Федеральное агентство по образованию
Байкальский государственный университет экономики и права
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
Оптимизация административно-управленческих процессов в муниципальных учреждениях на основе аутсорсинга
Иркутск, 2010 г.
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ
1.1 Предпосылки административной реформы
1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления
1.3 Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти
Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге
2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга
2.2 Анализ деятельности государственных учреждений общего образования г. Санкт-Петербурга
2.3 Опыт использования государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями аутсорсинга в сфере информационных технологий
Глава 3. Совершенствование деятельности государственных образовательных учреждений на основе аутсорсинга
3.1 Методика перевода бизнес-процессов образовательного учреждения на аутсорсинг
3.2 Предложения по совершенствованию деятельности муниципального образовательного учреждения Школы № 158 города Санкт-Петербург
3.3 Социально-экономическая эффективность предложенных мероприятий
Заключение
Список литературы
Введение
Государство — институт, призванный регулировать общественную жизнь, выполнять задачи, которые необходимы для общества, поэтому задачей государства является создание институтов, отвечающих требованиям новой формации общественного развития. В России в настоящее время проходит ряд институциональных реформ: административная, судебная, образования, медицины, военная, пенсионная, госслужбы и др. Должностные лица правительства РФ не раз в своих заявлениях ставили административную реформу на первое место по важности, указывая на создаваемые органами государственной власти ограничения (административные барьеры), не позволяющие развиваться экономической системе на основе конкуренции, равенства перед законом, вечного характера собственности и т.п.
Возникает вопрос — почему спустя 15 лет реформ государство решило определить новые правила игры? В 90-е годы государство стремилось уйти из экономики, чтобы создавать эффективную рыночную систему. Рыночная экономика стимулирует граждан к эффективной деятельности через экономическую заинтересованность или угрозу потерь. В плановой экономике данную функцию выполнял госаппарат. Рыночные реформы быстро не прижились потому, что необходимо было не только устанавливать новые правила поведения в обществе, но и осуществлять контроль над соблюдением этих правил. Иначе формируются неформальные традиционные правила поведения, это выразилось в виде массового ухода экономических агентов в тень, что подрывало суверенные позиции государства и всего общества. Контроль должны были осуществлять государственные органы либо саморегулируемые организации, в любом случае государство нуждалось в усилении.
Усиление административного ресурса, т.е. степени возможности влияния государства на общественную жизнь, привело к торговле информацией госслужащими, созданию преференций для отдельных экономических субъектов и атрофированию главного фактора рыночной экономики — свободной конкуренции. Основным конкурентным преимуществом являются стабильные отношения предпринимателей с органами региональной и муниципальной власти. Таким образом, можно сказать, что не имеет значения сильное государство или слабое, без институциональных реформ, определения новых правил поведения, ограничений и стимулов к приверженности данным правилам, механизмов реализации этих реформ и контроля над деятельностью органов власти переход России к постиндустриальному обществу невозможен. Очень сложно определить, какие институты необходимо создавать, а какие изменять. Это функция государства, поэтому административная реформа признана ключевой.
В начале третьего тысячелетия государство не позволяло экономике развиваться качественно, дифференцироваться, демонополизироваться потому, что государство было проще, чем экономическая система, отсутствовали механизмы регулирования экономики. Административная реформа необходима для проведения других институциональных реформ, для изменения качества российского общества, уклада жизни, что позволит власти управлять экономикой понятными, рыночными, прозрачными методами, быть России конкурентоспособной.
Ни одна из реформ, проводимых в России за последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с отставанием от зарубежных стран (бум "западных" административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже имея опыт проведения политических, экономических и социальных реформ, приближающих общественное отечественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления. Была избрана идеология своего рода "разгосударствление власти", утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и "государственным") агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг).
Целью дипломного проекта является разработка мероприятий, направленных на совершенствование деятельности муниципальных учреждений в контексте реализации административной реформы.
В рамках поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
1) Исследование актуальности проводимой в стране административной реформы государственного управления, ее целей и методов осуществления.
2) Изучение аутсорсинга как одного из методов осуществления административной реформы.
3) Проведение анализа применения аутсорсинга для государственных и муниципальных организаций.
4) Обоснование необходимости применения аутсорсинга для учреждений системы общего образования.
5) Рассмотрение особенностей, возможностей и ограничений применения аутсорсинга для учреждений общего образования.
6) Обоснование социально-экономической эффективности внедрения аутсорсинга в систему управления МОУ Школы №158 г. Санкт-Петербурга.
Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ
1.1 Предпосылки административной реформы
На протяжении долгого времени олицетворением силы и эффективности государства были страны-лидеры континентальной Европы: Франция и Германия. Эти государства обладали самым организованным и рационально устроенным административным аппаратом, доминировали на континенте в военно-политическом и экономическом отношении. В этот период под эффективным понималось такое государство, которое имело устойчивую систему управления и добивалось безусловного подчинения своим велениям со стороны подданных, прежде всего, за счет реализации дисциплинарной власти. Соответственно, и Франция, и Германия раньше других стран развернули большой административный аппарат, сформировали в качестве ведущих отраслей системы права конституционное и административное право, наладили подготовку государственных служащих, создав для этого специальные школы камералистики.
Реформы государственного сектора, проводившиеся в этих государствах, были взяты за образец в США, России и даже Японии, Османской империи и на арабском Востоке. При этом национальные законодательства указанных стран могли заимствовать целые блоки правовых систем. В частности, Кодекс Наполеона стал основным нормативным актом гражданского права всего "латинского мира" — он был скопирован Румынией, Италией, Португалией, Испанией. Кодекс послужил чем-то вроде jus gentium для Аргентины, Боливии, Колумбии и Венесуэлы и других латиноамериканских государств.
Наиболее ярко франко-германский опыт государственного устройства, строившийся на принципах иерархии, формализации и директивности, копировался другими странами при решении вопросов администрирования, формирования судебной системы, организации силовой части государственного аппарата и развития системы образования. Между тем, ни владевшая вплоть до середины ХХ в. почти половиной мира Великобритания, ни США, построившие "идеальную Европу" на новом континенте в том виде, в котором она никогда не существовала, но о которой грезилось, на тот момент, не рассматривались в качестве образцов эффективных государственных машин. Еще В. Ленин в своей известной лекции "О государстве" отмечал, что в этих странах государственный аппарат являлся изначально неразвитым, граница между частным и публичным правом была размытой, а административное и конституционное право долгое время не могли оформиться в качестве самостоятельных подразделений в системе права. [16]
Многие функции, принадлежащие в континентальной Европе государству, в англо-саксонском мире реализовывались в частном порядке, фактически представляя собой своего рода услугу на рынке (вплоть до существования частных тюрем). Однако к 70 гг. ХХ века ситуация изменилась. Во-первых, многие ранее эксклюзивно принадлежавшие государству услуги перестали быть только публичными (начал развиваться сектор рыночных услуг в сфере социального обеспечения, высшего профессионального образования, предоставления коммунальных и иных инфраструктурных услуг, хранения и обработке информации и т. п.). Государство могло не просто передать часть своих функций обществу, но и вступить в конкуренцию с частными институтами последнего. Чтобы сохранить свою ценность для граждан, государству пришлось преобразовываться в "клиентоориентированную" организацию.
Во-вторых, во всем мире изменилось понимание эффективности государственного управления: под ней стали подразумевать способность власти вступать во взаимодействие с другими субъектами общества, добиваясь устойчивости и динамичности развития социальной системы при наименьшем расходе общественных ресурсов. И тогда оказалось, что образцом государственной эффективности выступают гибкие сетевые структуры вроде англо-саксонских стран, где государственное управление строится по принципу рынка публичных услуг. Наконец, к 1970-м гг. в индустриально-развитых странах сформировались предпосылки для перехода к новой (постиндустриальной) экономике и был освоен целый класс новых техник управления характерными для нее бизнес-процессами (передача второстепенных функций и процессов на аутсорсинг, привлечение различных поставщиков работ и услуг из разных стран и секторов экономики, конкурсное размещение подрядов и проч.). Эти техники управления могли быть перемещены в государственную сферу и потенциально были способны обеспечить значительную экономию общественных ресурсов при выполнении государственных функций. Последние необходимо было разбить на базовые и второстепенные "бизнес-процессы", выявить адресатов продуктов государственной деятельности, приписать адресатам статус бенефициаров, а продуктам — услуг, соотнести затраты на их предоставление.
Целенаправленный переход к "рыночному" ("финансовому") государству был ознаменован серией реформ государственного аппарата, осуществленных в индустриально развитых странах в 1980-1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в США, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и Австралии (странах с англо-саксонской государственно-правовой традицией), а также в имеющей сходную правовую систему Скандинавии.
Англо-саксонская традиция, рассматривавшая государство и его органы в качестве одного из рыночных институтов и поставщика услуг своим гражданам, оказалась как нельзя кстати. Во Франции и Германии же реформы, направленные на внедрение "рыночного" государства, столкнулись со значительными трудностями. В 1980-1990-е гг. в США были сформулированы предложения по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов, ориентации государственной службы на оказание услуг "клиентам" и переходу к "новому государственному менеджменту" на базе трех "Э" (экономия, энергичность и эффективность). [20]
Путь от теории к практике проложила комиссия вице-президента США Гора, констатировавшая, что госструктуры Америки превратились в неэффективные и закрытые для граждан монополии и предложившая провести полный реинжиниринг системы государственного управления (reinventing the government). Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сократить штаты и расходы на управление, сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти.
Примерно в это же время в Великобритании консерваторы под предводительством М. Тэтчер, а затем и лейбористы принялись внедрять систему "нового менеджмента" в государственное управление, делая его все более рыночным и клиентоориентированным, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа "Следующие шаги", согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность (большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность). Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности: а) перераспределять средства между статьями бюджета; б) переносить некоторые средства на следующий год; в) внедрить на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.
Под влиянием США и Великобритании "новый менеджмент" и принципы "рыночного государства" стали копироваться и другими индустриально развитыми странами. В начале 2003-х гг. российские власти, стремясь добиться новой эффективности, также приступили к реформе системы управления, образцом для которой, как и в других индустриально развитых странах, выступило "рыночное" государство, а технологической базой — "новый менеджмент". Было признано, что в стране необходимо провести административную и связанную с ней бюджетную реформу, резко повысив эффективность общественных финансов, выведя их распределение и использование из административных процедур в рыночные процессы, расценивавшиеся как более экономичные и прозрачные.
В Россию такая модель государственного управления попала, в первую очередь, через консультантов из Северной Европы в версии, характерной для стран скандинавской правовой семьи, занимающей промежуточное положение между англо-саксонским и континентальным правом. Главным "переводчиком" западного опыта управления выступил ГУ Высшая школа экономики, идеологически и методически обеспечивавший штаб реформ — Минэкономразвития РФ. Фактически идеологи реформ предполагали, что российское государство будет преобразовано в "рыночное". Оказалось, что функции государства можно разложить на точно зафиксированные в стандартах и регламентах услуги, а бюджетное финансирование увязать с закупками данных услуг (стерев при этом границу в предложении таких услуг подрядчиками из государственного и частного сектора). Отсюда появляется возможность передачи публичных услуг на аутсорсинг рыночным институтам, гражданскому обществу (например, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, часть разрешительных актов и т. п.). Для этого необходимо, во-первых, вывести органы власти на рынок социальных благ как одного из поставщиков последних. Для этого данные органы должны приобрести определенную структурную организацию и правовую форму. Иными словами, государство должно занять аналогичную обычной компании позицию — с вполне понятным продуктом производства (публичные услуги), с вполне конкретными клиентами (потребители услуг, бенефициары) и обязательствами поставщика перед клиентами (качество публичных услуг). При этом государственные органы и бюджетные учреждения могут быть не единственными поставщиками услуг, а иметь конкурентов (например, частные школы, больницы и т. д.).
Во-вторых, требуется заново очертить сектор рынка, на котором государство и его органы выступают поставщиком услуг. В рыночной терминологии это означает: органы власти региона должны четко определить свою рыночную нишу, специализацию и те виды услуг, которые они предоставляют потребителям. Очевидно, что в первую очередь через подобную реструктуризацию должны пройти до сих пор функционирующие как нерыночные секторы публичных услуг — здравоохранение, образование, культура, социальная защита и ЖКХ, причем не как отрасли, а как совокупность публичных услуг для бенефициаров. Таким образом, должен быть совершен переход к клиентоориентированному управлению, параметры которого могут быть закреплены в реестре публичных (бюджетных) услуг. Качество услуг должно быть закреплено в их стандартах, а порядок оказания — в административных регламентах.
Наконец, учитывая, что спрос на государственные обязательства всегда превышает результат от реально предложенных мероприятий, их необходимо сделать экономически более эффективными, добиваясь того, чтобы предоставленные публичные (бюджетные) услуги соответствовали требованиям граждан и осуществлялись при более низких затратах. Проводя аналогии с рыночной экономикой, это означает снижение себестоимости и повышение производительности. Предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать требованиям граждан (клиентов) и осуществляться при более низких затратах. Идеальной, с точки зрения формирования эффективной системы госуправления, является ситуация, когда возможно оценить финансовый "вес" тех или иных публичных услуг — т. е. затраты бюджета на их оказание. Это позволяет реально сопоставить стоимость услуг в бюджетном секторе и на конкурентом рынке. При этом бюджетные расходы становятся целевыми, ориентированными на достижение определенного результата, они "привязываются" к определенным публичным (бюджетным) услугам. Проявляется стоимость всех государственных услуг, включая даже те, которые государственные органы оказывают друг другу. Таким образом, должен быть совершен переход к экономически эффективному управлению, фиксируемому в лимитах (пропорциях) распределения бюджетных средств по видам публичных услуг. Все это предполагает совершение в российском государстве трех "шагов реформ":
Во-первых — реформу функций органов государственной власти, как собственно изменение содержания деятельности государства. Такая реформа представляет собой новое определение органами государственной власти своего места в системе публичной власти в России.
Во-вторых, необходима реорганизация аппарата управления (административная реформа в узком смысле) в соответствии с новым содержанием деятельности органов власти, новой конструкцией их отношений с потребителями публичных услуг.
В-третьих, требуется нормативно-правовое оформление нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления (так называемая правовая реформа).
Однако при реализации модели рыночного государства, следует учесть, что Россия принадлежит к странам континентального права, в организации системы государственного управления и государственной службы которых очень многое заимствовано из германских образцов XIX в. При претворении в жизнь административной и бюджетной реформ стране придется справиться, как минимум, с рядом сложных испытаний. Необходимо поменять идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Придется осуществить ускоренный импорт в госсектор управленческих технологий, поскольку необходимыми для успешного функционирования "рыночного" государства квалификациями и компетенциями традиционные российские чиновники, воспитанные в духе служения и иерархии, не обладают.
Процесс трансформации системы государственного управления на принципиально новых идеологических, правовых и технологических основаниях в России может занять значительное время. Между тем, никто не гарантирует успешности проводимых реформ. Более того, опыт показывает: страны романо-германской правовой семьи до сих пор очень плохо вписываются в модель "нового государственного менеджмента". Некоторые из них затратили на реформы более десяти лет, но постоянно сталкиваются с новыми трудностями. Одно очевидно: "рыночное государство" позволяет задействовать целый ряд ранее недоступных государственной машине инструментов повышения эффективности и собрать новые ресурсы (через механизмы частно-государственного партнерства, делегирования гражданскому обществу части государственных функций и проч.). Оно обладает большей гибкостью по сравнению с "административным", а потому может демонстрировать большую устойчивость.
