Группы специальных интересов и погоня за рентой
Те, для кого характерны интенсивные однородные предпочтения, естественным образом объединяются в группы. Для каждой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения представляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добровольное участие в усилиях, необходимых для достижения результата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значительнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систематического проведения акций в пользу общего снижения налогов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординированные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот.
Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для других граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во
всем сообществе.
Следует иметь в виду, что выгоды в данном случае не обязательно являются денежными. Однако улучшение положения индивида или группы удобно представить как увеличение денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соответствующих функций полезности, которые фактически имели место.
Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добивается смешения исхода в свою пользу, это можно считать перераспределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной «данью».
Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выполняемых им функций. Если критерии значимости сформулированы четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, остальные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределение налогового бремени. Но если критерии не сочень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае на первый взгляд, всего 0,01% налогоплательщиков, можно ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто претендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов,
вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения «упакованы» в достаточно многоаспектный «пакет», в целом привлекательный для большинства голосующих.
Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении «пакета», а вместе они могут затратить больше усилий и средств, .чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, может быть, даже легче сместить коллективное решение сразу по нескольким шкалам, чем по одной.
Собственная активность и рациональное неведение остальных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное решение, даже если оно принимается вне «пакета» (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предметом особого референдума). При наличии «пакета» этот шанс увеличивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими: сама участвует в формировании «пакетов», решения могут был очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсутствии пропаганды, обмена голосами и т. п.
Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти Это достигается за счет лоббирования
Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту
Дело в том, что политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д. В результате парламентарии будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов Если это влияние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами Впрочем, одно не исключает другого, а лоббирование не всегда укладывается в такие рамки
Коль скоро лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников В принципе разнонаправленных воздействия могут уравновешиваться Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти
Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками Так численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г 365, увеличилась к 1992 г до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7,6 тыс.) Только по вопросам, имевшим непосредственное отношение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп
Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества принято называть погоней за рентой
Если например государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой либо товар поставлять его армии или осуществлять его импорт это предприятие превращается с помощью государства в получателя монопольного дохода Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные органы Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали она связана с затратами на лоббирование, рекламу участие в политических кампаниях и т.д. При острой конкуренции каждый из претендентов реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем В итоге не только эффект монополии как таковой но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части перекладываются на потребителей товаров и услуг
Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической культурой общества и эффективным функционированием демократических институтов Вместе с тем реальная оценка конфигурации этих групп и их коалиции нередко помогает понять конкретные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуации в общественном секторе.
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: Учебник для вузов – М.: Аспект Пресс, 1996. – 319 с. – ISBN 5-7567-0061-7
Коалиции организованных интереса
Вроде бы самоочевидно, что большинство всегда вправе решать, что справедливо и что нет. И обычное мнение склоняется к тому, что большинство всегда право.
Парламент избирается большинством голосов избирателей, решения в нем принимаются большинством голосов депутатов, и тем не менее далеко не всегда эти решения отвечают интересам большинства населения.
В 1906 г. британский парламент принял закон, освободивший профсоюзы от ответственности за любые их (мирные) действия. Этот закон имел далеко идущие и весьма прискорбные для британской экономики последствия, от которых удалось избавиться (и то не вполне) лишь правительству М. Тэтчер в 70-х гг. Между тем закон 1906 г. был принят в обстановке, когда против него было парламентское большинство: все консервативные депутаты (тори) и часть либералов (вигов). Однако присутствовавшее на заседании большинство либералов сговорились с маленькой тогда фракцией лейбористов — и билль прошел. В результате экономика Великобритании надолго оказалась пораженной тем, что стали называть «английской болезнью»: неумеренный рост зарплаты, массовая безработица, рост правительственных расходов, высокие налоги, инфляция, вялое производство, расстройство торговли и пр. Едва ли все это отвечало интересам большинства населения страны.
На таком примере Хайек поясняет свою мысль о том, что коалиции организованных интересов
— определенные группы, сравнительно небольшие по численности, но хорошо организованные, — могут навязывать свою волю большинству населения, используя вполне законные демократические методы.
