное заключение относительно перспектив продолжения работ в регионе.
В 1927 г. в рабочем поселке Оха был основан первый крупный нефтепромысел. Позднее здесь создали трест "Сахалиннефть" для проведения разведки и освоения нефтяных месторождений на острове. В 1942 г. был построен и введен в эксплуатацию нефтепровод Оха - Комсомольск-на-Амуре для транспортировки нефти на материк. Более чем 700-километровая нитка трубопровода, проложенная в том числе и по дну пролива Невельского, ныне соединяет промысел с нефтеперерабатывающим заводом.
В настоящее время стратегическая значимость сахалинского узла резко возросла в связи с тем, что другие месторождения, которые в потенциале могли бы снабжать энергией Дальний Восток (например, в Баренцевом море), практически истощены и не могут удовлетворить растущие потребности Дальневосточного побережья России и обеспечить в необходимом объеме экспорт в сопредельные страны (Япония, Китай и др.).
Выход на азиатские рынки является стратегической задачей для российских производителей. Как показала практика, иностранные компании, работающие на Сахалине и обладающие несравнимо большими ресурсами (финансовыми, корпоративными, и т.д.), также рассматривают азиатские рынки как одно из принципиально важных направлений в стратегии своего развития. Этим объясняется и крайне активная (если не агрессивная) позиция руководства ряда компаний, работающих в регионе, по отношению к своим реальным и потенциальным конкурентам.
Несмотря на то, что в настоящий момент азиатские рынки переживают далеко не лучшие времена, поиск выхода на них со стороны ведущих энергетических компаний мира можно рассматривать как ставку на оптимальный вариант развития одного из самых емких (и, что самое главное), потенциально платежеспособных энергетических рынков мира. В этом плане Сахалин может реально стать одной из "точек опоры", претендуя на роль не только и не столько транзитного центра, сколько источника серьезного объема энергоресурсов. В ситуации, когда конъюнктура современного нефтяного рынка остается крайне переменчивой, наличие "удобного" в транспортном отношении региона может оказаться определяющим фактором при построении стратегии дальнейшего развития для ряда самых крупных корпораций. Относительная сложность добычи нефти, большая часть которой залегает на шельфе Охотского моря, не остановит реальных и потенциальных участников: удобное геополитическое положение региона компенсирует практически все затраты, связанные с добычей.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПАРТНЕРЫ
Характерной чертой разработки Сахалинского узла является активное участие в ней японских компаний, крайне заинтересованных в развитии сотрудничества с областью. Несмотря на то, что губернатор области Игорь Фархутдинов занимает очень жесткую позицию по вопросу о северных территориях, отношения между регионом и Японией остаются по-прежнему достаточно теплыми. Желание Токио сохранить хотя бы нынешний уровень отношений с регионом связано, прежде всего, с возможностями крайне выгодного экспорта сахалинских газа и нефти в Японию. Так, например, предполагается построить к 2005 г. подводный газопровод протяженностью 1100 км, который свяжет южный мыс Сахалина с японским городом Ниигата. Japan Petroleum Corp., Itochu Corp., Marubeni Corp., а также американская Exxon - партнеры по СП - провели переговоры с Tokyo Electric Power Corp. и Tokyo Gas Corp., которые являются главными предполагаемыми покупателями сахалинского газа. От результатов этих переговоров во многом зависит ход финансирования проекта, поскольку именно эти компании выступают в роли либо его основных инвесторов, либо поручителей по банковским займам. Во сколько обойдется этот проект, пока не ясно, однако очевидно, что речь идет о сумме порядка нескольких миллиардов долларов.
Что касается интересов японской стороны, то они вполне прозрачны: газопровод позволит Японии диверсифицировать импорт энергоносителей, а также значительно сократить связанные с этим затраты, так как в настоящее время топливо для электростанций, в том числе и газ, завозится в страну танкерами. Предполагается, что в период пиковой добычи по проекту "Сахалин-1" поставки газа в Японию составят примерно 10% годовых потребностей страны в этом виде топлива. Осуществление данного проекта в значительной степени повлияет на стратегию развития японской энергетики, которая будет ориентироваться на замещение нефти природным газом, что, в свою очередь, увеличит ее эффективность.
