1. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ЗНАЧЕНИЕ
Фискальная политика является частью финансовой политики государства.
Фискальная политика – политика манипулирования бюджетом, расходами и налогами в целях изменения реального объема производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.
Фискальная политика государства предполагает использование возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для регулирования уровня деловой активности, решения реальных социальных задач.
Фискальная политика включает:
1) дискреционную политику, основанную на жестком сознательном вмешательстве в экономику;
2) недискреционную политику, основанную на автоматической стабилизации экономики.
Выделяют два вида дискреционной политики: стимулирующую и рестриктивную.
Стимулирующая фискальная политика осуществляется в период спада, депрессии, включает повышение государственных расходов, понижение налогов и приводит к дефициту бюджета.
Рестриктивная фискальная политика осуществляется в период бума и инфляции, включает снижение государственных расходов, повышение налогов и приводит к избытку госбюджета.
Таким образом, главное назначение дискреционной фискальной политики состоит в противодействии циклическим колебаниям экономики посредством стимулирования или ограничения совокупного спроса. Поэтому она называется антициклической.
Проведение дискреционной фискальной политики требует осуществления мер по сбалансированию госбюджета, которое предполагает:
1) финансирование дефицитов;
2) ликвидацию бюджетных излишков.
Применяются два основных метода финансирования дефицита: займы у населения посредством пропажи ценных бумаг и эмиссия денег.
Недискреционная фискальная политика обусловлена тем, что в определенной степени изменения в относительных уровнях государственных расходов и налогов осуществляются автоматически. В данном случае налоги и трансферты выступают как автоматические встроенные стабилизаторы экономики - амортизаторы циклических колебаний, не требующие сознательного государственного вмешательства. Встроенная стабильность - это механизм действия автоматических стабилизаторов.
Государство определяет нормативы государственных расходов и величину налоговых ставок, но не сами налоговые поступления. Последние изменяются и при неизменной налоговой ставке.
Оценка эффективности фискальной политики чрезвычайно проблематична. К основным проблемам относятся следующие:
1. Временной лаг. Это период, обусловленный реализацией фискальной политики, включающий этапы: осознания явления (спада или бума); административной задержки (от осознания до принятия мер); преодоления инерционности экономики (от принятия мер до получения эффекта). Проблема в том. Что в течение этого времени экономическая ситуация может принципиально изменится, и принятые меры окажутся неадекватными.
2. Приоритеты и баланс целей государственной политики:
а) У государства, как известно, много целей, и фискальная политика лишь одно из направлений его деятельности. Цели нередко противоречат друг другу. Так, например, задача сбалансирования госбюджета часто находится в конфликте с задачами макроэкономической стабилизации. Не согласованность целей порождает непредвиденные результаты. Поэтому необходимо соотносить между собой приоритеты целей и их баланс.
б) Необходимо учитывать переплетение делового цикла экономической активности с избирательным циклом политической активности. Это ставит осуществление фискальной политики в зависимость от чисто внешних политических устремлений. Например, известно, что популярные меры проводятся, как правило, до выборов, а наиболее непопулярные - после.
в) Фискальная политика, в отличие от кредитно-денежной, наиболее подвержена воздействию коррупции и лоббизма.
3. Эффект вытеснения расходов. Он обусловлен тем, что стимулирующая (дефицитная) фискальная политика в тенденции подрывает свою собственную эффективность. Так, например, при спаде государство осуществляет программу роста государственных расходов. Для их финансирования оно выходит на финансовый рынок, предлагая ценные бумаги. В результате произойдет увеличение спроса на деньги, приводящее к повышению процентной ставки и, соответственно, сокращению частных инвестиционных и потребительских расходов. Происходящее вытеснение расходов снижает эффективность стимулирующей политики. Однако, по мнению кейнсиансев, существуют факторы, противодействующие этому. Указывается на то, что 1) рост государственных расходов приводит к увеличению ожидаемой прибыли в частном секторе и стимулирует спрос на частные инвестиции; 2) можно увеличить денежное предложение, и эффект вытеснения будет полностью компенсирован, поскольку произойдет стабилизация ставки процента.
4. Эффект инфляции. Он состоит в том, что рост цен существенно ослабляет эффективность стимулирующей политики. При стимулировании совокупного спроса экономика перемещается на промежуточный участок кривой AS. Начавшаяся промежуточная инфляция через механизм эффектов богатства, процентной ставки, импортных закупок приводит к сокращению АЕ, что уменьшает эффективность стимулирования. Экономика не попадает в точку полной занятости Qe
.
Рост цен привод к отклонению кривой AS влево вверх, и равновесный объем производства устанавливается на уровне Q2
.
5. Эффект чистого экспорта. Он обусловлен тем, что воздействия мировой конъюнктуры могут снизить и обесценить эффективность фискальной политики. Так при осуществлении стимулирующей политики государство в целях финансирования дефицита выходит на денежный рынок в качестве предъявителя дополнительного спроса. Увеличение спроса на деньги повышает процентную ставку, что понижает курс ценных бумаг и делает их привлекательными для покупателей из-за рубежа. Поэтому повышается внешний спрос на деньги и, соответственно, валютный курс рубля, что вызывает снижение чистого экспорта и АЕ. Такие изменения не только обесценивают фискальную политику, но и негативно воздействуют на торговый баланс.
6. Односторонность мер кейнсеанской фискальной политики. Кейнсеанцы предлагают воздействовать на экономику через AD и AE. Однако сторонники неоклассической экономической доктрины выступают за проведение политики, ориентированной именно на AS.
