ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СИСТЕМ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ
В.Г. Семенов
, главный редактор научно-технического журнала «Новости теплоснабжения»,
В.В. Ковальчук
, вице-президент Некоммерческого Партнерства «Российское теплоснабжение»
Исторически сложилось так, что при всей своей социально-экономической значимости теплоснабжение в регионах является одной из самых проблемных тем для органов власти. Деструкция плановой экономики страны эхом отразилась на всех уровнях народного хозяйства. Развитие систем коммунальной инфраструктуры стало исключительно прерогативой местных властей, у которых не было для этого зачастую ни финансовых, ни кадровых ресурсов. В результате системы коммунальной инфраструктуры и, прежде всего, системы теплоснабжения стали развиваться исключительно в логике решения локальных задач со сроком выполнения максимум два–три года. Усугубляла положение ведомственная и коммерческая разобщенность участников систем теплоснабжения, когда различные звенья технологически единой системы теплоснабжения населенного пункта оказались в собственности различных субъектов, преследующих свои цели.
Принятые новые редакции Жилищного и Градостроительного кодекса, а также принятие Закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» кардинально меняют ситуацию и существенно усиливают роль региональных и местных органов власти в части управления развитием коммунальной инфраструктуры и создают правовой инструментарий для реализации политики обеспечения надежного и качественного теплоснабжения.
В соответствие с ФЗ-210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» начиная с 2006 года для всех муниципальных образований является обязательной разработка программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющей развитие этих систем в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства. В свою очередь данные программы являются основанием для выдачи местными органами власти технических заданий на разработку инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, определяющих конкретные мероприятия по модернизации систем или новому строительству. Инвестиционная программа и расчет необходимых для ее реализации финансовых средств является основанием для органа регулирования муниципального образования по установлению инвестиционных надбавок и тарифов на подключение. Таким образом, в соответствии с вышеуказанным законом органы местного самоуправления наделяются широкими полномочиями по определению направлений развития инфраструктуры и определению источников их финансирования. Фактически развитие системы коммунальной инфраструктуры определяется решениями органов местного самоуправления и осуществляется за счет средств городского бюджета и дополнительных тарифов для потребителей. Контроль исполнения инвестиционных программ, в том числе и за расходованием средств, осуществляется на основе договоров с организациями коммунального комплекса, определяющих условия реализации утвержденной программы.
Особо хотелось бы обратить внимание на ряд новаций ФЗ-210, значение которых до сих пор не находит ясного понимания у многих энергетиков и, прежде всего, у представителей «большой энергетики»:
- закон вводит понятия «организации коммунального комплекса» и «систем коммунальной инфраструктуры», в соответствии с которыми ТЭЦ, котельные, теплосети АО-энерго могут быть отнесены к таковым, т. к. «осуществляют эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры для электро-, теплоснабжения, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований»;
- вводятся понятия «программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры», «инвестиционная программа организации коммунального комплекса», «производственная программа», являющиеся основой для установления тарифов и планирования развития;
- вводятся понятия «тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры» и «надбавка к тарифу», легализующие финансовый ресурс для целевого финансирования развития организаций коммунального комплекса;
- закон оставляет порядок регулирования тарифов на электро- и тепловую энергию в соответствии с ФЗ № 41 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» и законодательством об электроэнергетике, но при этом в закон № 41 внесены изменения, согласно которым надбавки к тарифам и тарифы на подключение относятся к ведению органов местного самоуправления и падают под действие настоящего закона.
Таким образом, в руках органов местного самоуправления сконцентрированы полномочия не только по установлению планов развития систем теплоснабжения, но и, что более важно, эти полномочия подкреплены правом установления соответствующих тарифов. Основой для всего этого является наличие у поселения обязательной Программы комплексного развития системы теплоснабжения. И здесь возникает огромная опасность, заключающаяся в отсутствии методологической основы для разработки таких Программ. В результате можно прогнозировать появление в ближайшее время огромного количества Программ, разработанных представителями различных организаций, с различной компетенцией, со своим видением содержания такой Программы. К сожалению, наработки советских времен (например, «Эталон схемы теплоснабжения города или промышленного узла», «Положение о порядке разработки, рассмотрения и утверждения схем теплоснабжения») не применимы в полном виде, так как они ориентированы на иную модель управления отраслью и в основном определяют только технические аспекты функционирования систем теплоснабжения. Планирование развития современных систем должно включать техническую составляющую, но не ограничиваться этим. Важно учесть эффекты взаимодействия системы теплоснабжения с иными системами комплекса городского хозяйства, рассмотреть экономические, административные и инвестиционные аспекты функционирования и развития систем коммунальной инфраструктуры.
