А.Г. Филатов, начальник Договорно-правового управления
ОАО "АБ "Инкомбанк", М.О. Петрова юрисконсульт ОАО "АБ "Инкомбанк"
Кризисные
явления августа 1998 г. существенным образом затронули один из важнейших
секторов экономики Российской Федерации - банковский сектор. Отказ государства
от оплаты долгов по ГКО/ОФЗ, резкое падение рубля, коллапс рынков ценных бумаг
и межбанковских кредитов, ажиотажные требования вкладчиков по досрочному
возврату их банковских вкладов - все это привело к кризису отечественную
банковскую систему. Центральный банк РФ, по сути, оказался не готов к такому
резкому повороту событий и, действуя строго формально, начал отзывать лицензии
на совершение банковских операций у банков, в наибольшей степени пострадавших
от указанных кризисных явлений, поскольку они были не в состоянии исполнять
взятые на себя обязательства и тем самым нарушали установленные нормативы.
Отзыв у кредитной организации лицензии неминуемо ведет к ее банкротству. Иначе
говоря, если у какого-либо банка отозвана лицензия на проведение банковских
операций, то он должен быть ликвидирован. Рассмотрим правовые аспекты отзыва
лицензии как первого этапа такой ликвидации.
Основания
и порядок отзыва лицензии у кредитной организации регламентируется рядом
правовых актов. В их числе следует назвать:
Федеральный
закон "О банках и банковской деятельности";
Федеральный
закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
Положение
Банка России "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у
банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации";
Инструкция
Центрального банка Российской Федерации "О применении к кредитным
организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм
деятельности".
В
связи с вступлением в силу 28 сентября 1998 г. Федерального закона № 158-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов деятельности"(* См.: Собрание
законодательства Российской Федерации. 1998. № 39. Ст. 4857.) возникло
противоречие между его статьями 1 (часть 1), 6 (часть 1) и 13 (часть 3) и
вышеуказанными нормативными актами в той части, в какой они регулируют порядок
отзыва Центральным банком РФ лицензий на осуществление банковских операций.
Упомянутое
противоречие заключается в следующем. Статья 20 ФЗ "О банках и банковской
деятельности" и статья 75 ФЗ "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)" предоставляют ЦБ России право единолично
отзывать лицензии на осуществление банковских операций. Вместе с тем пункт 3
статьи 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"
предусматривает возможность аннулирования лицензии лишь решением суда на
основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа
государственной власти, то есть право отзыва лицензии данным законом
закрепляется за судом.
Можно
возразить, что согласно пункту 3 статьи 19 ФЗ "О лицензировании отдельных
видов деятельности" установленный указанным законом порядок лицензирования
не распространяется на конкретные виды деятельности, лицензирование которых
регламентируется иными федеральными законами, вступившими в силу до дня принятия
ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако Верховный
Суд Российской Федерации считает, что отзыв лицензии не может быть отнесен к
порядку лицензирования, то есть выдачи лицензии, и, следовательно, должен
производиться только на основании решения суда в соответствии с частью 3 статьи
13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
В
Определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 6 июля 1999 г. указано:
"В соответствии со статьей 6 закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" к полномочиям лицензирующих органов не отнесено право
аннулировать выданные лицензии... Данная статья Федерального закона помещена в
главе 1 "Общие положения", в статье 1 которой (данной главы) особо
указано на то, что данный закон направлен на обеспечение единой государственной
политики при регулировании и защите прав граждан, защите их законных
интересов... а также на установление правовых основ единого рынка. В главе 1
"Общие положения"… в качестве основных принципов осуществления лицензирования
приведено, в частности, утверждение единого порядка лицензирования на
территории России... Указание о нераспространении установленного Федеральным
законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" порядка
лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых
установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального
закона, иными федеральными законами помещено законодателем в главу IV
"Заключительные положения", нормы которой в свою очередь должны
соответствовать нормам общих положений Закона. Аннулирование лицензии является
существенной санкцией за допущенные лицензиатом нарушения законодательства
России, и вопрос о том, кто вправе принимать решение о применении такой
санкции, не может быть отнесен к порядку лицензирования".