7. При проведении общей фискальной политики важно учитывать соотношение между дискреционной и недискреционной политикой, конкретный вклад каждой из них в макроэкономическую стабилизацию. Неучет этого ведет к нежелательным, нередко противоположным результатам, нежели те, которые предполагались в качестве первоначальных целей.
По мнению большинства предпринимателей и экономистов, один из главных факторов, сдерживающих в России рост производственной активности, – нерациональная фискальная политика, проводимая государством на протяжении практически всех 90-х годов. Считается, что то налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный нажим повлек за собой целый ряд негативных явлений. Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность. Во-вторых, многие затратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали постепенно стагнировать, в результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики. В-третьих, нестерпимый налоговый пресс, стимулируя уклонение от налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.
В сложившихся условиях актуализируются задачи оценки эффективности действующей системы фискального регулирования и отыскания путей ее оптимизации. Решение их предполагает множество различных подходов, среди которых, в частности, можно отметить качественный метод решения проблемы. Он заключается в упорядочении и совершенствовании всего налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления налогов на затраты (в настоящее время именно таким образом изымается налог на добавленную стоимость) и перейти к схеме, предусматривающей уплату налогов по мере поступления средств на счет предприятия. Уже этих двух моментов в действующей системе фискального регулирования достаточно, чтобы разрушить вполне нормальную экономическую структуру.
Однако этот подход, направленный на “расшивку” всей системы бухгалтерского учета для изменения самого механизма изъятия налогов, не предполагает методов макроанализа. В противовес ему количественный метод оптимизации налоговой системы нацелен на определение максимально рациональных налоговых ставок в рамках действующего фискального механизма. Понятно, что он предполагает оптимизацию величин как отдельных налоговых ставок, так и совокупного налогового бремени как на юридических, так и физических лиц. Данный метод кардинально не меняет действующей системы налогообложения и, по сути, нацелен лишь на корректировку количественных фискальных параметров. Понятно, что это направление совершенствования системы государственного регулирования предполагает применение широкого спектра микро- и макроэкономических методов и моделей.
Оценить эффективность фискальной политики можно с разных позиций, а именно с позиции экономического субъекта (источника налогообложения) и государства (получателя налогов). С точки зрения юридических и физических лиц, оценка эффективности фискальной политики государства не представляет научного интереса, так как здесь действует прямолинейная и примитивная логика: чем больше налоговых изъятий, тем хуже. При оценке фискальной политики с точки зрения государства возможны два аспекта анализа: оценка эффективности фискальной политики, влияющей на производственную активность экономической системы и на наполненность доходной части государственного бюджета. Как правило, эти две оценки вступают в противоречие, и фискальная политика, эффективная с точки зрения второго критерия, может быть совершенно неэффективной с точки зрения первого. Кроме того, даже в рамках каждого из этих критериев фискальная политика может иметь неоднозначный результат, т. е. в развитии исследуемых процессов имеются точки перегиба.
Именно нелинейная зависимость объемов производства и налоговых поступлений от налогового бремени и есть предмет изучения, когда оценивается эффективность фискальной системы. Как правило, все конкретные расчеты параметров эффективности ведутся в рамках так называемой кривой А. Лаффера, в соответствии с которой функциональная зависимость налоговых доходов государства от уровня налогового бремени описывается параболой с точкой максимума.
Справедливости ради отметим, что концепция кривой Лаффера занимает центральное место в современной теории фискального регулирования. При этом конкретные исследования в этой области идут, как правило, по двум направлениям. Первое (теоретическое) предполагает моделирование экономистами производственных и фискальных процессов и теоретическое выведение из построенных моделей параболической зависимости Лаффера. В работах подобного рода акцент ставится на строгое доказательство наличия “эффекта перегиба” на фискальной кривой и выявление условий его возникновения, что само по себе имеет большое значение для экономической теории. К числу наиболее содержательных исследований этого направления можно отнести работы [1-4]. Второе (прикладное) направление связано с практическими расчетами величин так называемых точек Лаффера (точек перегиба на фискальной кривой) применительно к отдельным странам и, по сути, представляет собой специфический раздел теории макроэкономического оценивания. В этом случае функциональные особенности экономической системы уступают первое место вычислительным алгоритмам и работе с конкретными статистическими данными (см., например, [5-8]). В ряде случаев теоретические модельные построения сопровождаются эмпирическими расчетами, чем обеспечивается слияние первого и второго подходов. Однако таких исследований чрезвычайно мало и, похоже, что при всей своей привлекательности этот путь малопродуктивнен.
В рамках каждого из двух направлений также имеются различия в подходах к анализу проблемы. Условно их можно разделить на две группы. В первой группе исследований, как правило, культивируется микроэкономический подход к описанию системы [1; 3-5]. Результаты, полученные для отдельного хозяйственного субъекта, экстраполируются на всех экономических агентов, чем достигается необходимая степень общности проводимого анализа. Во второй группе используются принципиально агрегированные конструкции [2; 7; 8], что позволяет выполнять макрообобщения и не вдаваться во внутреннее строение экономики. Попытки объединить оба подхода, как правило, оказываются малоэффективными.
Рассмотрим подробнее некоторые возможные подходы к оценке эффективности фискальной политики государства и проверим наиболее продуктивный из них на основе российских данных за 1990-1998 гг.
Постановка проблемы и методология исследования.