Для России же строительство трубопровода означает открытие одного из самых привлекательных в мире рынков энергоносителей, потенциал которого оценивается в десятки миллиардов долларов. Скорее всего, по этому трубопроводу пойдет газ и с других сахалинских месторождений, которые в настоящее время находятся в разной стадии освоения. В пользу этого говорит готовность ряда иностранных компаний наладить взаимовыгодное сотрудничество друг с другом: в этом заинтересованы все без исключения участники строительства и газодобытчики.
Для американских компаний Сахалин также оказался крайне привлекательным регионом. В первую очередь это связано, как уже отмечалось выше, с выгоднейшим геополитическим положением региона, предоставляющим массу преимуществ при ориентации на азиатские рынки, прежде всего Японии и Китая. Так, американская Exxon выбрала именно Сахалин для активного внедрения на российский нефтерынок. Компания участвует сразу в нескольких проектах, являясь, в частности, генеральным оператором "Сахалина-1" и получив права на освоение двух блоков в проекте "Сахалин-3". Активно работают по сахалинским проектам и другие американские компании (главным образом, Marathon, Mobil и Texaco). При этом они не только претендуют на ведущую роль в регионе, но и, очевидно, намерены вытеснить более слабых партнеров.
Так, например, вполне возможно, что, если иностранные компании не согласятся на отсрочку выплаты долгов "Роснефти" в счет погашения затрат на проект "Сахалин-1", ей придется продать 49- процентную долю своего участия в этом проекте (что составляет около 17% от всего проекта). Необходимо, однако, отметить, что "Роснефть" даже в этом случае не собирается вообще покидать проект - еще 23-процентная доля принадлежит ее дочерней компании "Сахалинморнефтегаз" (СМНГ). Среди потенциальных покупателей пакета называются именно крупнейшие американские компании, которые стремятся закрепиться в регионе любыми путями, и, кроме того, обладающие реальными возможностями для такого шага. Это предположение подтверждается также и тем, что наибольшую задолженность "Роснефть" имеет перед американской Exxon и японской Sodeco. Если условия договора не будут выполнены, доля "Роснефти" вполне может уйти за долги.
Еще один пример активного иностранного участия в проектах по разработке сахалинских месторождений - международный консорциум Sakhalin Energy Investment ("Сахалинская энергия"), созданный для реализации проекта "Сахалин-2" в 1994 г. Основными его акционерами являются нефтяные компании Marathon (США) - 37,5%, Royal Dutch/Shell (Нидерланды/Великобритания) - 25%, Mitsui (Япония) - 25% и Mitsubishi (Япония) - 12,5%. Надо сказать, что позиция "Сахалинской энергии" на настоящий момент расценивается как одна из наиболее стабильных: это компания, имеющая самый большой экспортный потенциал на Сахалине (прежде всего, при ориентации на японский рынок).
Проект "Сахалин-2" предусматривает разработку Пильтун-Астохского нефтяного и Лунского газового месторождений, расположенных примерно в 15 км от побережья Охотского моря. Общие балансовые запасы нефти составляют около 433 млн т, газа - 521 млрд м3
. О масштабах проекта красноречиво говорят несколько цифр: затраты на освоение месторождений составят не менее 10 млрд долларов, а газа из недр одного только Лунского месторождения хватит на то, чтобы обеспечивать энергетические потребности шести городов - "миллионников" в течение 20 лет. Собственно раздел продукции будет осуществляться в разных пропорциях - в зависимости от достижения определенной рентабельности производства. Соглашение предусматривает также 70-процентное участие в работах российских подрядчиков - а значит, столь необходимые нашим предприятиям деньги и рабочие места. Из почти 1 млрд долларов, уже вложенных "Сахалинской энергией" в проект, российские подрядчики получили около 400 млн.