Но,
несмотря на то что указанное Определение вынесено одним из высших российских
судебных органов, закрепленные в нем положения остаются незамеченными, и на
практике отзыв лицензии осуществляется Банком России. Более того, другой не
менее авторитетный орган судебной власти России - Конституционный Суд в своем
Определении от 5 ноября 1999 г. указал, что право на отзыв лицензии является
одним из полномочий Центрального банка РФ, через которое реализуется его
надзорная деятельность* (См.: Собрание законодательства Российской Федерации.
1999. № 58. Ст. 6460.)
В
соответствии со статьей 20 ФЗ "О банках и банковской деятельности"
отзыв лицензии на осуществление банковских операций Центральным банком у
кредитной организации порождает ряд правовых последствий. Кредитная
организация, у которой отозвана лицензия, не вправе заключать и осуществлять
какие-либо сделки до момента создания ликвидационной комиссии или назначения
арбитражным судом конкурсного управляющего, за исключением таких сделок, как
коммунальные и эксплуатационные платежи, выплата выходных пособий и оплата
труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), и должна совершать их
в пределах сметы расходов, согласуемых с Банком России либо с его
уполномоченным представителем. Иными последствиями отзыва у кредитного
учреждения лицензии, предусмотренными указанной статьей, являются следующие:
срок
исполнения обязательств кредитной организации считается наступившим.
Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются в рублях
по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у кредитной организации
лицензии на осуществление банковских операций;
прекращается
начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пени) и иных финансовых
(экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;
приостанавливается
исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за
исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основании
судебных решений о взыскании задолженности по заработной плате, выплате вознаграждений
по авторским договорам, алиментов, а также о возмещении вреда, причиненного
жизни и здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента
отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.
Вышеизложенное
свидетельствует, сколь серьезные последствия влечет отзыв у кредитного
учреждения лицензии на осуществление банковских операций, существенно
ограничивающий правоспособность такого юридического лица и обусловливающий
начало процедуры банкротства. Удачна ли такая законодательная конструкция?
Представляется, что нет, и вот по каким причинам.
Решение
об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций
- это административный акт ЦБ РФ. Однако законодатель в статье 20 ФЗ "О
банках и банковской деятельности" устанавливает такие правовые последствия
этого юридического факта, которые имеют принципиальное значение как для самой
кредитной организации, так и для ее кредиторов, поскольку в четвертом абзаце
упомянутой статьи речь идет о моратории - запрете кредитной организации
осуществлять сделки, удовлетворять требования кредиторов. Административное
решение Центробанка об отзыве лицензии и последствия, обусловленные таким
решением, несоизмеримы. Банк России, являющийся в соответствии со статьями 4 и
55 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"
органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных
организаций, своим актом, по сути, инициирует ввод мораториальных процедур,
далеко выходя за рамки регулирования и надзора. По существу, административное
решение Банка России приводит к ограничению прав кредитной организации и ее
кредиторов.
Безусловно,
подход, когда вопрос об отзыве лицензии решается не единолично, как в данном
случае Банком России, а с учетом мнения всех заинтересованных сторон, в рамках
судебного процесса, является более удачным и соответствующим конституционным
нормам. Пункт 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Пункт 3
статьи 55 Конституции закрепляет норму, согласно которой права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нра
обороны страны и безопасности государства. Аналогичную норму содержит
Гражданский кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 1). Таким образом,
только решение суда об отзыве лицензии и принятое вслед за этим решение о
начале процедуры банкротства должно обусловливать ограничения, способствующие
соблюдению прав кредиторов и направленные на сохранение имущества, формирование
конкурсной массы.