В последнее время проводится много исследований, в которых делается попытка оценить эффективность отдельных сторон фискальной системы с помощью отыскания точек Лаффера для конкретных видов налоговых сборов. В работах [1-8] рассматриваются налоги на добавленную стоимость и прибыль, начисления на заработную плату, налог на имущество, подоходный налог и т.п. Вместе с тем концепция кривой Лаффера изначально создавалась применительно к понятию совокупного налогового бремени, т. е. всей массы налоговых отчислений. Далее придерживаемся именно такого понимания проблемы и, следовательно, будем отыскивать точки Лаффера для усредненного макроэкономического показателя налогового бремени. Под последним мы будем понимать долю налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны в объеме валового внутреннего продукта (ВВП) (в более общем случае можно использовать и показатель валового национального продукта).
В основе нашего исследования лежит предположение, что объем производства Х, отражаемый величиной ВВП, зависит от уровня налогового бремени =T/X, где T – сумма налоговых поступлений в бюджет страны. Зависимость X() аппроксимируется нелинейной функцией, параметры которой подлежат количественной оценке. Идентификация функции X() позволит рассчитать точки Лаффера. При этом нами будут различаться точки Лаффера первого и второго рода (аналогичный подход использовался в [6]). Дадим соответствующие определения.
Точкой Лаффера первого рода будем называть такую точку *, при которой производственная кривая X=X() достигает локального максимума, т. е. когда выполнены условия: dX(*)/d=0; d2
X(*)/d2
<0. Точкой Лаффера второго рода будем называть такую точку **, при которой фискальная кривая T=T() достигает локального максимума, т. е. когда выполнены условия: dT(**)/d=0; d2
T(**)/d2
<0. Экономически точка Лаффера первого рода означает тот предел налогового бремени, при котором производственная система не переходит в режим рецессии. Точка Лаффера второго рода показывает величину налогового бремени, за пределами которой увеличение массы налоговых поступлений становится невозможным.
Идентификация двух точек Лаффера и их сопоставление с фактическим налоговым бременем позволяет оценить эффективность налоговой системы страны и направления ее оптимизации. Рассмотрим некоторые подходы, с помощью которых поставленная задача может быть решена.
Эконометрические (статистические) методы оценки эффективности фискальной политики.
В общем случае поставленную задачу можно решить эконометрическими способами, в основе которых лежит постулат о том, что объем производства нелинейно зависит от величины налогового бремени. В этом случае объем ВВП достаточно аппроксимировать полиномиальной регрессией следующего вида:
где i
– параметры, подлежащие статистической оценке на основе ретроспективных динамических рядов.
Учитывая формулу (1) и величину массы налогов:
можно записать следующее соотношение:
Для проведения соответствующих расчетов весь информационный массив должен быть представлен динамическими рядами двух “первичных” показателей – X и T. Зная эти величины, по формуле (2) можно рассчитать ретроспективный ряд для такого “вторичного” показателя, как . В дальнейшем в результате вычислительных экспериментов отыскивается полином (1) соответствующей степени. Желательно, чтобы это была квадратичная или, в крайнем случае, кубическая функция, так как более высокий порядок полинома впоследствии осложнит отыскание точек Лаффера (полиномы третьей степени и выше приводят к “размножению” стационарных точек производственной кривой X=X() и предполагают дополнительную процедуру их выбраковки и фильтрации для выяснения, какие именно из них являются точками Лаффера).
Учитывая специфику операций сглаживания рядов, эконометрические модели типа (1) имеют ряд очевидных особенностей. Во-первых, для получения значений параметров i
необходимо иметь достаточно длинные и “хорошие” в статистическом смысле динамические ряды. Во-вторых, параметры i
постоянны во времени, что в некоторых случаях приводит к неизменности значений точек Лаффера (в частности, такая ситуация возникает для квадратичной функции). Это не совсем правомерно, так как более логично было бы предположить, что точки Лаффера являются “плавающими” во времени величинами.
Комментируя предлагаемый выше подход, который базируется на примитивной полиномиальной аппроксимации процесса экономического роста налоговой функцией (1), следует сразу оговориться: в данном случае решается чисто техническая, инструментальная проблема без учета внутрисистемных экономических связей. Явного моделирования функциональных свойств системы не ведется, однако они косвенно улавливаются зависимостью (1). При этом, хотя сама функциональная зависимость (1) нелинейна, регрессия (1), наоборот, линейна относительно входящих в нее параметров и, следовательно, никаких особых технических сложностей при ее идентификации не возникает. В этом состоит один из существенных плюсов предлагаемой модельной схемы.
Аналитические (алгебраические) методы оценки эффективности фискальной политики.
Учитывая, что для российской экономики еще не сформированы ретроспективные динамические ряды, достаточные для проведения корректных эконометрических расчетов, можно воспользоваться другими способами оценки эффективности фискальной политики. К числу подобных альтернативных подходов можно отнести методы точечно-кусочной аппроксимации анализируемого процесса с помощью степенной функции, которые принципиально отличаются от эконометрических методов, основанных на интервальной аппроксимации. В этом случае для каждой отчетной точки (в нашем случае года) строится своя функция X=X() с соответствующими значениями входящих в нее параметров. Так как число параметров функции может быть больше одного, то для их однозначной оценки необходимо использовать дополнительную информацию о приростах переменных во времени. Учитывая нелинейность связи между объемом производства и уровнем налогового бремени, в качестве аппроксимирующей функции следует брать квадратичный полином. Здесь возможны два варианта расчета: обобщенный трехпараметрический и упрощенный двухпараметрический. Рассмотрим их более подробно.
