Конституционные основы государственного устройства
Система органов власти и управления Австралии основана на принципах федерализма и парламентаризма.
1 января 1901 шесть самоуправляемых британских колоний – Новый Южный Уэльс, Виктория, Квинсленд, Южная Австралия и Тасмания – объединились на федеративных началах и образовали Австралийский Союз. Эти шесть колоний остались первыми штатами новой федеральной системы. Кроме того, выделены две территории – Северная территория и Австралийская столичная территория, которые на протяжении всей истории были непосредственно подчинены национальному правительству Союза, а ныне обладают властными полномочиями, сопоставимыми с полномочиями правительств штатов. Институты законодательной, судебной и исполнительной власти федерального правительства Союза сосредоточены в столице страны Канберре.
Акт британского парламента, создавший федеративный Союз, даровал Австралии собственную конституцию, которая сформулировала принципы распределения власти между Союзом и отдельными штатами. В компетенции федеральных органов власти находятся в основном традиционные функции «общенационального» характера: оборона, внешняя политика, иммиграция, международная торговля, выпуск национальной валюты, почтовая служба и т.д. Ряд этих функций носит эксклюзивный характер, большинство же формально совпадают с властными полномочиями штатов, хотя в случае расхождения федерального и местного законодательства федеральные законы имеют верховенство над законами штатов. За штатами закреплены все иные полномочия, не делегированные Союзу.
С момента образования Австралийского Союза роль федерального правительства неуклонно возрастала. Это происходило отчасти за счет принятия новых поправок к конституции, хотя на практике провести подобные поправки довольно трудно: для этого требуется получить большинство голосов на референдумах в четырех из шести штатов, а также простое большинство голосов на общенациональном уровне. Лишь восемь из сорока двух предложенных на референдумах поправок удалось провести. Некоторые из них, тем не менее, упрочили власть центрального правительства – например, поправка 1946 о расширении льгот по социальному обеспечению и поправка 1967 о государственной помощи австралийским аборигенам. Постановления Высокого суда, который осуществляет надзор за конституционностью новых законов, также способствовали усилению федерального правительства. В то же время попытки федерального правительства навязать свою волю тем или иным штатам не получают поддержки среди избирателей.
Национальное законодательное собрание (парламент) состоит из двух палат: палаты представителей, где партия большинства формирует правительство, и сената, в котором каждому штату принадлежит равное число мест.
Исполнительная власть
Главой государства в Австралии номинально является британский монарх, чьи полномочия формально делегируются генерал-губернатору, назначаемому монархом по представлению австралийского правительства. Этот номинальный глава государства как правило действовует лишь с ведома правительства, в частности – премьер-министра.
Премьер-министр является лидером партии большинства или коалиции в палате представителей. Другие министры избираются из членов обеих палат парламента, причем большинство из них являются членами нижней палаты. Законодательно устанавливается максимальное число министров. По состоянию на конец 1998, коалиционное правительство Джона Говарда насчитывает максимальное число членов, предусмотренное текущим законодательством (30 чел.). По традиции, принятой обеими крупнейшими партиями страны, премьер-министр и «старшие» министры (в нынешнем правительстве их насчитывается 16) формируют кабинет, остальные же («внешние министры») лишь участвуют в дискуссиях кабинета при рассмотрении дел, входящих в их непосредственную компетенцию.
Существует ряд важнейших ведомств, которые формально не входят в структуру государственных учреждений, обладая в той или иной мере финансовой и политической самостоятельностью. Среди наиболее значимых – Австралийская почта, Телстра (телекоммуникационное ведомство, чья прежнее монопольное положение было нарушено после частичной приватизации, проведенной правительством Говарда) и Австралийская телерадиовещательная комиссия (осуществляет государственное теле- и радиовещание в условиях конкуренции с частными телерадиосетями).
Законодательная власть
Палата представителей, как и ее британский прототип, определяет состав вновь избранного правительства. По конституции, палата представителей должна состоять из вдвое большего числа членов, чем сенат, а каждый из шести штатов должен иметь в ее составе по меньшей мере пять представителей (при этом Тасмания получает несколько большее представительство). Кроме того, штаты и территории разбиваются на одномандатные избирательные округа – пропорционально численности населения в этих регионах.
Члены палаты представителей избираются на срок, не превышающий трех лет и трех месяцев. Выборы могут проходить и досрочно, если правительство теряет большинство в парламенте и ни одной из партий или коалиций не удается сформировать новое большинство или, что случается чаще, если правительство, ожидая гарантированный успех на досрочных выборах, объявляет о самороспуске.
Австралийцы напрямую выбирают членов обеих палат федерального парламента и парламентов штатов/территорий (за исключением однопалатного парламента Квинсленда и двух территорий) и членов местного совета. При этом выборы в представительные органы власти разного уровня проводятся по различным принципам.
В 19 в. Австралия стала первой страной, где взрослым гражданам было предоставлено всеобщее избирательное право (впрочем, до недавнего времени имущественный ценз сохранялся при выборах в верхние палаты парламентов в ряде штатов и при выборах в некоторые органы местного самоуправления). Кроме того, в австралийских колониях впервые в мировой истории использовались заранее отпечатанные бюллетени для тайного голосования. В настоящее время избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет. За исключением выборов в большинство местных советов, регистрация избирателей и участие в выборах носит обязательный характер. Неучастие в выборах без уважительной причины (например, по болезни) наказывается штрафом. Так что 95%-я явка избирателей при выборах в федеральный парламент и парламенты штатов является в Австралии нормой.
Границы избирательных округов обычно определяются независимыми комиссарами, что пресекает имевшую ранее практику так называемого «джерримендеринга» – неравномерного распределения населения по избирательным округам с целью подтасовки результатов выборов. Однако до недавних пор имело место непропорциональное представительство, обусловленное преимуществами избирателей сельских районов. Реформы последних десятилетий привели к тому, что ныне лишь в Западной Австралии до сих пор сохраняется система преимуществ для сельских избирателей, которые, по сравнению с горожанами, имеют большую норму представительства. В нижней палате федерального парламента с превалированием сельских депутатов было полностью покончено в 1984.