Сегодня практически завершен первый этап освоения Пильтун-Астохского месторождения. Закуплена в Канаде и перевезена на островной шельф платформа "Моликпак", которая может выполнять как буровые, так и добычные работы. Нефть, добываемая "Моликпаком" в течение шести "незамерзающих" месяцев в году, по двухкилометровому трубопроводу будет подаваться для заполнения нефтеналивных танкеров, швартующихся к специальному плавучему бую. Мощность комплекса "Витязь" - около 12 тыс. т нефти в день.
Неразбериха, существовавшая до недавнего времени в законодательстве о СРП, значительно затрудняет работы по проекту, вынуждая инвесторов занимать выжидательную позицию. Именно с этим было связано значительное снижения утвержденного компанией плана инвестиций на 1999 г., который составил около 300 млн долларов. Представитель администрации Сахалинской области Галина Павлова, являющаяся членом наблюдательного совета проекта, сказала, что эта цифра "значительно меньше ранее планировавшейся".
Что касается российских участников, то даже паритетное участие компаний в разработке сахалинских нефтегазовых месторождений представляет для них достаточно большую проблему. Так, например, срыв участия "Роснефти" в проекте "Сахалин-1" может привести не только к общему ослаблению позиций в регионе, но и к вполне конкретным финансовым потерям, например, значительных доходов от эксплуатации газопровода из России в Японию. Единственный российский участник сахалинских проектов, даже несмотря на активную позицию своих дочерних компаний (в частности, "Сахалинморнефтегаза"), практически не имеет возможностей претендовать на роль ведущего игрока на этом поле. Отчасти это связано с падением курса рубля, что привело к значительной реструктуризации затрат "Роснефти". Кроме того, события последних месяцев (в частности, скандальная история с продажей за долги контрольного пакета акций "Пурнефтегаза" - основного нефтедобывающего предприятия в составе "Роснефти") привели к резкому ослаблению позиций компании.
Участие в сахалинских проектах других российских компаний, которые реально владеют ресурсами, сегодня практически исключено. Это связано с тем, что государство, контролирующее разработку нефтегазовых месторождений на Сахалине, занимает крайне жесткую позицию по этому вопросу. Шаткие позиции "Роснефти" в регионе говорят не только о стремлении Минтопэнерго во что бы то ни стало удержать контроль над Сахалином, но и о неспособности реально обеспечить его. В результате Россия утрачивает свои позиции. Надежда на возможную альтернативу, заключающуюся в предоставлении права на разработку российской доли проектов другим отечественным компаниям, с каждым днем становится все более призрачной. В этом, судя по всему, заключается серьезный стратегический просчет правительства.
Однако, несмотря на все проблемы, связанные с несовершенством российского законодательства и финансовым кризисом, график поступления иностранных инвестиций по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" не был нарушен. Правда, Sakhalin Energy Investment - генеральный оператор "Сахалина-2" - в конце 1998 г. заявил о моратории на привлечение новых инвестиций, связывая это с отсутствием пакета законов о СРП. Однако после того как стало известно, что Государственная Дума одобрила пакет поправок в законы, связанные с СРП, последовало заявление руководства Sakhalin Energy Investment о начале крупномасштабных работ по проекту "Сахалин-2".
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ САХАЛИНСКОГО УЗЛА
Возможный сценарий развития сахалинского нефтегазового региона, предполагающий оптимальную конъюнктуру добычи углеводородных ресурсов, связан, прежде всего, с несколькими факторами:
- повышением мировых цен на нефть и, соответственно, ростом рентабельности добычи "сложной" шельфовой нефти;
- более активным участием российских компаний в реализации проектов;
- началом работ по перспективным проектам "Сахалин-2, 3, 4, 5, 6" в запланированные сроки;
- созданием благоприятного инвестиционного климата в регионе, способствующего реализации намеченного графика финансирования проектов иностранными инвесторами;
- развитием перспективных рынков сбыта нефти, газа и нефтегазопродуктов Сахалина (прежде всего Японии и Китая).
