Сергей Гуриев, ректор Российской экономической школы, директор Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР)
Сколько стоит человеческая жизнь? Почему одни страны бедны, а другие богаты? Как готовить и проводить реформы, чтобы избежать последствий, аналогичных тем, что наблюдались при монетизации льгот? Какую роль должно играть государство в экономике? Как бороться с коррупцией? Как реформировать и регулировать естественные монополии? Нужны ли нам импортные пошлины, миграция, стабилизационный фонд, независимый Центральный банк, развитые финансовые рынки? Есть ли для России место в глобальной экономике и чьи интересы защищают антиглобалисты? Какова точность экономических прогнозов? Можно ли использовать экономические стимулы для рефомирования образования и науки? Какая модель борьбы с бедностью лучше — американская или европейская? Что делать с олигархами и как построение вертикали политической власти сказывается на конкурентоспособности российской экономики?
Вопреки распространенной точке зрения, современная экономическая наука дает вполне определенные ответы на большинство этих вопросов. Эта книга — как раз попытка изложить актуальные для России достижения мировой экономической науки.
Следует отметить, что в России, да и не только в ней, отношение к ученым-экономистам, мягко говоря, неоднозначное. Над ними смеются за неадекватность моделей, неточность прогнозов и двусмысленность выводов. Но за последние десятилетия экономическая наука добилась огромного прогресса, и знать о ее новейших достижениях по крайней мере полезно.
Как говорил Кейнс, «идеи экономистов и политических философов — правильные они или нет — обладают куда большей силой, чем принято считать. На самом деле именно ими управляется мир. Практики, которые полагают себя свободными от влияния таких идей, на самом деле являются рабами какого-нибудь давно забытого экономиста».
Социальная психология подтверждает, что люди часто принимают решения исходя из стереотипов и моделей, сформировавшихся на основании повседневного опыта и информации, которая получена из самых разных, необязательно надежных, источников, в том числе и из устаревших учебников. Преимущество научного подхода заключается в том, что он позволяет в явном виде сформулировать структуру этих стереотипов и моделей и сопоставить их с имеющимися данными. Зачастую экономические стереотипы, преобладающие в личном и общественном сознании, не выдерживают такой проверки, поскольку либо не являются внутренне логически согласованными, либо не совпадают с результатами эмпирических исследований. Такие стереотипы — назовем их экономическими мифами — распространены не только в России, но именно у нас они особенно многочисленны и крайне влиятельны. К сожалению, мифы экономики доминируют в сознании даже высших руководителей государства, лидеров бизнеса и, как это ни странно, экспертного сообщества. На это есть целый ряд объективных причин.
Трудная судьба экономической науки в России
В конце 1980-х гг. большие надежды россиян были связаны с западной экономической наукой. Тогда казалось, что стоит только заменить марксистскую политэкономию на «экономикс», как в стране сразу наступит всеобщее благоденствие. Однако завышенные ожидания обернулись жестоким разочарованием, и после неудач 1990-х большая часть населения утвердилась в представлении о том, что западная экономическая наука просто неприменима к России.
Действительно, если взять, например, «Экономикс», одноименные учебники Макконнелла-Брю или Самуэльсона-Нордхауза для первого курса университета, то они по определению излагают простейшие принципы, которые относятся в первую очередь к идеальной рыночной экономике с конкурентными рынками и бескорыстным и эффективным правительством. Понятно, что даже экономики США и Западной Европы далеко не идеальны, а уж для России эта базовая теория не подходит вовсе.