1. Трехпараметрический метод. В основе данного метода лежит аппроксимация процесса экономического роста трехпараметрической квадратичной функцией, где в качестве аргумента выступает уровень налогового бремени:
Тогда в соответствии с (2) сумма налоговых поступлений определяется следующим образом:
В каждый момент времени объем ВВП зависит от уровня налогового бремени, причем характер этой зависимости задается формулой (4). Однако для однозначного определения трех параметров , и соотношения (4) недостаточно, в связи с чем необходимо составить еще два уравнения, включающие эти параметры. Такие уравнения можно записать, перейдя от функций (4) и (5) к их дифференциалам:
При переходе от (4) и (5) к соотношениям (6) и (7) нами использовалось предположение, что дифференциалы переменных X и удовлетворительно аппроксимируются конечными разностями: dX~X; dT~T; d~. Такое предположение традиционно для вычислительной математики и для рассматриваемого случая представляется вполне правомерным. Тогда в прикладных расчетах показатели X, T и означают приросты соответствующих величин за один временной интервал (год) между двумя отчетными точками, т. е.;;, где t – индекс времени (года).
Таким образом, уравнение (4) описывает “точечный” экономический рост, т. е. на конкретный момент времени t, в то время как уравнения (6) и (7) воспроизводят “интервальный” рост объема производства и налоговых сборов за период между текущей (t) и последующей (t+1) отчетными точками. В соответствии с данным подходом уравнения (4) и (5) задают семейства производственных и фискальных кривых, а соотношения (6) и (7) фиксируют их кривизну, тем самым позволяя выбрать из обозначенных семейств искомые функциональные зависимости.
Подобная схема расчетов основана на конструировании системы уравнений (4), (6) и (7) и ее решении относительно параметров , и , что позволяет охарактеризовать эту схему как аналитическую или алгебраическую. Решение системы (4), (6), (7) дает следующие формулы для оцениваемых параметров:
Идентификация параметров функций (4) и (5) позволяет элементарно определить точки Лаффера. При этом точка Лаффера первого рода *, когда dX/d=0, определяется по формуле
а точка Лаффера второго рода **, когда d2
T/d2
=0, находится в результате решения следующего квадратного уравнения
и в итоге вычисляется по формуле
Дополнительное исследование свойств функций (4) и (5) позволит определить, являются ли найденные стационарные точки точками Лаффера. Если стационарные точки окажутся точками локального минимума или их значения выйдут за область допустимых значений [0;1], то точки Лаффера отсутствуют.
Альтернативой рассмотренному трехпараметрическому методу может служить подход, базирующийся на использовании в качестве производственной функции усеченного полинома третьей степени:. При этом число параметров не меняется, оставаясь равным трем. В этом случае процедура отыскания лафферовых точек корректируется с учетом исходной кубической зависимости, а стационарные точки для фискальной кривой будут отыскиваться в результате решения кубического уравнения. Понятно, что такой алгоритм может генерировать две точки Лаффера второго рода. На наш взгляд, в силу большей однозначности и наглядности на практике следует использовать первый, базовый вариант трехпараметрического метода.
Следует отметить, что аналитический (алгебраический) метод оценки эффективности фискальной политики позволяет использовать функциональные зависимости с числом параметров, не превышающим трех. Большее число параметров требует добавления к базовой системе (4), (6), (7) дополнительных уравнений, что невозможно из-за узкой постановки исходной задачи.
2. Двухпараметрический метод. В основе данного метода лежит аппроксимация процесса экономического роста усеченной квадратичной функцией, включающей только два параметра:
Тогда сумма фискальных поступлений равна
Дополнительное ограничение, накладываемое на функциональные свойства производственной системы, задается уравнением, аналогичным
Построенная система уравнений (14), (16) достаточна для отыскания параметров и . Как и в случае использования трехпараметрического метода, уравнение (14) воспроизводит “точечные” свойства производственной системы, а уравнение (16) – “интервальные”. При этом вспомогательное уравнение, задающее динамические свойства фискальной системы, отсутствует; по умолчании считается, что получаемая сумма налогов полностью детерминируется активностью производственной системы и уровнем фискального давления.
Формулы для оценки параметров на основе решения (14), (16) имеют вид
Точки Лаффера первого и второго рода определяются из (14) и (15) по соответствующим формулам:
Анализ условий второго порядка показывает следующее: для того, чтобы стационарные точки (19) и (20) были действительно точками Лаффера, необходимо и достаточно выполнение двух неравенств: >0 и <0.
Сравнительный анализ методов оценки эффективности фискальной политики.
В рамках класса алгебраических методов возможны два подхода к расчету эффективности фискальной системы с помощью точек Лаффера. Проанализируем особенности каждого из них с тем, чтобы выбрать наиболее приемлемый для дальнейших прикладных расчетов.
Прежде всего о эконометрическом подходе. Как указывалось выше, порядок полиномиальной регрессии не должен быть слишком высоким, так как по мере его роста утрачивается смысл эконометрической процедуры сглаживания. Дело в том, что в предельном случае, когда порядок полинома (1) будет равен -
Во-первых, полиномы высокой степени требуют высокой точности расчетов, так как в противном случае накапливаются вычислительные погрешности. Во-вторых, полиномы выше четвертой степени порождают серьезные алгебраические проблемы при дальнейшем определении стационарных точек. В этом случае задача сводится к решению алгебраического уравнения высокой степени (пятой и выше), что само по себе представляет сложную задачу. Однако даже после ее решения в дальнейшем предстоит классифицировать все стационарные точки на локальные минимумы и максимумы, затем среди точек локального максимума выбрать те, которые являются точками Лаффера. В конечном счете помимо чисто вычислительных проблем придется решать еще проблему интерпретации полученных результатов, что также весьма непросто. В-третьих, сама процедура интерполирования априори предполагает, что имеется жесткая функциональная связь между объемом выпуска и уровнем налогового бремени. Хотя теоретически связь между этими переменными должна существовать, все же желательно, чтобы ее наличие было строго доказано. Кроме того, полиномиальная интерполяция, будучи технически безупречной, с содержательной точки зрения все же представляется несколько искусственной.