Возможность позитивного развития событий в сахалинском регионе, на первый взгляд, достаточно низка. Несмотря на то, что ряд пунктов уже реализован на практике, основные макроэкономические условия успешного развития крупнейших инвестиционных проектов мирового класса, Сахалинского нефтегазового региона, остаются весьма неблагоприятными. Факторы, которые объективно мешают эффективной реализации намеченных планов, связаны как с мировыми, глобальными проблемами (например, продолжающееся падение цен на нефть), так и с внутренними (финансовый кризис, задержка выплат по проектам со стороны российских партнеров и т.д.). Тем не менее, существует несколько реальных факторов, которые все же говорят в пользу реализации оптимистического сценария, в частности:
- успешное проведение тендера "Сахалин-3", победителями которого в 1993 г. были признаны американские компании Mobil Ventures Inc. и Texaco Explorations Sakhalin Inc., выступающие в качестве единого участника (Киринский блок), и компания Exxon (Айяшский и Восточно-Одоптинский блоки);
- начало широкомасштабных работ по проекту "Сахалин-2";
- строительство крупного газопровода, соединяющего Южный Сахалин и Японию;
- подтверждение высокого интереса иностранных корпораций (прежде всего американских и японских) к инвестированию в сахалинские проекты;
- результаты международных конференций, состоявшихся в ноябре 1998 г. в Лондоне и Пекине, которые подтвердили стабильно высокий интерес ряда стран (прежде всего Японии и Китая) в импорте нефти, газа и нефтегазопродуктов;
- внесение правительством РФ в Госдуму законопроекта "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" (Киринский перспективный блок проекта "Сахалин-3");
- решение компании Exxon о строительстве газопровода в Китай. Предполагается, что экспортироваться будет газ, добытый компанией в ходе реализации проекта "Сахалин-1", а также газ, который будет добыт компанией Mobil в Киринском блоке. Такая перспектива связана с тем, что обе компании сейчас находятся на стадии слияния в единую корпорацию.
Впрочем, можно встретить совершенно различные оценки перспективности сахалинских нефтегазовых месторождений. Они варьируются от "блестящих" до "удручающих". Как правило, наиболее серьезные перспективы развития сырьевой базы региона связывают с добычей не нефти, а газа. Как показывает экспертиза, потенциальных запасов газовых месторождений хватит на обеспечение нужд области и сопредельных регионов на 150-200 лет. Что касается нефти, то разработка шельфовых месторождений вполне может показаться иностранным участникам низкорентабельной или даже нерентабельной. Исключение составляют крупнейшие месторождения, объединенные в проекты "Сахалин-1" и "Сахалин-2". В этой ситуации важными факторами представляются уровень разработки этих месторождений и сроки реализации проектов. Если говорить о ближней перспективе (30-40 лет), то ситуация кажется вполне предсказуемой и благоприятной как для российских, так и для иностранных участников проектов.
Новые перспективы развития Сахалинского нефтегазового узла связаны, главным образом, с реализацией проекта "Сахалин-3". Учитывая то, что основные запасы нефти на самом острове практически исчерпаны (освоено около 60%, что находится уже за порогом рентабельности разведочного бурения), основной акцент сделан на разработку шельфов. Несмотря на значительную удаленность от берега (50 км) и относительно большую (в сравнении с первыми двумя проектами) глубину шельфа (100-140 м), перспективы разработки Лунского и Киринского нефтегазовых месторождений, расположенных в пределах Киринского блока, не вызывают сомнений. Потенциальные ресурсы углеводородного сырья Киринского блока, по прогнозу компаний Mobil и Texaco, составляют 687 млн т нефти и конденсата и 873 млрд м3
природного газа. Предполагается, что суммарные затраты на реализацию проекта составят более 30 млрд долларов. По расчетам Министерства природных ресурсов, реализация проекта возможна только на условиях СРП, при которых Россия получит 62% прибыли.
Кроме того, включение Киринского блока в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, и последующее заключение соглашения по этому блоку, по мнению правительства, является основанием для участия в равных долях с компаниями Mobil и Texaco и российских партнеров - ОАО "Роснефть" и ее дочерней структуры ОАО "Роснефть-СМНГ" (по 16,5%) - в освоении данного блока. В январе 1999 г. стало известно, что такого рода соглашение уже достигнуто между компанией Exxon Neftegas, являющейся аффилированной компанией Exxon, и акционерными обществами "Роснефть" и "Роснефть-СМНГ". Оно касается разработки Восточно-Одоптинского и Айяшского участков сахалинского шельфа, права на которые принадлежат Exxon. Единственное, что смущает Exxon, как, впрочем и других инвесторов, - это окончательное принятие пакета документов по разделу продукции.