Наиболее распространенная избирательная система, применяемая при выборах в палату представителей и во все нижние палаты парламентов штатов, кроме Тасмании, основана на принципе преференциального (рейтингового) голосования в одномандатных округах. При рейтинговом голосовании избиратели расставляют кандидатов в избирательном списке в порядке предпочтения. Если ни один из кандидатов не получает абсолютного большинства первых мест в рейтинге, то кандидат с наименьшим рейтингом исключается из списка, а полученные им голоса перераспределяются в соответствии с рейтингом кандидата, занявшего второе место в списке. Процесс исключения кандидатов и перераспределения голосов продолжается до тех пор, пока кто-то из оставшихся в списке кандидатов не набирает абсолютное большинство голосов. При существующей системе голосования, когда в бюллетене составляется список кандидатов в порядке предпочтения, партии рассылают своим избирателям специальные инструкции с рекомендуемым рейтингом кандидатов.
При выборах в сенат, хотя и применяется аналогичная преференциальная система, избирательная процедура носит более сложный характер, потому что от каждого штата избираются шесть членов (или 12 – при всеобщих досрочных выборах). Кандидаты считаются избранными, если получают необходимую квоту голосов, составляющую 1/7 (1/13 при всеобщих досрочных выборах) от списочного числа избирателей плюс один голос. Кандидаты, набравшие больше необходимой квоты, получают «избыток» голосов, который перераспределяется в пользу других кандидатов, занявших в рейтинге соответственно второе, третье и т.д. места. Таким образом, при последовательном исключении из списка кандидатов, заручившихся наименьшим количеством голосов, и при перераспределении их голосов среди других кандидатов в соответствии с занимаемыми ими местами в рейтинге определяется необходимое число победивших кандидатов. Поскольку кандидаты занесены в избирательные бюллетени по партийным спискам и большинство избирателей следуют предвыборным рекомендациям своих партий (эта практика в настоящее время узаконена правом простого подтверждения избирателями рекомендуемого той или иной партией рейтинга кандидатов), выборы практически приносят пропорциональное представительство. Данную систему, впрочем, с большим основанием можно назвать многомандатно-преференциальной.
На выборах в палату представителей в октябре 1998 коалиционное правительство Либеральной и Национальной партии, которое победило на выборах лейбористов, вновь вернулось к власти. Либеральная партия получила 64 места из 148, а Национальная партия – 16 мест, тем самым обеспечив коалиции 80 мест, необходимых для получения парламентского большинства в нижней палате. Лейбористская партия получила 67 мест и 1 место получил независимый кандидат. Джон Говард, лидер Либеральной партии, сохранил за собой пост премьер-министра, а Тим Фишер, лидер Национальной партии, сохранил пост заместителя премьера.
Каждый штат имеет в сенате по 12 своих представителей, избираемых на 6-летний срок, причем каждые 3 года корпус сенаторов обновляется наполовину. Выборы в сенат, как правило, приурочены к выборам в палату представителей, если они не происходят после досрочного роспуска палаты. Но даже при одновременном проведении выборов в обе палаты парламента сроки пребывания их членов в должности не совпадают. Например, сенаторы, избранные на всеобщих выборах в октябре 1998, приступили к работе в начале июля 1999, и до этого момент сенат в старом составе формально дорабатывал свой срок. С 1975 две территории имеют в сенате по два своих представителя, которые, в отличие от прочих сенаторов, вправе переизбираться одновременно с очередными выборами в палату представителей.
Хотя сенат принимает к рассмотрению все законодательные инициативы, поступившие из палаты представителей, конституция закрепляет за обеими палатами «равную власть», за исключением ряда особых случаев: сенат, к примеру, не вправе инициировать финансовые законопроекты. Чтобы законопроект получил силу закона, он должен пройти одинаковую процедуру в обеих палатах парламента. В случае возникновения у палат длительных разногласий по тому или иному законопроекту предусмотрена громоздкая процедура выхода из законодательного тупика. Если в течение некоторого срока сенат дважды отказывается одобрить представленный законопроект и если правительство готово идти на досрочные выборы, возможен так называемый двойной роспуск парламента. Это означает, что обе палаты в полном составе должны переизбраться. Если же кризис не разрешается и после двойных перевыборов, то для рассмотрения спорного законопроекта может быть проведено совместное заседание обеих палат (при этом палата представителей имеет двойное численное преимущество перед сенатом). В современной австралийской истории одновременный роспуск палат происходил шесть раз (последний роспуск в 1987). Единственное совместное заседание палат имело место после их роспуска в 1974, когда к власти вернулось лейбористское правительство, но при сохранении оппозиционного сената.
Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти
На практике, однако, основные рычаги власти находятся в исполнительной, а не законодательной ветви. Эффективность разносторонней деятельности правительства, осуществляемой органами исполнительной власти, обеспечивается в том числе и характерным для британского парламентаризма наличием в парламенте дисциплинированных фракций политических партий, которые служат связующим звеном между правительством и его политической базой в законодательном органе. «Заднескамеечники» партии большинства или партийной коалиции всегда являются прочной опорой правительства. Они неизменно отдают себе отчет в том, что были избраны в парламент исключительно благодаря своей партийной принадлежности и что их шансы на переизбрание целиком зависят от эффективности работы правительства. Вставая в оппозицию к правительству, представляющему их партию в парламенте, они рискуют добиться его отставки и проведения досрочных выборов. А без партийной поддержки шансы «заднескамеечников» на переизбрание очень невелики (впрочем, в 1990-е годы бывали случаи, когда члены парламента, не получив партийной поддержки, сумели победить на выборах и, вопреки воле своих бывших партийных соратников, получить места в парламенте). Так что выступать с критикой правительства куда безопаснее на съездах своей парламентской фракции, чем на заседаниях парламента (причем лейбористы всегда голосуют солидарно – в соответствии с решениями партийного большинства). В сенате, как и в палате представителей, члены фракций строго подчиняются партийной дисциплине – хотя изначально предполагалось, что сенаторы будут отражать интересы штатов, и хотя бывают ситуации, когда исход голосования никоим образом не отражается на судьбе правительства.
