Для анализа эффективности антикризисных мер правительства РФ в период кризиса 2008 -2009 годов я взяла для анализа 3 статьи периодических изданий «Вопросы экономики» и «Экономист» различных периодов:
1. Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики. (государственный университет- Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ), межведомственный аналитический центр (МАЦ) Вопросы экономики №5
2. Особенности антикризисной политики в России (В. Смирнов, Д. Комаров) Экономист:№7
3. В дополнение к антикризисной программе (В. Архангельский) Экономист №5
Первой вышла статья «Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики»,в которой группа ученых представляет комплексный анализ антикризисных мер правительства РФ с точки зрения применимости, используемых инструментов, возможного эффекта и последствий как позитивных, так и негативных.
Остановимся подробнее на анализе, приведенном в данной статье.
К настоящему времени правительство РФ сформировало и реализует широкий набор антикризисных мер, уникальный по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, по объемам используемых ресурсов.
В качестве приоритетов изначально были заявлены:
- поддержка (обеспечение стабильности) финансового вектора;
- социальная поддержка населения, сохранение и создание новых рабочих мест;
Поддержка отдельных, наиболее чувствительных к кризису отраслей реального сектора экономики на основе стимулирования внутреннего спроса и импортозамещения;
- поддержка системообразующих и градообразующих предприятий.
При проведении анализа антикризисных мер ГУ-ВШЭ и МАЦ основное внимание уделялось оценке используемых инструментов государственного регулирования (воздействия), соответствующих правил, а также механизмов, обеспечивающих их выполнение.
Принципы оценки антикризисных мер
Суть подхода, используемого при анализе в статье – проведение «сквозной» экспертной оценки всех рассматриваемых мер в едином «формате» по следующим направлениям:
· Инструменты, задействованные для реализации меры, их функциональная направленность, сроки действия, ориентировочные объемы бюджетных затрат («выпадающих» доходов);
· Оценка с позиции соответствия или отхода от ранее установленных долгосрочных направлений (принципов)государственной политики;
· Идентификация основных групп бенефициаров и проигравших от реализации меры;
· Оценка мотивационного потенциала меры, наличие поведенческих требований;
· Оценка основных рисков;
· Сопоставление особенности действия меры в фазе кризиса и в фазе перехода экономики к росту, выявление возможных «ловушек» и «развилок».
Информационной основой для оценки антикризисных мер служили соответствующие нормативные акты, при этом выдерживался принцип использования только публично доступных документов.
Основные задачи антикризисных мер
Многие антикризисные меры реализовывались в условиях жестких ременных ограничений, сильнейшего давления различных групп интересов.
В результате резко возросла нагрузка на административную систему, что повлекло за собой в некоторых случаях «расшатывание системы», возник разрыв между принятием нормативных актов и практической реализацией соответствующих мер.
Все это привело к своеобразным «догоняющим волнам» формирования мер по отдельным отраслям.
В связи с этим необходимо было реконструировать задачи антикризисной политики, исходя из состава и особенностей реализуемых мер. В основном антикризисные меры направлены на решение следующих задач
· Снижение нагрузки на бизнес;
· Смягчение негативных социальных последствий и развитие рынка труда;
· Стимулирование внутреннего спроса;
· Поддержка малого и среднего бизнеса, развитие конкуренции.
В «антикризисном пакете» недостаточно предоставлены меры по стимулированию конкурентной среды. Мало мер, связанных со стимулированием инновационной активности и развития компаний, повышением эффективности деятельности субъектов естественных монополий и крупных госкомпаний, отсутствуют меры по привлечению иностранных инвесторов и формированию особых экономических зон.
Основные бенефициары антикризисных мер
Сопоставим получаемые выгоды в зависимости от масштабов бизнеса и отраслевой принадлежности предприятий. Как выяснилось, большинство мер направлены на поддержку крупных компаний. Примерно треть мер направлена на поддержку малого предпринимательства, но их «вес» в объеме ресурсов не превышает 5%. Только 15% мер предполагают поддержку бизнеса безотносительно к его масштабам.
В итоге в худшем положении оказывается средний бизнес, поскольку его «не касаются» ни меры системного характера для малых предприятий, ни меры селективной поддержки крупных компаний. Есть только две значимых и системных меры, где средний бизнес не дискриминирован, — снижение ставки налога на прибыль и введение 30-процентной амортизационной премии, но позитивный эффект от этих мер существенно сокращается по мере углубления кризиса.
В целом антикризисные меры и по количеству, и по характеру перераспределения ресурсов сконцентрированы «на краях» — на поддержке крупного и микробизнеса.
Если судить по количеству мер, то отраслевые приоритеты выявляются довольно четко — это в основном поддержка автомобилестроения и сельхозмашиностроения, оборонно-промышленного комплекса, АПК, жилищного строительства, железнодорожных перевозок. К числу отраслевых приоритетов, безусловно, относится нефтегазовый комплекс, предприятия которого от снижения нагрузки «экономят» в 2009 г., по оценкам, 200—250 млрд руб. Меры прямой и косвенной поддержки автомобилестроения и сельхозмашиностроения «весят» 190—200 млрд руб., ОПК — около 180 млрд руб.
В целом в качестве основных бенефициаров антикризисных мер выступают традиционные секторы экономики, при этом меры направлены главным образом на компенсацию потерь крупных компаний. Авыторы статьи делают вывод, что создается впечатление «дефицита» мер по обеспечению условий развития новых динамичных секторов, стимулированию роста средних компаний.
