Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории
Захаров П.Н.
Успех реализации реформы местного самоуправления в России, а также возможность реализации стратегического управления развитием муниципального образования напрямую зависят от правил и ограничений, в рамках которых реализуется деятельность муниципалитета. Следовательно, является актуальным исследование феномена местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории (институционализма).
Институционализм представляет собой направление экономической теории, рассматривающее социально-экономические явления с точки зрения институтов, в рамках которых данные процессы реализуются. Под институтом понимается ряд правил, которые выполняют функцию ограничений поведения экономических агентов и упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за соблюдением данных правил[1]
.
Появление данного направления экономической теории связано, прежде всего, с работами Т. Веблена (1857—1929), в которых он критиковал концепцию рациональности и принцип максимизации как основополагающий в объяснении поведения экономических агентов.[2]
Дальнейшее развитие институционализма связано с именами американских экономистов У. Митчелла (1874—1948) и Дж. Коммонса (1862—1945).
Следует отметить, что традиционный институционализм пока не может предложить позитивной самостоятельной исследовательской программы, хотя активная деятельность современных традиционных институционалистов свидетельствует об интенсивном поиске данной программы в позитивном ключе.
С распространением неоклассической теории во все большей степени стала проявляться ее ограниченность как в объяснении поведения человека и взаимодействия между людьми на разных уровнях, что выразилось в нарастании неудовлетворенности полученными результатами. Одним из проявлений данной ограниченности стала неспособность предсказать Великую депрессию на рубеже 20—30-х годов XX века.
Появление неоинституционализма обычно связывают с именем лауреата Нобелевской премии в области экономики Р. Коуза. Ключевые идеи нового направления изложены Р. Коузом в книге "Фирма, рынок и право", где обобщены в одном издании три его статьи "Природа фирмы" (1937), "Проблема социальных издержек" (1960) и "Спор о предельных издержках" (1946).[3]
Неоинституциональная теория уменьшает требования к рациональному поведению экономических агентов, делая их более реалистичными. В результате целью становиться решение задачи по поиску удовлетворительного варианта решения в соответствии с определенным уровнем притязаний, когда объектом выбора является не конкретный набор благ, а процедура его определения.
Формирование, поддержание и изменение институциональной среды связано, прежде всего, с деятельностью государства. Также источниками институциональных изменений могут быть: рост населения, сдвиги в технологии (в результате накопления знаний) и предпочтениях (система ценностей), накопление знаний. Институциональные изменения наряду с возможностями расширения границ обмена таят в себе опасности размывания достигнутых уже результатов без формирования новых, более эффективных форм обмена. Таким образом, эффективные институты создают такие стимулы, которые обеспечивают экономический рост. Причем вопрос, какие именно институты в данном случае будут эффективными, не имеет принципиального значения.
Особенностью современного состояния российской экономики является ее переходный характер, то есть одновременное сосуществование как элементов административного, так и рыночного хозяйствования. Данная особенность является причиной для более внимательного изучения институтов местного самоуправления. Институты местного самоуправления с точки зрения природы происхождения могут быть разделены на формальные (имеющие закрепление в нормативно-правовых документах) и неформальные (положения, признаваемые большинством местного населения).
Состав формальных институтов с точки зрения иерархии применительно к федеративному государству, включает следующие уровни:
Конституция РФ;
Кодексы РФ;
Федеральные законы;
Постановления Правительства РФ;
Региональные законодательные акты;
Местные законодательные акты.
Неформальные институты проявляются в виде традиций, легенд и обычаев местного населения.
Степень влияния институтов определяется спецификой влияния данной категории на местное самоуправление. С позиций системного похода муниципальное образование является сложной социально-экономической системой[4]
. Как справедливо отмечают специалисты в области теории систем, самоуправление как процесс состоит в управлении каждым субъектом системы в целом[5]
. Системное представление об управлении состоит в определении взаимосвязей между субъектом и объектом управления. Поскольку властные полномочия по решению местных проблем население в ходе голосования на выборах передает органам местного самоуправления, то в муниципальном образовании в качестве управляемой подсистемы следует признать местное сообщество, а в качестве управляющей подсистемы – муниципалитет. Следовательно, в большей мере перечисленные выше институты определяют специфику формирования и функционирования органов местного самоуправления.
Несмотря на наличие богатого исторического опыта в решении населением вопросов местного значения (народное вече Древнего Новгорода, деятельность земств в период реформ Александра II), местное самоуправление является относительно новым явлением в России и находится в процессе развития.