Впрочем, было бы ошибкой считать парламент второстепенным компонентом государственной машины. Парламент остается формальным и символическим центром демократической системы и остается в фокусе пристального общественного внимания. Это арена, на которой проходят обкатку и получают известность национальные лидеры. Парламент предоставляет трибуну оппозиции, чей лидер получает такую же зарплату и такие же привилегии, как член правительства, и чей «теневой кабинет» занимается теми же вопросами, что и действующий кабинет. Ежедневно в рабочей повестке дня парламента выделяется время для рассмотрения так называемых «текущих вопросов», когда парламентарии заслушивают отчеты министров о работе возглавляемых ими ведомств. Хотя министры частенько уходят от острых тем, поднимаемых членами оппозиции, и занимаются скорее саморекламой, отвечая на наводящие вопросы однопартийцев-заднескамеечников, эти выступления становится хорошим поводом для политических дебатов.
Кроме того, сенат, в силу его особой роли и возможностей в государственной системе, является эффективным фактором ограничения исполнительной власти. Правящей партии или коалиции трудно получить большинство в сенате. Баланс сил между проправительственными сенаторами и сенаторами от оппозиции обычно обеспечивают независимые члены сената или сенаторы, представляющие мелкие партии. И хотя отклонение сенатом того ли иного законопроекта не влечет за собой уход правительства в отставку, скорее может послужить для правительства поводом пригрозить сенату «двойным роспуском» с последующими досрочными выборами, возможности правительства в управлении страной существенно ограничиваются, если подобные поражения в сенате становятся регулярными. Поэтому, чтобы добиться прохождения законопроектов в сенате, правительство нередко вынуждено заключать компромиссные договоренности с сенаторами от мелких партий, а иногда и с оппозицией. В последние десятилетия повысилась также роль сената как инструмента контроля над исполнительной ветвью власти.
Но и в сенате соображения политической целесообразности и партийная принадлежность остаются решающими факторами. Для осуществления своих предвыборных обещаний недавно избранное или уверенное в широкой общественной поддержке правительство может напрямую апеллировать к «мандату избирателей». Чаще, однако, достигаются компромиссы, когда правительство соглашается с предложениями оппозиции или мелких партий, не меняющими существа предложенного законопроекта.
Судебная власть
Высокий суд осуществляет надзор за соблюдением конституционных норм в законодательстве и является апелляционным судом высшей инстанции. К прочим судам федеральной юрисдикции относятся Семейный суд (создан в 1975 для рассмотрения семейных конфликтов, разводов и решения вопросов об опеке и разделе имущества), Федеральный суд (создан в 1976 для разрешения широкого круга вопросов – таких, как банкротство и административные жалобы), Суд трудовых отношений (в нынешней форме существует с 1993 для рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями работодателей и наемных рабочих). Помимо этих специальных судов, в Австралии не существует других судов федеральной юрисдикции. Вместе с тем суды штатов наделены функциями правового надзора за федеральным законодательством.
Будучи высшей правонадзорной инстанцией и высшим арбитром по всем судебным делам, принятым им на рассмотрение, Высокий суд играет важную политическую роль в жизни страны. Члены Высокого суда – главный судья и шесть судей – назначаются действующим правительством. Назначенные судьи иногда могут быть связаны с той или иной партией или парламентской фракцией (как коалиционные, так и лейбористские правительства в разное время назначали судьями бывших генеральных прокуроров), и подобная практика назначения судей помогает отсекать тех кандидатов в члены Высокого суда, которые не разделяют представлений кабинета о задачах верховной судебной инстанции. Вместе с тем это не отменяет принципа независимости судей, и многие новые члены суда, как правило, имеют большой опыт практической работы в судах низших инстанций или в судебной системе штатов. Согласно конституционной поправке 1977, члены Высокого суда, достигнув 70 лет, уходят в отставку. В противном случае они могут быть уволены только совместным решением обеих палат парламента по причине «доказанного недостойного поведения или неспособности исполнять свои обязанности» (чего, впрочем, еще никогда не случалось).
Различные толкования Высоким судом статьи 92 конституции иллюстрируют политический смысл его решений. Данная статья, гласящая, что «торговля, коммерция и сношения между штатами... должны быть совершенно свободными», изначально была задумана как способ борьбы с различными помехами для торговли между штатами, какой была, например, в ранний колониальный период тарифная система. В первой половине 20 в. эта статья, благодаря серии толкований Высокого суда, постепенно превратилась в инструмент ограничения любых форм регламентирования экономической жизни страны, который дважды – в 1945 и 1948 – был использован для пресечения попыток лейбористского правительства Чифли национализировать частные авиакомпании и банки. Однако решением Высокого суда в 1988 столь широкая интерпретация статьи 92 была изменена, и новое толкование подтвердило ее первоначальную задачу по обеспечению условий для создания австралийского «общего рынка».
Суд постановил также, что некоторые племена аборигенов сохраняют «исконное право» на территории, считавшиеся в эпоху колонизации полностью отошедшими во владение британской короны.
Споры о республике
В течение продолжительного времени не прекращаются споры относительно того, следует ли Австралии отказаться от последних атрибутов британской монархии в пользу чисто «республиканской» структуры, что может произойти в 2001 – год столетия Австралийского Союза. Сторонники республики считают, что вмешательство британской монархии в австралийские дела является безнадежным анахронизмом, вступающим в противоречие с суверенным статусом Австралии. Ряды скептиков, выступающих против республиканизма, включают в себя традиционных защитников монархического статус-кво, желающих сохранить старые связи с метрополией, и реалистов, полагающих, что Австралия де-факто и так была республикой и что данный спор носит деструктивный для государства характер.