Однако экономическая наука не ограничивается теориями столетней давности (изложенными в учебниках для первого курса университета) и теориями пятидесятилетней давности (для третьего курса). Для нас важны как раз новейшие достижения экономической теории, которые явились результатом исследований ситуаций, обусловленных несовершенством рынков и коррумпированностью и неэффективностью государства. К сожалению, эти исследования как раз мало известны в России. Они или не переведены на русский язык, или излагаются только в учебниках магистерского и аспирантского уровня, недоступных широкому кругу читателей. К тому же соответствующей терминологией владеют лишь сотни российских экономистов, а учебные заведения, где преподаются подобные курсы, можно пересчитать по пальцам одной руки. Тем не менее и в этой области наметились положительные тенденции: выпускники данных учебных заведений играют все более важную роль в российском обществе, а в Россию начинают возвращаться выпускники лучших американских и европейских докторантур.
Фрагменты из книги
[...]
Миф 1. Человеческая жизнь бесценна
Зачем нужна экономическая наука? Для чего все эти экономические теории и бесконечные споры об экономической политике? Когда читаешь статьи и книги экономистов, трудно избавиться от ощущения, что главные цели экономики, такие как рост ВВП, снижение инфляции, коэффициент Джини, индекса Херфиндаля-Хиршмана, — это абстрактные понятия. Тем не менее за всеми этими показателями, в конце концов, стоит благосостояние отдельных людей. Экономика необходима лишь постольку, поскольку она дает возможность каждому конкретному человеку избежать материальных лишений, решить проблемы бедности, голода и болезней. Многочисленные экономические исследования показывают, что с этими проблемами можно справиться лишь за счет экономического роста. Экономическое благосостояние — измеренное в ВВП на душу населения — ценно не само по себе, а потому, что именно в богатых странах удается справиться с голодом и болезнями, обеспечить развитие науки, образования и культуры. Сейчас даже самые бедные граждане США живут лучше средних американцев начала XX в. и намного лучше средних жителей развивающихся стран. Стоимость человеческой жизни как таковая является одним из индикаторов экономического развития и ее, вопреки распространенному мнению, вполне можно измерить. На мой взгляд, стоимость жизни — это как раз самый главный критерий успеха экономической политики.
Жизнь бесценна или бесплатна?
Человеческая жизнь бесценна. Так ли это? С одной стороны, попытки определить стоимость человеческой жизни в долларах аморальны. С другой стороны, отсутствие таких оценок приводит к еще большим нравственным проблемам. Сколько нужно платить родственникам погибших в боевых действиях и в результате террористических актов? Сколько не жалко потратить на то, чтобы сократить смертность в дорожно-транспортных происшествиях, на пожарах и в результате других несчастных случаев? Представление о бесценности человеческой жизни часто оборачивается ее «бесплатностью»: родственники погибших не получают почти ничего, а проекты, которые могли бы снизить уровень смертности, считаются слишком дорогостоящими. Государство и общество предпочитают тратить деньги на другие важные цели, но что в конечном счете важнее нашей собственной жизни? Любые попытки определить ее стоимость и тем более использовать полученные оценки при разработке экономической политики аморальны и опасны.
Сколько стоит жизнь
Как оценить, сколько стоит человеческая жизнь? Простейший экономический анализ предполагает, что стоимость жизни равна величине «человеческого капитала», равного, в свою очередь, добавленной стоимости, которую данный человек производит за всю свою жизнь. Используя этот подход, можно прийти к выводу, что стоимость жизни среднего россиянина составляет лишь около 100 тыс. долл. Кроме того, из этой теории непосредственно следует, что жизнь одного миллиардера стоит столько же, сколько жизнь всех жителей небольшого города, вместе взятых. Однако этот подход является не только оскорбительным для наших нравственных ценностей, но и поверхностным с точки зрения экономической науки. Человек — это не только то, что он производит. Мы живем не для того, чтобы работать, а работаем для того, чтобы жить. Профессиональная деятельность — это лишь небольшая составляющая жизни, поэтому и стоимость жизни должна быть намного выше величины «человеческого капитала».