Между тем и построение регрессионной зависимости таит в себе целый ряд минусов. Во-первых, в России не накоплен информационный массив для формирования динамических рядов, позволяющих строить эффективные регрессионные модели. Во-вторых, в российской экономике переходного периода отсутствовала какая-либо устойчивость в развитии исследуемого процесса. Так, в одни годы увеличение налогового бремени сопровождалось сокращением ВВП, а в другие – увеличением. Фактически это означает, что некая гипотетическая функциональная связь между ВВП и налоговым бременем постоянно “ломалась” и для каждого короткого периода времени действовала своя производственная функция; попытка отыскать универсальную зависимость для всего периода исследования скорее всего обречена на неудачу. Именно этот факт и предопределяет необходимость использования двух- и трехпараметрического аналитических методов оценки точек Лаффера как наиболее простых и максимально адекватных нынешним экономическим условиям.
Использование параметрических методов базируется на предпосылке о существовании функциональной связи между объемом производства и уровнем налогового бремени. При этом вид этой связи является общим для всех анализируемых годов, меняются в ней лишь параметры. Последние оцениваются “скользящим” способом, т. е. для каждой пары лет отдельно. При этом первый, базовый год фигурирует в качестве основного, а второй – вспомогательного при определении параметров производственной функции первого года. Нам представляется, что такой подход наиболее перспективен и останется таковым в течение, по крайней мере, 5-6 лет, пока не будут накоплены данные о стабилизировавшемся процессе экономического роста.
При сопоставлении двух предложенных алгебраических методов можно сказать следующее. Достоинство трехпараметрического метода, прежде всего, – учет функциональных свойств как производственной (4), так и фискальной (5) функций. Следовательно, оцениваемые параметры одновременно “стягиваются” свойствами производственной и фискальной систем, которые на практике могут сильно различаться; в двухпараметрическом методе мы ограничиваемся свойствами только производственной кривой (14), что означает безусловное упрощение моделируемого процесса и ведет к огрублению получаемых оценок. Кроме того, сам вид исходной квадратичной производственной функции (4) является более общим по сравнению с формулой (14) и тем самым генерирует более богатую аналитическую схему. В этом смысле трехпараметрический метод более предпочтителен. Вместе с тем вычислительная простота, наглядность и элегантность конечных результатов двухпараметрической схемы расчета предопределяют выбор ее в качестве рабочей методики. Нам представляется, что для уяснения макроэкономической ситуации следует пользоваться предельно простыми алгоритмами, не ведущими к двусмысленным интерпретациям.
Анализ свойств производственной и фискальной систем.
Развивая последний тезис, покажем, что двухпараметрическая схема отыскания точек Лаффера наиболее приемлема с теоретической точки зрения. Для доказательства этого достаточно проанализировать свойства производственной и фискальной кривых.
Если точки Лаффера первого и второго рода для зависимостей (14) и (15) существуют, то производственная кривая и ее аналог в виде фискальной кривой будут иметь вид, как на рисунке. При этом несложно видеть, что объем производства и налоговые поступления синхронно обнуляются в двух точках: =0 и =-/. Таким образом, активные области определения производственной и фискальной функций совпадают. При этом очевидно, что если -/=1, то предельное налоговое бремя, при котором производственная и фискальная системы полностью “схлопываются”, равно 100%. При 0<-/<1 производственный и фискальный коллапс начинается раньше; в случае, когда -/>1, обе системы продолжают функционировать даже при полном изъятии у хозяйственных субъектов получаемых ими доходов. Величины объема выпуска и собираемых налогов при 100-процентном фискальном бремени во всех случаях совпадают, что соответствует исходным теоретическим постулатам, и равны.
Однако самым важным и интересным представляется вывод о несовпадении точек Лаффера первого и второго рода, причем точка Лаффера второго рода смещена вправо по налоговой оси относительно точки первого рода: **>* (это непосредственно вытекает из формул (19)-(20) и хорошо видно на рисунке при геометрическом наложении производственной и фискальной кривых). Таким образом, производственная и фискальная кривые характеризуются различной степенью кривизны. Можно сказать, что фискальная кривая получается в результате деформации производственной кривой в сторону ее правого края. Максимальное значение объема производства X*, приходящееся на точку Лаффера первого рода, составляет; максимальное значение массы взимаемых налогов T*, приходящееся на точку Лаффера второго рода, составляет.
Рис. Схематический вид производственной и фискальной кривой
Отмеченная особенность во взаимном расположении точек Лаффера первого и второго рода представляется весьма важной. Это связано с тем, что современная теория налогов оперирует в основном точками Лаффера второго рода, оставляя без должного внимания точки Лаффера первого рода. Вместе с тем, по нашему мнению, конструктивный анализ фискальной системы предполагает рассмотрение трех параметров: , * и **. Дело в том, что в некоторых случаях может возникнуть ситуация, когда *<<**. Это означает, что фактическое налоговое бремя меньше точки Лаффера второго рода и, следовательно, с точки зрения фискальных интересов государства, имеет вполне нормальную величину. Однако при этом оно больше точки Лаффера первого рода, а это означает, что установленный налоговый гнет стимулирует спад производства и тем самым вступает в противоречие с долгосрочными интересами экономического развития страны.