На референдуме 1999 стронники сохранения нынешнего положения получили большинство.
Региональные органы власти и местное самоуправление. Будучи субъектами государственной власти, штаты обладают значительными властными полномочиями. Австралийцам в значительной мере свойственна самоидентификация по штатам, что обусловлено, во-первых, особенностями социальной географии (60% населения проживает в пяти крупнейших мегаполисных зонах, где располагаются правительства штатов) и, во-вторых, политическим влиянием СМИ штатов (хотя национальные сети несколько ослабляют влияние местных центров прессы).
Функции, которые в большинстве западных стран обычно находятся в ведении центральных или местных властей низового уровня, в Австралии делегированы властям штатов. Под эгидой правительства штата функционируют государственные школы, медицинские учреждения, органы социального обеспечения, полиция, осуществляются программы экономического развития, городского планирования и жилищного строительства, правовой надзор за трудовыми отношениями, в ведении властей штатов находятся дороги, порты, различные агрохозяйственные структуры, порядок выдачи промышленных субсидий, обеспечение электроэнергией и газом (в большинстве штатов) и другие службы.
Все штаты еще с середины 19 в. имеют собственную конституцию, в каждом штате есть свой парламент, избираемый на три или четыре года. В пяти штатах парламент является двухпалатным, а состав правительства утверждается нижней палатой. Один штат, Квинсленд, в 1922 лишил свой парламент высшей палаты. Парламенты обеих территорий являются однопалатными.
За исключением малонаселенных регионов, не входящих в административно-территориальную систему, Австралия поделена на множество округов местного самоуправления. Низовые органы власти обладают внешними чертами суверенных политических анклавов, имея выборные законодательные органы (советы), члены которых избирают из своего состава мэра (хотя в ряде округов мэр избирается на всеобщих выборах). Местные органы власти в целом контролируют лишь 5% государственных расходов и являются куда менее полномочными, чем в других западных демократиях. Компетенция местных органов власти, как правило, распространяется на сферу социальных услуг и государственной недвижимости (вывоз мусора, ремонт местной дорожной сети, уличное освещение, работа санитарных служб, эксплуатация парковых зон и земельных участков и т.п.), хотя в ряде штатов в их функцию входят также вопросы водоснабжения, канализации, энергообеспечения, работы предприятий общественного досуга и проблемы социального обеспечения.
Избирательная система
Австралийцы напрямую выбирают членов обеих палат федерального парламента и парламентов штатов/территорий (за исключением однопалатного парламента Квинсленда и двух территорий) и членов местного совета. При этом выборы в представительные органы власти разного уровня проводятся по различным принципам.
Границы избирательных округов обычно определяются независимыми комиссарами, что пресекает имевшую ранее практику так называемого «джерримендеринга» – неравномерного распределения населения по избирательным округам с целью подтасовки результатов выборов. Однако до недавних пор имело место непропорциональное представительство, обусловленное преимуществами избирателей сельских районов. Реформы последних десятилетий привели к тому, что ныне лишь в Западной Австралии до сих пор сохраняется система преимуществ для сельских избирателей, которые, по сравнению с горожанами, имеют большую норму представительства. В нижней палате федерального парламента с превалированием сельских депутатов было полностью покончено в 1984.
Наиболее распространенная избирательная система, применяемая при выборах в палату представителей и во все нижние палаты парламентов штатов, кроме Тасмании, основана на принципе преференциального (рейтингового) голосования в одномандатных округах. При рейтинговом голосовании избиратели расставляют кандидатов в избирательном списке в порядке предпочтения. Если ни один из кандидатов не получает абсолютного большинства первых мест в рейтинге, то кандидат с наименьшим рейтингом исключается из списка, а полученные им голоса перераспределяются в соответствии с рейтингом кандидата, занявшего второе место в списке. Процесс исключения кандидатов и перераспределения голосов продолжается до тех пор, пока кто-то из оставшихся в списке кандидатов не набирает абсолютное большинство голосов. При существующей системе голосования, когда в бюллетене составляется список кандидатов в порядке предпочтения, партии рассылают своим избирателям специальные инструкции с рекомендуемым рейтингом кандидатов.
Хотя лишь крупнейшие партии имеют возможность получить место в парламенте, преференциальная система голосования в одномандатных округах дает шанс для победы и мелким партиям. В обмен на предвыборную поддержку кандидатов крупных партий мелкие партии могут получить от больших партий некоторые политические дивиденды. Преференциальная система позволяет также партийным коалициям поддерживать в том или ином округе конкретных кандидатов без ущерба для альянса.
При выборах в сенат, хотя и применяется аналогичная преференциальная система, избирательная процедура носит более сложный характер, потому что от каждого штата избираются шесть членов (или 12 – при всеобщих досрочных выборах). Кандидаты считаются избранными, если получают необходимую квоту голосов, составляющую 1/7 (1/13 при всеобщих досрочных выборах) от списочного числа избирателей плюс один голос. Кандидаты, набравшие больше необходимой квоты, получают «избыток» голосов, который перераспределяется в пользу других кандидатов, занявших в рейтинге соответственно второе, третье и т.д. места. Таким образом, при последовательном исключении из списка кандидатов, заручившихся наименьшим количеством голосов, и при перераспределении их голосов среди других кандидатов в соответствии с занимаемыми ими местами в рейтинге определяется необходимое число победивших кандидатов. Поскольку кандидаты занесены в избирательные бюллетени по партийным спискам и большинство избирателей следуют предвыборным
Возникающие время от времени вакансии (после смерти или отставки парламентариев) заполняются в каждой из двух палат федерального парламента по-разному. В палате представителей в этом случае проводятся довыборы. В сенате замена сенаторов производится на совместном заседании палат парламента соответствующего штата. В 1977 была принята поправка к конституции, требующая, чтобы во избежание дисбаланса партийного представительства в сенате новый кандидат в сенаторы выдвигался от той же партии. Данное положение узаконило старое правило, которое, впрочем, в 1975 дважды нарушалось нелейбористскими администрациями штатов, пытавшимися сместить федеральное лейбористское правительство и спровоцировать «конституционный кризис».