Ос
В данном вопросе авторы выделяют два понятия, такие как меры экономической политики (те меры, которые затрагивают всех хозяйствующих субъектов) и меры промышленной политики, направленные на поддержку отдельных предприятий.
В ходе исследования авторы выяснили, что мер общеэкономической политики меньше, но вполне сопоставимо с количеством мер промышленной политики (45% к 55%), однако в ресурсном выражении промышленная политика имеет значительно больший вес (1,4 – 1,7 трлн руб. к 600-900 млрд руб).
В рамках основной политики антикризисных мер выделяются следующие инструменты:
- налоговые
- таможенные
Закупки для государственных нужд
- бюджетные
С позиций характера (способа) распределения выгод от реализации мер между хозяйствующими субъектами можно условно выделить три группы используемых инструментов (см. рис. 2):
— селективные (выбор отдельных предприятий, индивидуализированные решения по множеству трудно формализуемых критериев);
— конкурсные (конкурсный отбор, критерии отбора и доступа четко определены);
— системные (все предприятия, иногда — соответствующие некоторым условиям по масштабу бизнеса или по продуктовой направленности, получают выгоды).
Роль конкурсных мер в целом снижается, что связано с сокращением расходов по целевым бюджетным программам в период кризиса.
Авторы статьи делают вывод, что существует определенным дисбаланс в пользу селективных мер, причем по мере расширения негативного влияния кризиса подобная «смещенность» может возрастать. В определенной мере это связано с отсутствием системных инструментов проведения промышленной политики.
Характеристика и общая оценка отдельных направлений антикризисной политики
Меры в рамках налоговой политики
В статье дается полная характеристика мер по налоговой политике, при этом авторы статьи делают следующие выводы:
Основная положительная черта- совершенствование механизмов начисления налогов и их администрирования. Значительное внимание уделено снижению налоговой нагрузки на нефтедобывающие предприятия (НДПИ, налоговые каникулы). Существенным может быть (в зависимости от практических решений региональных властей) снижение налоговой нагрузки на малый бизнес (УСН). Однако что касается уменьшения налоговой нагрузки на бизнес в целом за счет снижения ставки налога на прибыль, то антикризисный эффект представляется весьма ограниченным ввиду резкого сокращения прибыли предприятий.
Только одна из множества принятых налоговых мер (увеличение амортизационной премии) прямо связана с системным стимулированием инвестиционной деятельности предприятий. Ряд мер (в частности, освобождение от НДС ввоза оборудования, не имеющего аналогов; реструктуризация задолженности, инвестиционный налоговый кредит) представляются мало прозрачными по механизмам их применения.
В целом налоговые меры, входящие в «антикризисный» пакет правительства, не составляют единой и взаимосогласованной системы.
Меры в рамках таможенно-тарифной политики
Эффективность применения тарифных инструментов для компенсации негативных последствий кризиса и для расширения внутреннего спроса изначально ограничена. Дело в том, что повышение ставок тарифа может привести к росту цен на внутреннем рынке и способствовать снижению спроса.
В условиях спада использование тарифных инструментов наиболее целесообразно в рамках эффективной тарифной защиты, то есть посредством снижения пошлин на импортные виды сырья и оборудования, которые необходимы для стимулирования и поддержания производства и не могут быть обеспечены местными поставщиками. Однако такого рода меры в «антикризисном пакете» представлены недостаточно.
Меры по развитию малого и среднего предпринимательства
Это направление представляется одним из важнейших приоритетов антикризисной политики. На него государство выделяет дополнительно 6 млрд руб. по Программе финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства; 30 млрд руб. выделил Внешэкономбанк на поддержку кредитования малого и среднего предпринимательства.
Наиболее эффективные меры по поддержке МСП сопряжены с большим числом рисков, в частности, предполагают эффективное администрирование принятия большого числа решений (на уровне регионов, региональных банков, муниципалитетов). В связи с этим важны мониторинг достигнутых результатов, сопоставление усилий различных регионов по поддержке МСП.
Риски реализации мер
Реализация антикризисных мер происходит по 2 направлениям: наращивание ресурсов, их масштабирование и создание новых инструментов. Оба пути имеют свои преимущества и издержки.
В первом случае мера может быть оперативно реализована, однако в условиях кризиса инструмент может оказаться недостаточно эффективным.
Во втором случае можно рассчитывать на большой антикризисный эффект меры, но становятся значимыми риски завышенных ожиданий
Также авторы выделяют большое внимание таким рискам, как риск неэффективного администрирования, возникающий при разработке «дизайна» инструмента, а также риск недостаточной прозрачности результатов и низкой транспорентности процедур принятия решений.
Оценка влияния антикризисных мер, возможные «ловушки» и «развилки»
При всей условности проводимой оценки заключением статьи было, что только немногим меньше 10% мер оцениваются как имеющие сильный эффект на стадии кризиса, примерно 30% обеспечивают умеренный, а около 60% мер – слабый антикризисный эффект.
В последующих частях авторы статьи формулируют проблемы и тенденции развития антикризисных мер и дают свои рекомендации, сводящиеся к следующим:
1. каждая мера должна быть четко привязана к достижению конкретной цели
2. выработка конкретного «дизайна» меры должна происходить в режиме консультаций с бизнесом, заинтересованными общественными организациями.
3. должны быть установлены графики практической реализации каждой меры с определением «контрольных точек»
4. необходима обязательная проверка выпускаемых нормативных актов на наличие достаточных и жестких требований к раскрытию информации, обеспечению прозрачности принимаемых решений.