Сказанное подводит к выводу о том, что в идеальном случае фискальная система должна быть настроена таким образом, чтобы выполнялось условие *>, ибо никакое усиление налогового давления не должно подрывать экономической активности хозяйственных субъектов.
Теоретическая схема функционирования производственной и фискальной систем, иллюстрируемая рисунком, представляется предельно простой и логичной. Вместе с тем она проясняет некоторые моменты теории налогов, которые раньше были не до конца проработаны, что является решающим при выборе двухпараметрического метода в качестве наиболее подходящего для практической оценки эффективности фискальной политики применительно к российской экономике.
Информационная база аналитических расчетов.
В качестве исходной информации для расчетов нами использовались статистические данные о налоговых доходах и объеме ВВП, представленные в [9-11]; в качестве дополнительного источника использовались данные [12]. Однако некоторые показатели, фигурирующие в указанных информационных массивах, несопоставимы. Так, например, с 1995 г. изменилась структура доходов консолидированного бюджета. В частности, до 1994 г. включительно в разделе “Неналоговые доходы” фигурировала статья “Прочие доходы” [9], которая впоследствии была ликвидирована. Чтобы выровнять динамический ряд по показателю “налоговых доходов” и получить сопоставимые данные за 1990-1998 гг., мы суммировали данные статей “сумма налогов” и “прочие доходы” за 1990-1994 гг. Полученные в итоге подобной корректировки ряды представлены в табл. 1. Хотя подобный подход и небезупречен, в агрегатных расчетах его использование вполне допустимо; для более тонких расчетов первичную информацию следует “шлифовать” более тщательно.
| Таблица 1. ВВП и налоговые доходы консолидированного бюджета России в 1990-1998 гг., трлн. руб. |
Важный момент в проведении последующих расчетов состоит в том, что все вышеизложенные методы оценки точек Лаффера “работают” для макропоказателей, исчисленных как в текущих, так и в сопоставимых ценах. Даже в теоретических исследованиях отдельно рассматриваются как текущие, так и дефлированные налоговые доходы [7]; в зависимости от этого дифференциальные свойства фискальной кривой сильно меняются. Фактически это отдельная важная проблема теории налогов, так как эффекты для текущих и дефлированных налоговых поступлений сильно различаются за счет мощного влияния со стороны инфляционных тенденций.
В связи с этим в дальнейшем мы будем проводить расчеты по двум сценариям: для фискальных доходов в текущих (сценарий 1) и сопоставимых (сценарий 2) ценах. В качестве точки отсчета взят 1990 г. Заметим, что вычислительная двухпараметрическая схема оценки лафферовых точек инвариантна относительно используемых данных ВВП и налоговых сборов и, следовательно, никакой специфики для каждого из двух рассматриваемых сценариев не предполагает.
Результаты расчетов.
Результаты расчетов, проведенные по формулам (17)-(20) и исходным данным табл. 1, по первому и второму сценариям приведены в табл. 2 и 3 соответственно.
Анализ табл. 1 и 2 позволяет сделать ряд интересных выводов и проследить эволюцию фискальных отношений в России.
I. Фискальная система российской экономики в течение всего анализируемого периода испытывала постоянные встряски. Это выразилось, по крайней мере, в двух обстоятельствах. Во-первых, наблюдался значительный разброс значений фактического налогового бремени: от 21,5% в 1996 г. до 27,4% в 1993 г.; такая разница составляет 27% от базы 1996 г., что весьма чувствительно для любой экономики. Во-вторых, отсутствовала единая тенденция динамики показателя уровня фактического налогового бремени, который совершал постоянные колебания вверх-вниз. Такое положение дезориентировало экономических агентов и предопределило противоречивость результатов всех последующих расчетов, в которых лишь отразилась общая неопределенность экономической ситуации в стране.
II. Данные табл. 2, относящиеся к первому сценарию, показывают, что наличие точек Лаффера было характерно отнюдь не для всех анализируемых лет. Так, из 8 лет только в 1990 г., 1993-1995 гг. и 1997 г. были зафиксированы точки Лаффера обоих типов, не выходящие за область допустимых значений; в остальные годы стационарные точки являлись точками локального минимума и, следовательно, не подпадают под определение лафферовых точек. С геометрической точки зрения это означает, что фискальная и производственная макроэкономические кривые постоянно выгибались то вверх, формируя тем самым точки локального максимума, то вниз, образуя точки локального минимума. Данный факт лишний раз свидетельствует о крайней неустойчивости процессов в фискальной сфере.
III. Сопоставляя между собой фискальные точки , * и **, полученные в ходе расчетов по первому сценарию, можно утверждать, что на протяжении почти всего переходного периода уровень фактического налогового бремени в России перекрывал обе точки Лаффера. Это означает следующее: налоговая система страны была построена таким образом, что стимулировала спад производства с одновременным сокращением налоговых доходов государства. Любое повышение фискального гнета только усугубляло и без того тяжелое положение в реальном секторе экономики. Несколько улучшилась ситуация лишь в 1997 г., который был одним из самых благоприятных лет периода экономических реформ. В этом году сложилась весьма своеобразная ситуация: уровень фактического налогового бремени оказался выше точки Лаффера первого рода * и ниже точки Лаффера второго рода **. Содержательно такое срединное положение параметра означает следующее: в 1997 г. налоговое бремя было установлено достаточно высоко, чтобы сдерживать экономический рост, но на вполне приемлемом уровне, чтобы не приводить к дальнейшему коллапсу бюджета. Иными словами, в этот момент фискальные интересы государства вступили в противоречие с целями поддержания долгосрочного экономического роста, причем превалировала фискальная составляющая макроэкономической политики. Чтобы перевести экономическую систему из режима рецессии в режим роста, необходимо было снизить налоговое бремя всего лишь на 3%, однако при этом соответствующим образом пострадала бы доходная часть консолидированного бюджета.