Партийная система
Хотя граждане Австралии получили право голоса еще в 1850-х годах, прошло 40 лет, прежде чем в стране сложились современные политические партии. Рождение и почти мгновенный успех Австралийской лейбористской партии (АЛП) в 1890-х вызвал консолидацию консервативной идеологии. К моменту возникновения в 1901 Австралийского Союза уже сформировались две сплоченные группы правящей элиты – фритредеров и протекционистов, которые в 1910 объединились в либеральную партию, которая, претерпев ряд трансформаций, в современном виде оформилась к 1944. Как правило, либералы действуют в коалиции с Аграрной национальной партией. После Второй мировой войны никакой другой партии не удалось получить места в палате представителей, хотя туда проходили отдельные независимые кандидаты. Сенатские выборы по многомандатным округам дают возможность представительства мелким партиям.
При обязательном избирательном праве партии не озабочены проблемой «явки на выборы». Все большее значение для исхода избирательных кампаний имеет создаваемый в СМИ имидж партий и особенно партийных лидеров. Львиная доля избирательных бюджетов крупных партий расходуется на рекламную кампанию в прессе, особенно на телевидении, причем партии начали осваивать изощренные маркетинговые технологии воздействия на конкретные аудитории посредством «прямой почтовой рассылки» и «адресной рекламы».
Большинство мест в палате представителей фактически закреплено за кандидатами от крупнейших партий, и лишь 25% мест перераспределяются в зависимости от итогов очередных выборов, и даже агрессивная предвыборная кампания той или иной партии, с использованием известнейших политиков в роли агитаторов или массированной политической рекламы в прессе, реально влияет на судьбу этих второстепенных мандатов.
Избиратели
Исследования политологов показали, что около 85% взрослых австралийцев идентифицируют себя с какой-либо политической партией и что такая идентификация является достаточно точным, хотя и не идеальным, способом прогнозирования результатов будущих выборов. Лучшим индикатором партийной идентификации избирателей в прошлом была принадлежность к той или иной прослойке трудоспособного населения, когда «голубые воротнички» в своей массе поддерживали лейбористов, а «белые воротнички» – либералов. Однако эта закономерность размывается в современном мультикультурном обществе, отличающемся высоким уровнем социальной мобильности и благосостояния. К примеру, лейбористская партия расширила свою социальную базу за счет квалифицированных специалистов из среднего класса, в частности занятых в государственном секторе.
Австралийская лейбористская партия (АЛП)
Австралийская лейбористская партия возникла в начале 1890-х, когда поражение забастовок моряков и сельскохозяйственных рабочих заставило профсоюзы добиваться своего представительства в парламенте. В 1899 колонию Квинсленд возглавил кабинет лейбористского меньшинства, ставший первым в мире лейбористским правительством. Впрочем, он пробыл у власти лишь пять дней, потерпев поражение в местном парламенте. В 1901 АЛП прошла в первый федеральный парламент, в 1904 на четыре месяца сформировала национальное правительство меньшинства, а в 1910 обеспечила контроль над обеими палатами.
Первый раскол АЛП произошел в 1916, когда часть партии выступила против введения воинской повинности и отправки призывников на европейский театр Первой мировой войны. В конце концов лейбористский премьер У.Хьюз был вынужден покинуть партию, уведя с собой ряд министров и парламентариев-единомышленников. Отколовшаяся часть партии присоединилась к тогдашней оппозиции и сформировала новую – Национальную партию, которая не позволяла лейбористам прийти к власти вплоть до 1929. Лейбористское правительство, сформированное в 1929, вновь раскололось по вопросу о выработке приемлемой политики борьбы с последствиями экономической депрессии и в 1932 потеряло власть. И вновь ряд парламентариев-лейбористов сформировали новую антилейбористскую группу (Партию единой Австралии), заключившую союз с консерваторами. После десятилетнего забвения в 1941–1949 для АЛП вновь наступил период политического триумфа, когда возглавляемые Кертином и Чифли правительства выступили с новаторскими программами в области социального обеспечения, национального развития, управления экономикой, развития государственного предпринимательства и поощрения иммиграции. Третий крупный кризис сотряс партию в 1955–1957, когда от нее откололась влиятельная группа антикоммунистов-католиков. Была сформирована Демократическая лейбористская партия, которая вновь вынудила АЛП надолго уйти в оппозицию. В 1972–1975 лейбористы наконец опять сформировали правительство во главе с премьер-министром Г.Уитлемом, однако период ее политического возрождения длился недолго и закончился «конституционным кризисом» 1975. Однако переход в оппозицию на этот раз оказался кратковременным, и в 1983 лейбористы вновь сформировали правительство во главе с премьером Р.Хоуком, а затем одержали серию побед на выборах – трижды вместе с Хоуком и один раз вместе с его преемником П.Китингом, который в 1996 потерпел поражение.
Национальная история партии переплетается с историей партийных отделений в штатах, где АЛП традиционно пользовалась куда большим успехом.
АЛП – федеральная партия, уходящая своими корнями в профсоюзное движение. Основой структуры партии являются ее отделения в штатах. Общефедеральные отделения фактически являются «зонтиками», под которыми собираются делегаты от штатов, так что основная политическая жизнь бурлит именно в отделениях штатов. Традиционные связи лейбористов с профсоюзным движением отражается в формальном вхождении профсоюзов в партийные организации штатов. Этим обусловлен и двойственный статус членов партии: наряду с 50 тыс. членов, которые добровольно платят взносы в партийную кассу, существует еще и более 1 млн. членов профсоюзов, организационно связанных с партией. Члены местных отделений АЛП, как правило, являются выходцами из преуспевающего слоя среднего класса – в отличие от членов профсоюза, которые автоматически входят в партию через свои низовые профсоюзные организации. Доля женщин, которая некогда была весьма низкой, в последнее десятилетие существенно увеличилась и ныне составляет 40%. Партийные конференции в штатах, которые обычно проводятся раз в год, являются высшим политическим органом организаций АЛП в штатах, причем 60% голосов получают делегаты от местных профсоюзов и 40% – члены низовых отделений. Отделения АЛП в штатах различаются по процедуре отбора кандидатов на парламентские выборы. В ряде штатов отбор производится на ежегодной партийной конференции, в других действуют отборочные комитеты, состоящие из делегатов конференций и членов местных отделений, либо, как Новом Южном Уэльсе, определяются в ходе плебисцита среди местных членов партии.