Парламент и правительство всегда находятся под воздействием тех или иных групп давления (их еще часто называют лобби), выражающих организованный интерес различных групп населения. В числе последних могут быть, например, профсоюзы, ассоциации врачей, союзы промышленников, какой-нибудь «аграрный союз», военно-промышленный комплекс, академия наук и т.д. и т.п. Началом этого служат предвыборные обещания дать то-то и то-то тем-то и тем-то. Мотивом подобных обещаний является не общественная польза, а желание получить необходимое количество голосов на выборах. Такие обещания суть не что иное, как средство покупки голосов.
Целью групп давления является получение каких-то привилегий для своей коалиции по отношению к остальной массе населения. Привилегии могут быть двоякого рода: по доходам или по ресурсам. В первом случае речь идет либо о налоговых льготах, либо о выделении дотаций из госбюджета, либо о повышении заработной платы. Во втором случае речь идет либо о льготном (т.е. повышенном) снабжении какими-то ресурсами, либо о выделении дополнительных ассигнований на инвестиции. Иногда целью группы давления являются пониженные цены на приобретение чего-то или надбавки к ценам на услуги этих групп. Во всех случаях группы добиваются перераспределения денежных и материальных ресурсов общества - каждая группа в свою пользу и, следовательно, за счет других. Иногда две группы могут сговориться о согласованных действиях. Взаимная поддержка требований, при которой каждый получит свое, достигается за счет какой-то третьей группы, с которой, естественно, не советуются. «Все еще сохраняется представление, что согласие большинства само по себе доказывает справедливость решения, хотя группы, составляющие большинство, обыкновенно рассматривают свое согласие лишь как плату за получение привилегии».
О методах давления Хайек почти не пишет, но они и так известны. Это манипулирование голосами избирателей и депутатов, угрозы забастовок, подкуп и пр.
«Практика показала, — говорит Хайек, — что мы, сами того не желая, создали машину, позволяющую именем гипотетического большинства санкционировать меры, вовсе не угодные большинству, наоборот, такие, которые большинство населения, скорее всего, отвергло бы; и эта машина выдает решения, не только не отвечающие ничьим желаниям, но и попросту неприемлемые в их совокупности для всякого здравомыслящего человека в силу присущей им противоречивости».
Хорошо известно, что сумма обещанного нередко превосходит возможности народного хозяйства. В отношении ассигнований это ведет к хроническому дефициту госбюджета, т.е. инфляционной эмиссии денег. Но подчас дело обстоит еще абсурднее. Например, для одной группы принимается решение обеспечить ей получение дополнительного количества каких-то товаров, а другая группа протаскивает решение, затрудняющее импорт тех же товаров. Решение о замораживании иен на продукцию какой-то отрасли, принятое под давлением потребителей этой продукции, может приниматься параллельно с решением об увеличении зарплаты в той же отрасли. И тому подобное.
Часто те или иные группы преследуют цель ограничить конкуренцию в свою пользу. Для иных групп характерно стремление максимально затруднить вступление в них новых членов. Если они запишут такое в свой устав, они рискуют попасть под антимонопольное законодательство. Но другое дело, если они добьются нужного им решения на законодательном уровне. К подобным группам относятся как профессиональные союзы и ассоциации, так и объединения каких-нибудь производителей.
Майбурд Е.М. Введение в историю экономической мысли. От пророков до профессоров. – М.: Дело, Вита-Пресс, 1996.- 544 с. - ISBN 5-7749-0001-0
СИЛА ГРУПП СО СПЕЦИАЛЬНЫМИ ИНТЕРЕСАМИ
Как группы со специальными интересами могут реализовать свою силу? Кажется, существуют по крайней мере три механизма. Во-первых, мы отметили ранее, что люди имеют мало стимулов голосовать или становиться информированными по вопросам голосования. Группы со специальными интересами могут стремиться понизить издержки голосования и приобретения информации, особенно для тех избирателей, которые вероятнее всего их поддержат. Они осуществляют это, делая информацию легко доступной (конечно, ту информацию, которая совпадает с их собственной точкой зрения), и часто прямо помогают в обеспечении транспортом, заботе о детях и т.д. в день голосования.