Долгосрочные же перспективы, связанные с "Сахалином-4" и более поздними проектами, выглядят не так обещающе. Срыв этих планов может быть спровоцирован отсутствием или негативными значениями одного из тех факторов, которые упоминались в связи с оптимистическим вариантом. По оценкам специалистов, задержка с началом реализации проектов на основе соглашения о разделе продукции может привести к резкому падению прибылей всех участников - как иностранных, так и российских. Так, например, пятилетняя задержка приведет к 18-миллиардным (в долларах) потерям прямых поступлений в бюджет.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СРП позволяет индивидуально разбираться с каждым отдельным случаем, определить, сколько при современных технологиях можно добыть из того или иного месторождения, какую можно получить выручку, сколько, в конце концов, останется прибыли и какую ее часть можно "отрезать" в бюджет, чтобы и инвестору было не накладно вкладывать свои деньги в такой проект. Иначе он просто положит деньги в банк и будет себе "стричь" проценты, ни о чем не заботясь, а на разработку недр денег не даст.
От добычи на тех месторождениях, которые правительство в 1997 г. оставило в урезанном по требованию Думы перечне, Россия, по оценкам Минтопэнерго, при действующей налоговой системе могла бы получить за ближайшие 20 лет 16,3 млрд долларов (по планам, которые имеют привычку не выполняться), а при СРП - 54,6. (Понятно, что эти оценки были выполнены, исходя из цен мирового нефтяного рынка, которые были в тот период.) Нет законодательства о СРП - и нет "лишних" 38,3 млрд долларов в государственный бюджет. Интересно, каков был бы приговор суда, если бы какой-нибудь злоумышленник украл из государственной казны такую сумму? А ведь если бы перечень не был "укорочен" - сумма была бы еще большей. Казалось бы, инвестора нужно встречать, как национального героя. Не тут-то было.
В одном из своих интервью Ю.Болдырев заявлял: "Нам удалось на пути массового перевода недр на режим СРП поставить эффективные фильтры парламентских процедур" (Правда. 6.02.97). И он прав. Эти процедуры оказались настолько "эффективны", что с тех пор в России не было подписано ни одного (!) контракта на условиях "О СРП" (три действующих соглашения были подписаны до вступления закона в силу). Кстати, раньше он же утверждал, что "для привлечения добросовестных инвесторов - необходимые механизмы и гарантии в новом варианте закона для этого есть" (Независимая газета. 28.12.95).
Долго в средствах массовой информации упорно насаждалась провокационная мысль о том, что Закон "О СРП" лоббируют представители иностранных компаний. (С.Глазьев: "Борьба с лоббистами иностранного капитала была тяжелой" (Рабочая трибуна. 11.06.96); Б.Хорев: "Беда в том, что в качестве лоббистов, выражающих интересы иностранных монополий, в России выступают довольно влиятельные силы. В качестве ударного отряда используются некоторые депутаты Госдумы, сгруппировавшиеся вокруг председателя Комитета по природным ресурсам и природопользованию А.Михайлова" (Правда России. 26.12.96); А.Лебедь: "Изначально законопроект, насколько мне известно (от кого стало известно - догадаться нетрудно, ведь экономическую программу Конгресса русских общин (КРО), который в то время возглавлял генерал, писал С.Глазьев - М.С.), готовила группа лоббистов интересов иностранных нефтяных компаний, прикрываясь фракцией "Яблоко". Им почти удалось протащить закон, но вмешательство тогдашних депутатов Федерального Собрания Ю.Ю.Болдырева и С.Ю.Глазьева позволило предотвратить эту "законодательную диверсию" и в конечном счете принять приемлемую версию закона" (Труд. 11.06.96).