IV. Идентификация точек Лаффера по второму сценарию показала, что таковые существовали только в 1991, 1992, 1995 и 1996 гг. При этом в 1991 г. фактическое налоговое бремя занимало промежуточное положение между точками * и **, почти вплотную приблизившись к ** (разрыв между ними составлял всего 0,3%). В следующем, 1992 г. “фискальная сопротивляемость” российской экономики возросла, но очередные сдвиги в налоговой системе привели к заметному росту налогового бремени, превысив даже тот предел, который был поставлен точкой Лаффера второго рода. Таким образом, государство в очередной раз действовало в ущерб своим собственным фискальным интересам, не говоря уже о интересах отечественного производителя. Подобные неосторожные действия правительства в налоговой сфере привели к тому, что в 1993-1994 гг. были зафиксированы явно вырожденные результаты – точки Лаффера приняли отрицательные значения. Геометрически это означает, что на всей области допустимых значений производственная и фискальная кривые вели себя монотонно; с экономической точки зрения это эквивалентно возникновению ситуации, когда экономические агенты однонаправлено реагируют на любые налоговые изменения. В такие периоды формируется своего рода всеобщее “фискальное безразличие”, которое свидетельствует о серьезных проблемах в сфере государственного регулирования. Однако в 1995 г. сразу за указанной фискальной депрессией наметилось резкое улучшение налогового климата – фактическое налоговое бремя впервые за все время оказалось ниже обеих точек Лаффера. Именно в этот период были сформированы предпосылки для роста российской экономики. В следующем году ситуация немного ухудшилась – фактическое налоговое бремя снова оказалось “зажато” между двумя точками Лаффера. Последовавший за этим 1997 г. стал очередным годом “фискального безразличия”, нейтрализовав собой все предыдущие позитивные сдвиги.
V. В целом результаты расчетов по второму сценарию подтверждают вывод, сделанный по количественным оценкам первого сценария: фактическое налоговое бремя в российской экономике переходного периода было чрезмерным; незначительные фискальные послабления в отдельные годы не меняли общей пессимистической картины.
Методические и экономические комментарии.
Полученные количественные результаты и их анализ обозначили целый ряд моментов, которые требуют специального обсуждения. Остановимся только на самых важных из них.
Во-первых, расчеты по обоим сценариям демонстрируют крайнюю неустойчивость точек Лаффера, которые служат основными индикаторами эффективности государственной фискальной политики. В связи с этим возникает правомерный вопрос: как воспринимать подобные скачки? Кроме того, помимо фискального фактора имеется множество не менее значимых сторон экономической жизни, которые предложенные нами методы не учитывают. Более того, при определенных обстоятельствах фискальный регулятор может стать второстепенным по сравнению с некоторыми из них. Возможно ли тогда игнорирование прочих аспектов экономического роста?
На наш взгляд, данные вопросы не отвергают развитой выше методической идеологии. Наоборот, именно из-за того, что в каждой период времени в системе постоянно возникают новые возмущения, происходит перестройка и самой зависимости X=X(), проявляющая в адаптивной процедуре пересчета ее параметров. Благодаря постоянно обновляющимся параметрам мы улавливаем роль и значение фискального фактора. Иногда фискальные инструменты теряют свою остроту, и динамика производства начинает определяться какими-то другими переменными. В такие моменты наблюдается “фискальное безразличие”, а любая перегруппировка различных групп факторов и их влияния на экономический рост может вызывать сильные колебания точек Лаффера.
Во-вторых, расчеты по двум сценариям дают плохо согласующиеся результаты. Так, те годы, в которые по первому сценарию точки Лаффера отсутствуют (1991, 1992, 1996), по второму сценарию, наоборот, обладают таковыми. Или “провальный” по второму сценарию 1997 г. оказывается вполне сносным по первому сценарию. Данные факты инициирует серьезные вопросы. Например, не являются ли возникшие нестыковки следствием методической некорректности использованного метода? Если нет, то какой сценарий следует выбрать в качестве базового?
Обозначенные вопросы заставляют переосмыслить некоторые положения теории налогов. На наш взгляд, серьезного противоречия в результатах нет, если учесть, что первый сценарий учитывает реакцию на изменение налогового бремени не только физических объемов производства, но и среднего уровня цен; второй сценарий учитывает очищенный от инфляции эффект производства. В связи с этим более оптимистичные результаты, полученные по сценарию 1, следует воспринимать весьма осторожно, а предпочтение при анализе фискальных эффектов следует отдавать сценарию 2. В этом смысле первый сценарий может использоваться в аналитических исследования в основном в качестве вспомогательного.
В-третьих, за рамками анализа остался следующий важный вопрос: при выявлении слишком высокого уровня налогового бремени за счет каких конкретных налогов его можно уменьшить? Должна ли использоваться процедура одновременного пропорционального снижения всех налогов?