Для оценки того, насколько мы сами ценим свою жизнь, была разработана другая, более теоретически и эмпирически обоснованная методология. В последние 20-30 лет экономисты в разных странах провели десятки исследований, пытаясь оценить так называемую «стоимость среднестатистической жизни». В основе этой методологии лежит анализ реальных экономических решений, при принятии которых экономические агенты взвешивают стоимость своей жизни. Стоимость жизни можно вычислить, зная, например, насколько дороже стоят более безопасные автомобили или насколько выше заработная плата для более опасных рабочих мест.
Для оценки стоимости среднестатистической жизни необходимы очень хорошие микроэкономические данные, поэтому неудивительно, что подавляющее большинство работ относится к США. Результаты исследований американского рынка труда показывают относительно небольшой разброс оценок: от 4 до 9 млн. долл. (в ценах 2000 г.) за одну жизнь. Аналогичные оценки получаются и при анализе решений о покупке автомобилей, установке средств противопожарной безопасности, покупке недвижимости с учетом экологической ситуации и т. д. Надежность этих оценок настолько высока, что правительственные органы США используют методологию определения стоимости среднестатистической жизни при принятии решений об инвестиционных проектах в таких областях, как безопасность жизнедеятельности, охрана окружающей среды, здравоохранение, безопасность на транспорте.
Проведение подобных исследований в России пока не представляется возможным, однако можно попробовать оценить стоимость жизни россиянина, экстраполируя американские данные. Анализ стоимости среднестатистической жизни для различных выборок американцев показывает, что эластичность стоимости жизни по доходу составляет всего лишь 1/2, а не единицу (как можно было бы ожидать согласно теории «человеческого капитала»). Таким образом, стоимость жизни людей, зарабатывающих на 1% больше, выше только на 0,5%, и при увеличении дохода в 4 раза стоимость жизни лишь удваивается. Итак, воспользовавшись американскими данными, мы получим, что стоимость жизни россиянина примерно в 3 раза (3 — корень квадратный из соотношения ВВП на душу населения в России и США в 2004 г.) ниже аналогичного показателя для американца, т. е. составляет от 1,3 до 3 млн. долл. Следовательно, требования родственников людей, погибших в Театральном центре на Дубровке, никак нельзя считать чрезмерными, а размер страховых выплат родственникам военнослужащих, участвующих в боевых действиях, оказывается на порядок или два ниже справедливой суммы.
Можно, конечно, возразить, что Россия — это не США и экстраполяция американских данных не вполне правомерна. Попробуем тогда сопоставить полученные оценки с исследованиями по менее развитым странам. По понятным причинам вычислить стоимость среднестатистической жизни для развивающихся стран очень трудно. Надежные оценки получены только для Индии: самая нижняя оценка стоимости жизни индийца составляет 1 млн. долл. Если учесть, что Индия отстает от России по ВВП на душу населения в четыре раза, то экстраполяция индийских данных даст оценку жизни россиянина на уровне 2 млн. долл. и выше. Эта цифра, как мы видим, укладывается в полученный нами ранее диапазон 1,3-3 млн. долл.
Почему Россия не Америка
Почему так трудно сравнивать Россию с развитыми странами? Возьмем, для примера, статистику дорожно-транспортных происшествий (ДТП). В России ежегодно в ДТП погибает более 30 тыс. человек, а в Швеции — менее 600 человек. При этом количество автомобилей в Швеции всего лишь в 3 раза меньше, чем в России. Для снижения смертности в ДТП нужны относительно небольшие расходы. Даже в очень благополучной, с точки зрения дорожной безопасности, Великобритании все еще остаются возможности сократить уровень смертности, потратив лишь около 150 тыс. долл. в расчете на каждую спасенную жизнь. В России, где до сих пор не сделано очень многого из того, что уже сделано в Швеции и Великобритании, сокращение смертности обошлось бы гораздо дешевле.
