В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета) составляет дефицит бюджета. Профицит представляет собой обратное соотношение, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет является следствием такой бюджетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от общего объема расходов.
Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновесие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип «здоровых финансов»). Например, Ф. Нитти отмечал, что из-за роста государственных расходов (в основном непроизводственных, военных) увеличиваются дефицит бюджета и государственный долг. Поэтому он считал, что «какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своей совокупности никогда не должен завершаться дефицитом».
Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министр финансов царской России С.Ю. Витте писал: «Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи». Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определяться друг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимых государству для выполнения своих функций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в сторону превышения расходов над доходами, рассматривались как негативные и крайне опасные явления.
Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не дает готовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между доходами и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире.
По поводу роли и значения дефицита бюджета в развитии экономики существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции систематического (хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:
бюджетный дефицит не является деструктивным фактом. Для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, осуществляются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот факт означает утечку средств за границу;
дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что способствует росту покупательной способности, производительности труда и расширению национального производства. Это, в свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений в бюджет .
Экономисты противоположного толка (или неоклассического направления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:
— сегодняшние дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем;
— для покрытия дефицита будут привлекаться другие, экстраординарные доходы: эмиссия денег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля, росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введения новых и повышения ставок существующих налогов, что означает перекладывание долгового бремени на будущие поколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью при влечения финансовых ресурсов для покрытия дефицита подтолкнет процентные ставки вверх. Это связано с тем, что в условиях рынка, когда существуют частные инвесторы и заемщики свободных денежных средств у населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции, повышение спроса на деньги, а следовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.
Более высокие процентные ставки по государственным ценным бумагам, по сравнению с частными, вызывают эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночные преобразования в Российской Федерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызванного растущими правительственными расходами (а не низкой собираемостью налогов и чрезвычайными обстоятельствами), означает расширение государственного сектора экономики за счет вытеснения частного, увеличение вмешательства правительства в процесс воспроизводства. Для большинства промышленно развитых стран типично формирование бюджета с дефицитом..
Основной причиной отсутствия теоретических и практических разработок по проблеме бюджетного дефицита в бывшем СССР служило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, а идеологическая позиция руководства страны по отношению к данному состоянию государственных финансов. В последующем это привело к еще большему углублению бюджетного кризиса в России в прошлом десятилетии, существенному росту государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.
Российская Федерация вместе с социально-экономическими, национально-политическими, территориальными проблемами унаследовала от СССР огромные размеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.
До 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитную эмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным источником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с 1995 г. Правительство РФ отказалось от кредитов Центробанка РФ и перешло на неинфляционные методы покрытия дефицита бюджета. Однако в связи с финансовым кризисом Правительство РФ вынуждено было использовать первые два источника пополнения казны. Дефицит консолидированного бюджета на 1999 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере 84,3 млрд руб. (51,7%), внешних — 45,9 млрд руб. (28,2%) и кредитов Центробанка РФ - 32,7 млрд руб. (20,1%).
Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования вызывает инвестиционный, инновационный и предпринимательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от текущих потребительских, приводит к наращиванию производственного потенциала страны, а следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения, то с увеличением государственного долга его бремя перекладывается на будущее поколение.
Последнее обстоятельство связано с тем, что дефицитное финансирование предполагает повышение налогообложения. Так как конечными плательщиками всех налогов являются граждане и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около 3/4), то введение высоких налогов означает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижению потребительского спроса и уровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и услуг, сократится их объем и в конечном итоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к росту дефицита бюджета.
Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, а следовательно, снижению инвестиций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора, или умножения. С учетом данного эффекта можно утверждать, что в условиях спада производства и высокой безработицы увеличение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.
" Убедительным примером действия эффекта мультипликатора служит опыт США 1930-х гг. Во время Великой депрессии администрацией Рузвельта была принята на вооружение концепция дефицитного бюджетного финансирования, разработанная английским экономистом Дж. Кейнсом, в соответствии с которой были повышены государственные расходы и снижено налоговое бремя, что привело к значительному дефициту бюджета. (Он покрывался в основном за счет эмиссии государственных ценных бумаг.) В результате повышения расходов бюджета миллионы людей получили работу по строительству мостов, дорог, реконструкции правительственных зданий, озеленению городов и т.д. С получением работы и заработной платы у рабочих возник спрос на товары и услуги. Повышение спроса привело к оживлению предпринимательской деятельности, расширению инвестиций и производства продукции, что в свою очередь позволило увеличить число занятых в производстве, создать новые рабочие места. В конечном счете, эти дискреционные меры привели к решению социальных (ликвидация безработицы), экономических (выход из кризиса, рост производства), финансовых (расширение доходной базы бюджета, дальнейшее снижение государственных расходов и дефицита бюджета) проблем.
Представляется также целесообразным использовать в России по лучивший международное признание опыт Германии в обеспечении инвестиционной ориентации бюджетной системы за счет соблюдения так называемого «золотого правила». Согласно этому правилу (кстати, оно предусмотрено Конституцией ФРГ), финансирование дефицита за счет кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную в бюджете. Это говорит о том, что заемные средства должны не тратиться на непроизводственные нужды, а направляться на инвестиционные цели (создание будущей доходной базы бюджетов), что, как уже отмечалось, снижает и негативные последствия государственных заимствований для будущих поколений.
Важное значение в построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях органов власти разных уровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков. Обобщение причин возникновения дефицита бюджета позволяет выделить чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджетный дефициты.
В основе чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятельства (войны, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невозможно застраховаться. Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды. Кризисный и антикризисный дефициты бюджета обусловливаются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финансовой сфере и мерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующее значения.
Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное сальдо региональных и местных бюджетов, возникающее в результате несоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использования различных форм межбюджетных отношений.
В зависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.
Путем нивелирования и управления ими можно стимулировать или дестимулировать социально-экономическое развитие общества или отдельных территорий.
В мировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% к ВВП, 5% —к национальному доходу, 8-10% — к расходной части бюджета. Однако в условиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму/Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то активная форма дефицита примет пассивную форму и начнет усугублять финансово-экономический и социальный кризис. Поэтому в целях управления дефицитом и использования его стимулирующего, активного потенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с учетом анализа конкретного финансово-экономического положения регионов и страны в целом, а также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).
В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уровнем безработицы различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понима
По характеру возникновения можно выделить случайный (кассовый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налога, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сборов). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.
Действительный дефицит в собственном смысле этого слова возникает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) производства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно закладывается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе исполнения бюджета.
По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефициты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономических программ.
С признанием дефицита бюджета и введением в бюджетной классификации дополнительного блока, отражающего источники его финансирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. стали планировать дефицит в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает предельный размер планируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.
По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране.
По продолжительности бюджетный дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и является наиболее «трудноизлечимым». Основными причинами его существования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десятилетия без сроков окупаемости.
В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным и трудным для преодоления, так как в его основе лежат, как правило, не глубокие кризисные явления в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов власти заключается в недопущении трансформации временного дефицита в хронический путем принятия оперативных решений по своевременной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.
Известно, что бремя государственного долга, обусловленное бюджетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. Это относится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко временному. Такой дефицит бюджета называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых налогов и выпуска государственных займов, а за счет других источников (например, реализации государственной собственности и государственных активов, повышения собираемости налогов, стабилизации экономики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного дефицита не происходит. Данный вид дефицита бюджета называется непереложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитного финансирования, которые бы не обременяли жизнь будущих поколений
По международной методологии выплата процентов по обслуживанию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета (правда, не все ее элементы еще приняты).
На основе вышесказанного можно выделить первичный и вторичный дефициты бюджетов. В основу такой классификации заложен принцип определения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицит бюджета, рассчитываемый как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по долгу, называется первичным, а с их учетом —вторичным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицит есть пре-; вышение расходов бюджета над его доходами. Здесь расходы (сверх доходов) из бюджета производятся впервые. Но если для их финансирования привлекаются заемные средства на платной (кредитной) основе, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют вторичный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.
Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, оптимизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий по прогнозированию и сокращению дефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансового положения в стране.
В соответствии с БК РФ (ст. 93) источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Следует подчеркнуть, что БК РФ впервые в России в законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны (ст. 94-96).
Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на внутренние и внешние. Внутренние источники имеют следующие формы:
кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.
К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:
государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
кредиты правительства иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные РФ.
В соответствии со ст. 103 БК РФ государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита только федерального бюджета.
Федеральным законом от 20 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливается, что в 2002 г. превышение доходов над расходами направляется на погашение государственного долга страны — 68,6 млрд руб. и на образование финансового резерва — 109,8 млрд руб.
Средства финансового резерва могут использоваться только на:
замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
погашение государственного долга РФ.
Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов РФ. Для финансирования дефицитов нижестоящих бюджетов должны привлекаться исключительно внутренние источники. Так, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть следующие внутренние источники:
муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
изменение остатков средств на счетах по учету средств местного
бюджета.
Следует отметить, что на практике в исключительных случаях с разрешения федеральных органов власти допускается привлечение субъектами РФ внешних источников финансирования дефицитов своих бюджетов.
Мировой опыт показывает, что удельный вес одного источника доходов бюджета не должен превышать 30% объема бюджетов. Негативно оценивается практика, когда бюджет ставится в жесткую зависимость от одного источника дохода, так как при его незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении возникают осложнения в исполнении бюджетов. Это относится к бюджету каждого уровня. Сбалансированность федерального бюджета на 2002 г. обеспечивается его профицитом. При этом структура профицита более чем на 80% связана с ценовыми факторами и такими налоговыми доходами, как экспортно-импортные пошлины и налог на природные ресурсы. В этой связи уровень непроцентных расходов федерального бюджета на 2002 г. может рассматриваться как предельный, и его обеспечение во многом связано с благоприятной внешнеполитической конъюнктурой и успешной работой всех фискальных органов. В параметрах федерального бюджета на 2002 г. максимально мобилизованы возможные к использованию в благоприятной макроэкономической ситуации источники финансирования дефицита федерального бюджета, в связи с чем общий объем привлечения средств превышает объемы по текущим графикам платежей.
Итак, дефицит бюджета — это не случайное явление, он порождается цикличными процессами в развитии экономики, целым рядом других факторов.
Поскольку дефицит — явление объективное, оно требует соответствующих методов управления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с учетом международной конъюнктуры движения капиталов и прогнозируемого поведения потенциальных инвестров. В любом случае наличие дефицита или профицита бюджета оценивается при присуждении страпового рейтинга международными рейтинговыми агентствами, что, в свою очередь, позволяет существенно экономить средства по обслуживанию государственного долга.
Список литературы
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»
Федеральный закон от 24 декабря 2002 г.№176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»
Борисова О.С. Регулирование бюджетного дефицита ФРГ//Финансы.1992.№1
Годме П. Финансовое право.М.,1978
Савин А.Ю. Финансовое право.М.,1997
Смирнов А.Д. Инфляция и бюджетный дефицит в переходной экономике.М.,1997
Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование.СПб.,1999
Финансовое право/Под ред.Н.И.Химичевой.М.,2001