Чего стоят одни заголовки опубликованных в то время статей, посвященных СРП: "Отечество в опасности", "Объявляется большая распродажа", "СРП - это темный лес", "Новый виток ограбления России", даже совершенно сюрреалистический - "Тучи над... недрами" и т.п. А что на самом деле?
Во-первых, СРП - это не продажа государственного имущества, а передача его в аренду на срочной и возмездной основе. Значит, собственность остается в руках государства и именно под его контролем - контролем собственника - осуществляется разработка недр.
Во-вторых, форма аренды может быть разной. И действующая сегодня повсеместно лицензия - это тоже предоставление права пользования недрами на срочной и возмездной основе. Однако до сих пор не слышно голосов по поводу какой-то "распродажи" недр при помощи выдачи лицензий.
В-третьих, когда говорят о пресловутой "продаже Родины", обычно имеют в виду - иностранцам. Факты говорят о другом. Закон "О перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" от 21 июля 1997 г. включал пять нефтегазовых месторождений. Где же иностранцы?! Самотлор - это "Тюменская нефтяная компания", Ромашкинское - "Татнефть", Приразломное - "Газпром", Красноленинское - "СИДАНКО", месторождения северной части острова Сахалин - "Сахалинморнефтегаз".
Конечно, стране было бы выгодно, чтобы приходили и иностранцы, вкладывали в национальную экономику деньги, создавали в России новые рабочие места. Но в основном СРП - все-таки для отечественных компаний. Порядок пользования недрами сохраняется при СРП точно таким же, каким он был и раньше. Меняется порядок экономических взаимоотношений между государством и недропользователем. Плюс стабильность договора. Кому нравится наша нынешняя налоговая система? И нефтяникам не нравится. Если им будет предоставлена возможность перейти на СРП - они смогут привлекать частные инвестиции, нет - многие проекты не будут реализованы. В этом случае Россия, обладающая богатейшими запасами энергетического сырья, чего доброго, станет его импортером. Вот и вся альтернатива.
Именно поэтому, наперекор мутному потоку обвинений в "продаже Родины", в своей программе "Реформы для большинства" "Яблоко" в 1995 г. декларировало: "Мы будем добиваться принятия пакета законодательных актов, среди которых важнейшими являются Закон "О соглашениях о разделе продукции" (принятый Государственной Думой по инициативе фракции "Яблоко" в июне 1995 г.), а также поправки, предлагаемые в налоговое, таможенное и недропользовательское законодательство с целью обеспечить действие данного закона".
Закон «О СРП» безусловно необходим, но для его успешного функционирования необходимо:
1. Оптимизировать схему приобретения прав на земельный участок для нужд недропользования одним из следующих способов:
- совершенствованием административной и судебной процедур изъятия земельного участка для государственных нужд. В этих целях следует внести изменения и дополнения в земельное и горное законодательства, предусматривающие возможность изъятия земельного участка для государственных нужд в целях недропользования;
- упрощенной процедурой оформления земельного дела отдельно от производства экологической экспертизы.
2. В горном законодательстве необходимо регламентировать процедуру установления права ограниченного пользования земельным участком для пользования участком недр (земельный сервитут для целей недропользования) и права ограниченного пользования смежными участками недр (горный сервитут). Споры, связанные с указанными сервитутами, должны рассматриваться судами.
3. Целесообразно рассмотреть возможность внесения в ГК РФ изменений и дополнений, легализирующих земельный сервитут в целях недропользования как один из видов земельных сервитутов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1.
Перчик А.И. «Государственное регулирование отношений недропользования», Москва 1997 г.
2.
Перчик А.И. «Основы горного права» – М., недра, 1996г.
3.
Журнал: Минеральные ресурсы России:
- 06.99
- 04.00
- 01.01
4.
Журнал: Геология нефти и газа, 04.00.
5.
Официальные сайты интернета:
- Независимое нефтяное обозрение «СКВАЖИНА»
- Периодические издания ОАО «Лукойл»
6.
Закон Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1991 г. №2395-1.
7.
Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.10.1995. №187-ФЗ.
8.
Гражданский кодекс Российской Федерации, от 30.11.1994 г.