Главное, впрочем, не то, что нашу жизнь крайне низко ценит государство, а то, что свою жизнь часто не ценим мы сами. Об этом свидетельствуют элементарные привычки российского водителя: нежелание пристегивать ремень, вождение в состоянии алкогольного опьянения, выезд на встречную полосу. Низкая оценка собственной жизни отражается и в пренебрежении чужой: средний российский водитель не считает своим долгом уступить дорогу пешеходам и спешащим на вызов машинам скорой помощи и службы спасения.
Список доказательств того, что мы не ценим свою жизнь и жизнь сограждан, можно продолжать до бесконечности: курение, чрезмерное употребление алкоголя, пренебрежение правилами противопожарной безопасности... О низкой оценке своей жизни средним россиянином свидетельствует и размер взяток в бесплатном здравоохранении и на рынке освобождения от призыва в армию.
Люди второго сорта
Стоимость человеческой жизни является, по существу, главным показателем социально-экономического развития, гораздо более точным, чем ВВП на душу населения. Каждый день россияне принимают решения, которые подчеркивают, насколько дешево они воспринимают свою жизнь. Как и на любом другом рынке, бросовая цена жизни российского гражданина означает ее неудовлетворительное качество. Используя терминологию правительственных программ и президентских посланий, можно сказать, что страна как место жизни своих граждан по-прежнему неконкурентоспособна. Таковой она и останется, пока мы сами не перестанем воспринимать себя как людей второго сорта.
[...]
Миф 6. Все инфраструктурные отрасли — это естественные монополии
Одна из аксиом экономической науки заключается в том, что «невидимая рука» рынка работает только тогда, когда на рынке существует конкуренция
В вопросе определения естественных монополий существуют две полярные точки зрения. На одном полюсе находятся те, кто считают, что естественных монополий не бывает вообще. Иногда даже приходится слышать мнение, что сам термин «естественная монополия» придуман в России. Приверженцы противоположной точки зрения предлагают признать все инфраструктурные компании естественными монополиями, которые нужно не только сохранять, но и защищать от конкуренции, чтобы не допустить неэффективного расходования ресурсов.
Интересно, что в Законе «О естественных монополиях» содержится целых два определения подобных монополий: первое — простое и понятное (в 4-й статье), а второе — правильное (в 3-й статье).
Статья 3 гласит, что естественная монополия — это «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства)».
Казалось бы, лучше и не скажешь — в каждом конкретном случае нужно всего лишь воспользоваться определением и проверить, является ли монополия естественной или нет. Однако сделать это не так-то просто. Во-первых, неочевидно, как измерить издержки: у монополии нет стимулов их раскрывать, а базис для сравнения по определению отсутствует, поскольку конкурентов нет. Во-вторых, неясно, как определить понятие «товарный рынок». Приведенное в законе определение рынка как «сферы обращения товаров, не имеющих заменителей, или взаимозаменяемых товаров» не очень помогает — непонятно, где провести черту между заменяемыми или незаменяемыми товарами. Например, является ли рынок телефонной связи с фиксированным доступом отдельным рынком или частью большого рынка телекоммуникационных услуг? Еще несколько лет назад о взаимозаменяемости мобильной и фиксированной связи не было и речи. Но теперь, когда тарифы на фиксированную связь становятся повременными, а ввод новых номеров по-прежнему происходит крайне медленно, никого не удивляет, что количество абонентов мобильной связи уже превысило количество абонентов обычных телефонных сетей, а IP-телефония захватывает рынок международных телефонных переговоров.
В-третьих, существуют проблемы, связанные с размером рынка. Вполне возможно, что с увеличением выпуска товара удельные издержки падают лишь до некоторого предела, а затем опять начинают расти. В этом случае «естественность» монополии зависит от размера рынка: если спрос достаточно высок, то на нем найдется место для нескольких эффективных компаний, если же низок — то монополия, естественно, вытеснит конкурентов. Так, еще в 1998 г. в каждом стандарте сотовой связи в Москве работал один оператор. Казалось, что больше и быть не может, поскольку у каждого оператора было всего лишь несколько десятков тысяч абонентов, и разворачивать для такого маленького рынка дублирующую сотовую инфраструктуру не было смысла. Сейчас же, например, в стандарте GSM работают уже три оператора.