Важно, что "рыночное государство" через механизмы результативного управления не только не снижает, но и создает предпосылки для повышения уровня стратегирования, распространения его на всю государственную систему, включая отдельные бюджетные учреждения. У данной системы появляются новые "центры ответственности", которые создают для нее запас проектных инициатив и порождают возможность быстрого реагирования на запросы граждан не после иерархического сигнала сверху, а в логике взаимодействия на расстоянии "протянутой руки", т. е. решения большинства проблем на самом близком к гражданам уровне власти.
1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления
Принципы и технологии "нового государственного менеджмента" все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием фирменных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. В общем случае выстраивается следующая внешне несложная схема административного реформирования: в обществе формируются общепризнанные представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства; высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения "промежуточных" результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу; результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства; все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе.
Начало полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2006-2007 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2006 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.
Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений, и в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 г.х" назывались следующие пять главных задач административной реформы:
1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных
3. органов исполнительной власти;
4. развитие системы саморегулируемых организаций в области
5. экономики;
6. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам
7. и юридическим лицам;
8. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях "центральной" и региональной исполнительной власти.
В концепции проведения второго этапа реформы (2009-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности отмечалось, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2007 г. Российская Федерация по показателю "качества государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место, а согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два г. Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по эффективности работы правительства, качеству законодательства, верховенству закона и контролю за коррупцией находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2007 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась "весьма закрытой для граждан и бизнеса", и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1% коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и с сокращением инфляции на 0,46%. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.
"Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач:
1. внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
2. разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
3. оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
4. повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
5. модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6. формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап реформы намечено проводить на основе специально разработанных программ и планов, включающих адресные задания, установленные сроки их выполнения и т.п.
В программе действий Правительства РФ на 2009 год выделена, например, такая позиция, как "разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов".
На 2010 год намечены "продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти", "оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ" и "совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы". [6]
На 2008 год намечены "ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ", "проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора" и "внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти".
Однако все эти, казалось бы, исключительно организационно-функциональные преобразования весьма плотно вписаны в контекст задачи интенсивного развития предпринимательства и установления отношений доверия бизнеса к государственной власти. Для этих целей, в основном, должна быть продолжена начатая в 2006-2008 гг. работа по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг, а также работа по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.
"Концепции" возлагают особые надежды на "сильные и эффективные институты саморегулирования", которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством. Либерализации отношений исполнительной власти и бизнеса должны служить и намеченные Правительством РФ на 2009-2008 гг. меры "по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям". В связи с этим число лицензируемых видов деятельности предлагается сократить до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг.
"Защите бизнеса от государства" подчинена и такая мера второго этапа административной реформы, как более четкое разграничение предметов ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Правительство РФ считает в связи с этим необходимым введение запрета на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти, а также осуществление пересмотра действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности (для уменьшения числа изъятий из сферы его действия), закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами и эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений.
В "Концепции" административной реформы существование коррупции в органах исполнительной власти всех уровней считается результатом слабо регламентированных полномочий, и, в основном, связывается с распределением лицензий, квот и финансовых ресурсов, с предоставлением гражданам и юридическим лицам права на владение и распоряжение земельной собственностью, недвижимостью и т.п. В рамках второго этапа административной реформы при реальной оценке коррупционности и возможностей ее снижения предполагалось в 2009-2008 гг. не только разработать и принять действенное антикоррупционное законодательство, но и создать более жесткую преграду между потенциальными участниками коррупционных отношений. Для этого, в частности, намечались такие административно несложные меры, как создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций, переход к максимально возможной деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (в частности, путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией), разделение административно-управленческих процедур на стадии (с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля) и детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями гос. услуг).
В связи с реализацией органами исполнительной власти такой важной функции, как государственные закупки, в ходе второго этапа административной реформы предполагается сделать более эффективным контроль за соблюдением законодательства в области закупок (для соблюдения открытости и гласности каждой из них), обеспечить общую доступность к реестру государственных контрактов и установить жесткую регламентацию процедур закупок. При этом справедливо отмечается, что для этого, прежде всего, необходимо повышение ответственности должностных лиц.
В идеологию сокращения "избыточных функций" вписывается и максимально возможное расширение практики аутсорсинга — выведения отдельных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти с передачей этих видов деятельности внешним исполнителям на контрактно-конкурсной основе. В мировой практике аутсорсинг обычно демонстрирует возможности сокращения и рационализации управленческих затрат и более эффективного решения ряда задач, ныне входящих в сферу деятельности российских органов исполнительной власти. В то же время такое "разгосударствление" функций исполнительной власти разных уровней требует большой осмотрительности, и к тому же не везде применимо из-за крайне неравномерного распространения по территории страны предприятий и организаций, способных эффективно заменить действующие государственные и муниципальные структуры (это, в частности, подтверждают первые попытки аутсорсинга при реализации жилищно-коммунальной реформы в небольших городах).
1.3 Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти
Оптимизация исполнения административно-управленческих процессов по своей сути во многом аналогична разработке регламентов и стандартов осуществления государственных (муниципальных) функций. Ключевое отличие состоит в том, что в данном случае речь идет о регламентации и оптимизации внутренних процессов, непосредственно не связанных с исполнением функций, закрепленных нормативными правовыми актами. Тем не менее, оптимизация АУП является действенным инструментом повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Аутсорсинг является одним из способов оптимизации АУП, но, стоит подчеркнуть, далеко не
единственным.
Потребность в оптимизации исполнения АУП в большинстве случаев обусловлена:
· стремлением к формализации деятельности органов исполнительной власти и их отдельных сотрудников, повышению прозрачности, понятности и подконтрольности деятельности органов власти для руководства территории;
· стремлением детализировать предмет ответственности отдельных органов исполнительной власти, их руководителей и сотрудников при выстраивании системы ответственного управления;
· распространением принципов результативного управления на отдельных государственных (муниципальных) служащих. Данный переход обеспечивается посредством должностных регламентов, которые органично вытекают из стандартов и регламентов осуществления отдельных функций
В целом же реализация проектов по оптимизации исполнения АУП возникает в основном как "ответ" на вопиющую неэффективность исполнения отдельных процессов и действий, особенно хорошо видную на примере исполнения аналогичных процессов в рыночном и корпоративном секторе.
В рамках направления "Оптимизация и аутсорсинг исполнения административно-управленческих процессов" стандартными услугами являются:
· разработка, представление и согласование пакета нормативных правовых актов, закрепляющих статус регламентов АУП и порядок аутсорсинга исполнения АУП (примерная продолжительность — 1-2 месяца);
· описание отдельного административно-управленческого процесса, оценка стоимости его исполнения и подготовка предложений по оптимизации АУП (примерная продолжительность — от 1 месяца на один АУП);
· подготовка регламента исполнения АУП или технического задания на исполнение АУП при аутсорсинге исполнения АУП (примерная продолжительность — 2-3 недели на один АУП не считая времени на описание АУП и подготовку предложений по его оптимизации).
Функциональный обзор (анализ) — инструмент анализа и оценки эффективности и целесообразности текущей деятельности исполнительных органов власти (ОИВ) от федерального министерства до отдела в администрации муниципалитета.
В общем случае принято различать горизонтальные и вертикальные функциональные обзоры. В горизонтальных обзорах анализируются функции всей системы органов исполнительной власти (на предмет их избыточности, наличия дублирования и закрепления ответственности), осуществляется выход на новую структуру органов. В вертикальных обзорах анализ фокусируется на отдельных органах исполнительной власти, осуществляется привязка выделенных функций к задействованным ресурсам.
Оптимизация функций органов исполнительной власти и реорганизация структуры органов власти — вопросы из разряда тех, что с определенной регулярностью возникают перед каждым регионом или муниципальным образованием.
Как правило, необходимость в проведении функциональных обзоров, пересмотре функций и структуры органов исполнительной власти объясняется одной из следующих причин:
· осознание политическим руководством проблемы низкой эффективности органов исполнительной власти, отсутствие прозрачной и понятной системы деятельности органов власти, отсутствие ясного распределения ключевых сфер ответственности между органами власти, при котором определить ответственный орган и ответственного руководителя невозможно;
· смена политического руководства, как правило, требующая ревизии работы аппарата органов исполнительной власти, "перетряски" структуры органов исполнительной власти, получения понятной карты функциональных обязанностей органов исполнительной власти;
· необходимость сокращения численности органов исполнительной власти как политическое обязательство или экономическая необходимость;
· как условие перехода к трехзвенной структуре органов исполнительной власти (в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации), получения средств международных организаций и федерального бюджета (проект по поддержке Административной реформы).
В рамках направления "Оптимизация функций, реформирование структуры органов власти (проведение функциональных обзоров)" стандартными услугами являются:
· выявление избыточных, уточнение существующих, формулирование недостающих функций органов исполнительной власти региона, муниципального образования (примерная продолжительность — от 3 месяцев);
· подготовка предложений по модернизации структуры органов исполнительной власти и проектов нормативных правовых актов, закрепляющих новую структуру (примерная продолжительность — 3-4 месяца);
· переработка положений об органах исполнительной власти с учетом проведенного анализа функций (примерная продолжительность — 1-2 недели на одно положение);
· формирование "матрицы функций" - карты распределения ключевых функций между органами исполнительной власти (примерная продолжительность — 2-3 месяца);
· оценка ресурсоемкости выполняемых функций, подготовка планов реструктуризации отдельных органов исполнительной власти (примерная продолжительность — 1-3 месяцана один орган);
· оценка эффективности функций, выполняемых органами исполнительной власти региона или муниципального образования (примерная продолжительность — 1-2 месяца на один орган).
В процессе оптимизации функций органов исполнительной власти нетрудно предвидеть проблемы в сфере управления персоналом. Во-первых, возникает необходимость формирования такой кадровой политики, которая учитывала бы дефицит на государственной службе молодых служащих, имеющих помимо профессиональных навыков инновационный тип мышления, приемлемый уровень знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых, следствием модернизации системы государственной службы и реализации административной реформы является частичное сокращение персонала. При упразднении избыточных функций без работы могут остаться государственные служащие с высоким уровнем профессионализма. Чтобы не потерять квалифицированных сотрудников при существующем дефиците квалифицированных кадров, необходимо разработать эффективные механизмы вывода персонала. Технологии поступления на государственную службу, прописанные в Федеральном законе от 27июля2007г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусматривают комбинацию открытого конкурса и кадрового резерва. Система получилась сложная, требующая корректировки в процессе реализации, а тенденция потерять сильные профессиональные кадры, в чем, безусловно, государственные органы не заинтересованы, осталась. Выходом из подобной ситуации могла бы стать модель кадрового регулирования, достаточно новая для российской действительности — аутстаффинг, которая заключается в выводе персонала за штат с привлечением его в дальнейшем для выполнения работ. Суть технологии заключается в предоставлении заказчику персонала, состоящего в штате определенного органа (назовем его условно "провайдер аутстаффинговых услуг"). Другими словами, аутстаффинг — это услуга по предоставлению персонала требуемой квалификации на определенный срок для работы в структуре организации заказчика в различных функциональных областях. Персонал при этом состоит в штате провайдера. Численность и квалификацию требуемого персонала определяет заказчик.
В нашем случае это государственная организация. Заказчик не имеет трудовых отношений с предоставленным персоналом, но имеет мотивационные рычаги для каждого привлеченного работника. На время своей работы предоставленный персонал становится частью коллектива организации нанимателя. Аутстаффинг становится оправданным в крупных структурах, жестко планирующих и контролирующих численность своего персонала. Например, при сокращении численности, которое связанно с ликвидацией, реорганизацией или приватизацией государственных учреждений и предприятий в процессе реализации административной реформы. Выходом из данной ситуации становится перевод части персонала в штат провайдера аутстаффинговых услуг, путем заключения с ним договора об услугах по предоставлению персонала.
Другой пример. В процессе деятельности государственного органа может возникнуть необходимость реализации какого-либо проекта, для выполнения которого требуется квалифицированный персонал, определенной специализации. В случае неудачной реализации проекта возникают дополнительные расходы по увольнению персонала, в услугах которого больше не нуждаются. Аутстаффинг позволяет избежать таких радикальных мер. Аутстаффинговое агентство самостоятельно решает проблему быстрой переориентации персонала в случае необходимости. Экономия накладных расходов на содержании большой кадровой службы и части бухгалтерии, занятой расчетами заработной платы, в случае применения этой технологии очевидна. Наиболее существенной экономии можно добиться, полностью передав провайдеру функцию кадровой службы, в этом случае наблюдается использование и аутстаффинга, и кадрового аутсорсинга. Успешно решается и проблема реализации интеллектуального капитала государственного органа — путем обеспечения основного штата необходимой дифференциацией социальных гарантий с учетом реальной ценности сотрудника посредством высвобождения бюджетных средств, заложенных на содержание штата государственного органа. При использовании аутстаффинга работодатель получает определенные преимущества в процессе реализации своей кадровой политики. Работодателю нет необходимости заключать со служащим служебный контракт и, следовательно, вступать с ним в трудовые отношения, подразумевающие под собой определенную, закрепленную законодательно, ответственность. Отсутствуют риски трудовых споров с привлеченным посредством аутстаффинга персоналом, так как эти риски несет провайдер. Работодатель получает определенную мобильность в вопросах привлечения и сокращения персонала; при определенных условиях лаг мобильности может не превышать нескольких дней. Используя аутстаффинг, работодатель имеет возможность выстраивать многоступенчатые мотивационные механизмы, в том числе применять нематериальный стимул перевода работника в основной штат.
В "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." говорится о наличии у органов исполнительной власти значительного числа избыточных (1468) и дублирующих (263) функций. Передаче на аутсорсинг подлежат такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Т. е. вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с осуществлением властных полномочий:
· проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;
· проведение международных мероприятий; конкурсная, выставочная и фестивальная работа;
· управление персоналом, в том числе государственными служащими;
· системное администрирование, информационные технологии;
· бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения деятельности органов исполнительной власти);
· управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в которых располагаются органы исполнительной власти;
· обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих автомобильным транспортом.
Помимо этого, экспертными и рабочими группами по проблемам реализации реформ государственного управления к полному или частичному вынесению на аутсорсинг рекомендованы следующие функции: анализ и оценка конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка по видам продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики; мониторинг научно технического, инновационного и промышленного потенциалов; организация маркетинговых исследований; проведение анализа и оценки эффективности реализуемых государственными органами мероприятий; систематизация, сбор, обработка и анализ действующего законодательства и другие. Безусловно, аутсорсинг вызывает большой интерес, но и подвергается большому скепсису, возникает много спорных вопросов. Во-первых, передача функций на аутсорсинг подразумевает под собой, в первую очередь, наличие на рынке эффективно функционирующих саморегулируемых организаций, которые взяли бы на себя реализацию переданных функций и осуществляли их добросовестно и эффективно. Но пока в России такие организации не сформировались, идет лишь процесс их становления. Существует дефицит законодательного регулирования их деятельности, да и само понятие "саморегулируемая организация" не конституировано. Не разработаны принципы контроля за такими организациями, поэтому существуют риски монополизации или огораживания рынка. Поэтому необходимо предварительно проанализировать возможности с целью определения функций, предлагаемых к ликвидации или передаче саморегулируемым организациям, с точки зрения:
· возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);
· анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;
· восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;
· возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;
· анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.