Делегаты ежегодных национальных конференций и проводимых на более регулярной основе съездов национального исполнительного комитета представляют все отделения штатов и выбираются пропорционально численности населения. Эти национальные съезды являются высшим органом партии, решения которых в принципе обязательны для отделений штатов.
Самопровозглашенные партийные «фракции» играют заметную роль на федеральном уровне – как на парламентских партийных съездах, так и в национальных организациях. В настоящее время они обеспечивают прочные горизонтальные связи внутри партии. Эти группы представляют собой временные альянсы, основанные на идеологической близости, общности интересов групп влияния, авторитете конкретных лидеров и т.д. Каждая такая фракция стремится самостоятельно проводить свои съезды, иметь собственные органы печати, вырабатывать предвыборные лозунги и программы.
Правая фракция, которая в ряде штатов предпочитает выступать под наименованием Лейбористского союза, – крупнейшая группа, имеющая наиболее сильные позиции в Новом Южном Уэльсе. Она стала главной политической опорой премьер-министров Хоука и Китинга. Левая фракция, пользующаяся наибольшим влиянием в Виктории, неизменно вызывает внутрипартийные трения между «старыми» сторонниками традиционной левой идеологии и «новыми» левыми прагматиками, которым в большей степени свойственна столь необходимая для правящего кабинета склонность к политическим компромиссам и дисциплине. Малочисленная центристская фракция, называющая себя «левым центром», возникла в 1980-е годы в качестве посредника в конфликтах между правыми и левыми, но с середины 1990-х годов утратила свое политическое влияние.
АЛП традиционно стремилась быть реформистской партией, хотя ее идеологические и политические позиции отличались порой чрезмерной сложностью, и даже непостоянством. Как политическая организация, объединяющая в своих рядах идеологов и прагматиков и добивающуюся поддержки большинства национального электората, АЛП имеет социал-демократическую направленность. Ее платформа традиционно содержала тезис о поддержке партией «демократической социализации хозяйства, распределения, производства и торговли», который, впрочем, всегда сопровождался оговоркой, что это должно происходить «в той мере, насколько необходимо для искоренения эксплуатации и прочих антиобщественных проявлений в указанных сферах». АЛП традиционно выступает против неравенства и несправедливости, свойственных капиталистической экономике, хотя и признает частное предпринимательство важным элементом смешанной экономики. В 1980–1990 в условиях глобализации произошел фактический отход АЛП от социалистических принципов. Лейбористские правительства Хоука и Китинга в 1980–1990-е годы выказывали явную предрасположенность к рыночной экономике и предприняли меры по уменьшению роли государства в управлении экономикой, расширению процесса приватизации, стимулированию конкуренции и внешней торговли, снижению протекционистских тарифов.
Партия в целом выступает за широкое перераспределение с целью обеспечения большего социального и экономического равенства. В настоящее время эта идеология все чаще выражается в идее равенства возможностей и борьбе с дискриминацией в сфере образования, национальной и социальной политики, городского развития, а также в сфере производства и социального обеспечения. Лейбористское правительство дважды выдвигало федеральные программы обязательного и всеобъемлющего медицинского страхования – первая, образца 1970-х годов, получившая название «Медибанк», была позднее отвергнута либеральным правительством, а вторая – «Медикэр», обнародованная в 1980-е годы, действует до сих пор. В сфере трудовой политики АЛП оказывает поддержку профсоюзам, с которыми правительства Хоука и Китинга в 1983–1996 заключили «генеральное соглашение» по вопросам согласования уровня заработной платы, экономической политики и реструктуризации промышленности. Это соглашение обусловило постепенный переход от традиционной для Австралии централизованной системы фиксированной заработной платы к системе заключения отдельными предприятиями коллективных трудовых договоров при активном участии отраслевых профсоюзов.
Либеральная партия
Либеральная партия была создана в 1944. Либеральная партия образца 1944 собрала под свои знамена парламентариев-нелейбористов во главе с Робертом Мензисом, которые и сформировали массовую политическую организацию для поддержки своей фракции. Показателем политических успехов либеральной партии является ее 23-летнее пребывание у власти в коалиции с национальной партией (ранее называвшейся аграрной партией) в период с 1949 по 1972, причем первые 17 лет коалицию возглавлял бессменный премьер-министр Роберт Мензис. После ухода Мензиса в отставку и в отсутствие признанного лидера в коалиции наметился раскол, и в 1972 она лишилась власти. В 1975 коалиция, впрочем, вновь сформировала правительство во главе с Малколмом Фрезером, в 1977 и 1980 добилась переизбрания, но на парламентских выборах в 1983 потерпела поражение. С тех пор либеральная партия длительное время играла непривычную и неудобную для себя роль оппозиции, четыре раза подряд, при разных партийных лидерах, потерпев поражение на выборах. Наконец в марте 1996 Джон Говард привел ее к победе.
Либеральная партия допускает значительную степень независимости своей парламентской фракции, позволяя лидеру вырабатывать самостоятельную политику и стратегию и оказывая ему в период выборных кампаний организационную поддержку. Партия насчитывает 70 тыс. членов.
Выборный лидер парламентской партийной фракции обладает широкими полномочиями. Лидер лично назначает членов действующего или «теневого» кабинета (в АЛП эти должности являются выборными). В принципе члены либеральной партии обладают полной свободой выбора при голосовании в парламенте, однако, за исключением редких случаев внутрипартийных разногласий (как правило в сенате), на практике партийная дисциплина у либералов не менее строгая, чем в АЛП.