Чтобы не ломать голову над этими вопросами, авторы 4-й статьи Закона приводят полный перечень естественных монополий. Этот подход прекращает споры о «естественности» монополии: раз в Законе написано, что магистральные нефтепроводы — естественная монополия, значит, так оно и есть. Однако это противоречит определению 3-й статьи: развитие технологий и изменение рыночной конъюнктуры может сделать естественную монополию неестественной, и наоборот.
Простой тест на естественность монополии — посмотреть, насколько она боится конкуренции. Настоящая естественная монополия хорошо понимает, что «размер имеет значение»: даже если конкуренты и смогут выйти на рынок, им не удастся отобрать большую его долю. Типичный пример — железные дороги в Швеции. Там было проведено классическое вертикальное разделение данной отрасли на инфраструктуру и железнодорожные перевозки, после чего была разрешена свободная конкуренция на рынке перевозок. За 10 лет новым компаниям удалось отвоевать у монополии всего лишь около 10% рынка — «естественность» монополии (эффект масштаба) защищает ее лучше всяких ограничений на вход.
Если же «естественная» монополия понимает уязвимость своей позиции, то она предпочитает интерпретировать упомянутую в Законе «неэффективность в отсутствие конкуренции» следующим образом: чтобы избежать «неэффективности», необходимо защитить ее от конкуренции. Например, российское правительство всячески противится попыткам строительства частных нефтепроводов, а РАО ЕЭС — созданию частных сетей передачи электроэнергии. Пакет законов об электроэнергетике непосредственно запрещает строительство сетей, конкурирующих с Федеральной сетевой компанией (в случае, если владелец сети также производит электроэнергию). Вводя административные ограничения, монополии доказывают, что их «естественность» связана не с технологическим эффектом от масштаба, а с превосходством в лоббировании. К счастью, таких амбиций нет у российской почты (также упомянутой в ст. 4) — чего бы стоило введение ограничений на предоставление частных почтовых услуг (такие попытки иногда предпринимаются), например экспресс-почты или даже электронной почты.
Еще одна отрасль, в которой легко спутать естественные и неестественные монополии, — это железнодорожный транспорт. В России принято считать, что инфраструктура является естественной монополией, а перевозки — конкурентным сектором. Подобная точка зрения доминирует и в ЕС, где вертикальное разделение железнодорожного сектора на инфраструктуру и перевозки уже было проведено в Великобритании и Швеции и постепенно осуществляется в других странах. Результаты реформы в Великобритании трудно признать успешными. В Швеции, как мы уже упоминали, реальной конкуренции также не возникло.
Но главное не это — дело в том, что в Европе с ее развитой сетью автодорог и преобладанием пассажиропотока железнодорожный транспорт играет иную роль и поэтому имеет совершенно другую структуру издержек. Для нас более актуальным является опыт стран со сходными размерами железнодорожной сети и структурой грузооборота. Оказывается, что на железнодорожном транспорте США, Канады, Мексики, Аргентины, Бразилии естественных монополий нет совсем. На рынке грузоперевозок этих стран конкурируют несколько вертикально интегрированных компаний, владеющих (на правах собственности или долгосрочной аренды) как инфраструктурой, так и подвижным составом. Компании не получают субсидий и при этом успешно инвестируют в инфраструктуру. Например, в Мексике продажа долгосрочных концессий на эксплуатацию вертикально интегрированных железнодорожных компаний кардинально изменила ситуацию в отрасли всего лишь за несколько лет. Компании превратились из убыточных в прибыльные, выросли грузооборот и инвестиции в инфраструктуру, повысилась в 3-4 раза производительность труда, а, кроме того, между ними возникла реальная конкуренция.