Во-вторых, мы отметили трудность получения политиками информации о предпочтениях их избирателей. Не существует такого же Простого механизма выявления спроса на общественные блага, какой существует для частных благ. Группы со специальными интересами стремятся их обеспечить такой информацией. Политикам может не хватить технической информации, требуемой для принятия квалифицированных политических решений, например,
Третий механизм заключается в прямом и косвенном подкупе политиков. Прямой подкуп встречается нечасто, по крайней мере в большинстве случаев отправления правосудия в США. (Вероятнее всего, это связано не столько с пуританизмом наших политиков, сколько с издержками по выявлению подобных случаев.) Но косвенный подкуп тоже важен: группы со специальными интересами обеспечивают поддержку в финансовой и в других формах тех политиков, которые поддерживают их интересы. К тому же это важно потому, что избиратели должны быть информированными о занимаемых кандидатами позициях, и обеспечение избирателей такой информацией требует затрат. Избиратели должны быть убеждены, что выгоды от голосования возместят беспокойство, связанное с участием в голосовании, а их частные издержки должны быть сокращены благодаря обеспечению содействия в их движении к избирательным урнам. Мы ранее предполагали, что можно объяснять поведение политиков их стремлением сохранять свое место: они увеличивают вероятность повторного избрания, максимизируя число людей, которые, вероятно, проголосуют за них. Политики добиваются информации о том, как их позиция в отдельных вопросах влияет на число людей, которые в настоящее время будут голосовать за них как за реальную альтернативу другим кандидатам Они должны учитывать все возможности для этого, включая увеличивающуюся возможность прямого диалога с избирателями, помощь в установлении которого обеспечивают группы со специальными интересами.
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора/Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА – М, 1997. – 720 с.
Россия вошла в Большую шестерку стран с самой развитой теневой экономикой
Группа экономистов во главе с профессором Фридрихом Шнайдером из Университета Иоганна Кеплера в Линце (Австрия) опубликовала исследование, посвященное объемам теневой экономики в 76 развитых и развивающихся странах мира. По подсчетам исследователей, годовой оборот черного нала в мире составляет $9 трлн. Среди стран абсолютным ливером по объему теневой экономики стала Нигерия. Россия занимает почетное шестое место.
Cоставленный Фридрихом Шнайдером рейтинг стран показывает, какой процент экономики государства приходится на теневой сектор. Под теневой .экономикой исследователи понимали как официально не зарегистрированные доходы от легального бизнеса, так и прибыли от запрещенных законом видов деятельности (например, от торговли наркотиками, проституции и т. д.). Подсчеты в первую очередь базировались на оценке такого показателя, как «излишки» наличной валюты в денежном обороте по сравнению с цифрами официальной статистики. Для развивающихся стран, где наличные деньги чаще используются в легальной экономике, Шнайдер применял и другие методы оценки. Например, учитывалось «излишнее» потребление электричества (необходимого для производства официально не учитываемых товаров).
По оценке исследователей, в промышленно развитых странах «в тень» уходит в среднем 15% официально .называемого объема валового национального продукта, а в развивающихся — в среднем около 33%. С учетом этих цифр из официального мирового ВНП, оцениваемого Международным валютным фондом в $39 трлн, на долю теневиков приходится $9 трлн. Мировая теневая экономика сопоставима по объемам с официальной экономикой США.
В «Соединенных Штатах Теневиков» ведущим «штатом» является Нигерия. В этой стране около 77% денег находится «в тени». От Нигерии немного отстают Таиланд и Египет, где на долю теневиков приходится около 70% ВНП. Нигерия известна своими финансовыми мошенниками, Таиланд — проституцией и наркотиками. Египтяне умудряются практически не платить налогов от доходов с туристического бизнеса. Следующая группа стран, где теневая и официальная экономика практически равны, Филиппины и Мексика. На шестом месте в рейтинге стоит Россия. По оценке профессора Шнайдера, на долю российских теневиков приходится около 40% ВНП страны. России немного уступают Малайзия и Южная Корея.