В
завершение рассмотрения данного вопроса нельзя не сослаться на Определение
Верховного Суда РФ, вынесенное 27 марта 2000 г. по жалобе ОАО "Акционерный
банк "Инкомбанк" о признании недействительным пункта 1 раздела 1
Положения ЦБ РФ "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у
банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации" как
противоречащего Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов
деятельности". В данном Определении Верховный Суд указывает: "Отзыв
Банком России лицензии на осуществление банковских операций у кредитного учреждения
ограничивает предусмотренное ст. 34 Конституции РФ право граждан на свободное
использование своих способностей и имущества для предпринимательской
деятельности… Ограничение указанного права происходит на основании
административного акта, что противоречит ст. 46 Конституции РФ, устанавливающей
право каждого на судебную защиту. Отличающийся от общего, предусмотренного
Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности",
порядок отзыва лицензии у кредитных организаций во внесудебном порядке ставит
такого рода учреждения в неравное положение с другими субъектами гражданского
права". Верховный Суд обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о
проверке конституционности ч. 3 ст. 75 ФЗ "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)", согласно которой порядок отзыва лицензии на
осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка
России.
Продолжая
анализ нормативных актов, регламентирующих порядок и последствия отзыва у
кредитных организаций лицензий, следует отметить, что статья 20 ФЗ "О
банках и банковской деятельности" в ее существующем виде противоречит
российскому законодательству и вносит серьезный дисбаланс в регулирование
процесса несостоятельности. Например, в статье 51 ФЗ "О несостоятельности
(банкротстве)" указывается, что решение арбитражного суда об отказе в
признании должника банкротом принимается в случае удовлетворения заявленных
требований кредиторов до принятия арбитражным судом решения по делу о
банкротстве. Вместе с тем статья 20 ФЗ "О банках и банковской
деятельности" запрещает кредитной организации после отзыва лицензии
осуществлять какие бы то ни было сделки, в том числе удовлетворять
установленные требования кредиторов (даже первой и второй очереди). Указанный
запрет создает ситуацию, когда кредитная организация, у которой отозвана
лицензия и в отношении которой возбуждено дело о банкротстве, не имея
возможности удовлетворять требования кредиторов, практически неминуемо будет
признана банкротом. Кроме того, непонятно, почему кредитной организации
запрещается осуществлять не только сделки, право на осуществление которых
предоставляла отозванная лицензия, а практически все. Перечисленные коллизии
могли бы быть разрешены Федеральным законом "О несостоятельности
(банкротстве) кредитных организаций", однако этого не произошло.
Центральный
банк Российской Федерации, понимая ущербность норм законодательства,
предусматривающих последствия отзыва лицензии на осуществление банковских
операций, попытался решить проблему с помощью норм подзаконных актов. 10 марта
1999 г. ЦБ принял новую редакцию Положения "Об отзыве лицензии на
осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в
Российской Федерации". В пунктах 5 и 6 данной редакции существенно
расширен список сделок, которые кредитная организация вправе осуществлять после
отзыва лицензии (что, в принципе, противоречит статье 20 ФЗ "О банках и
банковской деятельности"). В частности, кредитной организации
предоставлено право получать дебиторскую задолженность и доходы от ранее проведенных
операций, включая проценты по кредитам, оплачивать услуги реестродержателей.
Удивительно, но раньше кредитная организация не могла осуществлять даже эти
операции.
Однако
не все проблемы жизнедеятельности кредитной организации как юридического лица
оказались разрешенными новой редакцией указанного Положения.
Приведем
пример.
Кредитная
организация в соответствии со статьей 20 ФЗ "О банках и банковской
деятельности" и Положением "Об отзыве лицензии на осуществление
банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской
Федерации" не может расторгнуть арендные отношения. Парадокс: кредитная
организация, находящаяся в стадии банкротства, вынуждена оплачивать аренду
ненужных ей помещений. В итоге получается, что кредитные учреждения сознательно
идут на нарушения и руководствуются соответствующими нормами ФЗ "О
несостоятельности (банкротстве)", оставляющими определенный простор в их
деятельности, а Банк России закрывает на это глаза, осознавая несовершенство
правового регулирования некоторых вопросов и собственных нормативных актов.