Насколько такую схему можно реализовать в России? В западной части страны, где плотность сети железных дорог высока, есть все условия для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями, а в восточной части с невысокой плотностью этого сделать нельзя. Исследования экономии от масштаба, проведенные с использованием американских данных, показывают, что рынок одной лишь европейской части страны достаточно велик для того, чтобы на нем поместилось несколько (вплоть до десяти!) конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Например, в Мексике три основные компании обслуживают железнодорожную сеть, примерно равную по размеру сети Центрального федерального округа.
Что делать?
Изменения в технологиях производства и в структуре экономики могут приводить к тому, что некоторые естественные монополии перестают быть таковыми, а другие, наоборот, ими становятся. Для правильного определения естественной монополии необходимо всего лишь прочитать статью 3 и, как это делают в других странах, провести количественный экономический анализ, а не полагаться на общепринятые стереотипы, которые так ловко используют некоторые заинтересованные группы.
[...]
Миф 7. Регулирование тарифов естественных монополий должно быть основано на постоянном и тщательном отслеживании их издержек, что требует больших затрат, а иногда просто невозможно в принципе
Даже если распространенность естественных монополий и преувеличена, они все равно так или иначе будут продолжать существовать и цены на их услуги не только можно, но и нужно регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главными задачами тарифной политики должны быть перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности их работы.
Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем — не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 г. работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Тарифы назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент на обновление основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и в непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее, повышения производились реже, причем их величина определялась не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Но эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки обычно служат козырем на переговорах — правительство рассматривает состояние дел в отрасли, необходимость инвестиций и в случае увеличения издержек повышает тарифы. При этом монополисты понимают, что если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены или будут расти не так быстро.
Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования — так называемый «ценовой потолок» (price cap). Сущность его проста — темпы роста среднего тарифа монополиста в реальном выражении не могут превышать заданные. Как правило, последние назначают таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее, чем индекс потребительских цен, например на 2 или 3% в год. Впрочем, сама величина опережения или отставания имеет здесь второстепенное значение. Главное же то, что регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы в течение длительного периода времени. Тогда монополист имеет все стимулы для снижения издержек, ведь каждый сэкономленный рубль поступает в его карман. Рост тарифов определен формулой и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге — ему больше не нужно проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели состоит в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед.
Конечно, реализовать долгосрочную договоренность о тарифах трудно. И у государства, и у монополиста будет возникать мотивация к пересмотру формулы. Если монополисту удастся существенно повысить эффективность, то у правительства и потребителей будет искушение понизить тарифы. Если же монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Де-факто это будет означать возврат к затратной модели ценообразования.
Не менее опасна ошибка и «в другую сторону». Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, то он столкнется с угрозой банкротства (как это случилось, например, во время печально известного энергетического кризиса в Калифорнии). Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет — стоимость компании при данной тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу ценового потолка действительно пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или — в случае государственной собственности — хотя бы менеджмента.
Остаются два вопроса — как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальные темпы их роста? Более низкий начальный уровень компенсируется более высокими темпами роста, т. е. эти вопросы взаимосвязаны, но ответить на любой из них очень трудно, особенно в России. Во-первых, не вполне понятно, насколько сегодняшние тарифы справедливы, завышены или занижены. Очевидно, что они ниже мировых цен, но в России существенно дешевле многие факторы производства, в частности труд. Во-вторых, существенная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой, например, электростанции работают на газе; уголь перевозится по железной дороге. Таким образом, получается, что надо определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу.
Все вышесказанное относится как к государственным, так и к частным естественным монополиям, что особенно важно, поскольку последние могут вскоре возникнуть, например на местах в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность честного определения справедливых тарифов. Можно продать с аукциона либо саму монополию, либо право на управление ею. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель этой монополии заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с потребителей. Вырученные средства государство может использовать, например для компенсации издержек всех или отдельных категорий потребителей. Впрочем, этот механизм требует проведения честного и конкурентного аукциона.