ОАО «ВНИПИэнерпром» с советских времен остается ведущей научно-проектной организацией, реализующей на практике решения по оптимизации систем теплоснабжения регионов и населенных пунктов. Имея огромный практический опыт в сфере теплоснабжения, институт совместно с Некоммерческим Партнерством «Российское теплоснабжение» принимает активное участие в разработке нормативно-технической документации в развитие вышеуказанных правовых актов. В частности, в настоящее время разрабатываются «Правила разработки программ комплексного развития систем теплоснабжения», учитывающих как практический опыт, так и новые современные технологии и подходы к управлению теплоснабжением. Программа комплексного развития систем теплоснабжения (централизованные, нецентрализованные) должна охватывать все элементы системы теплоснабжения города независимо от формы собственности на элементы системы теплоснабжения, а также учитывать системные эффекты от реализации тех или иных решений. Основными результатами реализации «Программы комплексного развития системы теплоснабжения города (схемы теплоснабжения)» должны стать разработка и принятие ряда технических, экономических, административных и структурно-организационных решений, направленных на обеспечение качественного и надежного теплоснабжения потребителей наиболее экономичным образом, при соответствии требований экологических стандартов.
Текущая деятельность системы теплоснабжения, действия по ее улучшению, планирование перспективного развития должны ориентироваться на достижение сформулированной выше цели, на снижение или устранение явных и скрытых проблем. В процессе теплоснабжения принимают прямое и косвенное участие множество субъектов зачастую с противоречивыми интересами. В целом, Программа является инструментом, определяющим единую политику по организации деятельности и перспективному развитию и служащую для координации действий и согласования интересов основных участников теплоснабжения (теплоснабжающие и теплосетевые организации, администрация и надзорные органы, регуляторы, потребители, будущие потребители, инвесторы и т. д.). Можно выделить следующие основные задачи, решение которых должно быть предопределено Программой:
- снижение издержек системы теплоснабжения;
- повышение надежности и качества теплоснабжения;
- обоснование экономической и технологической возможности развития системы теплоснабжения;
- разработка конкретных мероприятий по повышению эффективности и оптимальному развитию системы теплоснабжения;
- повышение энергоэффективности и развитие энергосбережения;
- обеспечение сбалансированности коммерческих интересов субъектов теплоснабжения и потребителей;
- координация действий и решений всех субъектов теплоснабжения и прочих интересантов;
- развитие конкурентных отношений (выделение элементов конкуренции);
- обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.
Разрабатывая методологические подходы к разработке Программы, необходимо очень четко понимать сложность данной работы, которая заключается в необходимости соблюдать следующие принципы:
- Соотнесение с поставленной целью – если решение или мероприятие, разработанное в рамках Программы, не приводит к решению проблем (их снижению) для потребителей, то оно избыточно и не необходимо.
- Комплексный подход – система должна рассматриваться как единое целое во взаимосвязи с внешней средой. Решения, принимаемые потребителями (например, строительство собственного источника), застройщиками (место застройки) и т. д., оказывают сильное влияние на всю систему теплоснабжения.
- Системность – всевозможное изменение любого элемента системы имеет прямой и косвенный эффект, обусловленный влиянием всех элементов друг на друга.
- Акцент на повышении внутренней эффективности системы или эффективности потребления – альтернативой строительству новых мощностей, увеличению диаметра труб и т. д. практически всегда может быть снижение потерь, повышение энергоэффективности, повышение энергосбережения и т. д. у потребителей.