Хотя фракционная борьба свойственна либеральной партии в гораздо меньшей степени, чем АЛП, парламентарии формируют группы, исходя из различных подходов к политическим и стратегическим вопросам. Эти объединения иногда играют решающую роль при поддержке альтернативных кандидатов на роль партийного лидера. В 1980-е основная линия разделения проходила между рыночниками, так называемыми «сухими», и более прагматичными и социально-ориентированными «мокрыми». В 1990-е произошла определенная перегруппировка сил, отчасти по той причине, что «сухие» одержали верх на интеллектуальном и политическом фронтах, а отчасти потому, что парламент покинули лидеры фракции «мокрых», заявившие о себе в 1980-х. Нынешнюю политическую ситуацию в партии можно представить в виде широкого спектра – от «умеренных», социально-ориентированных политиков, до «твердолобых», упрямо отстаивающих рыночные принципы.
Как показывает ход внутриполитических баталий, идеология современной либеральной партии представляет собой смесь классического либерализма, социального либерализма, консерватизма и прагматизма. Ее фракция в парламенте представляет собой довольно пестрый идеологический конгломерат: от темпераментных защитников свободного рынка до приверженцев программ щедрой социальной помощи, от социальных либертарианцев до консервативных адептов традиционной морали, от умеренных протекционистов до фанатичных сторонников фритредерства.
Национальная партия
Национальная партия выражает интересы аграрного сектора. Она возникла на гребне движения фермеров и скотоводов в период 1914–1922 и вплоть до 1980-х годов называлась аграрной партией. Несмотря на то, что на выборах Национальная партия постоянно получала не более 10% голосов избирателей, начиная с 1919 она вышла на общенациональную политическую арену и упрочила свое положение в парламенте страны благодаря влиянию на региональный электорат. В 1922 партия согласилась войти в коалицию с крупной либеральной партией – противницей лейбористов. Этот союз до сих сохраняет свою прочность, и либерально-национальная коалиция продолжает оставаться эффективной альтернативой лейбористскому движению как на общефедеральном уровне, так и во многих штатах. Особенно сильны позиции Национальной партии в Квинсленде, где она является основной политической организацией нелейбористской направленности, а также – в меньшей степени – в Новом Южном Уэльсе и в Западной Австралии. В Южной Австралии и на Тасмании ее позиции традиционно были весьма непрочными.
Национальная партия насчитывает 120 тыс. членов и является крупнейшей по численности политической партией в стране, что обеспечивает ей широкую избирательную базу, солидный бюджет (за счет членских взносов), и меньшую зависимость, по сравнению с другими партиями, от спонсорской помощи. Большинство членов партии и представляющие ее парламентарии являются выходцами из провинции. Партия поддерживает тесную связь с национальными фермерскими и скотоводческими организациями. Местные отделения партии обладают значительной автономией – даже в вопросах поддержки партийных кандидатов на выборах. Местные отделения направляют своих делегатов на предвыборные советы, председатели этих советов формируют ядро исполнительной власти штата. Как и в Либеральной партии, члены парламента от национальной партии могут самостоятельно разрабатывать свою политическую линию и предвыборную стратегию.
Будучи проводником интересов сельской глубинки, национальная партия поддерживает идею активного участия государства в развитии комплекса социальных услуг в сельских районах и в организации системы реализации сельскохозяйственной продукции для поддержания прибыльности аграрного производства. Такая ориентация нередко вступала в противоречие с идеологией ограничения государственного вмешательства в экономику, характерной для Либеральной партии – партнера по коалиции. Впрочем, в целях сохранения жизнеспособности коалиции Национальной партии всегда удавалось добиваться от Либеральной партии некоторых политических уступок, хотя сельские избиратели неизменно подвергали партию критике за уступки в пользу либералов. В период нахождения у власти правительства Говарда серьезным политическим испытанием для Национальной партии стало, во-первых, ее решение поддержать общенациональную программу ужесточения контроля за оборотом огнестрельного оружия, что вызвало недовольство сельского оружейного лобби и ряда заднескамеечников, и, во-вторых, попытка найти выход из конфликта между сторонниками прав аборигенов на «исконные земли» и владельцами пастбищ. В вопросах экономической, социальной и внешней политики Национальная партия склонна занимать консервативные позиции.
Австралийские демократы. Региональная концентрация электората позволяет Национальной партии при сравнительно скромной избирательной базе иметь мощную парламентскую фракцию. А вот Партия австралийских демократов, хотя и получает, как правило, значительную поддержку на общенациональном уровне, но вследствие географической размытости ее электората не имеет возможности провести значительное число кандидатов в нижнюю палату. Партия, однако, добилась внушительного успеха в сенате, и в настоящее время 7 ее сенаторов играют заметную роль в расстановке политических сил в верхней палате. Национальная поддержка депутатов от этой партии в палате представителей достигла пика в 1990, резко снизилась в 1993, впоследствии – стабилизировалась. Обычно демократы получают больше мест в сенате, нежели в палате представителей.
Австралийские демократы создали свою партию в 1977 сторонники Дона Чиппа, бывшего министра либерального правительства, который вышел из партии в знак протеста против политики кабинета Фрезера. Демократы попытались заполнить «нишу» между крупнейшими партийными фракциями, и в последние годы завоевали репутацию партии умеренно-левой направленности в социальных и экономических вопросах, в то время как лейбористская партия сместилась к лагерю прорыночных правых. Демократы поддерживают идею частного предпринимательства в рамках социально-ориентированной экономики «государства всеобщего благосостояния» и всегда проявляли особый интерес к проблемам образования и охраны окружающей среды. С 1984 демократы обеспечивают баланс сил в сенате и тем самым оказывают определенное влияние на законодательный процесс. Партию поддерживают в основном квалифицированные специалисты с высшим образованием. Партия насчитывает около 2 тыс. членов.