Российские официальные оценки, которые дает Госкомстат, скромнее. Они не выходят за рамки130% ВВП. Но тем не менее русское ноу-хау применительно к теневой экономике существует. В Т997году, если верить статистике в России случился экономический рост. Был он, правда, более чем скромным— 0,8%, но самое любопытное не в этом. Рост был достигнут просто — на 2%, с 25 до 27%, была увеличена доля теневой экономики. Это значит, что Госкомстат всегда в состоянии «сделать красиво». Правда, жизнь россиян от этого не улучшится
Среди промышленно развитых стран нелегальный бизнес .сильнее всего развит Италии, Испании, Бельгии Экономисты объясняют это тем, что в этих странах очень высокое налоговое бремя и слишком жесткое налоговое законодательство и у бизнесменов возникает естественное желание спрятать доходы. Наименее развита теневая экономика в Швейцарии, Японии и США, но и там на ее долю приходится около 10% ВНП.
Исследователи также попытались оценить, какая доля работоспособного населения в развитых странах вовлечена в теневую экономику (официально не зарегистрированные рабочие, нелегальные иммигранты, незарегистрированное второе место работы). Выяснилось, что по этому показателю опять лидируют итальянцы— каждый второй житель страны занят в теневой экономике. В ФРГ нелегально зарабатывают только 22% трудоспособного населения, в других промышленно развитых странах этот показатель еще меньше. В России, каково многих развивающихся странах, точное число теневиков не подсчитано, утверждается лишь, что это большая часть населения страны.
«Коммерсантъ» №156 Вторник, 31 августа 1999 года.
Как победить олигархию
Согласно недавним сообщениям информационных агентств, Россия и Украина ухе несколько лет делят последние места в международном рейтинге конкурентоспособности, который регулярно составляется для 59 развитых и наиболее значимых развивающихся государств. Конкурентоспособность страны на мировом рынке это лишь обобщенная оценка конкурентоспособности ее предприятий, прежде всего крупных. Так что же не так с российским крупным бизнесом?
Чтобы выжить в условиях конкуренции в нормальной рыночной экономике, любое предприятие должно снижать издержки, совершенствовать технологию, предлагать покупателям новые виды товаров и услуг. Иными словами, вкладываться в развитие. В России же для крупного бизнеса есть альтернативный путь: можно вкладываться не в развитие, а в контакты с властью, смягчая себе тем самым бюджетные ограничения. Поэтому в течение последнего десятилетия у нас сосуществовали две предпринимательские стратегии. Первая сводилась к максимальному дистанцированию от государства, когда бизнес сам решал свои проблемы и сам должен был выживать в борьбе с конкурентами. Вторая же стратегия предполагала тесную интеграцию с государством в лице его конкретных представителей в госаппарате или в структурах законодательной власти, которые лучше всяких криминальных «крыш» выступали защитой и опорой для соответствующего бизнеса в конкурентной борьбе. Вплоть до августа 1998 года эта вторая стратегия оказывалась в целом более успешной.
Фундаментальной причиной такого положения вещей было то, что в России конкретные чиновники и политики обладали способностью поворачивать в нужную для коммерческих структур сторону потоки финансовых ресурсов, перераспределяемых государством. При этом характерно, что размер вознаграждения соответствующих чиновников или политиков всегда был весьма скромным по сравнению с масштабами поворачиваемых при их содействии потоков. Тем самым инвестиции в отношения с властью оказывались многократно эффективнее инвестиций в реальный бизнес.
В августе 1998 года мыльный пузырь финансового благополучия «новорусского» капитализма лопнул. В высшем эшелоне отечественного бизнеса первыми на грани банкротства оказались именно те, кто делал ставку исключительно или преимущественно на вторую стратегию. Им на смену сегодня приходят структуры, которые вкладывались в развитие (подчас просто в силу того, что у них не было достаточного доступа к бюджетным «кормушкам»). Благодаря этому они лучше пережили кризис. Но сегодня эти структуры, получившие новые возможности и вышедшие на новый для себя уровень бизнеса, вновь оказываются перед искушением поиграть в игры с властью. Нравы же людей, сидящих во власти, остаются прежними.
Можно упереться, проигнорировать «дружеские объятия» госаппарата и продолжать вкладываться исключительно в развитие своего бизнеса, но точно предсказать момент наступления очередного очистительного кризиса пока трудно. Его можно просто не дождаться. И поэтому, несмотря на все разговоры о слабости российской власти, бизнес играл и будет играть по тем правилам, которые устанавливает для него эта власть.
Сказанное во многом касается и самого госаппарата. Поднимаясь вверх по служебной лестнице, чиновники оказываются вынуждены все больше приспосабливаться к действующим правилам игры. Здесь начинает работать своеобразный «негативный отбор».