- Анализ разработки и применения решений в смежных сферах – увязка Программы с соответствующими (при наличии) программами реформы ЖКХ населенного пункта, программами энергосбережения и т. д. (за счет учета и увязки со смежными программами возможно решать вопросы софинансирования тех или иных мероприятий, если они дают одинаковый результат).
Более того, учитывая, что Программа является основой для принятия общегородских решений по развитию и служит базой для разработки производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, при разработке Программы важно понимать, что ее пользователями будут являться все участники процесса теплоснабжения. Очень важно, чтобы итоговая Программа обеспечивала простоту и доступность изложенных в ней мероприятий, возможность гибкого изменения программы в зависимости от изменения внутренних и внешних факторов, регулярный контроль за реализацией Программы всеми участниками системы теплоснабжения и возможность принятия решений по ее корректировке.
Упрощенный алгоритм разработки Программ комплексного развития имеет следующий вид:
1. Детальный анализ существующей организации системы теплоснабжения и выявление насущных проблем. Цель – формирование целостного понимания условий функционирования системы теплоснабжения города (как единой системы жизнеобеспечения). В рамках этого этапа проводится детальный инженерно-технический, экономический и организационный анализ системы теплоснабжения.
По результатам анализа вышеперечисленных вопросов становится возможным формирование заключения о текущем состоянии системы теплоснабжения и формулировка основных проблем существующей системы в разрезе: надежность (готовность, безотказность, живучесть), качество (на соответствие нормам обеспечения и характеристикам тепловой энергии), стоимость (доступность для потребителей (население и бюджетные организации)) и экономическая выгодность (прочие потребители), экологичность (соответствие установленным нормам и требованиям). Также формируется набор базовых характеризующих параметров системы теплоснабжения для использования в дальнейшем для оценки изменений и сравнения с системами теплоснабжения других регионов.
По итогам изучения существующей ситуации рекомендуется смоделировать условия, при которых существующая система работала бы на уровне «идеальной организации» (нормативные потери, нулевые аварийные затраты, полный срок службы оборудования и т. д.). Таким образом возможно определить потенциальный резерв сокращения издержек вследствие улучшения условий организации деятельности существующей системы, т. е. реализации мероприятий и решений, направленных на снижение затрат в системе. Анализируя структуру такого резерва снижения затрат и оценивая вклад основных факторов в существование такого резерва, формируется набор приоритетных направлений, в которых необходимо искать решение основных проблем существующей системы теплоснабжения.
Целесообразным является разработка электронной схемы системы теплоснабжения города, позволяющей оперативно оценивать режимы системы, издержки, качество и надежность в системе теплоснабжения. Данная схема должна в наглядной и доступной форме (визуализация) представлять условия функционирования системы теплоснабжения, моделировать текущие и перспективные режимы и условия, в том числе по строительству новых мощностей и появлению новых нагрузок и т. д. Посредством схемы возможно проведение оценки возможности реализации инвестиционных проектов и последствий для системы от их реализации.
2. Прогнозирование развития существующей системы с учетом роста нагрузок и подключения новых потребителей. Цель – определение на кратко- и среднесрочную перспективу условий развития существующей системы теплоснабжения по стандартной методологии. То есть для решения основных проблем системы и обеспечения возможности подключения новых потребителей формируется классический набор решений (замена источников и сетей, выработавших свой ресурс, строительство новых источников и сетей для подключения новых потребителей и т. д.), без учета возможности повышения энергоэффективности существующих элементов, повышения энергосбережения. Основной акцент делается на обеспечении надежного и качественного теплоснабжения существующих и подключения новых потребителей, без анализа возможности снижения издержек.
В рамках данного этапа проводится обобщение и анализ изменений во внешней среде, и определение зон возможного дефицита ресурсов (генерация и транспорт) существующей системы теплоснабжен
- анализ планов застройки города;
- анализ производственных программ промышленных потребителей;
- анализ возможности обеспечения существующей системой новых потребностей (по наличию транспортных мощностей, по гидравлическим режимам и пропускным способностям, по генерирующим мощностям, реконфигурацией транспортных потоков и т. д.).
По итогам данного этапа формируются зоны дефицита / избытка генерирующих и транспортных мощностей в наложении на планируемый график роста нагрузок и подключения новых потребителей и возможные решения по ликвидации данного дефицита.