К сожалению, однозначного ответа на эти вопросы дать нельзя. По-видимому, процедура пропорционального снижения всех налогов должна быть признана как нерациональная, ибо это связано с масштабной встряской фискальной системы, что почти всегда имеет негативные последствия. Основной акцент в таких случаях должен ставиться на налоге с продаж, налоге на добавленную стоимость, налоге на имущество и подоходном налоге. Именно эти фискальные инструменты наиболее действенны и вместе с тем наиболее болезненны для хозяйственных субъектов. В целом решения такого рода должны приниматься с учетом налоговой практики, а не теории. Тем не менее сами оценки возможного снижения совокупного налогового бремени могут служить полезным ориентиром при выработке окончательного решения. Помимо этого использованный нами двухпараметрический метод может быть распространен и на конкретные налоги. Например, довольно легко построить динамические ряды для добавленной стоимости и налога на нее и затем по описанному алгоритму установить связь между ними. Вполне реалистично построение аналогичных рядов для доходов населения и фискальных поступлений от подоходного налога; для имущества юридических лиц и налога на имущество и т.п. Такие детализированные расчеты позволят более четко определить рациональную фискальную политику, а именно какие налоги следует превысить, а какие – снизить.
Таким образом, предложенная схема оценки эффективности фискальной политики на базе вычисления точек Лаффера предполагает определенное развитие и модификацию, что свидетельствует о ее практической состоятельности и плодотворности базовой идеи, лежащей в ее основе.
Завершая разговор о эффективности фискальной политики российского государства, хотелось бы отметить ряд важных моментов, связанных с ее оценкой.
Во-первых, одно из достоинств параметрических методов – их дескриптивный характер. В [6] поднимался вопрос о субъективности всех количественных оценок, получаемых с помощью оптимизационных схем и моделей; этот недостаток на параметрические методы не распространяется. Фактически весь класс алгебраических методов пассивно воспроизводит функциональные свойства производственной системы по принципу черного ящика без каких-либо априорных постулатов и предпосылок. Данный факт делает параметрические методы теоретически и идеологически нейтральными и, следовательно, максимально объективными.
Во-вторых, построение динамических рядов оценок эффективности фискальной политики (точек Лаффера) имеет большое значение в свете прогнозирования результатов фискальной политики государства. Однако на современном этапе доверие к подобным прогнозам подрывается чрезвычайной неустойчивостью всех экономических процессов; более или менее достоверные прогнозы возможны только при наличии устоявшихся производственно-фискальных тенденций. На наш взгляд, на практике залогом этого требования должна служить стабильность точек Лаффера в течение хотя бы 3-5 лет (флуктуации между их крайними значениями не должны быть больше 2-3%). Пока этот критерий нереалистичен. В связи с этим, хотя налоговое бремя в российской экономике последнего десятилетия было чрезмерным, без серьезных оговорок утверждать, что его снижение приведет к автоматическому росту производственной активности, нельзя. Однако если в последующие годы не произойдет экономических катаклизмов, то вероятность такого исхода достаточно высока.
В-третьих, помимо всего прочего, ретроспективная оценка лафферовых точек несет в себе и индикативную функцию. Так, например, обнаружение ситуации, когда фактическое налоговое бремя “смещается” вправо за обе точки Лаффера, может служить сигналом возникновения серьезных коллизий интересов производителей и государства. Однако для повышения эффективности индикативной нагрузки подобных расчетов необходимо повышать оперативность сбора достоверной информации. На сегодняшний день вся бюджетная статистика сильно запаздывает, что препятствует своевременному мониторингу текущей ситуации.
В-четвертых, проведенное исследование в очередной раз подтвердило вывод о том, что однозначного способа оценки эффективности фискальной политики с помощью точек Лаффера нет и быть не может. Даже в рамках алгебраических методов можно использовать как двух-, так и трехпараметрические вычислительные процедуры. Уже сам по себе этот факт свидетельствует не столько о потребности в разработке новых методов, сколько о необходимости сравнительного анализа уже имеющихся и выбора “главного”, который впоследствии должен доминировать в аналитических исследованиях. По нашему мнению, именно в этом направлении должны концентрироваться дальнейшие усилия по совершенствованию инструментария оценки эффективности фискальной политики.
Литература
1. Соколовский Л.Е. Подоходный налог и экономическое поведение // Экономика и математические методы. 1989. Т. 25. Вып. 4.
2. Мовшович С.М., Соколовский Л.Е. Выпуск, налоги и кривая Лаффера // Экономика и математические методы. 1994. Т. 30. Вып. 3.
3. Аркин В., Сластников А., Шевцова Э. Налоговое стимулирование инвестиционных проектов в российской экономике. М.: РПЭИ/Фонд Евразия. 1999.
4. Капитоненко В.В. Инфляционный сдвиг налоговой ставки на кривой Лаффэра // Экономика и технология: межвузовский сборник научных трудов. М.: РЭА, 1994.
5. Гусаков С.В., Жак С.В. Оптимальные равновесные цены и точка Лаффера // Экономика и математические методы. 1995. Т. 31. Вып. 4.
6. Балацкий Е.В. Лафферовы эффекты и финансовые критерии экономической деятельности // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 11.
7. Балацкий Е.В. Точки Лаффера и их количественная оценка // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 12.
8. Балацкий Е.В. Налог на имущество фирм и накопление основного капитала // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 3.
9. Финансы в России. Стат. сб. М.: Госкомстат России, 1997.
10. Российский статистический ежегодник. Стат. сб. М.: Госкомстат России, 1997.
11. Российский статистический ежегодник. Стат. сб. М.: Госкомстат России, 1998.
12. Социально-экономическое положение России. 1998 год. Спр. М.: Госкомстат России, 1999.