Государственная региональная политика России
За рубежом не исключают, что с течением времени возможен самораспад России на несколько независимых государств. В связи с этим стране предлагаются различные варианты выхода из сложившейся ситуации, в том числе, и путь к новому витку устойчивого развития в виде "сотен процветающих Нидерланд". Насколько обоснованы эти прогнозы?
Предпосылки дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации можно усмотреть в ее Конституции 1993г. Ст.5., гл.1, разд.1 гласит: "республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство". Таким образом, Конституция придает договорным отношениям между федерацией и ее "суверенными" республиками такой высокий статус, какой не предусматривают договорные отношения ни в одном федеративном государстве мира.
Сегодня в составе Российской Федерации насчитывается 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения, автономная область и 10 автономных округов - всего 89, далеко не равноправных субъектов. Согласно ст.9 Конституции Российской Федерации, национальные образования наделены правами собственности на свои природные ресурсы, тогда как в "русских" краях и областях природные ресурсы отнесены к федеральной собственности. Национальные автономные округа, входящие в состав краев и областей, имеют одинаковые с ними экономические и политические права и наделены правами собственности над природными ресурсами.
Бремя реформ и выгоды от них неравномерно распределены между субъектами федерации. Сегодня уже около 30-ти субъектов Российской Федерации имеют особый статус на основе договоров о разграничении полномочий с Центром и в то же время претендуют на дотации Центра.
Располагающие значительным экспортным потенциалом республики Татарстан, Башкортостан и Якутия перечисляют в Центр очень незначительные налоги, при этом по соглашению с Татарстаном и Башкортостаном ряд федеральных источников дохода (акцизы на ликероводочную продукцию, нефть и газ, пошлины на землю, доходы от приватизации, отчисления во внебюджетные фонды) поступают в соответствующие региональные бюджеты для финансирования экологических программ и мер по охране окружающей среды. (Это как раз те мероприятия, финансирование которых в условиях России в принципе не поддается проверке с точки зрения их целевого назначения).
Пытаются удержать часть налоговых поступлений от перечисления в централизованный бюджет и другие региональные администрации. В связи с этим подчеркнем, что налоговые платежи - это не собственность регионов. Эти поступления предназначены для финансирования федеральных программ, обеспечения безопасности страны, защиты ее границ, дотации отстающим регионам, для создания фонда решения проблем социального выравнивания.
Практика бессистемных льгот подталкивает регионы к противостоянию. Опыт других стран показывает, что стремление удержать отдельные регионы на основе предоставления им больших прав бесперспективны. В расширении льгот и полномочий нуждаются все. В результате проведения такого рода политики позиции центральной власти только ослабевают.
Одним из нововведений последних лет стало обнародование большого количества законодательных актов о создании "особых экономических зон", "свободных экономических зон", "международных деловых центров", "зон свободного предпринимательства", "регионов интенсивного экономического развития" и им подобных. Большинство из них также служит потенциальным фактором расшатывания государственной системы.
Федерация, состоящая из 89-ти самостоятельных субъектов, оказалась плохо приспособленной к управлению из Центра. Объективно этому способствует архаичность административно-территориального деления Российской Федерации. В Сибири, например, это проявилось еще в XVIII в. Губернаторства тогда логично создавались в пределах бассейнов, вытянувшихся по течению рек - Оби, Енисея, Лены. С тех пор главными транспортными осями Сибири давно уже стали широтные Транссиб с БАМом и Северный морской путь, но ресурсодобывающие территории Севера, Сибири по-прежнему подчинены весьма удаленным и разобщенным от них южным региональным столицам.
Экономическое районирование страны также унаследовало архаичное административно-территориальное деление. Сибирь, например, как и вся Азия, во всех отношениях отчетливо делится не на Западную и Восточную, а на Южную и Северную. Северная еще только ждет сплошного освоения, которое уже прошла Южная Сибирь. Словом, в Сибири имеется как бы два мира: очагами осваиваемый Север и отличающийся бурной хозяйственной жизнью Юг. Правда, теперь и юг Сибири лишился многих связей с Центром. Соединявшая их сверхвысоковольтная линия электропередачи "Канс - Экибастуз - Тамбов" оказалась за рубежом - в Казахстане. Там же остались две из трех связующих Москву с Сибирью железнодорожных магистрали - Средсиб и Южсиб. Сохранившийся у России Транссиб на участке Омск-Екатеринбург не отличается ни высокой пропускной, ни высокой грузовой способностями.
В сложившихся геополитических реалиях будущая целостность Российской Федерации во многом предопределена поиском новых форм управления страной, привязывающих ее отдаленные ресурсные территории к Центру. Без формирования нового экономического пояса невозможно создавать единое экономическое и политическое пространство страны. Прежде всего в таком направлении должна строиться будущая транспортно-энергетическая инфраструктура страны. Отметим, однако, что упорядочение архаичного административно-территориального устройства страны воспринимается регионами как попытка Центра нового передела собственности и ресурсов в пользу московской олигархии.
После распада СССР географический центр России переместился за Полярный круг, доля заполярных территорий в общей площади страны уступает лишь Гренландии. На Севере редкие поселки и города можно сравнить с островками в океане. Между одиночными населенными пунктами простираются обширные незаселенные пространства тундры и тайги. Эти пространства - своеобразная демографическая пустыня, расположенная между очень густозаселенными странами Азии и Северной Америки на пересечении многих межконтинентальных экономических связей. Именно здесь в XXI в. Российской Федерации предстоит конкурировать со стремящимися к экономическому гегемонизму Японией, США и Китаем.
Отметим, что свободные тарифы на транспорт, топливо и энергию вытесняют Север и Восток из общероссийского экономического рынка. Их торгово-экономические отношения все более переключаются с внутренних районов России на страны АТР, откуда дешевле завозить топливо и продовольствие, выгоднее реализовать товары. На юго-восточных границах Российской Федерации идет широкое строительство новых китайских городов, ориентированных на хозяйственное освоение Приморья, Забайкалья, Амурской области.
Таким образом, федеральное устройство страны становится мощным фактором ее дезинтеграции. В 1996 г. впервые проведены выборы
губернаторов, что открыло доступ в органы власти не только региональным элитам, но и представителям криминальных структур. Имеются основания считать, что с 1998 г. четко прослеживается опасная тенденция к сепаратизму регионов, проявляющаяся в отказе от налоговых отчислений в федеральный бюджет, в нарушении на этой основе работы по формированию федеральных программ сбалансированного развития страны; в обвинениях в произволе высокопоставленных московских сановников и т.д.
Отметим, что Конституция страны не предусматривает каких-либо юридических форм вмешательства федеральных институтов в дела субъектов Российской Федерации. Членам Совета Федерации гарантируется неприкосновенность даже в связи с уголовными обвинениями в течение всего срока их полномочий. Никто не в состоянии отстранить от власти и губернатора, в том числе и Президент страны. В этих условиях граждане и демократические институты регионов оказались полностью беззащитными перед властными структурами республик, краев, областей и округов. Ничего общего с демократическими формами правления данная российская реальность не имеет. Даже независимая вроде бы пресса на деле оказалась зависима от финансирующего ее издания хозяина.
Подобная ситуация становится чрезвычайно опасной для раздробленной на полусуверенные полугосударства России. Ее региональные анклавы самостоятельно регулируют движение товаров через свои территории, ставят в полную от себя зависимость территориальные отделения федеральных структур (включая прокуратуру и суд). Называть их федеральными субъектами становится столь же абсурдно, как Советский Союз - Союзом свободных республик с правом на самоопределение вплоть до отделения.
В этих условиях вновь актуализируется геополитическое мышление, связывающее возможности государств с расширением и перераспределением пространств. Отсутствие геостратегического и геполити-ческого мышления у последнего советского руководства во многом послужило причиной крушения СССР в холодном противостоянии сверхдержав. Характерно, что вооруженные силы Советского Союза, на создание которых приносились в жертву колоссальные природные и людские ресурсы, не стали гарантом его территориальной целостности. Действия российского руководства на протяжении 1990-х дают основания к суждению, что не выработано понимание геополитической природы дезинтеграционных процессов в стране.
Мировой опыт подсказывает, что экономика, будь она рыночная или какая-либо иная, не в состоянии саморегулироваться, особенно в периоды депрессий. Это прямая функция государства. Напомним, что с 1956 г. до настоящего
Какую же роль должно играть государство в ближайшие годы в Российской Федерации? Прежде всего, оно должно создать условия для нормальной работы каждого человека и реально обеспечивать право на труд. Необходимо создать правовое поле, способствующее оживлению экономики, обеспечивать соблюдение принятых законов, защиту конкурентной среды на рынке путем стимулирования частного предпринимательства, проводить сильную социальную политику, заключающуюся в ограничении дифференциации доходов и сглаживании социальной напряженности путем перераспределения доходов, стабилизировать денежное обращение, дедолларизировать экономику. Целесообразно также было бы перевести большую часть природных ресурсов в федеральную собственность и распоряжаться ею во благо большинства своих граждан, а также гарантировать народу сохранение естественных монополий и выведение их из орбиты политических спекуляций.
Обеспечить эти условия государство может только в том случае, если ядром государственной экономической политики станет протекционизм в отношении собственного товаропроизводителя. В условиях жесткой конкуренции в мире приоритеты должны отдаваться защите отечественного производства. Оставить внутренний рынок страны один на один с иностранными товаропроизводителями, стремящимися уничтожить местных конкурентов, - значит заранее обречь отечественное производство на роли прислужницы мировой экономики, а государство - на экономическую и политическую зависимость.
Сегодня товаропроизводители сами по себе не устоят, им должно помочь государство, имеющее для этого достаточно рычагов. Прежде всего, это инвестиции. В данном случае необходима и эмиссионная политика, но при условии, что деньги будут выпускаться в обращение под основные средства и отечественные товары.
Кроме того, государство должно со всей решительностью защитить те экспортные ниши, где страна конкурентоспособна. Это космические технологии, авиационная, оборонная промышленность, приборостроение, радиостроение, биохимическая отрасль. Само собой разумеется, что поддержка отечественного производства не должна исключать интеграцию экономики в мировое хозяйство, но на равноправных условиях, обеспечивающих интересы нынешнего и будущих поколений граждан России.
Ныне Россия, как и ряд стран Восточной Европы, находится на уникальном этапе своей политической истории. Былые методы, структуры управления частично или полностью разрушены. Переход от централизованной, жесткой планово-распределительной системы к рынку, реальному федерализму сопряжен с неимоверными трудностями. Чтобы их преодолеть, нужны новые "правила игры". На этом пути многое уже сделано: перераспределена собственность, регионам принадлежат ресурсы, они самостоятельно развивают производственный потенциал. Целесообразно ли в этих условиях требовать от Центра средства на строительство школы, детского сада или больницы, например, в Калмыкии или в Краснодарском крае? Местная исполнительная власть, получив соответствующие права, должна позаботиться о наполнении своего бюджета, тем более, что получать дотации, субвенции с каждым годом все труднее.
Программа, разработанная Правительством на период с января 1999 г., предусматривает меры по реальному восстановлению экономики. В ней определены пути стабилизации денежной, банковской системы, курса рубля, реструктуризации государственного долга.
Известно, что казну пополняют за счет производства, развития всех видов деятельности, связанных с выпуском товаров или оказанием услуг. Между тем промышленность, сельское хозяйство, кооперацию - все это надо восстанавливать, учитывая при этом, что финансовая самостоятельность регионов должна опираться прежде всего на собственные силы и возможности; нужны фондовый рынок, реальное взаимодействие между бюджетами - федеральным и местными; совершенствование налоговой политики, изменения в подходах к формированию Пенсионного фонда, направленных на обеспечение достойного образа жизни лиц старшего поколения.
Что можно и нужно срочно предпринять для кардинального изменения ситуации? Прежде всего, перестроить структуру федеральной власти, принципы управления в пользу территорий; лучше использовать их потенциал, в том числе с государственным участием, не надо бояться пересмотра итогов приватизации. Это необходимая мера, реализация которой позволит получить предприятиям, держащимся на плаву, дополнительный импульс, а "лежачим" найти хозяина. Особое внимание требует уделить малому бизнесу, предпринимательству. Это они быстрее прочих могут обеспечить новые рабочие места. Совершенствование инвестиционной деятельности, системы банкротства внесут свой вклад в процесс укрепления экономики регионов; на этом пути повысятся и расширятся их возможности пополнять местный бюджет, дотации начнут терять свое значение. Иными словами, Центр не должен "продавливать" свои решения, он обязан считаться с мнением регионов. Только так можно преодолеть угрозу сползания России на край экономической пропасти.
Обратимся к проблеме равенства субъектов федерации, провозглашенного Конституцией. Конституция Российской Федерации предполагает три формы разграничения полномочий: федеративные, совместные, региональные.
Конечно, каждый регион вправе заключать соответствующие договоры с Центром при решении тех или иных проблем, но насколько они результативны и действенны? Решают ли они проблемы конституционного равенства регионов? Допустим, кто-то первым подписал таковой договор, сможет ли осуществить то же второй, третий? Вряд ли. Необходимо наращивать усилия в направлении совершенствования федеративного устройства системы государственной власти; региональных и межрегиональных отношений, бюджетного федерализма. Проблемы, как видим, одна другой сложнее. Взять, к примеру, государственную власть. Пока, к сожалению, нет закона о структуре законодательных, исполнительных, представительных органов этой власти. Однако практика свидетельствует, что он нужен. В нем целесообразно определить статус руководителя, разработать положение о руководителе исполнительного, законодательного органов, уточнить полномочия депутатов и многое другое.
Кроме отношений по вертикали, есть еще и "горизонтальные" отношения. Старые связи нарушены. Создаются ли новые? Чтобы наладить их, сначала надо четко законодательно определить статус субъекта федерации, затем разработать государственную стратегию межрегионального развития, необходимость в которой ощущается все острее. Скажем, создается крупный энергетический комплекс, в котором заинтересован ряд регионов, но далеко не все из них располагают средствами на эти цели. Аналогично складывается и ситуация в области экологии, эмиграции, развития производительных сил. Решение этих проблем требует совместных усилий, регулирование которых должно опираться на законодательную основу, которая в данном случае либо несовершенна, либо отсутствует.
В регионах сами приходят к такому выводу, создают, например, ассоциации экономического взаимодействия. Иные из них работают по много лет, накопили хороший опыт. Например, "Черноземье", куда вошли несколько центральных областей, или "Сибирское соглашение", "Уральское соглашение", созданные на основе добровольного формирования для совместного решения крупных хозяйственных задач. Они имеют свои уставы, свои правила игры. Тем не менее, и тут требуется правовое подкрепление.
Много споров возникает по вопросам, связанным с государственным регулированием экономики. "Планирование, организация, мотивация и контроль" - эту нехитрую схему можно встретить в любом учебнике по управлению. Реформа внесла в нее коррективы и усугубила ситуацию в стране.
Конечно, главную роль в этом процессе играют и новые факторы в мировом экономическом и политическом развитии, к появлению которых страна оказалась не подготовленной. Однако не следует умалять и действие субъективных моментов. Смену в короткий срок общественных отношений, слом старой системы многие восприняли как вседозволенность, как возможность безнаказанно действовать в любой сфере реализации своих личных интересов. Страна подверглась разрушению в сфере экономики, терпела поражения в области внешней политики, утрачивала доверие национальных образований.
В экономической, политической, информационной деятельности можно усмотреть как положительные, так и отрицательные стороны. Участвовать в данном процессе Россия призвана не пассивно, а наступательно. Современная мировая экономика, в которой процветание меньшинства достается за счет большинства, рано или поздно поставит человечество перед новым, еще более масштабным кризисом. Навязывание всем народам якобы "универсальной" массовой культуры, по преимуществу американской, рано или поздно также вызовет адекватное противодействие.
В этих условия Россия способна и обязана предложить свое видение мировых экономических и общественных процессов. Мы видим ее историческую миссию в том, чтобы привнести в мир идеалы разумного самоограничения, соборности, бережного отношения к природе, приоритета духовно-нравственного измерения жизни над потреблением и конкуренцией. Эти выстраданные веками идеалы не могут быть не востребованы. Человечество вступает в XXI век с большими надеждами на мир и созидание в интересах всех землян.
Литература
1. Грузинов В.П. Экономика предприятия и предпринимательства. – М.: Софит, 2004.
2. Доблаев В.Л. Теория организаций. – М.: Институт молодежи, 2006.
3. Законы РФ