Выходом
из сложившейся ситуации, на наш взгляд, является увеличение роли арбитражного
суда, принявшего заявление о признании должника несостоятельным, и арбитражного
управляющего. И суд, и управляющий могут быть арбитрами в отношениях должника и
кредиторов. При этом согласие такого арбитра должно являться основанием для
совершения должником сделок со своим имуществом.
Необходимо
также отметить еще одно некорректное, по нашему мнению, положение, закрепленное
в статье 20 ФЗ "О банках и банковской деятельности". Согласно пункту
1 части 4 данной статьи обязательства кредитной организации в иностранной
валюте учитываются в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату
отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.
Таким образом, дебиторская задолженность кредитной организации как была
номинирована в иностранной валюте, так и остается в таком виде, а долги
кредитной организации фиксируются в рублях (при этом нельзя не учитывать скорость
и значительность девальвации российского рубля).
Указанное
положение не только носит заведомо убыточный характер для кредиторов, но и
лишено всякого смысла, так как создает искусственный способ улучшения
финансового положения должника и увеличения конкурсной массы, не имеющий
никакого отношения к реальному соотношению кредиторской и дебиторской
задолженности кредитного учреждения. Однако следует отметить, что
Конституционный Суд РФ в Определении от 8 октября 1999 г. посчитал, что
рассматриваемое положение статьи 20 ФЗ "О банках и банковской
деятельности" не влечет неблагоприятных имущественных последствий для
кредиторов кредитного учреждения, у которого отозвана лицензия. Положения
пункта 1 части 4 статьи 20 ФЗ "О банках и банковской деятельности",
по мнению Конституционного Суда, "регламентируют только учет денежных
обязательств кредитной организации (в соответствии с установленными правилами
бухгалтерского учета) при отзыве у нее лицензии на осуществление банковских
операций. Вопросы о порядке расчетов с гражданами при истребовании ими своих
валютных вкладов, а также о валюте, в которой такие расчеты должны
производиться, ими не регулируются" (* См.: Собрание законодательства
Российской Федерации. 1999. № 49. Ст. 6070.). Хочется заметить, что ситуация, когда
организация учитывает свои денежные обязательства по курсу, установленному на
день отзыва у нее лицензии, а удовлетворяет требования кредиторов по данным
обязательствам в валюте договоров, является неприемлемой, поскольку в
соответствии с бухгалтерским учетом в этом случае кредитная организация должна
выплачивать кредиторам не ту сумму задолженности, которая значится в ее
бухгалтерских документах, заранее обрекая себя на убыточность данных операций
(при падении курса рубля).
Еще
одна коллизия между законами "О банках и банковской деятельности" и
"О несостоятельности (банкротстве)": согласно статье 20 первого из
этих законов обязательства кредитной организации считаются наступившими в день
отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций, а согласно пункту 1
статьи 98 второго закона "срок исполнения всех денежных обязательств
должника, а также отсроченных обязательных платежей должника считается
наступившим" с момента принятия арбитражным судом решения о признании
должника банкротом и об открытии конкурсного производства. Таким образом, одни
и те же обязательства считаются наступившими дважды. Указанная коллизия
вызывает споры и различные толкования при применении норм на практике. По
нашему мнению, момент наступления должен определяться нормами Федерального
закона "О банках и банковской деятельности", поскольку он
устанавливает более ранний срок.
*
* *
Здесь
рассмотрены лишь некоторые вопросы, с которыми сталкиваются специалисты
банков-должников, арбитражные управляющие при отзыве у кредитной организации
лицензии на проведение банковских операций и начале процедуры ее банкротства.
Разрешение спорных моментов и коллизий законодательных и иных нормативных
актов, о которых мы упомянули, было бы весьма полезным не только для этих
специалистов, но в конечном итоге - и для клиентов этих банков.