3. Разработка мероприятий и решений по улучшению системы и их реализация. Цель данного этапа – разработка ряда технических, экономических, административных и структурно-организационных решений в рамках единого подхода ко всей системе теплоснабжения города с учетом интересов всех основных участников процесса теплоснабжения (теплоснабжающие и теплосетевые организации, РЭК, администрация муниципального образования, надзорные органы, потребители, инвесторы, будущие потребители, прочие инфраструктурные организации (водоканал, горгаз, кабельные сети и т. д.)). Основной акцент на данном этапе делается на поиске решений, направленных на снижение издержек в системе, на решения в области повышения энергоэффективности и энергосбережения (критерий «наименьшие затраты на улучшение / наибольший эффект от улучшения»), с учетом проявления системных эффектов от реализации решений в смежных сферах (в том числе с учетом возможности софинансирования).
Разрабатываемые мероприятия и решения можно выделить в четыре больших группы: технические, экономические, административные, структурно-организационные. Многие решения могут одновременно принадлежать разным группам.
Технические решения – заключаются в использовании при стандартных процессах новых (современных) более эффективных технических и технологических решений.
Экономические решения – заключаются в материальном (экономическом) стимулировании участников теплоснабжения к повышению эффективности.
Административные решения – координация городских программ с целью софинансирования проектов, преследующих одинаковые цели. Применение административных ресурсов и рычагов (льготы, преференции и, наоборот, штрафы, ужесточение требований, направленных на поощрение субъектов теплоснабжения повышать свою эффективность).
Структурно-организационные решения – решения в области организации функционирования системы теплоснабжения, организации системы управления и координации системы. Это решения, направленные на снижение дублирующих издержек, на повышение прозрачности деятельности и повышение качества управленческих решений в системе теплоснабжения.
При анализе вышеперечисленных решений принципиально важным является учет проявления не только прямых, но и косвенных эффектов в системе теплоснабжения. Многие решения могут по результату дублировать друг друга, при этом за счет косвенных эффектов существенно отличаться друг от друга. При прочих равных условиях приоритет должен отдаваться решениям, направленным на повышение энергоэффективности и энергосбережения, решениям, которые могут давать больший системный эффект, в том числе и для прочих сфер (улучшение ЖКХ, экология, и т. д.).
Остановимся подробнее на ряде принципиальных вопросов, которые трудно формализуемы и содержательно существенно шире рамок методологии разработки Программ комплексного развития систем теплоснабжения, но без решения которых практически невозможно рассчитывать на положительный эффект от реализации Программы.
I. Принципиально важным при разработке и реализации Программы является создание системы взаимодействия и координации всех участников теплоснабжения, в рамках которой достигаются компромиссные решения, удовлетворяющие всех, и, прежде всего, потребителей. В противном случае Программа станет полем битвы и в этих условиях бессмысленно рассчитывать на положительный эффект. Ситуация кратно усложняется с каждым новым участником, в системе имеющего собственные коммерческие интересы. Основными проблемами, с которыми столкнутся разработчики Программ, будут являться:
- Проблема отсутствия необходимой информации. Как показывает практика, даже запрашивая основную технико-экономическую информацию предприятия теплоснабжения, рассчитывать приходится, в лучшем случае, на половину необходимой информации. В отношении же инженерно-технической информации положение складывается просто катастрофическое. Как правило, данные, хранящиеся в различных подразделениях, или неполны, или противоречат друг другу. Достаточно распространенной является ситуация, когда даже базовые инженерно-технические данные отсутствуют. Так для одного города, чтобы проследить всю топологию сетей, пришлось заказывать тепловизионную аэрофотосъемку, когда по температуре смогли определить, где проложены трубы. Таким образом, зачастую сбор информации заключается в обобщении и сведении информации от множества источников, что невозможно при отсутствии должной координации.