Таким образом, как это ни печально, проблема неконкурентоспособности российского капитализма вновь упирается в политику и в политиков, поскольку лишь на этом уровне можно изменить сложившийся механизм взаимоотношений бизнеса и власти. Кто и как может это сделать?
Политика тоже большой бизнес. Так или иначе политики обеспечивают себе не только славу и почет, но и материальное благосостояние. Есть, однако, большая разница в том, как это происходит в России и в странах с нормальной рыночной демократией.
В цивилизованном обществе пребывание в публичной политике связано с многочисленными ограничениями (благодаря наличию независимых СМИ и адекватному раскрытию информации), и в материальном смысле оправдано только в долгосрочном периоде. Если всплывают факты личного обогащения, политики сами уходят в отставку — навсегда. Существенным следствием таких «политических обычаев» является относительно высокая степень доверия к власти и благодаря этому относительная независимость последней от бизнеса.
В России этот механизм не работает. Мы давно привыкли к «чемоданам компромата» и к тому, что никто в отставку сам не уходит, а напротив, стремится получить от обладания властью все и сегодня.
Проблема в том, что из действующих серьезных политических сил никто, ни левые, ни правые, ни губернаторы из «Отечества» — «Всей России», не пойдут на реальное изменение взаимоотношений бизнеса и власти. Поскольку все они в той или иной мере были участниками «старой игры» и уже не смогут просто так выйти из нее. Коллеги не дадут.
Изменить же что-то могли бы только новые люди. Которые опирались бы на новый неаффилированный бизнес, поддерживающий этих политиков не ради прямых краткосрочных выгод для самого себя, а ради выстраивания новых цивилизованных правил игры. Скажете утопия? Быть может. Но ведь Россия всегда была страной чудес.
Андрей Яковлев. «Эксперт» №32, 30 августа 1999 г.
Oligarchy – a form of government in which a small group of people hold all the power
Mafia – a group of people who have or are thought to have secret influence in society
Oxford dictionary, 1995
Карман лоббиста надёжней плеча друга
Лоббирование экономических интересов через политические структуры происходит как на макро- (призедентско - правительственном), так и на микроуровнях (директорат - правительство) Особенно наглядно это проявляется применительно к госсектору, где роль политики (государства) существенно выше.
Даже после завершения приватизации государство остается крупнейшим собственником. Оно непосредственно владеет 110 200 государственными унитарными, федеральными казенными предприятиями и учреждениями (в том числе более 36 тыс. находится в федеральной собственности), является собственником контрольных пакетов акций более чем 2 тыс. акционерных обществ. В его собственности находится 337 млн. кв. м нежилых помещений. Однако доходы от этого имущества незначительны. Реально им распоряжаются руководители тех коммерческих организаций, в чьем хозяйственном ведении и оперативном управлении оно находится. Эти руководители мало контролируются государством.
Приватизация в решающей части была проведена силами директората и в его интересах. Это обстоятельство нашло отражение в действующем законодательстве. Недаром Федеральный закон «Об акционерных обществах» называют «променеджерским». Он дал беспрецедентную власть единоличному исполнительному органу по распоряжению имуществом коммерческой организации. Генеральный директор оказался не наемным менеджером, исполняющим волю акционеров, а «богом, царем и воинским начальником». Он может практически бесконтрольно распоряжаться имуществом общества, совершая любые сделки. Слабым ограничением являются запутанные и трудноприменяемые нормы о крупных сделках и сделках с заинтересованностью.
Например, бывший гендиректор АО «Красноярскэнерго» по своему личному усмотрению продал более 15 процентов акций Красноярской ГЭС, тем самым размыв контрольный пакет акций, контролируемый государством в этой крупнейшей энергетической компании. Такие действия стали возможны в результате непрофессионализма чиновников Минтопэнерго и Мингосимущества, утвердивших непродуманный устав АО «Красноярскэнерго», который не содержал ограничений полномочий единоличного исполнительного органа по распоряжению имуществом общества, в частности по отчуждению ценных бумаг, внесенных государством в уставный капитал компании…
Гулшецкий А «Экономика и жизнь» №23 Июнь 1999