Единая нация. Партия «Единая нация» в последние годы выдвинулась на авансцену австралийской политической жизни. На выборах 1996 ее лидер Полина Хансон была избрана в палату представителей от Квинсленда, хотя незадолго до этого была изгнана из Либеральной партии за ее позицию в вопросе о положении австралийских аборигенов. Став членом парламента, она привлекла внимание прессы и затем обрела немалую популярность в обществе благодаря критическим выступлениям против земельных прав аборигенов, мультикультурной социальной политики правительства, высокого уровня «нетрадиционной» иммиграции (т.е. из азиатско-тихоокеанского региона) и снижения торговых тарифов. Возглавляемое ею движение самоидентифицировалось как партия «Единой нации Полины Хансон» и на выборах в Квинсленде в июне 1998 неожиданно добилось широкой поддержки (23% голосов на выборах и 11 мест в парламенте). Тем не менее ее амбиции стать политической фигурой общенационального масштаба потерпели крах на федеральных выборах в октябре 1998: партия не получила ни одного места в палате представителей (сама Хансон не была переизбрана) и лишь одно место в сенате. Тем не менее за партию проголосовало 8% австралийцев, что стало подтверждением привлекательности для избирателей ее популистской программы и темпераментной критики политического истеблишмента.
Внешняя политика
Внешняя политика Австралии до середины ХХ в. проводилась Лондоном. Австралийцы участвовали в англо-бурской войне и подавлении восстания ихэтуаней. С 1870 защиту материка осуществляла добровольная австралийская милиция. По военным расходам на душу населения малонаселенная Австралия занимала третье место в мире. В 1911 была введена обязательная военная подготовка.
В 1901 был провозглашен принцип «белой Австралии». Государственная политика должна была затруднять въезд в страну цветного населения, особенно из окружающих азиатских стран. Этот принцип должен был обеспечить защиту труда и этническую монолитность австралийского общества. В этот период аборигены не признавались его частью. С 1902 Австралия осуществляла управление Британской Новой Гвинеей (Папуа).
В 1914–1918 Австралия участвовала в Первой мировой войне на стороне Великобритании.
В 1931 по Вестминстерскому акту вместе с другими доминионами Австралия получила право на проведение самостоятельной внешней политики, но продолжала во всем согласовывать ее с Великобританией. Австралийские дипломатические представительства входили в состав представительств Великобритании. Одной из первых дипломатических инициатив в 1933 стала претензия на третью часть Антарктиды. Это предложение не было поддержано другими странами.
Австралия участвовала во Второй мировой войне также на стороне Великобритании и США. В период войны Австралия стала развивать самостоятельную внешнюю политику и развернула сеть дипломатических представительств в мире. В 1942 были установлены дипломатические отношения с СССР, которые были прерваны в 1954–1959. После войны Австралия стала стратегическим союзником США в Тихоокеанском регионе. Она получила мандат на ряд бывших владений Японии, но в 60–70-х им была предоставлена независимость. Целью внешней политики Австралии в этот период было противодействие коммунистической экспансии в Юго-Восточной Азии. Страна участвовала в войнах в Корее (1950–1953), Малайе (1955–1963) и Вьетнаме (1965–1972). В 1965 Австралия поддержала Малайзию в ее конфликте с Индонезией.
В 1966 вопреки конституции безо всякого референдума была введена частичная воинская повинность.
В 1951 в Вашингтоне было заключено соглашение о создании Тихоокеанского пакта безопасности (АНЗЮС), в который вошли Австралия, Новая Зеландия и США. В 1954 Австралия стала также одним из создателей Организации договора Юго-Восточной Азии (СЕАТО).
Австралия является членом региональных экономических организаций: Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества, Совета по тихоокеанскому сотрудничеству и др. С приходом к власти лейбористского правительства Г.Уитлема внешняя политика Австралии стала более независимой, тем более, что угроза коммунистической экспансии в регионе к этому времени стала спадать. Были установлены дипломатические отношения с КНР. Перестал действовать принцип «белой Австралии». В 1968 была предоставлена независимость Науру, а в 1975 – Новой Гвинее.
После прихода к власти лейбористов в 1983 Австралия является инициатором создания безъядерной зоны в южной части Тихого океана (в частности, договор Роротонга 1985 об ограничении размещения атомного оружия).
В 1991 Австралия приняла участие в войне в Персидском заливе. В 2003 Австралия приняла участие в агрессии США и Великобритании против Ирака.
Оборона
Австралийская оборонительная стратегия в последние десятилетия соединяла участие страны в международных военных альянсах, таких как АНЗЮС при опоре на собственные возможности. По состоянию на середину 1997 численность вооруженных сил Австралии составляет 57,2 тыс. чел., в том числе 29 тыс. – в сухопутных войсках, 16,6 тыс. – в ВВС и 14,7 тыс. – в военно-морском флоте. В резерве находятся еще 28,2 тыс. чел., 19,1 тыс. гражданских лиц являются сотрудниками министерства обороны. Оборонный бюджет на 1998–1999 финансовый год равен 1,61 млрд. австрал. долл., что составляет ок. 8,6% годового бюджета, или 2,8% ВВП.
Австралийский королевский военно-морской флот имеет на вооружении 3 эсминца, оснащенных крылатыми ракетами, 6 фрегатов с крылатыми ракетами, 3 новых фрегата типа «Анзак» (еще 5 должны войти в строй к 2004), а также малые транспортные корабли, патрульные катера, минные тральщики, десантные корабли и прочие суда. Имеется также эскадра подводных лодок (программой перевооружения флота предусмотрена замена двух подлодок класса «Оберон» новыми австралийскими подлодками типа «Коллинз», из которых 3 были спущены на воду в 1998, а строительство еще 3 должно быть завершено позднее). Королевские австралийские ВВС включает 17 эскадрилий, где ведущее место занимают штурмовой бомбардировщик F-111, истребитель F-18 «Хорнет» и разведывательный самолет P-SC «Орион».