Затем провести анализ готовности поставщиков услуг, придерживаясь следующих критериев:
· наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности);
· наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика);
· наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).
Во-вторых, необходимым критерием для передачи функций на аутсорсинг является наличие конкуренции между негосударственными организациями в области передачи функций. Существует угроза несовпадения ожиданий государственных органов и исполнителей, которая в большей степени связана с неразвитой еще культурой взаимодействия. Одно из направлений развития такой культуры — внимание к документации, необходимость четко фиксировать все договоренности. Необходимо развитие официального страхования аутсорсинговых проектов с целью возврата вложенных средств в случае неудовлетворительного исполнения функций. В связи с этим существует и альтернативная точка зрения: осуществлять передачу функций не саморегулируемым организациям, а муниципальным органам власти, где наработаны механизмы учета компетентных точек зрения, соблюдения системы интересов государственных и муниципальных служб.
И, наконец, необходимо проанализировать вероятные негативные
последствия:
· возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (невозможность построения адекватной системы контроля над выполнением административных процессов внешним подрядчиком);
· возможную потерю конфиденциальной информации;
· возможные проблемы неэффективности процесса заключения контрактов;
· неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга
· контрактов;
· возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества;
· слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая
· неэффективность для государственного органа.
Преимущества аутсорсинга для государственного и муниципального управления:
· Повышение эффективности осуществления административно-управленческих процессов;
· Эффективный контроль издержек, создание потенциала для их снижения, в т. ч. сокращения капитальных затрат;
· Концентрация на основной деятельности и повышения качества
· государственных услуг;
· Сокращение административного и управленческого потенциала;
· Возможность детального закрепления качества запрашиваемых результатов в аутсорсинговом контракте и ответственности поставщика;
· Привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности;
· Доступ к более современным технологиям (при тех же
· или меньших затратах);
· Увеличение адаптивной способности к условиям внешней среды.
Мировой опыт показывает — внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств за счет увеличения конкуренции в секторе заказов.
Подходы к организации аутсорсинга:
Кластерный подход — объединение государственных органов для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные агентства в сферах финансов, ИКТ, кадровой политики и т. д.). Преимуществом данного подхода является эффект масштаба, недостатком — сложности управления.
Централизованный подход — управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации (управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг). Преимущество — единая политика аутсорсинга, минус — отсутствие индивидуального подхода и гибкости.
Децентрализованный подход — независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.
Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий, затрат. Основные направления аутсорсинга:
· Повышение качества исполнения функций. Концентрируется на основных функциях в условиях бюджетных или временных ограничений, высоких требований по качеству услуг;
· Снижение издержек на исполнение функций. Фокусируется на технологической инфраструктуре и бизнес-приложениях, обеспечивающих функциях.
Органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении "повышение качества исполнения функций", были более успешны в достижении своих целей.
Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге
2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга
В Ленинградской области за последние три г. по направлениям административной реформы был проведен ряд мероприятий, результативность которых довольно высока.
По направлению внедрения механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти Ленинградской области осуществили следующие мероприятия:
1. Реализуется Программа реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2008-2009 годы, утвержденная распоряжением Губернатора Ленинградской области от 19.11.2007 № 553-рг.
2. Обследовано текущее состояние государственного управления в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.
3. Разработаны и утверждены региональные политики в данных сферах, содержащие основные проблемы, приоритетные направления и системы целей по каждой сфере:
· приказ Комитета общего и профессионального образования № 249 от 31 марта 2009 г. "О политике образования Ленинградской области на 2009-2008 годы";
· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 46 от 17 марта 2009 г. "О реализации на территории Ленинградской области комплекса мероприятий по Программе реформирования региональных финансов на 2009-2008 годы";
· приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 31 от 13 марта 2009 г. "Об основных направлениях политики в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 гг."
4. Разработаны, утверждены и находятся в стадии пилотного внедрения системы показателей достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области:
· приказ Комитета общего и профессионального образования № 248 от 31 марта 2009 г. "О системе сбалансированных показателей образования Ленинградской области";
· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 75 от 11 апреля 2009 г. "О показателях реализации Политики здравоохранения Ленинградской области на 2009-2008 годы";
· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 98 от 26 апреля 2009 г. "О показателях и их значении, которые не должны быть снижены в ходе эксперимента в рамках Программы реформирования региональных финансов учреждений здравоохранения Ленинградской области";
· приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 48 от 21 апреля 2009 г. "О целевых показателях в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 годы".
5. Разработаны и находятся на стадии внедрения системы стимулирования государственных служащих органов исполнительной власти, базирующиеся на показателях достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.
6. Обследовано состояние системы государственной службы и кадров Ленинградской области, разработаны цели системы государственной службы Ленинградской области, система сбалансированных показателей и мероприятия по их достижению.
В системе управления государственной службы созданы рабочие органы по управлению системой сбалансированных показателей.
По направлению оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции во исполнение Указа Президента РФ от 23 июля 2006 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 гг." Администрацией Ленинградской области в апреле-июле 2007 г. был проведен анализ федеральных законов с целью уточнения полномочий субъектов РФ, в ходе которого было рассмотрено более 500 законов.
Результаты аналитической работы в виде таблиц с выборками по формулировкам полномочий, прописанных в текстах законов, рекомендованных для включения в положения о комитетах, в августе 2007 г. были разосланы во все органы исполнительной власти. Разработаны методические рекомендации для комитетов о доработке их положений, на основании которых в конце 2007 г. утверждены новые положения об органах исполнительной власти Ленинградской области.
Осуществляется внедрение системы автоматизированного контроля за избыточностью, дублированием и соответствием законодательной базе функций органов исполнительной власти Ленинградской области.
В целях исключения избыточного государственного регулирования в Ленинградской области ведется постоянная работа по анализу и отмене нормативных правовых актов Ленинградской области. Так в 2008 году проанализировано более 600 актов за предыдущий период, в результате чего признаны утратившими силу 275 актов.
3 сентября 2007 г. издано постановление Правительства Ленинградской области № 183 "О системе органов исполнительной власти Ленинградской области", в соответствии с которым с 1 января 2008 г. упразднено (ликвидировано) 11, образовано 6, преобразовано 2 органа исполнительной власти Ленинградской области, произведено сокращение штатной численности работников Администрации Ленинградской области.
В целях приведения в соответствие требованиям федерального законодательства постановлением Губернатора Ленинградской области от 18 ноября 2008 г. № 222-пг "Об утверждении структуры органов исполнительной власти Ленинградской области и функциональных обязанностей членов Правительства Ленинградской области" доработаны вопросы взаимодействия Администрации Ленинградской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по Ленинградской области.
Аппаратом Губернатора и Правительства Ленинградской области проводится работа по анализу государственных полномочий, основных задач и функций органов исполнительной власти Ленинградской области с целью определения показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области. За основу взяты постановления Правительства Ленинградской области "Основные направления деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области на период до 2008 г." от 25.11.2007 г. № 274 и "Об организации мониторинга социально-экономического развития области" от 22.08.2005 г. № 147. В развитие этой задачи отдельными органами исполнительной власти Ленинградской области в 2008 году разработаны и утверждены приказами руководителей специфические показатели эффективности и результативности их деятельности.
В целях реализации Федерального закона от 21.07.2008 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" изданы постановления Правительства Ленинградской области от 25.01.2009 № 5 "Об организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области" и от 13.03.2009 № 59 "О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области".
По направлению стандартизации и регламентации:
Разработан проект современной организационно-функциональной структуры и комплект регламентных документов системы государственной службы и кадров Ленинградской области.
Разработаны для отраслевых комитетов, переходящих на работу по целям, системы регламентных документов и положений, реализующих кадровую политику и принципы стимулирования пилотных отраслей.
Проводится пилотное внедрение системы регламентных документов и положений, реализующих кадровую политику и принципы стимулирования пилотных отраслей, переходящих на работу по целям.
По направлению повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области и общества постановлением Правительства Ленинградской области от 22.12.2008 № 322 одобрен проект областного закона "Об общественной палате Ленинградской области" и направлен в Законодательное собрание Ленинградской области.
По направлению модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти ведется разработка и внедрение информационной системы управления государственными и муниципальными служащими в Ленинградской области.
По направлению обеспечения административной реформы с 1 января 2008 г. действуют единая кадровая служба и единая служба материально-технического обеспечения в системе органов исполнительной власти Ленинградской области.
В начале 2008 г. в Ленинградской области разработаны и приняты областные законы от 25 февраля 2008 г. № 11-оз "О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области", от 25 февраля 2008 г. № 12-оз "О Перечне государственных должностей Ленинградской области, денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, Реестре должностей государственной гражданской службы Ленинградской области и денежном содержании государственных гражданских служащих Ленинградской области", разрабатываются и принимаются другие нормативные правовые акты в этой сфере: постановления и распоряжения Правительства и Губернатора Ленинградской области (о конкурсах и комиссиях по конкурсам, о материальном стимулировании, в квалификационных экзаменах, должностных регламентах и т. п.).
Проведена работа по унификации должностных регламентов, централизации хранения и учета должностных регламентов. В мае 2008 г. завершена работа по перезаключению служебных контрактов. В апреле 2008 г. начата работа по конкурсному замещению вакантных должностей государственной гражданской службы в органах исполнительной власти. Проведено более 80 конкурсов. Разработан и утвержден функциональный регламент проведения конкурса (локальный нормативный акт кадровой службы).
В 2008 году в Ленинградской области проводилась работа по перераспределению имущества между Российской Федерацией, субъектом РФ - Ленинградской областью и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий и разграничением муниципального имущества.
В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 2 августа 2004 г. № 78 "О порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Ленинградской области и порядке координации, регулирования и контроля их деятельности" ежегодно на основе анализа результатов финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Ленинградской области разрабатывается программа приватизации государственных предприятий Ленинградской области, деятельность которых не удовлетворяет требованиям ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2005 г. № 161-ФЗ, а также утверждается сводный план поступления в областной бюджет следующего г. части прибыли от финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий на основе отчетности за предыдущий год.
Проводится работа по оптимизации структуры государственных предприятий и учреждений. В соответствии с утвержденной программой приватизации государственного имущества Ленинградской области на 2009 год предусмотрено преобразование 16 государственных предприятий в открытые акционерные общества. В настоящее время 3 государственных предприятия находятся в стадии ликвидации.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2004 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями), распоряжением Правительства Ленинградской области от 30.12.2008 № 480-р в ведение Ленинградской области передано 21 муниципальное специальное (коррекционное) образовательное учреждение, проводится работа по приемке в собственность Ленинградской области коррекционных образовательных учреждений, подготовке их уставов.
В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2006 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" переданы из федеральной собственности в собственность Ленинградской области 47 государственных образовательных учреждений начального профессионального образования (ПТУ и 1 колледж). Произведен осмотр всех объектов недвижимости (выезд на место нахождения объектов), сверка сведений об имуществе данных организаций данным бухгалтерского учета, сведений федерального реестра, а по недвижимому имуществу - сведений технической инвентаризации и регистрации прав на них. Подписаны акты приема-передачи имущества 47 юридических лиц, согласованы уставы в новой редакции, имущество их учтено в реестре государственного имущества Ленинградской области, выдан комплект документов для регистрации прав собственности Ленинградской области. В результате реорганизации (слияния) указанных учреждений количество их было сокращено до 29 учреждений.
2.2 Анализ деятельности государственных учреждений общего образования г. Санкт-Петербурга
Состояние системы образования во многом определяется социально-культурными условиями жизни общества. В частности, планирование, успешное функционирование и развитие сети образовательных учреждений напрямую связано с демографической ситуацией.
Сложившаяся устойчивая тенденция сокращения численности населения с середины 90-х годов сохраняется и в настоящее время. По прогнозу Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", к 2010 г. население Санкт-Петербурга может сократиться до 4507 тыс.чел.; по оптимистическому прогнозу фонда "Центр стратегических разработок "Северо-Запад", - до 4520,8 тыс.чел., по прогнозу Комитета государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, - до 4320 тыс.чел. Согласно прогнозу Комитета государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, к 2016 г. оно составит 4098 тыс.чел. (или 87,9% от уровня 2003 г.). В период до 2016 г. численность детей и подростков в Санкт-Петербурге будет находиться на уровне 12,4-14% от общей численности населения.
В ходе планирования развития сети общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга необходимо учитывать диспропорции, сложившиеся в возрастной структуре учащихся. Данные демографического прогноза в разрезе различных возрастных групп детей от 0 до 17 лет представлены в таблице 2.1 и на рис. 2.1.
Из данных демографического прогноза видно, что в период 2010-2009 гг. будет наблюдаться рост численности детей дошкольного возраста, что приведет к росту потребности в услугах дошкольного образования. В то же время, численность детей школьного возраста в целом будет падать. Наиболее существенным будет сокращение числа учащихся старшей школы. При этом будет наблюдаться рост численности учащихся начальной школы.
Общее количество детей школьного возраста, обучающихся в государственных общеобразовательных школах Санкт-Петербурга, сократилось с 563 тыс. (1997 год) до 344794 — в 2009 году.
Таблица 2.1 Динамика численности детей г. Санкт-Петербурга в разрезе потребности в образовательных услугах
| Показатели |
2009 |
2010 |
2008 |
2009 |
| Численность детей в возрасте 0-17 лет |
703 628 |
685 708 |
675 356 |
671 185 |
| Численность детей дошкольного возраста (3-6 лет) |
131 700 |
147 199 |
161 976 |
173 943 |
| Численность детей школьного возраста |
446 716 |
412 520 |
386 574 |
369 114 |
| -Численность детей 7-10 лет |
123 392 |
119 689 |
120 307 |
124 246 |
| -Численность детей 11-15 лет |
201 329 |
182 786 |
169 653 |
161 238 |
| -Численность детей 16-17 лет |
121 995 |
110 045 |
96 614 |
83 630 |
| Доля детей школьного возраста в численности населения |
15,38% |
15,07% |
14,92% |
14,90% |
Рис. 2.1. Динамика численности детей г. Санкт-Петербурга в разрезе потребности в образовательных услугах
Выпуск из 11-х классов в этот период ежегодно составлял примерно 42-44 тыс. чел., набор первоклассников — 30 — 35 тыс. чел. В 2008-2009 учебном году выпуск из 11-х классов составил 36877 человек, прием в 1-классы — 30053 детей.
Выпуск из 9-х классов в 2009 году составил 51367 человека, а прием в 10-е классы 31631 человек, что составляет 62 % от числа школьников, окончивших основное общее образование. Таким образом, ежегодно общее количество школьников сокращается в среднем на 15-20 тысяч.
В связи с небольшим увеличением с 2003 г. рождаемости детей, в нашем городе возросла потребность в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ), на сегодня очередь в эти учреждения составляет около 5 тысяч человек по городу. Особенно востребованы ДОУ в Приморском, Выборгском, Московском, Василеостровском районах.