Начало формирования системы местного самоуправления приходится на переломный момент первого этапа российских реформ (1991-1993 гг.). Особенностью этого первого этапа было то, что, во-первых, экономическая реформа осуществлялась без столь же активного реформирования социальной сферы и, во-вторых, начавшийся процесс регионализации затрагивал исключительно отношения федерального центра и субъектов федерации, не был дополнен параллельным процессом нормативного оформления отношений с уровнем муниципальных образований (что, привело к росту полномочий субъектов федерации
, а также новой редакции данного документа - в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2006 г.
Указанный закон является основополагающим для построения всей системы местного самоуправления. В законе формируются общие положения и принципы территориальной организации местного самоуправления, приведены вопросы местного значения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Устанавливаются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и положение органов местного самоуправления, а также статус муниципальных правовых актов. Обосновывается экономическая основа местного самоуправления и иные особенности реализации местного самоуправления[7]
.
Согласно Федеральному Закону 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ст.1: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Закон 2003г. (ст.2) определяет сущность муниципального образования следующим образом: «Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Модель состава муниципальных образований России представлена на рис. 1.
По мнению автора, определение, приведенное в редакции закона 1995 г., является менее конкретным, что может быть объяснено тем, что до принятия редакции закона 2003 г. в РФ отсутствовала универсальная территориальная единица, способная стать муниципальным образованием, регионы подходили к созданию муниципального образования произвольно, т.е. в соответствии с личным пониманием федерального закона и с собственными взглядами на организацию местного самоуправления. Поэтому практика муниципального строительства серьезным образом разошлась с требованиями законодательства, что послужило причиной провала плана организации местного самоуправления в масштабе всей страны.
Виды муниципальных образований[8]
Определение муниципального образования, приведенное в новой редакции закона, представляется автору императивным, т.к. содержит подробные характеристики – описания муниципального образования, как общего, так и специального типа, и это, по нашему мнению, должно препятствовать проявлению регионального субъективизма при создании муниципальных в будущем.
К числу факторов, серьезным образом сдерживающих процесс муниципализации России является высокая дифференциация как регионов, так и муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, что приводит к различному ресурсному обеспечению местного экономического развития. Таким образом, отсутствие учета специфики конкретного муниципального образования может привести к нарастанию проблемы «нефинансируемых мандатов» - несоответствия доходной части местного бюджета и вопросов местного значения.
Кроме того, следует особо подчеркнуть тот факт, что местная власть в сознании российских граждан является логическим «продолжением» органов государственной власти, а не источником реализации собственных прав и свобод. Данная ситуация в большей части определяется несоответствием формальных и неформальных институтов, суть которого состоит в запаздывании и инерционном характере формирования социокультуры общества. Именно элементы социокультуры (традиции, легенды, обычаи) формируют неформальные правила. В большей части современная социокультура местного сообщества испытывает сильное влияние традиций управления, существовавших в Советском Союзе, когда местное самоуправления практически было ликвидировано и существовало лишь формально.
Таким образом, подводя итог рассмотрения институциональных основ местного самоуправления, необходимо отметить, что действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления муниципальным образованием, а неформальные правила (традиции, ценностные ориентации) не соответствуют рыночным нормам поведения хозяйствующих субъектов, населения и органов местного самоуправления. Преодоление разрыва формальных и неформальных институтов является долгосрочной задачей, которая может быть разрешена при реализации стратегического управления муниципальным образованием.
[1]
Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория, - 2-е изд. Перераб. И доп. М.: Экономический факультет, ТЕИС, 1999. – 328 с., с. 28
[2]
Веблен Т. Теория праздного класса. – М.: Прогресс, 1994,
[3]
Коуз Р. Фирма, рынок и право./ Пер. с англ. Б. Пинскер; Науч. ред. Р. Левит. – Нью-Йорк: Телекс. 1991, 192 с.
[4]
См. подробнее Факторы стратегического развития / Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. – Владимир: Владимирская книжная типография, 2005. – 165 с., с. 132-134
[5]
См.: Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Системы управления – М.: Экономика и финансы, 2002. – 296 с; Лапыгин Ю.Н. Системное управление организацией – М.: МГУЭСИ, ВлГУ, ВИБ, 2002. - 180 с.4; Алексеева М. Б., Балан С. Н. Основы теории систем и системного анализа: Учеб. пособие. -СПб.: СПбГИЭУ, 2002. - 88 с.
[6]
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации» от 28.07.1995 № 154-ФЗ
[7]
Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ
[8]
Построено по определению МО, регламентированному Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ.