ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
ПЛАН
1. Финансы: общее понятие.
2. Принцип построения финансовой системы.
3. Основные направления финансовой политики.
4. Проблемы формирования бюджета.
Пожалуй, ни в одной другой сфере экономики нашей страны за последние 3 - 4 года не произошли столь кардинальные изменения, как в области финансов (за исключением, может быть, денежно-кредитной сферы). Это, несомненно, было необходимо, так как финансовые отношения являются "кровеносной системой" любой экономики, и реально реформировать экономику без изменений в финансовой системе и финансовой политике не представляется
возможным. Показатели финансовой системы являются надежным индикатором состояния национальной экономики в целом. Здесь прямо или косвенно отражаются все наиболее важные аспекты хозяйственной деятельности: структура производства, межотраслевые и территориальные пропорции, эффективность деятельности отдельных отраслей и т. д. Что же такое финансы, финансовые отношения, финансовая система и т. п.?
В теоретическом плане финансы - это отношения между:
-государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой;
- между самими юридическими лицами;
- между отдельными государствами по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов). Таким образом, денежные отношения, движение которых опосредовано особыми фондами, - это финансовые отношения.
Система этих отношений получила название финансовой системы (иногда под финансовой системой понимается также система финансовых учреждений государства: министерство финансов, его органы, местные финансовые отделы и управления, финансовые отделы предприятий и контрольно-ревизионные управления).Она включает следующие звенья: бюджеты различных уровней (государственный, федеральный, республиканский, местный и т. п.);
фонды социального, имущественного и личного страхования', валютные резервы государства, денежные фонды предприятий, организаций, фирм, других коммерческих и некоммерческих структур, прочие специальные денежные фонды.
Ведущим звеном финансовой системы является государственный (федеральный) бюджет. Именно с его помощью государство осуществляет в основном территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение валового национального продукта.
Принципы построения финансовой системы могут быть различными. Для финансовых систем современных развитых стран характерен принцип фискального федерализма, при котором осуществляется четкое разграничение функций между различными уровнями системы. Так, например, правительство полностью независимо в целях, касающихся нации в целом - расходы на оборону, космос, внешних сношений государства, а местные органы власти финансируют развитие школ, охрану общественного порядка, уборку населенных пунктов и т. п.
Местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет, а в федеративных государствах бюджеты членов федерации (штатов, земель, кантонов) не включаются в федеральный (государственный) бюджет.
В настоящее время и Россия, и большинство стран СНГ перешли к построению своих финансовых систем на принципе фискального федерализма.
Изменение принципа построения их финансовых систем предполагает:
- экономическую самостоятельность бюджетов всех уровней в государстве: раздельное формирование на нормативной основе, утверждение и исполнение;
- взаимодействие между бюджетами различных уровней внутри государства осуществляется по совместному соглашению;
- укрепление доходной части местных бюджетов;
- для общих республиканских, межрегиональных программ и мероприятий создаются целевые бюджетные фонды;
- возобновляется (после почти 30-летнего перерыва) система субвенций, носящих строго целевой характер. Субвенции выдаются на компенсацию недополученных доходов в связи с неравномерностью распределения доходов между регионами (вместо существовавших ранее обезличенных дотаций);
- определяется (по совместному соглашению) передача финансовых ресурсов в специальные фонды СНГ на договорной основе. (К настоящему времени принято соглашение о создании совместных финансовых фондов для ликвидации последствий Чернобыльской аварии, для спасения Аральского моря.)
Финансовая система воспроизводит все процессы по перераспределению общественного продукта и национального дохода. Поэтому она служит и одним из важнейших регуляторов развития национальной экономики. Такая форма регулирования со стороны государства носит название финансовой политики. Государство осуществляет мероприятия по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и перераспределению, использованию для своих функций на основе финансового законодательства страны.
Направления финансовой политики зависят от экономического состояния страны и решаемых задач. Кризисное состояние экономики предопределяет финансовую политику, направленную на стимулирование производства (например, в виде различных налоговых льгот отдельным производителям), мобилизацию финансовых ресурсов с целью эффективного вложения их в наиболее прибыльные отрасли экономики, с одной стороны, и, с другой, - некоторое сдерживание всех социальных программ, сокращение расходов на оборону и т, д. Соответственно, при переходе экономики в другое состояние, меняются направления финансовой политики.
Правильность выбранной финансовой политики, несомненно, зависит от критической оценки складывающейся в стране ситуации, от соблюдения <золотого правила> экономической теории - при разработке прогнозов и рекомендаций оценивать жизнь такой, какая она есть, а не такой, какой ее хотелось бы видеть. Это важно, поскольку общей тенденцией современности является повышение роли правительства в регулировании национальной экономики через финансовую систему.
Данное обстоятельство связано с ростом расходов на программы по социальному обеспечению, на поддержание уровня доходов, на здравоохранение и т. п. Это проявляется в росте доли национального дохода, перераспределяемого государством.
Например, можно проследить историческую тенденцию роста государственных закупок товаров и услуг в США по отношению к росту национального дохода.
Эта тенденция показывает, что в период с 1929-1991 гг. доля государственных закупок в национальном доходе США постоянно увеличивалась. Резкий скачок приходится на годы второй мировой войны. С начала 50-х годов общий объем правительственных закупок и услуг составляет примерно 20% национального дохода. В большинстве индустриально развитых стран эта доля составляет примерно 25 - 30%.
Традиционно высокой была доля государственных расходов в национальном доходе стран с командно-административной системой управления (например, в СССР в 1990г. она составляла 74,9%), что определяло соответствующую финансовую политику, направленную на централизацию финансовых ресурсов, их централизованное распределение.
ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА
Одним из важнейших вопросов государственных финансов является проблема бюджетного дефицита и государственного долга. Дефицит бюджета и величина государственного долга - это термометр состояния экономики, поэтому данной проблеме уделяется традиционно большое внимание, как со стороны специалистов-экономистов, так
и всего населения в целом.
Для начала уясним, что понимает экономическая теория под дефицитностью бюджета и как складывается государственный долг. Дефицит бюджета - это сумма, на которую в данном году расходы бюджета превосходят его доходы. Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в процессе национального воспроизводства, фиксирует результат этих изменений.
В экономической теории различают структурный и циклический бюджетный дефицит. Структурный дефицит - это разность между федеральными доходами и расходами при определенной фискальной политике (действующий уровень налогообложения и текущих затрат правительства) и постоянно заданном уровне безработицы (базовый уровень безработицы - 6%). Если уровень безработицы начинает превышать базовый (когда экономическая система входит в состояние спада), реальный бюджетный дефицит становится больше уровня структурного дефицита бюджета. Это происходит частично за счет роста выплат пособий по безработице, частично за счет сокращения налоговых поступлений. Разность между реально наблюдаемым дефицитом бюджета и структурным дефицитом получила название циклического дефицита.
Изменения структурного и циклического дефицитов находятся в зависимости от состояния экономики. Так, в период восстановления экономики после экономического спада сокращается циклический дефицит. В то же время может нарастать структурный дефицит, если налоги, например, остаются на том же уровне, а затраты правительства увеличиваются (в частности, за счет роста расходов на оборону или на проведение различных социальных программ).
Причин бюджетного дефицита может быть много:
- спад общественного производства;
- рост предельных издержек общественного производства;
- массовый выпуск <пустых> денег;
- излишне, неоправданно раздутые социальные программы;
- возросшие затраты на финансирование ВПК;
- оборот <теневого> капитала в огромных масштабах;
- возможной причиной бюджетного дефицита являются и огромные непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции и многое другое, пока не поддающееся общественному учету.
Источники покрытия бюджетного дефицита хорошо известны.
В экономических системах с фиксированным количеством денег в обращении правительство располагает лишь двумя традиционными способами покрытия дефицита бюджета - это государственные займы и усиление налогообложения. Но есть и третий, традиционный, способ – это производство денег, или "сеньораж" (печатанье денег) .
Однако <сеньораж> сегодня не принимает форму простого печатанья денег (слишком явна здесь связь с усилением инфляции). В настоящее время <сеньораж> существует посредством создания резервов коммерческих банков. Рассмотрим следующие финансовые операции, целью которых является сокращение дефицита. Предположим, что Казначейству США необходимо 100 млн долл. на покрытие определенных правительственных расходов. Оно печатает на эту сумму казначейские векселя и продает их федеральной Резервной Системе. ФРС покупает их, расплачиваясь за векселя размещением кредита на счет Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счет. Получатели чеков вкладывают затем полученные средства в коммерческие банки. По окончании процесса клиринга чеков оказывается, что создано на
100 млн долл. новых банковских резервов. Новые банковские резервы, созданные в процессе <сеньоража>, становятся основой многократного расширения количества денег в обращении.
Следует заметить, что если эти операции имеют незначительный размер, то особо пагубных последствий они не несут. Однако если правительство чрезмерно полагается Еа механизм <сеньоража> как средство оплаты своих расходов, то количество денег, находящихся в обращении, будет расти слишком быстро (в соответствии с мультипликатором денежного предложения), порождая тем самым рост инфляции. Казалось бы избежать отрицательных последствий "сеньората" достаточно легко: ФРС может отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству, Однако - практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического уровня, его дальнейший рост принимает взрывоопасный характер и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот процесс.
Несомненно, бюджетный дефицит относится к так называемым <отрицательным> экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, однако они являются неотъемлемыми элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию. Следует отметить, что бездефицитность бюджета вообще еще не означает эдоровья экономики. Надо четко представлять себе, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.
В связи с этим в экономической теории различают несколько концептуальных подходов к проблеме бюджетного дефицита и бюджетной политики.
Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. До недавнего времени ежегодно балансируемый бюд
значительной степени эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Рассмотрим следующую логическую цепочку: допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно: либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса.
Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов, автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этих мер будет усиление инфляции.
Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду, правительство снижает налоги и увеличивает расходы, т. е. сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и снижает правительственные расходы, Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита,
возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а за период в несколько лет.
Особая проблема, возникающая в данной концепции это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.
Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появление большого дефицита в период спада в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.
Третья концепция связана с идеей так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой концепцией, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и устойчивым бюджетным дефицитом. Таким образом, сбалансированность бюджета является по данной концепции второстепенной проблемой. Почему?
1. Налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и процветания, а макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически само ликвидироваться.
2. При определенных правах правительства в установлении налогов и создании денег способность его финансировать дефицит бюджета практически безгранична.
3. Считается, что проблемы, порожденные значительным государственным долгом, не столь обременительны для нормальной экономики. Можно смело утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдержать относительно безболезненно бюджетный дефицит значительных размеров по сравнению с бедной нацией.
Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны.
Такая политика предполагает:
- наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны;
- контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия;
- выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.
Овладение этой политикой позволяет обществу находить оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в конце 80-х годов бюджетный дефицит во Франции составлял 9,6% от ВНП, в США - 11,6%) в ФРГ - 14%, в Японии - 15,6%, в Бельгии - 25,1%, в Италии - 25,2%, в Греции - 31,2%. Однако при всей привлекательности политики бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к значительным отрицательным последствиям даже для <богатых> в экономическом отношении стран. Так, американская экономика длительные годы функционирует в условиях устойчивого дефицита федерального бюджета. Однако в последние 5 - 6 лет дефицит федерального бюджета приобрел особо крупные масштабы, что заставило правительство изыскивать действенные средства борьбы с ним. Что
же было предложено в этом направлении?
Во-первых, было предложено выбрать первый концептуальный подход к проблеме бюджетного дефицита (см. выше) и в соответствии с этим принять конституционную поправку, которая обязывала бы Конгресс ежегодно балансировать бюджет.
Во-вторых, действовать четко в соответствии с принятым в 1985 г. <Законом Грэмма - Редмана - Холлингса>, который требует ежегодно сокращать дефициты бюджета для достижения сбалансированности к 1993 г. В связи с этим должно быть проведено необходимое сокращение правительственных расходов. Из числа сокращаемых должны исключаться такие программы, как социальное страхование и некоторые основные программы по поддержанию уровня жизни. До половины требуемых сокращений должны быть произведены за счет расходов на национальную оборону, а другая половина - за счет сокращения таких внутренних программ, как образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, транспорт, наука и освоение космоса.
В-третьих, ввести новые федеральные налоги или повысить ставки действующих, поскольку многие исследователи отмечают,' что бюджет не может быть сбалансирован и 1993 г. только за счет сокращения расходов.
Есть и другие предложения, например, развитие приватизации экономики посредством продажи государственных активов и программ в частный сектор.
Что же касается российской бюджетной политики, то к моменту написания данного материала она базировалась на традиционной для нас первой концепции (см. выше).
Требование бездефицитного бюджета является альфой и омегой нашего экономического развития и ранее, и в настоящее время. Однако дефицит бюджета постоянно растет'. В этих условиях, в сочетании с продолжающимся спадом производства и настоящим обвалом денежно-кредитной системы, принцип бездефицитности бюджета вызывает серьезные сомнения. Хотя политически он может быть и оправдан, поскольку все международные финансовые организации условием финансовой помощи России поставили отсутствие дефицита бюджета. Судите сами: для получения планируемых налоговых поступлений в бюджет России (а это основной источник дохода бюджета) в размере порядка 1,5 трилл. руб., как минимум необходимо, чтобы эта сумма денег имелась в наличии на территории России. Пока же мы имеем в наличном и безналичном виде 700 млрд. руб. у населения и еще 300 млрд. руб. на счетах предприятий, Таким образом, если даже собрать все имеющиеся в республике средства и изъять их в бюджет, то все равно не хватит для <выполнения плана> по налоговым поступлениям в бюджет. Отсюда неизбежна масштабная эмиссия, являющаяся верным признаком бюджетного дефицита.
Нарастание бюджетного дефицита в экономике приводит к появлению и росту государственного долга.
Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо бюджета. Различают внешний и внутренний государственный долг.
Внешний государственный долг, т. е. долг иностранным государствам, организациям и лицам ложится на страну наибольшим бременем, так как страна должна отдавать какие-нибудь ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг.
Надо помнить и то, что кредитор обычно ставит определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит.
Внутренний долг государства, т. е. долг своему населению, приводит прежде всего к перераспределению доходов внутри страны. Утечки товаров и услуг обычно не происходит, но возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны.
Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны. Во-первых, государственные займы - важнейший источник покрытия бюджетного дефицита. Во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита.
Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Обычно в государственном долге видится две опасности: возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. По поводу первой опасности можно отметить следующее: никто не может запретить правительству выполнять свои обязательства по обслуживанию государственного долга. Эти финансовые обязательства складываются из
1) рефинансирования (т. е. при наступлении срока погашения облигаций правительство продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашенных облигаций);
2) взимания новых налогов (с целью получения достаточных доходов для выплаты процентов по долгу и основной его суммы);
3) выпуска новых денег в обращение.
Что касается второй опасности, то специфика внутреннего долга такова, что мы как бы должны сами себе.
В большинстве случаев внутренний долг - это только отношения между гражданами страны, а государственный долг является одновременно и государственным кредитом.
Тем не менее, рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия.
1. Выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Выплаты государственного внутреннего долга приводят к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения, как правило, переходят к более обеспеченным, т. е. тем, кто владеет облигациями, становится еще богаче.
2. Повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия, сферу НИОКР и т. д., а также усилить социальную напряженность в обществе.
3. Существование внешнего долга, при котором мы должны <не сами себе>, предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного долга).
4. Рост внешнего долга безусловно снижает международный авторитет страны.
5. Когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Но мы знаем уже, что рост процентной ставки приводит к снижению капитализированной стоимости, сокращению частных капиталовложений. (Вспомните пример: мост с 50-летним сроком службы при годовой норме прибыли в 8% будет невыгодно строить, если рыночная норма процента составит 9%, но если рыночный уровень процента снижается до 7% или еще ниже, то строить мост будет выгодно.) Что может произойти дальше? А дальше последующее поколение может унаследовать экономику с уменьшенным производственным потенциалом и всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями.
6. Можно отмстить еще и чисто психологический момент: с ростом государственного долга отмечается нарастание чувства неуверенности населения страны в завтрашнем дне. В прошлом рост государственного долга был связан в основном с дефицитным финансированием войн и зкономическими спадами, а в последнее время - в основном с сокращением бюджетных поступлений и ростом государственных расходов. Рост государственного долга наблюдается сегодня практически во всех странах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Экономика и бизнес, Под ред. Камаев В. Д.,М.:1993.
2. Стенли Л. Брю и др., Экономикс, М.:1993.