Возникла необходимость в ревизии всех зданий, переданных в период наличия в общеобразовательных учреждениях 2-й смены под размещение начальных классов школ, для возвращения их в сеть ДОУ. В шести районах (Адмиралтейский, Выборгский, Кировский, Красногвардейский, Приморский, Центральный) за последующие 2-3 г. для нужд общеобразовательных школ будут возвращены здания 10 дошкольных учреждений.
Прогноз приема в 1 класс показывает увеличение количества первоклассников только с 2010 г.. Однако общая численность школьников города до 2009 г. имеет явно выраженную тенденцию к снижению контингента. В связи с введением с 2005 г. заявительного порядка приема в 1 классы, за эти годы определился ряд наиболее востребованных и ряд непопулярных в городе школ.
В течение 3-х последних лет ряд школ города не набирают первые классы, 5–8-е классы в них также имеют наполняемость ниже нормативной, т.е. меньше 25 человек. Вследствие этого финансирование таких школ является затратным для бюджета города. Нерационально используются помещения, средства, которые при иных условиях можно было бы использовать на развитие образовательного учреждения, приобретение оборудования, ремонт помещений, имеют место неэффективные затраты на оплату коммунальных платежей. В результате страдает качество образования, ухудшаются условия для обучения и воспитания детей.
Таким образом, возникла потребность в создании на базе эффективно работающих образовательных учреждений образовательных комплексов. В целях оптимизации сети государственных образовательных учреждений на базе успешно работающих ОУ № 138 Калининского района, школы № 151 Красногвардейского района, гимназии № 171, гимназии № 209, центра образования № 80 Центрального района созданы крупные, городские образовательные комплексы, представляющие собой центры, реализующие программы дошкольного, начального, основного общего, среднего и дополнительного образования и удовлетворяющие тем самым потребности населения в предоставлении разнообразных образовательных услуг. Проведены реорганизации дошкольных образовательных учреждений с целью их объединения в комплексы в Адмиралтейском, Выборгском, Красногвардейском, Кронштадтском, Петроградском, Фрунзенском, Центральном районах. Всего сегодня в городе работает 152 образовательных комплекса следующих видов:
· начальная школа–детский сад;
· общеобразовательная школа с дошкольным структурным подразделением;
· школа с отделение дополнительного образования детей;
· комплекс общеобразовательных учреждений, объединяющий несколько зданий.
В 2008-2009 учебном году работа по созданию комплексов на базе успешно работающих учреждений была продолжена. Было проведено 44 реорганизации, в результате число юридических лиц было сокращено, однако все помещения реорганизованных ОУ переданы под цели образования.
На основании результатов проведенного собеседования по сети образовательных учреждений районов разработан план по открытию новых комплексов. Выбраны различные модели, по которым создаются комплексы.
1) Комплексы на базе успешно работающих общеобразовательных учреждений: лицея № 533 Красногвардейского района, школ с углубленным изучением отдельных предметов — №278 Адмиралтейского района, № 207 Центрального района; школ №№235, 246 Адмиралтейского района, №№22, 33 Василеостровского района, №№489, 361, 540, 507 Московского района, №448 Фрунзенского района.
2) Комплексы "Школа с дошкольным структурным подразделением". Такие комплексы созданы с целью обеспечения преемственности программ развития детей от дошкольного возраста до получения ими среднего (полного) общего образования. В городе успешно работают более 10 подобных комплексов. В 2008 году они созданы в школах №№ 469 и 563 Выборгского района, школе №91 Петроградского района.
3) В Адмиралтейском и Выборгском районах созданы комплексы на базе учреждений дополнительного образования детей.
В соответствии с задачей оптимизации и дальнейшего развития системы дошкольного образования Санкт-Петербурга, в том числе при переходе ДОУ на финансово-хозяйственную самостоятельность, Комитетом по образованию совместно с администрациями районов при согласии педагогических коллективов проводится реорганизация ряда ДОУ с целью создания образовательных комплексов.
В настоящее время успешно функционируют 25 образовательных учреждений "детский сад-начальная школа", 20 общеобразовательных школ с дошкольными отделениями, 5 педагогических комплексов, образованных слиянием нескольких малокомплектных ДОУ. Оптимизация сети образовательных учреждений через создание комплексов позволяет решить актуальные проблемы:
1) Создание условий для развития образовательных учреждений, востребованных населением города, за счет перераспределения и рационального использования финансовых, материальных и кадровых ресурсов, эффективного использования помещений и оборудования;
2) Обеспечение преемственности на различных ступенях обучения, использование дополнительных образовательных программ;
3) Расширение государственно-общественных форм управления образовательным учреждением.
В целях оптимизации сети государственных образовательных учреждений на базе успешно работающих ОУ № 138 Калининского района, школы № 151 Красногвардейского района, гимназии № 171, гимназии № 209, центра образования № 80 Центрального района созданы крупные, городские образовательные комплексы, представляющие собой центры, реализующие программы дошкольного, начального, основного общего, среднего и дополнительного образования и удовлетворяющие тем самым потребности населения в предоставлении разнообразных образовательных услуг. Проведены реорганизации дошкольных образовательных учреждений с целью их объединения в комплексы в Адмиралтейском, Выборгском, Красногвардейском, Кронштадтском, Петроградском, Фрунзенском, Центральном районах. Всего сегодня в городе работает 152 образовательных комплекса.
Сеть образовательных учреждений Санкт-Петербурга (на 01.09.2009 г.), включающая в себя 1024 дошкольных образовательных учреждений, 626 общеобразовательных школ, 36 специальных (коррекционных) образовательных учреждений, 14 специальных (коррекционных) школ-интернатов, 12 общеобразовательных школ-интернатов, 29 детских домов, 7 школ — интернатов для детей-сирот, 21 вечерних (сменных) общеобразовательных школы, изменяется в соответствии с демографической ситуацией, которая, в свою очередь, влияет на численность контингента учащихся и воспитанников.
В таблице 2.2 и на рис. 2.2 показано, сколько человек обучалось в общеобразовательных учреждениях, включая специальные (коррекционные), по состоянию на 05.09.2009.
Всего в общеобразовательных учреждениях города (далее ОУ) в 2009 году обучалось 365750 человек (с учетом численности в образовательных учреждениях городского подчинения), что почти на 50 тысяч меньше по сравнению с 2008 годом.
Демографические процессы начала 90-х годов XX века оказали непосредственное влияние на количественный показатель контингента обучающихся. Образовательные учреждения с 2003 г. испытывают проблемы с набором детей в 1-й класс, т.к. рождаемость в Санкт-Петербурге в период с 1992 по 1998 годы оставалась стабильно низкой.
Таблица 2.2 Количество обучающихся по районам города по состоянию на 05.09.2009 г.
| Район |
Всего обучающихся (с коррекционными школами) |
В том числе |
|||
| В классах компенсирующего обучения |
В классах для детей с ограниченными возможностями |
||||
| Адмиралтейский |
15454 |
440 |
2,85% |
- |
- |
| Василеостровский |
14300 |
307 |
2,15% |
169 |
1,18% |
| Выборгский |
33478 |
530 |
1,58% |
372 |
1,11% |
| Калининский |
32504 |
163 |
0,50% |
269 |
0,83% |
| Кировский |
25269 |
457 |
1,81% |
20 |
0,08% |
| Колпинский |
14316 |
614 |
4,29% |
915 |
6,39% |
| Красногвардейский |
24379 |
434 |
1,78% |
129 |
0,53% |
| Красносельский |
22547 |
133 |
0,59% |
461 |
2,04% |
| Кронштадтский |
3421 |
12 |
0,35% |
- |
- |
| Курортный |
4798 |
128 |
2,67% |
- |
- |
| Московский |
19154 |
335 |
1,75% |
15 |
0,08% |
| Невский |
33496 |
561 |
1,67% |
106 |
0,32% |
| Пушкинский |
11092 |
- |
- |
- |
- |
| Петроградский |
9048 |
102 |
1,13% |
49 |
0,54% |
| Петродворцовый |
31016 |
- |
- |
64 |
0,21% |
| Приморский |
10413 |
50 |
0,48% |
161 |
1,55% |
| Фрунзенский |
28408 |
114 |
0,40% |
1119 |
3,94% |
| Центральный |
20810 |
55 |
0,26% |
- |
- |
| Итого |
354203 |
4435 |
1,25% |
3849 |
1,09% |
Рис. 2.2. Количество обучающихся по районам города по состоянию на 05.09.2009 г.
В год на свет появлялось около 30 тысяч детей, тогда как в 80-е годы, особенно в период с 1983 по 1989, число новорожденных составляло 61 — 64 тысячи.
Всего в первые классы в 2009 учебном году принято (без специальных (коррекционных) ОУ 29863 учащихся (Таблица 2.3). Лидерами по приему первоклассников стали районы: Выборгский, Калининский, Красногвардейский, Невский, Петродворцовый, Фрунзенский. В основном это так называемые "спальные" районы, в которых активно идет строительство жилья.
Средняя наполняемость классов по городу составляет 24,7 человека без учета специальных (коррекционных) ОУ и, соответственно, 23,6 человека с учетом специальных (коррекционных) ОУ.
В ряде образовательных учреждений зафиксировано превышение нормы наполняемости (более 27 человек). Особенно много таких учреждений в Калининском, Московском, Фрунзенском и Центральном районах. При этом во многих образовательных учреждениях города наполняемость ниже нормы (менее 24 человек).
Расходы бюджета на образование в Санкт-Петербурге составляют около 20% от общих расходов бюджета, это около 3 - 3,5% ВРП Санкт-Петербурга. Внебюджетные средства в общем объеме финансирования: 3,7% - общее образование, не более 1% - дошкольное образование. В период с 2007 по 2009 г. доля расходов бюджета Санкт-Петербурга на образование уменьшилась на 2,5%; этот же показатель на душу населения увеличился в 2007 г. на 31% по сравнению с 2006 г., в 2009 г. — на 32% по сравнению с 2007 г. и в 2009 г. — на 19% по сравнению с 2008 г., т. е. произошло снижение прироста финансирования сферы образования.
Данные по динамике изменения финансирования образования приведены в таблицах 2.4 и 2.5 и на рис.2.4 и 2.5.
Таблица 2.3 Количество детей, принятых в первые классы
| Район |
Количество детей |
|||||
| 1-й класс в ДОУ |
по прогр. 1-3 |
по прогр.1-4 |
||||
| Кол-во классов |
Кол-во уч-ся |
Кол-во классов |
Кол-во уч-ся |
Кол-во классы |
Кол-во уч-ся |
|
| Адмиралтейский |
- |
- |
- |
- |
49 |
1120 |
| Василеостровский |
1 |
24 |
- |
- |
51 |
1198 |
| Выборгский |
3 |
71 |
- |
- |
111 |
2807 |
| Калининский |
- |
- |
- |
- |
109 |
2826 |
| Кировский |
- |
- |
- |
- |
85 |
2131 |
| Колпинский |
- |
- |
- |
- |
47 |
1114 |
| Красногвардейский |
- |
- |
- |
- |
86 |
2127 |
| Красносельский |
- |
- |
- |
- |
85 |
2056 |
| Кронштадтский |
- |
- |
- |
- |
10 |
259 |
| Курортный |
- |
- |
- |
- |
15 |
386 |
| Московский |
- |
- |
- |
- |
68 |
1652 |
| Невский |
- |
- |
- |
- |
117 |
2896 |
| Пушкинский |
- |
- |
- |
- |
33 |
878 |
| Петроградский |
- |
- |
- |
- |
32 |
817 |
| Петродворцовый |
- |
- |
- |
- |
111 |
2767 |
| Приморский |
- |
- |
- |
- |
37 |
850 |
| Фрунзенский |
- |
- |
1 |
25 |
95 |
2405 |
| Центральный |
- |
- |
- |
- |
64 |
1574 |
| Городские ОУ |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
| Итого |
4 |
95 |
1 |
25 |
1205 |
29863 |
Таблица 2.4 Санкт-Петербург: динамика финансирования системы образования
| Показатели |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
| Расходы бюджета Санкт-Петербурга, млн. руб. |
85 687 |
121 966 |
153 120 |
| Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование, млн. руб. |
17653 |
23264 |
27748 |
| Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование, %. |
20,6% |
19,0% |
18,1% |
Рис. 2.4. Санкт-Петербург: динамика финансирования системы образования
Таблица 2.5 Санкт-Петербург: динамика расходов бюджета на образование на душу населения
| Показатели |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
| Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование на душу населения, тыс. руб. |
3,8 |
5,1 |
6,0 |
| Абсолютный прирост по сравнению с предыдущим годом, %. |
31% |
32% |
19% |
Рис. 2.5. Санкт-Петербург: динамика расходов бюджета на образование
на душу населения
В структуре расходов на образование (таблица 2.6 и 2.8 и рис. 2.6) преобладает доля расходов на общее образование, которая в 2009 г. по сравнению с 2007 г. снизилась на 2% и составила 49,5% от общих расходов на образование. Расходы на дошкольное образование в 2009 г. уменьшились на 3,3% по сравнению с 2007 г. и составили 25,6%.
Таблица 2.6 Санкт-Петербург: структура расходов на образование
| Показатели |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
| Расходы на образование, млн. руб. |
17653 |
23264 |
27748 |
| Расходы на общее образование, млн. руб. |
9095 |
11911 |
13747 |
| Расходы на общее образование, %. |
51,5% |
51,2% |
49,5% |
| Расходы на дошкольное образование, млн. руб. |
5006 |
5916 |
7093 |
| Расходы на дошкольное образование, %. |
28,3% |
25,4% |
25,6% |
Расходы на общее образование на одного учащегося увеличились в 2009 г. на 16236 руб. по сравнению с 2007 г.
Таблица 2.7 Санкт-Петербург: динамика расходов на общее образование на одного учащегося
| Показатели |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
| Количество обучающихся в общеобразовательных учреждениях, чел. |
426 000 |
415 750 |
365 750 |
| Расходы на общее образование, млн. руб. |
9095 |
11911 |
13747 |
| Расходы на общее образование на 1 учащегося, руб. |
21 349 |
28 649 |
37 585 |
Рис. 2.7. Динамика расходов на общее образование на 1 учащегося
Таблица 2.8 Санкт-Петербург: структура расходов на образование
| Распорядитель |
Общее образование |
Дошкольное образование |
| Администрации районов |
86 % |
99 % |
| Комитет по образованию |
7 % |
0,2 % |
| Другие (включая Комитеты по культуре, физкультуре и спорту) |
7 % |
0,3 % |
Расходы на общее и дошкольное образование на одного учащегося по районам Санкт-Петербурга характеризуются большой степенью разброса значений (Таблица 2.9).
Таблица 2.9
| Расходы на общее образование на одного учащегося, руб. |
||||
| до 23000 |
23001-25000 |
25001-27000 |
27001-29000 |
более 29001 |
| Приморский, Красносельский |
Невский, Калининский, Центральный, Колпинский |
Кировский, Василеостровский, Красногвардейский, Выборгский, Московский, Фрунзенский |
Петроградский, Адмиралтейский |
Курортный, Петродворцовый, Пушкинский, Кронштадтский |
Основными тенденциями в развитии сети образовательных учреждений Санкт-Петербурга и ее оптимизации с учетом демографических условий и возможностей являются:
1) Обеспечение полноты предоставляемых сетью образовательных услуг с учетом их территориальной доступности. Реализация возможности выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении.