- Проблема противоречивых интересов. Исторически теплоснабжающие организации, администрация и регуляторные органы находятся по разные стороны баррикад. Такое противостояние объективно необходимо, но зачастую оно перерастает в открытый конфликт. Очень важно в процессе разработки Программы создание понимания у всех участников общности интересов. Зона компромиссных решений достаточно узка. Если администрация и РЭК устанавливают слишком низкие тарифы, то в конечном счете это обуславливает снижение надежности и качества и заканчивается недовольством потребителей. Если наоборот, интересы теплоснабжающей организации преобладают и тарифы растут бесконтрольно, то в конечном итоге начинается процесс отключения и соответствующего роста удельных издержек.
II. Исполнение Программы должно быть подкреплено соответствующими финансовыми ресурсами. В противном случае Программа превращается в декларацию. Существует две крайности, которые с завидной регулярностью проскальзывают при обсуждениях проблем разработки Программ. Первая – давайте все включим в тариф. Даже элементарные расчеты показывают, что включение всех капиталоемких мероприятий по развитию в тариф на подключение или инвестиционную надбавку приведут к тому, что система станет просто недоступной для потребителя. Проще будет топиться от печки-буржуйки. Вторая точка зрения – не надо ничего включать в тарифы. Придет инвестор и все сделает. Идеальная ситуация, но практически не реализуемая в сегодняшних правовых условиях. Сегодня отсутствуют механизмы, позволяющие что-либо гарантировать инвестору более чем на срок работы мэра / губернатора. А зачастую сам мэр может по своему усмотрению изменить условия.
Очень важно еще на этапе рассмотрения вариантов развития системы особое внимание уделить возможности финансирования предлагаемых мероприятий. Существует достаточно много возможных схем, которые в различных условиях работают с разной эффективностью. Практически в каждом случае при определении источников финансирования мероприятий необходимо исходить из условий наличия следующих основных схем финансирования. В зависимости от конкретной ситуации могут применяться различные комбинации методов финансирования:
1. За счет собственных ресурсов (амортизация) и в ходе выполнения производственной программы (тариф, производственная программа, внутри которой присутствуют мероприятия по модернизации в рамках текущей деятельности).
2. За счет изменения технологических процессов и освобождающихся в результате этого ресурсов. (Пример: переход с ЦТП на ИТП с последующей продажей ЦТП, использование более дорогих и качественных труб, но при этом экономия на потерях и ремонтах и т. д.).
3. За счет проведения энергосберегающих мероприятий, приводящих к снижению потребления ТЭР, но при условии фиксирования потока оплаты (т. е. удельная стоимость Гкал растет, но платеж потребителя остается неизменным).
4. За счет тарифа на присоединение.
5. Целевые инвестиционные надбавки к тарифам.
6. Частные инвестиции, кредиты, концессионные схемы.
7. Продажа части систем ЦТ (сначала приводится в порядок, продается, на вырученные средства приводится в порядок другая с последующей продажей). Продажа должна сопровождаться строгим контролем со стороны муниципалитета над дальнейшей эксплуатацией СЦТ, условиями и характеристиками теплоснабжения.
8. Целевые возвратные бюджетные ссуды.
Выбор той или иной схемы финансирования реализации решений Программы развития теплоснабжения во многом будет зависеть от платежеспособности потребителей и состояния муниципального бюджета. Во многих регионах тариф достиг практически предельного уровня платежеспособности и его дальнейшее увеличение способно привести к падению уровня платежей. В этой ситуации наиболее целесообразным является осуществление финансирования мероприятий Программы за счет внешних источников (кредиты, ссуды и т. д.), а окупаемость и возврат средств обеспечивать за счет повышения внутренней эффективности, снижения издержек (внутренние резервы). В дальнейшем сэкономленные средства от снижения издержек можно направлять на финансирование прочих мероприятий. Стоимость подключения новых потребителей также имеет свой предел, после которого подключение для потребителя теряет экономический смысл. В этой ситуации стоимость подключения необходимо определять не только исходя из прямых материальных затрат, но и за счет повышения доходов в целом по системе (появление новых потребителей снижает удельные затраты по системе и этот эффект необходимо учитывать при определении стоимости подключения). Во многих странах потребителей подключают к системе теплоснабжения бесплатно (или за символическую плату), а если потребитель понес при подключении к системе затраты, то ему их компенсируют (например, Казахстана).
III. Программа развития по определению опирается на некие заданные сценарные условия развития, как самой инфраструктуры, так и внешней среды. Чрезвычайно важным становится максимизировать качество таких прогнозов. Основным источником данных для прогнозирования развития системы теплоснабжения муниципального образования должна являться градостроительная документация и прогнозы социально-экономического развития территорий. Дополнительным источником информации являются производственные программы промышленных предприятий, являющихся крупными потребителями в системах ЦТ.
При разработке сценариев развития необходимо исходить по крайней мере из трех вариантов: оптимистического, пессимистического и реалистического. Огромное множество примеров, когда мощности строились исходя исключительно из оптимистических сценариев, и в результате трубы превращались в отстойники, источники работали с низкой загрузкой (что неэффективно) и т. д. Классически в сценарные условия включают параметры со следующей классификацией:
- макроэкономические;
- экономический рост территории;
- бюджетные;
- социально-демографические;
- инженерно-технические.
Особое внимание необходимо обратить на тенденции, которые могут повлиять на изменение платежеспособного спроса на тепловую энергию. Они могут проявляться и в улучшении благосостояния граждан, и в улучшении конъюнктуры отраслевых рынков, на которых работают градообразующие предприятия.
IV. Программа развития системы теплоснабжения не является самоцелью. Программа является составной частью процессов управления городским комплексом и обеспечения жизнедеятельности всего сообщества. Городское хозяйство является сложнейшим механизмом, в котором одновременно происходит множество процессов в различных система коммунальной инфраструктуры. Учитывая ограниченные бюджетные ресурсы, зачастую принципиально важным является выделение приоритетов и возможность координации мероприятий в рамках различных городских программ. Даже простейший анализ методом анализа иерархий позволяет оптимизировать вложения средств в городские программы с учетом их социальной значимости, возможных рисков и угроз.
Простейшим примером корреляции программ является согласование местных программ по энергосбережению и энергопланированию или согласование программ застройки селибельных территорий с программой развития энергетических мощностей. К сожалению, готовых рецептов по согласованию и увязке программ не существует, так как в каждом конкретном населенном пункте ситуация развивается индивидуально.
V. Любая Программа перестает работать, если отсутствуют простые и понятные показатели, позволяющие оценить происходящие в системе изменения и качество этих изменений. Особенность таких показателей (применительно к Программе), что они должны по минимуму характеризовать систему как набор физических характеристик, а основной акцент должен быть сделан на оценку эффективности системы и динамику изменений, происходящих в ней. Примерами показателей, которые можно использовать для оценки эффективности системы, являются: доля потребителей присоединяемых в зоне ЦТ к автономным источникам (чем меньше такой показатель, тем лучше), доля выработки тепловой энергии на когенерационных источниках в системе ЦТ, плотность тепловой нагрузки и т. д. Еще одним свойством таких показателей является возможность использовать их для сравнения с другими системами ЦТ (в том числе и в соседних населенных пунктах), что позволяет косвенно оценивать и качество работы теплоснабжающих организаций в разных городах. Если первоначально фактические значения таких показателей рассчитываются при разработке Программы в рамках первого этапа (детальный анализ существующей системы), то дальнейшее прослеживание динамики их изменения возможно только в процессе непрерывного мониторинга хода исполнения Программы.
Завершая, хотелось бы отметить сложность процесса разработки Программ комплексного развития. Однако эта сложность полностью компенсируется результатами. Как показывает опыт, в подавляющем большинстве случаев предпочтение в развитии систем теплоснабжения отдается самым простым и, казалось бы, очевидным мероприятиям, заключающимся в наращивании мощностей системы. К сожалению, это лишь усложняет и удорожает систему, не внося никаких качественных улучшений. Самое простое – это сделать дорого. И разработка Программ, даже при наличии соответствующей методологической базы, будет оставаться во многом больше задачей с неочевидными и слабо формализуемыми решениями, так как ситуация практически всегда уникальна и применять одинаковый шаблон на всех неправильно. Во много качество разработки и исполнения Программ комплексного развития систем теплоснабжения будет определяться профессионализмом и компетентностью разработчиков, представителей администрации и всех тех, кто участвует в этом процессе.