2) Развитие на территории Санкт-Петербурга системы образования, включающей в себя образовательные учреждениях различных типов и видов и их сочетание на отдельных территориях города.
3) Повышение адекватности образовательных услуг учреждений образования потребностям учащихся разного возраста. Рационализация использования имеющихся ресурсов образовательных систем.
4) Реализация этого требования возможна при условии обучения детей разного возраста в отдельных образовательных учреждениях или изолированных подразделениях одного учреждения.
Для детей младшего возраста речь идет о том, что хотя бы одна начальная школа должна быть расположена таким образом, чтобы дети могли самостоятельно и безопасно добираться до нее. При переходе детей в старшие возрастные группы требование пространственной доступности может формулироваться как предоставление возможности учащемуся добраться до школы, предоставляющей желаемую услугу за разумное время. Для решения данной проблемы необходимо провести реорганизацию сети образовательных учреждений с целью создания (выделения) начальных школ.
Другим направлением развития образовательной сети Санкт-Петербурга является развития системы профильной подготовки в старшей школе. На сегодняшний день в общеобразовательных учреждениях Санкт-Петербурга реализуется более 28 видов профильной подготовки в классах старшей ступени. Программы профильной подготовки реализуются в 399 общеобразовательных учреждениях.
Кроме того, в Санкт-Петербурге осуществляется разработка системы управления образовательным процессом с помощью института образовательных округов. В настоящее время экспериментальное внедрение этого механизма управления осуществляется на базе трех муниципальных образований Невского района Санкт-Петербурга. Целью функционирования данного управленческого механизма является координация деятельности образовательных с целью повышения доступности и вариативности образовательных услуг, а также индивидуализации учебного процесса.
Одними из важнейших направлений развития сети является получение всеми жителями Санкт-Петербурга полного среднего образования, а также переход на осуществление приема детей в гимназии и лицеи с 5-го класса. Таким образом, важнейшей задачей является развитие нормативно-правовой и методологической базы планирования сети образовательных учреждений.
В Национальной доктрине развития образования в Российской Федерации и Концепции модернизации российского образования задачи укрепления и модернизации материально-технических ресурсов и инфраструктуры образовательных учреждений, адаптации институциональной базы к новым рыночным условиям поставлены в число стратегических направлений.
Образовательное учреждение представляет собой институт, который аккумулирует материальные, физические, интеллектуальные ресурсы и трансформирует их в конечный продукт — знания и навыки, сформированные у выпускников. Под эффективностью управления образовательным учреждением (в соответствии с определением Г. Саймона, эффективность определяется "отношением чистых положительных результатов — превышением желательных последствий над нежелательными — и допустимых затрат") понимается максимизация качества знаний и навыков выпускников при условиях минимизации расхода ресурсов, потраченных на обеспечение качественного учебного процесса. Эффективный менеджмент повышает конкурентоспособность образовательного учреждения и является ключевым фактором его адаптации к современным социально-экономическим условиям.
К позитивным изменениям в сфере образования Санкт-Петербурга можно отнести следующие:
· возникла вариативная система образовательных учреждений (гимназии, лицеи, "специализированные" школы, школы для детей с отклонениями в развитии и т.п.), направленная на удовлетворение образовательных потребностей учащихся и их родителей;
· развивается сеть экспериментальных площадок, школ-лабораторий, инновационных центров;
· сложилась система взаимодействия учреждений общего и высшего профессионального образования;
· создана система обеспечения учебниками и учебными пособиями государственных образовательных учреждений в соответствии с реализуемыми образовательными программами;
· развивается информатизация образования, разрабатываются интерактивные технологии;
· создана сеть негосударственных образовательных учреждений;
· функционирует система лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, аттестации педагогических кадров;
· сформирована общегородская система повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров.
К особенностям петербургской системы образования следует отнести:
· разработку программ, обеспечивающих приобщение учащихся к истории и культуре Санкт-Петербурга;
· развитие личностно-ориентированного образования;
· повышение уровня общественной поддержки образовательных учреждений.
Вместе с тем следует отметить ряд негативных тенденций, сложившихся за последнее десятилетие в системе образования Санкт-Петербурга:
· общеобразовательная школа не обеспечивает современного качества подготовки в коммуникативной сфере, в социально-экономической области и информационных технологиях; организация образовательного процесса не всегда способствует укреплению здоровья учащихся;
· образование в недостаточной мере реализует воспитательную функцию в условиях новой социально-экономической реальности, функцию психологической поддержки учащихся, слабо формирует толерантность, способность к осознанному выбору здорового образа жизни, сопротивлению наркотикам и другим вредным привычкам; недостаточна социальная активность учащихся; внушительны размеры детской и подростковой
· преступности;
· недостаточная связь учреждений начального профессионального образования с потребностями развивающегося рынка труда; содержание профессионального образования в значительной степени не соответствует задачам обеспечения конкурентоспособности подготавливаемых кадров;
· недостаточное количество образовательных учреждений, перешедших на финансово-хозяйственную самостоятельность;
· дефицит педагогических кадров и старение учительства;
· недостаточный уровень профессиональной управленческой подготовки в системе образования, прежде всего в экономической, юридической, психологической, коммуникативной областях;
· несформированность единой информационной сети в системе управления образованием;
· несоответствие современным требованиям материально-технической оснащенности образовательных учреждений.
Эффективность работы учебного заведения определяется как окружающей или институциональной средой, в которой оно действует, так и внутриорганизационным менеджментом. Очевидно, что определенная децентрализация управления и создание распределенной системы центров ответственности являются важным фактором повышения внутриорганизационной эффективности. Но решение вопроса о степени децентрализации того или иного структурного подразделения не должно сопровождаться возникновением отрицательных внешних эффектов по отношению к другим организационным структурам учебного заведения. Одним из возможных походов к созданию центров ответственности при оптимизации управления структурой образовательного учреждения является применение аутсорсинга. На практике все больше компаний начинают активно пользоваться аутсорсингом, делегируя непрофильные функции специализированным организациям. Определенный опыт работы в условиях аутсорсинга накоплен в университетах страны, хотя пока не слишком распространен в системе образования. Вероятно, с течением времени популярность аутсорсинга в образовательной среде будет расти.
Основные факторы применения аутсорсинга в практической деятельности образовательного учреждения — это, прежде всего:
· желание руководства образовательного учреждения сосредоточиться на основных видах деятельности;
· необходимость повышения качества выполнения вспомогательных услуг и улучшение обслуживания персонала;
· дороговизна и недостаток высококвалифицированных кадров по обслуживанию созданной инфраструктуры;
· ограниченность финансовых и материальных ресурсов, диктующая необходимость в снижении издержек эксплуатации и технического обслуживания оборудования и систем инфраструктуры;
· необходимость поддержания долгосрочной технологической и экономической жизнеспособности инфраструктуры.
Смысл аутсорсинга сводится к простой формуле: организация получает возможность сосредоточить все ресурсы на основных видах деятельности, передав остальные (поддерживающие, сопутствующие) функции надежному и профессиональному партнеру. В теории в аутсорсинг выводятся непрофильные виды деятельности образовательного учреждения. Однако на уровне администрации учебного заведения необходимо определить, какие виды деятельности являются непрофильными, какую непрофильную деятельность целесообразно и эффективно переводить на условия аутсорсинга, определить критерии перевода на эти условия бизнес-процессов образовательного учреждения.
2.3 Опыт использования государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями аутсорсинга в сфере информационных технологий
Государственные и муниципальные предприятия и организации были и остаются одними из важнейших заказчиков ИТ-компаний. Сегодня поставки оборудования в госучреждения по-прежнему доминируют, но доля услуг постепенно растет. Руководители ведущих ИТ-компаний, активно работающих с государством, отмечают это как явную тенденцию. Государство, прежде всего в лице федеральных ведомств и органов власти субъектов федерации, переходит к развитию масштабных информационных систем. Соответственно все более востребованной становится поддержка таких информационных систем на всех этапах их жизненного цикла, причем эта поддержка должна осуществляться в территориально распределенном режиме, часто в нескольких часовых поясах. У госзаказчиков возникла потребность в переходе на качественно новый уровень работы с поставщиком ИТ-услуг. Если раньше в подавляющем большинстве случаев это были поставки или внедренческие проекты, то теперь долгосрочные, часто пролонгируемые из г. в год контракты на поддержку и развитие систем.
В последние два г. со стороны заказчиков спрос на услуги аутсорсинга в области ИТ-инфраструктуры стал действительно реальным. Рынок комплексных решений по обслуживанию всех систем — корпоративной компьютерной сети, пожарной, охранной сигнализации и видеонаблюдения — растет стремительно. В госструктурах складывается спрос на серьезных исполнителей, способных не только технологически вести проект, но и финансово отвечать перед заказчиком. Естественно возникают проблемы безопасности, ответственности, много правовых вопросов, но все они преодолимы, нерешаемых среди них нет.
Обслуживание сторонними организациями намного дешевле для государственных и муниципальных организаций. Обучение специалиста по Microsoft, Cisco и т. д. стоит больших денег. Госструктура их готовит, они отрабатывают положенные полг., год и хотят зарабатывать столько, сколько они стоят, а государство платить больше положенного по сетке не может. Обученные уходят, нужно готовить следующих специалистов. Это может стать непрерывным процессом.
Интерес госорганов к деятельности и возможностям ИТ-компаний во многом обусловлен тем, что им выгоднее (фактически — дешевле) сокращать собственные ИТ-службы и отдавать услуги на аутсорсинг. Такая тенденция заставила крупные ИТ-компании выделять в своих структурах целые подразделения с сервисной специализацией. Внедрение сложных решений приводит к тому, что ИТ-подразделение бюджетной организации не в состоянии их полноценно поддерживать. Наиболее востребованы услуги по поддержке сложных сетей передачи данных и ПО. В первом случае требуются квалифицированные специалисты, которые не будут полностью загружены в одной организации, а во втором — просто большие ресурсы: специалисты, площади, телефонные линии, организационные затраты и т. д. Например, компания "Мехатроника" обеспечивает сервис в Федеральной налоговой службе и Федеральном казначействе. Единую службу технической поддержки в этой компании пока не организовали, но в соответствующих отделах ввели должность ответственного за техподдержку.
Сегодня для информационной поддержки инновационных процессов образовательные учреждения также должны создавать у себя современную ИТ-инфраструктуру — совокупность уровней структуры организации, обеспечивающих формирование и сопровождение телекоммуникационного и компьютерного оборудования, а также общесистемного и прикладного программного обеспечения. Создание и содержание ИТ-инфраструктуры требует затрат на лицензионное программное обеспечение, приобретение и монтаж компьютерного и телекоммуникационного оборудования, обучение и оплату труда обслуживающего персонала, техническую поддержку. Между тем применение механизма аутсорсинга ИТ-инфраструктуры позволило бы образовательным учреждениям выступать не в качестве владельцев, а в роли арендаторов компонентов ИТ-инфраструктуры. При этом достигаются следующие преимущества:
· повышение эффективности затрат и более равномерное их распределение (ежемесячная арендная плата);
· отсутствие необходимости обновления морально устаревающего оборудования и программного обеспечения;
· отсутствие необходимости в высококвалифицированном персонале, обеспечивающем администрирование сложных технических и программных средств;
· минимизация требований к рабочим станциям пользователей, которые работают в терминальном режиме;
· гарантированная доступность и высокая скорость доступа к ресурсам, расположенным в хостинговом центре.
В конечном же итоге результат информатизации зависит не от внешних поставщиков решения, а от самих сотрудников образовательного
учреждения.
Кажется удивительным отсутствие у многих образовательных учреждений систем электронного документооборота. Но на самом деле это следствие "лоскутной" автоматизации. Та же причина, по-видимому, повлияла и на незначительное количество аналитических систем — ведь для построения аналитической системы поддержки принятия решений необходимо получать обобщенную информацию о различных аспектах деятельности организации. Зачастую образовательное учреждение владеет значительным числом информационных систем и баз данных, созданных в разное время различными разработчиками на разнородных технологических платформах. Уровень интеграции этих систем невысок, информация, хранящаяся по частям в различных системах, в них частично дублируется или, наоборот, бывает неполной. Для выполнения своих задач уже недостаточно лишь получать какие-либо сведения из различных ИС — требуется обобщенное представление информации, позволяющее по одному запросу получать консолидированные данные из нескольких источников и выполнять их комплексный анализ.
Говоря об особенностях образовательной сферы, можно выделить следующие основные факторы, определяющие ее специфику:
· Реформирование образовательной отрасли — изменение подходов к организации процесса обучения, оценке его результатов, вхождение России в Болонский процесс, формирование системы непрерывного образования.
· Становление системы управления, включая менеджмент качества, повышение эффективности деятельности (и не только финансовой), формирование механизмов для повышения рейтинга образовательного учреждения за счет предложения более качественных и нетрадиционных образовательных услуг, освоения новых направлений и форм обучения.
· Развитие межвузовского взаимодействия: обмен студентами, преподавателями, курсами, создание межвузовского информационного пространства.
Таким образом, в течение всего жизненного цикла информационная система должна быть изменяемой, приспосабливаемой ко все новым и новым условиям деятельности. Кроме того, она должна органично вписываться в имеющуюся ИТ-инфраструктуру организации, чтобы успешно эксплуатирующиеся в ней программные средства не вытеснялись новым продуктом, а дополнялись им.
Также важно, чтобы были соблюдены основные условия эффективного контракта:
· Фокусирование на показателях эффективности более высоких уровней, определение четких и достижимых целевых показателей результативности
· Взаимосвязь решений по аутсорсингу со стратегией образовательного учреждения
· Включение в аутсорсинговый контракт целей и задач исполнения функции в целом
· Преодоление недостатков неполного контракта (специфичные, полностью не измеримые результаты, неопределенность внешних условий)
· Эффективное ведение переговоров
· Построение взаимоотношений на постоянной основе
Эксперты единодушны в оценках территориального распределения отечественного рынка ИТ-аутсорсинга. По их мнению, около 30% компаний сосредоточено в Москве, от 22% до 25% представляют Санкт-Петербург, а оставшиеся 45% распределены между региональными центрами, среди которых особенно выделяются Новосибирск, Нижний Новгород и Екатеринбург. В Санкт-Петербурге работают около 300 ИТ-аутсорсинговых компаний, в том числе занимающиеся разработкой ПО, примерно 50 из них — крупные.
Глава 3. Совершенствование деятельности государственных образовательных учреждений на основе аутсорсинга
3.1 Методика перевода бизнес-процессов образовательного учреждения на аутсорсинг
Определение принципов и критериев перевода бизнес-процессов образовательного учреждения (ОУ) на условия аутсорсинга является сложной многоплановой и многофакторной задачей, приемлемое решение которой может быть получено только исходя из имеющегося практического опыта привлечения подрядных организаций и оценок квалифицированных экспертов, работающих в сфере образования.
Московским государственным институтом международных отношений разработана система критериев для выбора кандидатов и количественной оценки целесообразности перевода бизнес-процессов ОУ на аутсорсинг. Предложена формализованная схема оценки важности этих критериев для принятия управленческого решения о переводе на внешний подряд бизнес-процессов ОУ. В ее основу положены методология экспертных оценок и идеи теории нечетких множеств и отношений, разработанной известным американским ученым Л. Заде.
В результате для оценки приоритета, важности, взвешивания отбираемых критериев перехода бизнес-процессов на аутсорсинг выбрана пятибалльная шкала, представленная в таблице 3.1.
Таблица 3.1 Шкала важности критериев перевода бизнес-процессов на условия аутсорсинга
| Тип важности критерия |
Обязательный О |
Решающий Р |
Важный В |
Желательный Ж |
Факультативный Ф |
| Kоличественная оценка важности KО (балл) |
5 |
4 |
3 |
2 |
1 |
Исходя из проведенных исследований и анализа экспертных предпочтений при принятии решений о переходе конкретных видов деятельности образовательного учреждения на условия аутсорсинга предложена исходная система, включающая семь выбранных критериев оценки бизнес-процессов, оцененных по пятибалльной шкале, как представлено в таблице 3.2.
Таблица 3.2 Система критериев оценки пригодности бизнес-процессов к переходу на аутсорсинг
| i |
KOi
|
Kритерии оценки бизнес-процесса |
Тип важности критерия |
Балл |
| 1 |
KO1
|
Профильность |
О |
5 |
| 2 |
KO2
|
Эффективность |
Р |
4 |
| 3 |
KO3
|
Критичность |
В |
3 |
| 4 |
KO4
|
Ответственность |
В |
3 |
| 5 |
KO5
|
Контролируемость |
В |
3 |
| 6 |
KO6
|
Трудозатратность |
Ж |
2 |
| 7 |
KO7
|
Специфичность |
Ф |
1 |
Здесь критерий эффективности отражает потенциальный экономический эффект от перехода бизнес-процесса на аутсорсинг. Критичность относится к оценке возможности возникновения нештатных катастрофических и аварийных ситуаций в образовательном учреждении при переводе бизнес-процесса на аутсорсинг. Контролируемость обозначает возможность обеспечить со стороны учебного заведения надлежащий контроль за качеством выполнения работ выбранным подрядчиком. Трудозатратность относится к количеству человеко-дней, затрачиваемых персоналом ОУ на проведение конкретного бизнес-процесса. Специфичность характеризует степень распространенности данного бизнес-процесса и наличия квалифицированных кадров для его проведения в регионе. Ответственность процесса относится к возможным последствиям от ненадлежащего проведения внешним подрядчиком аутсорсинга для деятельности всего образовательного комплекса.
Определена нечеткая лингвистическая шкала значений для всех рассматриваемых критериев и соответствующие им числовые характеристики по шестибалльной шкале, согласно таблице 3.3.
Таблица 3.3 Значения и числовые характеристики критериев оценки бизнес-процессов
| Значение критерия j |
Максимальное |
Высокое |
Среднее |
Номинальное |
Низкое |
Отсутствует |
| Числовая оценка 3Kj |
5 |
4 |
3 |
2 |
1 |
0 |
Исходя из принятых выше за основу критериев и оценочных характеристик для определения целесообразности перевода конкретного бизнес-процесса ОУ на аутсорсинг разработана формализованная процедура, которая сводится к следующим этапам численных расчетов:
1. Составляется перечень непрофильных и вспомогательных бизнес-процессов {Bi
} — потенциальных кандидатов для передачи их
внешнему подрядчику
2. Производится отбор среди рассматриваемых бизнес-процессов { Bi
} для проведения аутсорсинга такие процессы Bi
*
, i = l , 2 , . . . к, оценка пригодности которых Ф(Bi
*
):
, где(3.1)
Знак + или – перед KOi
определяется в зависимости от положительного или отрицательного влияния критерия на решение о переходе на аутсорсинг;
KOi
— значение важности j-гo критерия для процесса;
3 Kj
( Bi
) — значение j-гo критерия для процесса Bi;
ПЗ — выбранное экспертным путем пороговое значение.
3. Если оценка пригодности бизнес-процесса для аутсорсинга превышает установленное экспертное значение порога ПЗ, тогда целесообразно провести тендер, определить внешнего подрядчика и перевести этот вид деятельности на аутсорсинг.
Учитывая элементы субъективности предложенной процедуры, результаты отбора кандидатов на аутсорсинг должны быть подвергнуты дополнительному неформальному анализу группой квалифицированных экспертов, руководителей и специалистов ОУ. По результатам анализа возможна определенная переоценка важности критериев и числовых оценок, после чего процедура отбора бизнес-процессов для аутсорсинга может быть итерационно повторена.
В целях автоматизации описанной процедуры отбора бизнес-процессов на аутсорсинг с участием автора разработан программно-методический комплекс для интеллектуальной поддержки процессов аутсорсинга и контроллинга "ЛОГОСАК", официально зарегистрированный в Федеральном фонде программ для ЭВМ. Этот ПМК также поддерживает процедуры, связанные с контролем бизнес-процессов, переведенных на условия аутсорсинга, что крайне важно для контроля качества проводимых подрядчиками работ.
3.2 Предложения по совершенствованию деятельности муниципального образовательного учреждения Школы № 158 города Санкт-Петербург
Опыт работы в аутсорсинговой компании "Альфа-решения", предлагающей комплекс услуг в сфере ИТ в городе Санкт-Петербург, позволил реально увидеть ситуацию и оценить, почему на сегодняшний день вопрос оптимизации деятельности коммерческих и бюджетных организаций неразрывно связан с использованием метода аутсорсинга. Мы предлагаем рассмотреть социально-экономическую эффективность применения аутсорсинга для учреждения сферы образования.
Муниципальное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа № 158" г. Санкт-Петербург Калининского района является юридическим лицом. Учреждение организует свою деятельность на основании Устава, имеет самостоятельный баланс и государственную аккредитацию. В школе функционируют органы самоуправления, обеспечивающие государственно-общественный характер управления учреждением.
В школе обучается 764 учащихся в 30 классах.
· На I ступени в 9-ти классах — 227 учащихся
· На II ступени в 15 классах — 392 учащихся
· На III ступени в 6-ти классах — 145 учащихся
Управление школой строится на основе сочетания принципов единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления школы являются Совет Школы, попечительский совет, педагогический совет и другие формы. Общее руководство школой осуществляет выборный орган — Совет администрации школы, состоящий из 13 человек. Из них - 7 членов от педагогического коллектива; 4 члена - от родителей; 2 члена - от учащихся 9-11 классов. Кандидаты в члены Совета школы от педагогического коллектива выбираются на общем собрании работников школы. Кандидаты от родителей выбираются либо на общешкольном родительском собрании, либо на классных родительских собраниях. Кандидаты от учащихся выбираются на общем собрании учащихся 9-11 классов или на классных собраниях.
Непосредственное руководство школой осуществляет директор, прошедший соответствующую аттестацию, который назначается и освобождается от занимаемой должности учредителем. Директор является единоличным исполнительным органом.
В целях рассмотрения сложных педагогических и методических вопросов, вопросов организации учебно-воспитательного процесса, изучения и распространения передового педагогического опыта в школе действует педагогический совет. Членами педагогического совета являются все учителя и воспитатели Школы, включая совместителей. Председателем педагогического совета является директор школы. Он назначает своим приказом секретаря педагогического совета сроком на один год.
В качестве общественных организаций в Школе действуют классные и общешкольный родительские комитеты. Они содействуют объединению усилий семьи и школы в деле обучения и воспитания детей. Оказывают помощь в определении и защите социально не защищенных учащихся.
В школе могут создаваться на добровольной основе органы ученического самоуправления и ученические организации.
Школа предоставляет представителям ученических организаций необходимую информацию и допускает их к участию в заседаниях органов управления при обсуждении вопросов, касающихся интересов учащихся.
В январе 2009 г. мы предложили администрации ОУ участие в проекте по аутсорсингу ИТ-инфраструктуры школы. Оказалось, что поддержка программно-аппаратного комплекса ОУ осуществляется неэффективно, хаотично, а постоянно возникающие проблемы в этой сфере препятствуют нормальной организации и осуществлению административного и образовательного процесса.
На основании методики описанной в части 3.1 данной главы, мы определили, что процесс обслуживания ИТ-инфраструктуры нуждается в реорганизации, и его необходимо передать на аутсорсинг. Также на аутсорсинг целесообразно передать бизнес-процессы, перечисленные в таблице 3.4, но это уже этапы следующих преобразований.
Таблица 3.4 Бизнес-процессы, которые целесообразно передать на аутсорсинг
| i |
Bi - бизнес-процесс (вид деятельности) |
| 1 |
Kомплексная эксплуатация и техническое обслуживание конструкций и частей здания (вентиляции, сантехнических систем, слаботочных систем, электроснабжения, силового оборудования и освещения, водоподготовки, управления оборудованием бассейна) |
| 2 |
Kомплексная эксплуатация и техническое обслуживание конструкций и частей здания (вентиляции, сантехнических систем, слаботочных систем, систем автоматического регулирования, а также уборка помещений, обслуживание строительных конструкций) |
| 3 |
Санитарное содержание территории (очистка твердых покрытий от растительности, скашивание травы на газонах, очистка и дезинфекция урн, мытье садовых скамеек, фонтанов) |
| 4 |
Выполнение немеханизированных работ (погрузка-разгрузка, перемещение грузов вручную) |
| 5 |
Kомплексная уборка помещений (коридор, аудитории и офисные помещения, туалеты, центральный холл) |
| 6 |
Обслуживание гардероба |
Компания "Альфа-решения" соответствует критериям, разработанным нами для выбора ИТ-аутсорсера:
1. Профессиональный, комплексный, единый системный подход.
ООО "Альфа-решения" имеет своеобразный концептуальный опорный план повышения эффективности работы клиентов, основанный на методологии, предложенной компанией Microsoft, имеющей бесспорный авторитет, как в сфере информационных технологий, так и в сфере оптимизации бизнес-процессов; выступает не только в роли ИТ-специалиста, но и консультанта по управлению.
2. Опыт работы специалистов не менее 5 лет в сфере ИТ.
3. Высокая квалификация специалистов. Минимальный уровень — статус MCSE (системные инженеры, сертифицированные Microsoft).
4. Приемлемая цена договора.
Из бюджета выделялось не более 70 тыс. руб. в год на ИТ-поддержку школы. Благотворительный фонд поддержки школы №158 был готов выделить еще 230 тыс. рублей, таким образом, общая максимальная сумма составила 300 тыс. руб. в год. Цена договора с "Альфа-решения" составила около 230 тыс. руб. в год.
5. Время реагирования на вызов – не более 8 часов (у "Альфа-решения" максимальное время реагирования – 4 часа).
6. В договоре должны быть прописаны качественные и количественные критерии оценки уровня и качества предоставляемых услуг, ответственные специалисты, ответственность в случае невыполнения условий договора.
В сентябре 2009 г. компания "Альфа-решения" стала победителем в проведении запроса котировок (всего поступило 8 котировочных заявок) и заключила договор на техническое обслуживание компьютерной сети школы. Такой договор является аутсорсинговым, и аутсорсинг в данном случае является полным. Это означает, что заказчик (школа) получает полный комплекс услуг "из одних рук": внедрение информационной системы и ее поддержка, обучение персонала, ИТ-консалтинг, техническая реализация ИТ-инфраструктуры.
В начале 21 века невозможно представить себе учебный процесс без использования IT-технологий. Компьютерные занятия во всех школах и вузах являются неотъемлемой частью образовательной программы. Образовательные Учреждения (ОУ) постоянно стремятся повысить уровень знаний своих выпускников, что является для них конкурентным преимуществом на трудовом рынке, а без использования современных технологий это достаточно сложно. Всем известно, что знание ПК на уровне продвинутого пользователя ПК — залог успешного построения карьеры будущего специалиста. Следовательно, информационная база ОУ должна гарантировать непрерывность учебного процесса, т. е. постоянную доступность ИТ для учащихся.
У школы, как у любого муниципального учреждения, финансирование зарплат осуществляется по тарифной сетке. Это очень небольшие деньги. И когда ставится вопрос о серьезных работах по поддержке программного обеспечения и оборудования, сталкиваются с тем, что невозможно привлечь специалистов должной квалификации на такие зарплаты. Это во многом является отправной точкой работы со сторонними организациями — сэкономить ресурсы таким образом, чтобы общая сумма была сравнительно невелика, но обслуживание аппаратно-программного комплекса проводилось эффективно.
До недавнего времени все проблемы в области автоматизации решались силами собственных специалистов, работников школы. ИТ-поддержку осуществляли приходящие системные администраторы (в основном студенты) либо преподаватели по информатике, или же, в случае сложных проблем, сторонние организации выполняли разовые работы. Причем различные виды ИТ-услуг могли оказывать разные компании. Такой подход не позволял системно, организованно решать задачи по поддержке ИТ-инфраструктуры, увеличивать время бесперебойной работы сети, устранять неполадки в минимальные сроки с наименьшими затратами ресурсов.
Итак, рассмотрим деятельность школы №158 по критериям эффективности работы обычного коммерческого предприятия, где заказчиком является ученик как часть государства. Прежде чем это сделать, приведем пример описания информационной инфраструктуры школы, как оно преподносилось ее представителями на этапе планирования отношения с аутсорсерами, еще до момента составления всеобъемлющего грамотного технического задания.
Оборудование: 80 компьютеров, распределенных по четырем компьютерным классам и следующим кабинетам: кабинет директора, бухгалтерия, канцелярия, учительская, библиотека, музыкальный класс, актовый зал. Локальная сеть объединяет по 16 компьютеров в каждом из четырех классов информатики, остальные компьютеры не связаны между собой. Настройка и отладка всего программно-аппаратного комплекса осуществляется собственными силами (двумя учителями информатики, получающими надбавку за внеурочные). Подключение к Интернет есть только на одном компьютере в бухгалтерии для обеспечения доступа к программе банк-клиент.
Вот фактически и вся информация, с которой пришлось начинать работать. Скудно, но фирма "Альфа-решения" уже привыкла к неидеальным постановкам задач и помогает определиться как с формулировками, так и с расстановкой приоритетов, зная, какие именно нововведения могут реально улучшить работу клиента. Обеспечить бесперебойную работу — это самая простая часть задачи, требующая технически грамотного специалиста и возможность быстро реагировать на сообщения о сбоях. Но для увеличения эффективности работы клиента — это уже больше сродни реинжинирингу бизнес-процессов, выполняемому посредством внедрения более эффективных инструментов, предусматривающих другой подход к обычным задачам.
Цель проекта: увеличить эффективность от использования имеющихся ресурсов, обеспечить бесперебойную работу всей информационной инфраструктуры.
Ниже перечислены двенадцать основных условий (методология Microsoft), на которые необходимо обратить внимание, чтобы поток электронной информации глубоко интегрировался в процессы организации и смог тем самым повысить эффективность ее работы. Их можно рассматривать как задающие общее направление анализа эффективности деятельности компании-аутсорсера.
1.Необходимо обеспечить, чтобы обмен информацией в организации осуществлялся с помощью электронной почты и других средств электронного обмена сообщениями. Только тогда появляется возможность реагировать на события с должной скоростью.
2.Изучать данные в оперативном режиме - так легче обнаруживать закономерности и обмениваться соображениями. Важно понимать глобальные тенденции и одновременно обеспечивать каждому клиенту индивидуальный подход.
3.Применять для анализа деятельности ПК, избавляя тем самым своих интеллектуальных работников от рутины и давая им возможность сосредоточиться на выполнении требующей настоящих умственных усилий работы по совершенствованию продукции и услуг, по повышению рентабельности.
4.Использовать электронные инструменты для создания виртуальных групп из сотрудников различных подразделений для того, чтобы сотрудники обменивались информацией и вместе работали над своими идеями - все это в реальном времени и вне зависимости от того, в какой точке планеты находится каждый из них. Нужно вести электронную летопись организации для ее изучения всеми сотрудниками.
5.Преобразовывать все бумажные процессы в электронные, устраняя тем самым узкие места в управлении и освобождая работников интеллектуального труда для более важных задач.
6.Применять электронные инструменты для ликвидации рабочих мест, предполагающих рутинное выполнение одной задачи, или для преобразования их в рабочие места, требующие навыков интеллектуальной работы.
7.Создавать электронный контур обратной связи, служащий повышению эффективности физических процессов и качества предлагаемых продуктов и услуг. Каждый сотрудник должен иметь возможность легко отслеживать все ключевые показатели деятельности организации.
8.Использовать электронные системы для направления рекламаций клиентов непосредственно тем сотрудникам, которые реально могут усовершенствовать продукт или услугу.
9.Использовать электронные коммуникации для переопределения характера деятельности и ее границ, динамически расширять или сужать бизнес в зависимости от ситуации на рынке.
10.Обменивать информацию на время, сокращать цикл подготовки продуктов за счет перехода на электронные транзакции со всеми поставщиками и партнерами и преобразовывать все бизнес-процессы в духе слаженной, синхронной работы по принципу "just-in-time".
11.Применять электронные способы оказания услуг и сбыта товаров, чтобы устранить посредников из транзакций с клиентами, применять электронные инструменты для добавления полезных качеств предлагаемым товарам или услугам.
12. Использовать электронные инструменты для помощи заказчикам в самостоятельном решении проблем, оставляя личные контакты для реакции на самые сложные и значимые из клиентских запросов.
Для начала мы провели поверхностный анализ имеющегося парка техники, собрали данные об используемом программном обеспечении и информацию о целях их использования во внутренних процессах школы.
Выяснилось, что никакого прикладного ПО, кроме Microsoft Office, в большинстве случаев не использовалось. Дорогостоящие многофункциональные компьютеры использовались фактически как пишущие машинки, и эту неэффективность, конечно, понимало руководство школы. Притом даже этот смешной процент вычислительных ресурсов использовался крайне неэффективно — например, принтеров было всего несколько на все компьютеры, а так как они не были объединены в единую сеть, для печати с некоторых компьютеров приходилось сохранять документы на внешних носителях и распечатывать их на компьютерах с подключенными к ним локально принтерами, что приводило к потерям времени как сотрудников, выполняющих эти функции, так и тех, для кого эти документы печатались — школьники, родители школьников, представители контрагентов, учителя.
В бухгалтерии использовался пакет прикладного ПО 1С:Бухгалтерия 7.7 с бюджетной конфигурацией. Договора на информационное сопровождение данного пакета у школы не было, поэтому за годы использования программа потеряла актуальность, появились несоответствия с вышедшими после установки многочисленными нормативными актами. Это приводило к увеличению загрузки бухгалтерии в связи с появлением большого количества рутинных задач, как то: заполнение вручную изменившихся форм регламентированной отчетности, выделение некоторых участков учета для ведения либо в программы сторонних разработчиков, в электронные таблицы и даже для расчета вручную.
На всех компьютерах были установлены различные операционные системы Microsoft — Windows XP, Windows 2003, Windows 98 и даже Windows 95, а также разные версии пакета Microsoft Office (95, 97, 2003, XP, 2006) что вызывало проблемы совместимости документов, подготовленных на разных компьютерах.
Легитимность использования части ПО, установленного на компьютерах, вызывала весьма серьезные опасения. После детального анализа выяснилось, что большая часть компьютеров имеет предустановленные лицензионные операционные системы Wi№dows XP. Но ни одной лицензии на Microsoft Office у школы не было, что, учитывая стоимость этого пакета и количество установленных копий, является хищением в особо крупных размерах в соответствии со статьёй 146 часть 3 пункт В Уголовного кодекса РФ. Хорошо, что мы появились в школе раньше прокуратуры.
Список недостатков и очевидных огрехов стихийно развивавшейся годами системы можно продолжать очень долго. При внедрении своих проектов мы обычно составляем две схемы информационной инфраструктуры: "AS IS" (Что имеем) и "TO BE" (Как должно быть). В данном случае первую схему даже не стали зарисовывать, поскольку называть имеющийся хаос схемой, а тем более - информационной инфраструктурой было просто нелепо. В горсти высыпанных на плоскость стола разноцветных пуговиц можно было бы обнаружить большую упорядоченность и организованность, чем в имевшейся "системе".
После проведенного анализа нами было предложена реализация следующих мероприятий в четком соответствии с упомянутыми выше правилами:
1. С реализации именно этого пункта обычно начинается построение системы. Создание единой централизованной сети позволяет обмениваться информацией сотрудникам, позволяет совместно использовать различные ресурсы — принтеры, сканеры, файловые хранилища, Интернет и т. п. Даже простое объединение всех компьютеров в единую сеть, без внедрения сетевых служб и инсталляции серверного программного обеспечения, уже дало ощутимый рост производительности труда сотрудников и экономию большого количества времени, которое они теперь могут потратить на выполнение своих непосредственных обязанностей.
На этом же этапе используемое ПО проверяется на легальность и приводится в соответствии с нормами законодательства. При построении масштабируемой надежной системы во главу угла становится унификация используемого аппаратного и программного обеспечения. При покупке недостающих копий лицензионных операционных систем выбрали имевшуюся в максимальном количестве экземпляров Windows XP Home Edition.
Стоимость пакета Microsoft Office намного выше стоимости операционной системы. Подсчитав, во сколько обойдется полная легализация всего парка, руководство школы впало в депрессию, но мы предложили альтернативный вариант — использование бесплатного программного обеспечения с аналогичной функциональностью, распространяемого в соответствии с GNU Public License. Наш выбор пал на лидера данного сектора — OpenOffice. Этот пакет обеспечивает совместимость с документами Microsoft Office, и позволяет решать все те же задачи абсолютно бесплатно. Таким образом фирма "Альфа-решения" сэкономила школе около 30000$.
После унификации всего имевшегося ПО сотрудникам стало проще обмениваться документами, данными и, что немаловажно — создавать общую школьную базу знаний по использованию разных сетевых компонент и обмениваться опытом.
Подключение всей сети к Интернет и внедрение общей почтовой системы открыло сотрудникам доступ к профессиональной информации в Сети, доступ к площадкам обмена опытом, да и просто к способу эффективного общения с коллегами, контрагентами, начальством и подчиненными.
2. Внедрение единой сети позволило создать несколько очень полезных сетевых ресурсов, в частности — общего файла электронной таблицы с расписанием уроков, в котором было гораздо больше информации, с которым стало проще работать, который стало проще модифицировать "на ходу", чем использовавшийся раньше лист ватмана. С помощью некоторых формул даже удалось автоматизировать часть функций по подбору оптимального расписания для учителей, резервированию классных комнат и даже доп. оборудования (проекторы, магнитофоны и т.п.) Через некоторое время это расписание стало доступным через Интернет-сайт школы каждому ученику и родителю. Любой школьник с домашнего компьютера теперь может свериться с довольно часто меняющимся расписанием.
3. От многих рутинных задач внедрение правильного подхода к построению сети избавило без исключения всех пользователей, но ярче всего проявление реализации данного пункта видно по изменениям в работе бухгалтерии. Так как фирма Альфа-решения является партнером фирмы 1С, у нас была возможность проанализировать законность использования пакета 1С:Бухгалтерия. Аппаратный ключ от программы был давно утерян, регистрационную карточку тоже не удалось найти, поэтому фирмы, к которым школа обращалась, отказывались в предоставлении обновления бюджетной конфигурации. После того, как мы послали запрос в фирму 1С, мы получили обнадеживающий ответ: программа зарегистрирована, осталось только восстановить аппаратный ключ защиты — и ей можно будет пользоваться на сто процентов. Через две недели после запроса мы получили и установили ключ, получили обновление бюджетной конфигурации и актуализировали базу. После этого работы в бухгалтерии стало настолько меньше, что когда один из бухгалтеров уволился, нового человека нанимать не пришлось, что сэкономило школе приличные деньги.
4. К реализации данного пункта приступили лишь через три месяца после начала работ, в процессе создания web-сайта школы. В одном из разделов сайта был организован форум с большим количеством предложенных к обсуждению тем. Небольшая часть была с закрытым доступом только для учителей для обсуждения насущных проблем. Как ни странно форум завоевал огромную популярность не только среди учеников и их родителей, но и среди учителей, которые больше склонны к инерционности и неприятию нововведений. Вскоре этот ресурс стал очень популярным, и до сих пор является центральным местом обмена информацией между всеми участниками образовательного процесса.
5. К сожалению, специфика бюрократического школьного подхода долго не давала воспользоваться значительными преимуществами электронного документооборота. За исключением некоторых небольших нововведений, все осталось по-прежнему. Утешает лишь, что время подготовки бумажных документов немного сократилось за счет более эффективного использования техники.
6. Как уже упоминалось, автоматизация бухгалтерских функций позволило не нанимать нового сотрудника взамен уволившегося. А также особую гордость вызывает внедрение системы учета книг в библиотеке, что также позволило снизить количество рутинных задач школьного библиотекаря. Конечно, внедрение было непростым и длительным процессом. К тому же пришлось очень долго и терпеливо учить пожилую женщину-библиотекаря. Но, как только она смогла на деле прочувствовать прелесть нового подхода — она с огромным энтузиазмом внесла в базу данных данные по всем книгам библиотеки в считанные недели. Теперь любой учитель может проверить наличие любой книги или учебника в библиотеке, а также просмотреть, какие книги есть на руках у каждого ученика. Освободившееся место из под стеллажей с карточками отвели под новые книжные шкафы. Преимущества очевидны.
7. Создание форума на web-сайте школы позволило более свободно обмениваться мнениями относительно учебного процесса, а также других, связанных со школьной жизнью аспектов, что практически невозможно в рамках стандартных школьных иерархических отношений школьник-учитель. Форум служит площадкой, где каждый может высказать критическое замечание по поводу любых действий преподавателей. В Интернете исчезают психологические преграды, как у школьников, так и у учителей, появляется среда для более открытого, свободного, но и не менее конструктивного общения. Это способствует лучшему взаимопониманию между редко находящими общий язык в иных условиях школьником и преподавателем.
8. В вышеупомянутом форуме каждое критическое сообщение или замечание, конечно же, не может остаться незамеченным, и, если в нем есть конструктивное звено, преподаватели обязательно пересылают его всем, кого данный вопрос может касаться.
9. Границы деятельности любой государственной школы четко регламентированы, поэтому переопределение границ может быть осуществлено только в виртуальном пространстве. К сожалению, пока образовательный процесс в Интернет не шагнул, но уже используются некоторые возможности, которые он нам открывает. Например, на форуме обсуждалось, что один из учителей принимает домашние работы в электронном виде. В некоторых случаях, когда ученик болеет и не выходит из дома, ему отправляют материалы для самостоятельного изучения и задачи, решения которых он отправляет в свою очередь преподавателю.
11. Данный пункт не вполне соответствует принципам организации работы школы, поэтому особого развития в данной сфере ждать не приходится.
12. Предоставляя всю необходимую информацию о деятельности школы – о расписаниях, об учителях, о планах, мероприятиях, руководство школы с одной стороны, избавляется от необходимости отвечать на несчетное число одинаковых вопросов, а с другой стороны, — подготавливает родителей и учеников к более конструктивному общению. Подготовленный собеседник не расходует время впустую. Через некоторое время существования форума на сайте, когда появилось достаточно статистики по интересующим вопросам, один из преподавателей собрал воедино все часто задаваемые вопросы и создал на сайте отдельный раздел с частыми вопросами и ответами. Теперь даже в списке документов, который предоставляют родителям поступающих школьников присутствует обязательная ссылка на раздел сайта "ЧаВО?" (Частые Вопросы и Ответы).
Реализация контракта со школой имеет двухуровневую организацию:
Поддержка первого уровня оказывается силами службы технической поддержки, организованной с учетом специфики деятельности школы. Сюда входит: поддержка на уровне пользователей, дистанционное обучение пользователей без отрыва от учебного процесса, управление рабочим процессом. Залогом успешной работы на первом уровне является: использование системы Help Desk , позволяющей решить большую часть задач дистанционно, привлечение преподавателей, других работников школы к совместной выработке оптимальных решений на уровне стратегии образовательного учреждения.
Поддержка второго уровня. В случае невозможности решения проблемы специалисты "Альфа-решения" обеспечивают комплексную техническую поддержку компьютерной сети школы и помощь в режиме on-line, оперативные выезды в случае критических ситуаций, ответы на вопросы работников школы. А также текущий ремонт и модернизация оборудования (раньше ремонт проводился собственными силами под девизом "голь на выдумки хитра" или с помощью различных сторонних организаций, привлекаемых для выполнения разовых работ).
3.3 Социально-экономическая эффективность предложенных мероприятий
Так как для определения исходных параметров в ценовом выражении используется метод усредненных экспертных оценок, конечные цифры не должны восприниматься как результат точного расчета.
Для проведения сравнительного анализа рассмотрим четыре варианта:
As Was – Как было (Экономические параметры до заключения аутсорсингового контракта);
As Is – Как стало после прихода в школу ООО "Альфа-решения";
As Would Be – Как было бы: Оценка варианта использования одного постоянного наемного специалиста;
As Will Be – Как будет: плановые параметры, которые планируем достичь в течение следующих 6 месяцев;
В таблице 3.5 и на рис. 3.5 приведена оценка временных потерь, характеризующихся такими показателями, как среднее время реагирования на информацию о сбое, которое с 48 часов уменьшилось до 4-х, т. е. в 12 раз; среднесуточное время простоя компьютерной техники: уменьшилось со 180 до 2 компьютер-минут, и по прогнозам станет равным 1-ой компьютер-минуте. Показатель суммарной среднесуточной потери времени пользователей из-за неэффективности или неработоспособности информационной системы уменьшился в 7 раз по сравнению с ситуацией до заключения аутсорсингого договора и в 3,5 раза по сравнению с рыночной стоимостью данных услуг и по прогнозам через полгода станет меньше еще в 2 раза. Проанализируем финансовые показатели для различных моделей выполнения функции ИТ-обслуживания (таблица 3.6 и рис. 3.6): 1. В ситуации, когда 2 учителя информатики занимались поддержкой ИТ-инфраструктуры, фонд оплаты труда этих работников со всеми начислениями составлял около 8000 р/мес.
Таблица 3.5 Временные затраты для различных моделей осуществления ИТ-поддержки школы
| Модель |
As Was |
As Is |
As Would Be |
As Will Be |
| Параметр |
(Как было) |
(Как стало) |
(Наемный специалист или стоимость на рынке услуг) |
(Как будет) |
| Среднее время реагирования на информацию о сбое, час |
48 |
4 |
1 |
4 |
| Среднесуточное время простоя компьютерной техники, компьтер*мин |
180 |
2 |
15 |
1 |
| Суммарная среднесуточная потеря времени пользователей из-за неэффективности и/или неработоспособности инф. системы, чел*мин |
210 |
30 |
60 |
15 |
Рис. 3.5. Потери времени сотрудников школы
Стоимость аутсорсинговых услуг составляет 19200 р/мес., заработная плата наемного специалиста должной квалификации для обслуживания информационной инфраструктуры школы на рынке труда Санкт-Петербурга составляет около 27000 р/мес.
2. Обращения в сервисные центры по ремонту оборудования. Раньше школе приходилось тратить около 4000 р/мес. На разовые работы по ремонту офисной техники. В случае с аутсорсинговым контрактом эти расходы равны нулю, так как ремонт входит в перечень услуг сервисного договора. Наемный ИТ-специалист по этой же статье сэкономил бы школе около 2003 р/мес.
3. Сверхурочное и дополнительно оплачиваемое время сотрудников плюс зарплата второго бухгалтера составляли около 14000 р/мес. Фирма "Альфа-решения" помогла школе ликвидировать эти расходы. Впрочем, наемный специалист, вероятнее всего, также смог бы организовать процесс таким образом, чтобы услуги второго бухгалтера не потребовались. Однако полностью освободить учителей информатики от выполнения некоторых задач, связанных с организацией информационного потока, стало бы нереальной задачей для одного специалиста.
4. Расходы на поставку комплектующих и расходных материалов. При работе с аутсорсером экономия составила около 1600 р/мес. Это связано с тем, что ООО "Альфа-решения", имея договоры с крупнооптовыми поставщиками компьютерной техники, может реализовывать ее по ценам, значительно ниже розничных. Второй причиной экономии на закупку оборудования и комплектующих служит выбор моделей по критериям наибольшей надежности по опыту компании и наименьшей долгосрочной стоимости обслуживания, соответствующий частоте и интенсивности их использования.
5. Расходы на обновление ПО и лицензионные отчисления удалось сократить в 3 раза (за счет проведения грамотной лицензионной политики и замены части ПО на бесплатные аналоги) и в будущем они будут снижаться.
Проводим сравнительный анализа показателей, приведенного в таблице 3.6. Результаты анализа представлены в таблице 3.7 и на рисунке 3.7.
Таблица 3.6 Расчет финансовых показателей
для различных моделей выполнения функции ИТ-обслуживания
| Параметры |
As Was |
As Is |
As Would Be |
As Will Be |
| (Как было) |
(Как стало) |
(Наемный специалист) |
(Как будет) |
|
| Надбавки, Сумма контракта, З.П. (вкл. налоги с ФОТ и отчисления в фонды) |
8000 |
19200 |
27000 |
19200 |
| Обращение в сервисные центры для ремонта оборудования |
4000 |
0 |
2003 |
0 |
| Сверхурочное и дополнительно оплачиваемое время сотрудников + з/п второго бухгалтера |
14000 |
0 |
4000 |
0 |
| Расходы на поставки комплектующих, расходных материалов |
5800 |
4200 |
5800 |
4200 |
| Расходы на обновление ПО (Консультант+, 1С), лицензионные отчисления |
6800 |
2200 |
4600 |
2003 |
| Итого: |
38600 |
25600 |
43400 |
25400 |
Рис. 3.6. Структура расходов для различных моделей выполнения функции ИТ-обслуживания
Таблица 3.7 Сравнительный стоимостной анализ показателей для различных моделей выполнения функции ИТ-обслуживания
| Параметр |
As Was |
As Is |
As Would Be |
As Will Be |
| (Как было) |
(Как стало) |
(Наемный специалист) |
(Как будет) |
|
| Общая сумма расходов, руб/мес. |
38600 |
25600 |
43400 |
25400 |
| Общая сумма расходов, руб/год |
463200 |
307200 |
520800 |
304800 |
| Расходы на ИТ-обслуживание на одного обучающегося, руб/год |
606,28 |
402,09 |
681,67 |
398,95 |
Рис. 3.7. Расходы на ИТ-обслуживание на одного обучающегося, руб/год
Величина расходов на ИТ-обслуживание на одного обучающегося школы №158 в год составит около 402 руб. (через 6 месяцев "Альфа-решения" планирует достигнуть значения, равного 398 р.), а это примерно в 1,5 раза меньше, чем было в условиях обеспечения информационной системы силами работников школы и почти в 1,7 раза меньше стоимости условной единицы услуги, оказанной квалифицированным наемным специалистом.
Итак, использование ИТ-аутсорсинга позволяет оптимизировать следующие показатели социально-экономической эффективности:
· Качество обслуживания компьютерной сети школы (профессиональный, комплексный, единый подход группы специалистов аутсорсинговой компании, позволяющий охватить все стороны обслуживаемого объекта, не нуждающийся в дополнительных ресурсах на устранение противоречий, возникающих из-за несогласованности действий различных поставщиков услуг в одной сфере)
· Объем предоставленных школе услуг (возможности аутсорсинговой компании гораздо шире возможностей отдельных специалистов)
· Скорость реагирования на возникновение неисправностей (минимизация простоев компьютерного оборудования, а, следовательно, обеспечение непрерывности учебного процесса)
· Четкость определения возникающих проблем и принципа их решения (и что особенно важно – определенность временных рамок решения проблем)
· Гарантия исполнения переданных на аутсорсинг функций (достигается путем заключения сервисного договора, закрепляющего обязанности и ответственность обеих сторон; к договору также могут прилагаться дополнительные соглашения, в которых учитываются отдельные нюансы, например, вопрос неразглашения информации). Причем исполнителю выгодно придерживаться условий договора, т. к. аутсорсер нацелен на долгосрочный контракт (абонентская плата предполагает долгосрочное сотрудничество)
· Эффективность использования техники
· Время подготовки документов
· Уровень информатизации школы, обеспечение нововведениями в сфере ИТ с учетом ограниченности бюджетных средств
· Своевременный контроль за обеспечением работоспособности компьютерной системы, позволяющий предотвратить сбои и финансовые потери
· Уровень образования учащихся (напрямую зависит от вышеперечисленных показателей)
· Уровень образования персонала образовательного учреждения в сфере ИТ (система обучения и консультаций)
· Заинтересованность учащихся в получении знаний в атмосфере технического прогресса и ситуации, когда "все работает"
· Возможность индивидуализации и дифференциации учебно-познавательной деятельности учащихся
· Рейтинг образовательного учреждения
· Снижение текущих затрат на обслуживание компьютерной сети (происходит благодаря фиксированной стоимости абонентского обслуживания, не предполагающей дополнительных затрат в случае возникновения непредвиденных ситуаций, а также благодаря включенному в фиксированную цену контракта пакету периодических услуг (обновлений операционных, справочно-правовых систем и т.п.).
Внедрение инновационных технологий — это процесс, который требует определенного регулирования, мониторинга и контроля. При внедрении каких-либо новшеств ошибки неизбежны, но правильное управление инновационными процессами дает положительный эффект. Данные целого ряда исследований инновационной деятельности показывают, что любая технология, которая является новой в силу качественных отличий от уже существующих форм, преобразует структуру организации. Концептуально важно, что содержание инновации неизбежно обуславливает ее результат, который скрывает в себе два смысла. Результат может фиксировать модификацию основ системы, т. е. происходит совершенствование существующего. Или же он свидетельствует о коренном изменении основ и принципов социальной системы с получением качественно нового порядка ее организации. Таким образом, ориентация на результат — это выбор содержания инновации, а, следовательно, определение конечной цели инновационных изменений. Но определить, что первично на стадии инициирования нововведения — знание потребности или знание инновации, достаточно сложно, и это существенно увеличивает значение управленческого решения начать процесс ее реализации.
Никто не ставит под сомнение эффективность аутсорсинга, посредством которого негосударственным участникам рынка, особенно в экономически развитых странах, удается снизить издержки на 20 % и более. Эта инновационная для России технология позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, повысить качество услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами и учреждениями, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты и сконцентрировать усилия и ресурсы на основных видах деятельности.
Заключение
В тех сферах, где возможны определение и контроль результата, новое государственное управление получает преимущество за счет привлечения инициативы и ресурсов частного сектора к оказанию общественных услуг, в то время как традиционная бюрократия опирается лишь на собственные силы. Новое государственное управление использует систему государственного заказа, аутсорсинга, частно-государственного партнерства, т.е. потенциал частного сектора для решения общественных задач, что позволяет гибко реагировать на изменение спроса на общественные блага и услуги. Однако расширение взаимодействия государства, в лице отдельных органов и чиновников, с частным сектором повышает опасность принятия невыгодных для общества решений, коррупции. Вероятность таких решений тем ниже, чем более детальны, открыты и прозрачны планируемые результаты, критерии и процедуры принятия решений. Таким образом, административная реформа предполагает сочетание совершенствования бюрократии, как в ее традиционном понимании, так и в контексте нового государственного управления.
В последнее пятилетие в России одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти. Наиболее значимыми среди них являются: реформы государственной службы, бюджета и бюджетного процесса, административная реформа, реформа федеративных отношений. Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления.
Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти в современной России был связан с аудитом государственных функций, которым в 2006 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Ликвидация избыточных и дублирующих функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства, лежащим в русле концепции нового государственного управления.
В ходе работы комиссии были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти и подготовлены рекомендации по сокращению избыточных и дублирующих функций (около 30% от общего числа). Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, поскольку это противоречило ведомственным интересам и даже ставило под вопрос целесообразность существования некоторых из них. Кроме того, последствия сокращения функций не были просчитаны из-за недостатка времени и экспертных ресурсов. Ликвидация излишних функций требовала широкомасштабных изменений в нормативных правовых актах, значительного времени и средств. В этих условиях отстаивать ведомственные интересы было проще, чем взять на себя ответственность за непопулярные в бюрократической среде решения. В результате работа по оптимизации государственных функций не была доведена до конца, ожидания общества, и прежде всего бизнеса, по устранению административных барьеров не оправдались.
Очевидно, что оптимизация государственных и муниципальных функций должна быть не разовой, а постоянной задачей исполнительной власти. Ее решение может быть основано на принципах минимизации вмешательства государства в экономику, доказательства ведомствами необходимости того или иного вида деятельности.
В международной практике имеются примеры такого рода доказательных процедур. В Канаде, например, действует программа "сделай или купи", в соответствии с которой государственные органы обязаны в ряде случаев обосновывать целесообразность самостоятельного оказания той или иной услуги в сравнении с вариантом ее покупки на рынке. Это прежде всего касается функций или услуг, обеспечивающих основную деятельность органов исполнительной власти.
Презумпция невмешательства, свойственная либеральному государству, является основанием практики аутсорсинга, частно-государственного партнерства, саморегулирования. Однако одних этих оснований недостаточно. Необходима развитая и диверсифицированная рыночная экономика, способная взять на себя выполнение ряда функций и предоставление отдельных услуг (аутсорсинг). В равной степени необходимо доверие бизнеса к государству (в случае частно-государственного партнерства), так же, как и государства к бизнесу (саморегулируемые организации).
Список литературы
1) Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", 1997 г.
2) Указ Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006 - 2010 годах" от 23 июля 2006 г. №824
3) Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2007 г. №314
4) Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления" от 16 июля 2007 г. №910
5) Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 451 "О Правительственной Комиссии по проведению административной реформы"
6) Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009 - 2011годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2008г. № 1789-р)
7) Концепция государственной информационной политики (одобрена Комитетом по информационной политике и связи Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 15 октября 1998 г. и Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации 21 декабря 1998 г., опубликована в 2007 г.)
8) Приказ Минэкономразвития РФ от 22.02.2009 № 48 "Об организации работ по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2009 — 2008 гг. и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2009 - 2008 гг. в Минэкономразвития России и подведомственных федеральной службе и федеральных агентствах"
9) Анчишкина О. Бюрократия начинает, но…выигрывает ли? // Отечественные записки. — 2007. — №2
10) Аронов И.З. Аутсорсинг: "за" и "против": [передача стороннему подрядчику некоторых бизнес-процессов или бизнес-функций компании] // Методы менеджмента качества. — 2008. — № 9. — С. 14-17
11) Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт: Препринт WP8/2008/01/ — М.: ГУ-ВШЭ, 2008
12) "Братская могила" административной реформы // Профиль. — 2007. — № 30
13) Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. — М.: Центр фискальной политики, 2008
14) Вавилов С.В. Психологическое пространство управленческих решений // Социол. исслед. — 2009. — № 5. — С. 93-102
15) Важенин С. Г. Конъюнктура конкурентоспособности региона/ С. Г. Важенин, А. Р. Злоченко, А. И. Татаркин // Регион: Экономика и социология. — 2007. — № 3. — С. 23-38
16) Великие реформы в России. — М., 1992
17) Винокуров Д. Аутсорсинг: перспективы бизнеса // Аудит и налогообложение. — 2009. — № 7. — С. 39-40
18) Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. — М.: Гардарика, 2009
19) Власть и реформы. От самодержавной к советской России. — СПб., 2010
20) Граждан В.Д. Антибюрократическая революция: возможна ли она // Власть. — 2009. — №10
21) Дойг С. Не зашло ли использование аутсорсинга слишком далеко? / Стивне Дойг, Рон Риттер, Дэниел Вулсон и др. // Экон. стратегии. — 2007. — № 1. — С. 88-92
22) Итоги обнадеживают: [рейтинг регионов]/ Федер. служба гос. статистики // БОСС. — 2007. — № 12. — С. 26-29
23) Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура (Пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана). — М.: ГУ ВШЭ, 2010
24) Кликунов Н. Д. Роль децентрализации, контроллинга и аутсорсинга в эффективном управлении вузом / Н. Д. Кликунов, В. Л. Шаповалов // Университетское управление: практика и анализ. — 2009. — № 2 (30). — С. 35-42
25) Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы // Отечественные записки. — 2009. — №2
26) Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. — Воронеж. Издательство ВГУ. — 2009. — С. 24
27) Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. — М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2009
28) Лашкина Е. Административный передел // Российская газета. — 2009. –28 июля
29) Медушевский А.Н. Реформа государственной важности // Отечественные записки. — 2009. — №2
30) Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М.: Дело, 2008
31) Орлов О.С. Организация содержания образования в школе: Учеб. Пособие. В. Новгород, 2009. — 120 с.
32) Педагогика: Учеб. Пос. Под ред. В.А. Сластенина. — М.: ВЛАДОС, 2009. — Ч.2. — 256 с.
33) Реформа государственной службы в России: История попыток реформирования с 2002 по 2009 год. — М.: Весь мир, 2009
34) Роб Аалдерс ИТ аутсорсинг. Практическое руководство / Аалдерс Роб // Пер. с англ. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. — 300 с.
35) Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях / Сокр. пер. с англ. с 15-го изд. М.: Экономика, 2010. — 335 с.
36) Титова Н.Л. Разработка управленческих решений [Электронный ресурс]: курс лекций / Н.Л. Титова. — М., 2009
37) Управление образовательными системами /Под ред. Т.И.Шамовой - М., 2009. — 320 с.
38) Хейвуд Дж. Брайан. Аутсорсинг. В поисках конкурентных преимуществ /Д. Б. Хейвуд, пер. с англ. Н. Е. Метоль, И. С. Половицын, под ред. И. С. Половицы. — М.: Вильямс, 2009. — 174 с.
39) Ассоциация Менеджеров www.amr.ru
40) АЦ "Концепт" www.acconcept.ru
41) Всемирный экономический форум www.weforum.org
42) Официальный портал администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru