Введение
Глава 1. Субъекты федерации в системе государственного управления экономическим развитием и принципы модернизации политики и экономики современной России
Глава 2. Проблемы политического управления экономическим развитием Российской Федерации и пути их разрешения
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Управление экономическим развитием России в настоящее время представляет собой достаточно хаотичное явление. В управленческой риторике и практике как на уровне президента, так и на уровне правительства постоянно присутствуют утверждения о проводимых в России реформах. В то же время перспективы этих реформ и порядок управления ими остаются неясными.
Президент в настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние два способа используются очень редко, поэтому на практике остается один, практически не имеющий механизма реализации.
Модернизация российской экономики в русле инновационного развития требует демократизации нынешней политической системы; такая возможность зарождается, так как потребность в «экономическом прорыве» создает в России «реформационную ситуацию», при которой власть не может управлять по-старому.
Следует также отметить существенную роль в экономическом развитии субъектов федерации, управлению которыми в действующей политической системе следует уделять особое внимание.
В данной работе рассматриваются принципы взаимодействия между политической и экономической властью современной России.
Актуальность
данной тематики заключается в необходимости функционального структурирования политической и экономической власти для налаживания их эффективного взаимодействия на современном этапе развития экономики Российской Федерации.
К основным объектам
данной работы следует отнести политическую и экономическую власть современной России.
При этом предметом
данной работы является совокупность факторов взаимодействия политической и экономической власти современной России.
Целью
данной работы является формирование целостной картины взаимодействия политической и экономической власти в России.
В соответствии с целью данной работы, нами были поставлены и решены следующие задачи
:
1. Охарактеризовать факторы соотношения политики и экономики в современной России.
2. Дать характеристику субъектам федерации в системе государственного управления экономическим развитием Российской Федерации.
3. Выявить системные проблемы управления экономическим развитием в Российской Федерации.
4. Сделать выводы по проделанной работе.
Таким образом, актуальность рассматриваемой в работе проблемы на современном этапе развития политики и экономики Российской Федерации определила выбор темы «Взаимодействие между политической и экономической властью в современной России».
Источниками информации
для написания работы послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды наибольших мыслителей в данной области, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных взаимодействию политической и экономической власти в России, что описано в разделе использованных источников информации.
Данная работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1. Субъекты федерации в системе государственного управления экономическим развитием и принципы модернизации политики и экономики современной России
Общественные преобразования, происшедшие в Российской Федерации в 90-х гг., существенно изменили роль административно-территориальных формирований страны – областей, краев, автономных республик, областей и округов. С принятием Конституции РФ (1993 г.) данные административно-территориальные формирования получили статус субъектов федерации, что непосредственно отразилось на их роли в системе национальных федеративных отношений и тех функциях, которые они призваны выполнять в системе государственного управления (регулирования) экономическим развитием страны.
В настоящее время в научных публикациях, посвященных российскому федерализму, сложились две четко выраженных точки зрения на возможности конституционных принципов развития субъектов федерации как равноправных элементов системы федеративных отношений и государственного управления экономическим развитием страны.
Первая точка зрения отражает мнение тех ученых, политиков, госслужащих, которые считают, что современная модель российского федерализма не определяет оптимальный механизм распределения предметов ведения и полномочий по их осуществлению между федеральным центром и субъектами федерации. В этой связи делается вывод о необходимости модернизации действующей Конституции и особенно той ее части, где определяются полномочия субъектов федерации в области управления экономическим развитием своих территорий.[1]
Основным выводом работ, формирующих вторую точку зрения, является признание действующей конституционной модели федеративных отношений в качестве фундаментальной основы для их развития и совершенствования. Представляется, что вторая точка зрения на возможности современной модели российского федерализма является наиболее приемлемой для постепенного перехода РФ к такому управлению федеративными отношениями, которое бы координировало и стимулировало экономическое развитие субъектов в соответствии с принятой федеральным центром национальной стратегией развития.
В Конституции Российской Федерации закрепляется и последовательно проводится ключевой принцип равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой. Содержание этого принципа раскрывается через следующие положения Конституции.
Предмет совместного ведения в контексте исследования роли субъектов федерации в экономическом пространстве России означает, что Конституция утверждает равное для всех субъектов федерации право участия в управлении (т.е. право принимать управленческие решения и нести за их выполнение и последствия ответственность) экономическим развитием государства посредством управления развитием соответствующего региона страны и участия в решении задач общенационального развития. Ни один из вопросов, относящихся к предмету совместного ведения, не может быть признан окончательно решенным, если в его решении не принимали участие субъекты федерации, чьи интересы он затрагивает.
Анализ содержания предметов совместного ведения свидетельствует, что фактически все стратегически важные для экономического развития РФ вопросы решаются при непосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина;
· защита прав национальных меньшинств;
· обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др. [4]
Наряду со стратегическими задачами общенационального характера, субъекты федерации наделены также полномочиями управлять экономическим развитием своих территорий. Для обеспечения данных полномочий Конституцией РФ определен предмет ведения ее субъектов, т.е. те сферы общественного развития, управление которыми отнесено к полномочиям данных территориальных формирований страны. Предмет ведения каждого субъекта федерации состоит из трех групп вопросов (ст. 72, 73 Конституции РФ).
Первую группу составляют вопросы совместного ведения с Российской Федерацией, направленные на обеспечение единства политического и экономического пространства страны. К ним можно отнести такие вопросы, как:
· обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам;
· обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
· установление общих принципов налогообложения и сборов;
· административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, разграничение государственной собственности. [5]
Главная задача данной группы вопросов совместного ведения – обеспечить единство на всей территории Российской Федерации политико-экономических условий для экономического развития регионов страны и управления данным процессом органами государственной власти субъектов федерации.
Содержание второй группы составляют также вопросы совместного ведения, но по своему содержанию они могут быть отнесены к сфере регионального управления, т. к. их развитие напрямую влияет на уровень и качество жизни населения субъектов. К ним относятся:
· владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
· природопользование и охрана окружающей среды;
· воспитание, образование, наука, культура, физическая культура и спорт; здравоохранение и социальная защита населения и др.
Третью группу формируют вопросы, не вошедшие в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Их состав определяется исходя из потенциальных возможностей и инициатив местного сообщества, направленных на экономическое развитие своего региона.
Таким образом, конституционный принцип равноправия субъектов Федерации относительно их полномочий по участию в решении стратегических национальных и собственных региональных задач социально-экономического развития создает основу для формирования «новой» модели системы государственного управления национальным, в т. ч. и территориальным, развитием. Безусловно, необходимо еще многое сделать, и прежде всего в области бюджетного федерализма. Основным направлением развития конституционных принципов бюджетного федерализма должно стать обеспечение не только равенства прав, но и равенства финансовых возможностей субъектов федерации, соответствующего нормативам их финансовой обеспеченности.
Другим конституционным принципом построения федеративных отношений, оказавшим влияние на роль субъектов федерации в системе государственного управления экономическим развитием страны, является принцип их самостоятельности в управлении социально-экономическим развитием своих территорий, или так называемый принцип экономической самостоятельности.
Последний реализуется посредством предоставления им Конституцией следующих прав:
· принимать и утверждать свои конституции (уставы) (ст. 5);
· формировать свои органы государственной власти (ст. 11);
· принимать решения по вопросам, относящимся к предметам их ведения (ст. 73);
· участвовать в решении вопросов, относящихся к предмету совместного с федеральными органами государственной власти ведения (ст. 72). [2]
Содержание принципа экономической самостоятельности субъектов федерации раскрывается не только в Конституции РФ, но и в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ключевым в контексте рассматриваемой проблемы аспектом реализации данного принципа является предоставление им права самостоятельно формировать, утверждать и использовать в качестве основных средств управления экономическим развитием своего региона такие инструменты, как программа экономического развития, региональные налоги, бюджет и внебюджетные фонды, федеральная (врамках полномочий субъекта федерации) и региональная собственность.
Таким образом, единый конституционно-правовой статус, а также единый подход к формированию предмета ведения субъектов федерации обеспечивают необходимую методологическую основу для достижения главной цели федеративных отношений – устойчивого социально-экономического развития как субъектов федерации, так и страны в целом.
Однако конституционные принципы федеративных отношений – это только условия для развития субъектов федерации.
Их применение требует соответствующих принципов организации системы государственного управления социально-экономическим развитием страны. Такие принципы утверждены федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах экономического развития Российской Федерации». [7]
В нем определен механизм управления экономическим развитием РФ и роль в нем ее субъектов. Речь идет о предоставлении субъектам федерации права участия в разработке таких документов государственного управления, как долго-, средне- и краткосрочные прогнозы, концепция долгосрочного развития и среднесрочная программа развития Российской Федерации, федеральные целевые программы. В теории регионального управления и имеющейся законодательной практике именно данные инструменты рассматриваются как наиболее эффективные средства обеспечения учета интересов и согласования действий федеральных органов государственной власти и субъектов федерации.
Необходимыми направлениями совершенствования действующей в настоящее время системы государственного управления экономическим развитием должны стать:
· определение роли федерального центра в сфере вопросов совместного ведения как регулирующего, координирующего и контрольного субъекта системы государственного управления социально-экономическим развитием страны;
· установление порядка, при котором функции, отнесенные к исключительному ведению РФ, осуществляются только федеральными органами государственной власти;
· продолжение укрупнения субъектов федерации, совершенствование правовой и методической базы этого процесса, с тем чтобы превратить российскую федеративную государственность в систему экономически самодостаточных регионов;
· проведение курса на постепенное делегирование исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов власти в сфере совместного ведения органам власти субъектов федерации;
· формирование системы бюджетного федерализма, органично сочетающей принцип экономической и финансовой эффективности с принципом социальной справедливости – иными словами, системы, которая, с одной стороны, стимулирует территории к эффективному использованию собственного потенциала, собственных ресурсов, а с другой – обеспечивает снижение чрезмерных разрывов в уровнях развития регионов, уровне и условиях жизни их населения. [4]
Сформулированные выше предложения по укреплению роли субъектов федерации в федеративных отношениях находят отражение в совершенствовании законодательных основ в области определения прав и полномочий субъектов федерации как подсистем национального политического и экономического пространства. Необходимо только полноценное применение данных принципов в конкретных ситуациях, складывающихся в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации.
Тема модернизации политики и экономики России приобрела сегодня исключительную актуальность, особенно на фоне мирового экономического кризиса, наглядно вскрывшего слабости и пороки российской экономики. Слово «модернизация» необыкновенно популярно, оно прочно вошло в лексикон политических выступлений, не сходит со страниц газет и журналов, с экранов телевизоров. Однако понятие, обозначаемое этим словом, далеко не однозначно и употребляется в разных смыслах. Для одних «модернизация» – это просто «обновление». Для других – становление высокотехнологичного производства. Третьи усматривают в ней переход к «модерну», к современному обществу, олицетворяемому индустриально развитыми «западными» демократиями. Невольно закрадывается сомнение, не скрывается ли за этой размытостью словоупотребления желание «заболтать» действительную проблему назревших и перезревших качественных перемен в российском социуме?
Сомнение только увеличивается в связи с тем, что в дискуссиях смазывается вопрос о соотношении технологического и социального содержания модернизации, экономики и политики в самом подходе к ней. Имеет место стремление свести модернизацию к технологическим изменениям, замкнуть ее на экономике, не допустить, чтобы она существенно затронула политическую систему, режим власти, основанный на жесткой вертикали и не опирающийся на горизонтальные пласты гражданского общества. Нам открытым текстом говорят, что технологическую модернизацию экономики может осуществить только авторитарная власть, а в итоге экономических преобразований она сама демократизируется.
В глобальном измерении вопрос этот приобретает сегодня не только политическое, но и социально-философское значение. На рубеже второго и третьего тысячелетий начался переломный этап в истории человеческого социума, наметился переход к инновационному типу развития (ИТР), базирующемуся не столько на материальных факторах, сколько на знании, информации, творчестве («умная экономика»). Уже происходят и в еще большей мере предстоят глубокие качественные перемены во всей жизнедеятельности социума, в образе мышления и поведения людей. Меняется характер экономического и социокультурного развития общества. Решающим фактором становится творческий потенциал индивида (человеческий капитал), включенный в основанную на доверии и солидарности кооперацию общественной деятельности (социальный капитал). Теоретическим слепком этих перемен во второй половине прошлого века стали концепции «постиндустриального» или «информационного» общества. [3]
Переход к ИТР отвечает национальным интересам России, но условия для этого нельзя назвать благоприятными. Инновационное обновление экономики наталкивается на препятствия, порождаемые консерватизмом и застойностью социально-политических порядков и дефицитом политической воли власти для проведения крупных инноваций именно в этой сфере. Внедрение высоких технологий затруднено деиндустриализацией страны вследствие радикально-либеральных «экспериментов» 1990-х гг.
Креативная экономика, инновационное развитие, вообще творчество нуждаются в свободной атмосфере, то есть в демократии. Именно таким доводом оперируют сторонники внесистемной оппозиции, утверждая, что сначала в России надо избавиться от авторитарного режима, а уж потом говорить о модернизации и ИТР.
Эта аргументация явно страдает доктринерским видением реальных противоречий российской трансформации. В силу многих причин путь России к демократии долог и тернист. На нынешнем этапе российское общество несет в себе противоречие между потребностью в «инновационной модернизации» и преобладающими трендами социально-политического развития. Рост избыточного социального неравенства и «сословное» расслоение общества ведут к усилению авторитарных тенденций и дегуманизации общественных отношений. Но это не застывшее, а живое противоречие, которое испытывает двустороннее давление. Не только авторитарный режим препятствует переходу к ИТР, но и потребности модернизации бросают вызовы этому режиму.
Нельзя забывать, что нынешняя политическая система возникла в России не на пустом месте. Вслед за крушением во второй половине 1980-х – начале 1990-х гг. жестко-авторитарной системы, унаследованной от сталинских времен, наступил период резкого ослабления государственности и необузданного разгула вседозволенности. Возникло состояние, близкое к хаосу и полной потере управляемости. Выйти из этого состояния нельзя было без известного ограничения демократических свобод и укрепления государственных рычагов контроля и управления. Из этой потребности и вырос режим «мягкого авторитаризма», который получил поддержку большинства общества, уставшего от обрушившихся на него невзгод и лишений. При слабости гражданского общества и не устоявшихся отношениях собственности этот процесс сопровождался бюрократизацией государственных структур, их клановой и групповой «приватизацией», ростом чиновничьего произвола и коррупции. Словом, режим развивался по линии усиления авторитарных тенденций. Это не значит, однако, что он превратился в тотальный монолит.
Власть поставлена в такое положение, при котором она не может управлять по-старому. Сейчас в России сложилась своего рода «реформационная ситуация», когда объективно назрела и перезрела модернизация всей общественной системы.
«Реформационная ситуация» все сильнее побуждает правящую элиту думать об изменении способов правления. Экономический кризис для нее – тревожный звонок Успешный выход из кризиса требует гибких творческих решений, подрывающих жесткость административной вертикали; требует гражданской инициативы и массового энтузиазма, противоречащих авторитарным методам правления. Механизмы ручного управления все чаще дают сбои, порождая у правящей верхушки неуверенность в своей способности справиться с кризисом. Все ее поведение представляет собой смесь растерянности, робкого поиска иных подходов и страха за свое будущее. Она вынуждена маневрировать, делать противоречивые заявления, советоваться с «аутсайдерами», невольно расширяя круг участников политического процесса, допуская в него умеренных оппонентов власти. [5]
Экономика и политика тесно взаимодействуют между собой. Мы видим, что задачи технологической модернизации выдвигаются «сверху» по мере осознания правящей элитой императивной необходимости кардинального обновления экономики. В то же время решение этих задач, наталкиваясь на барьеры политической системы, дает импульсы к ее демократизации и тем самым – к расширению возможностей модернизации общества в целом, возрастанию удельного веса ее инновационной составляющей.
Глава 2. Проблемы политического управления экономическим развитием Российской Федерации и пути их разрешения
Управление экономическим развитием России в настоящее время представляет со
Президент в настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние два способа используются очень редко, поэтому на практике остается один, практически не имеющий механизма реализации. [8]
Инициатива в проведении преобразований в сфере экономики отсутствует, хотя ее центр, исходя из существующего формального и фактического распределения полномочий, должен находиться в правительстве.
В самом правительстве, исходя из набора полномочий, общими проблемами экономического развития России обязаны заниматься:
1. Председатель правительства, который может организовывать эту деятельность как самостоятельно через аппарат правительства, а также через соответствующие министерства в соответствии с положениями ст.ст. 14, 24 и других федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
2. Министерство экономического развития и торговли, даже исходя из названия, должно курировать экономическое развитие.
3. Отраслевые министерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки) обязаны планировать государственную политику экономического развития в соответствующей отрасли.
4. Министерство регионального развития, которое должно заниматься вопросами регионального экономического развития.
Подобное разделение функций, хотя и не представляется совершенным, так как иногда неоправданно объединяет функциональный и отраслевой подход к управлению, все же позволяет организовать системы управления, которые должны работать следующим образом:
1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства. 4]
Таким образом образуются два управленческих потока: восходящий – при разработке решения и нисходящий – при его реализации.
Важным моментом является установление процедур каждого из перечисленных видов деятельности, особенно порядка разрешения споров, возникающих при согласовании проектов решений. На практике ситуация далека от описанной идеальной.
Во-первых, Минэкономразвития не является носителем основной идеологии и ревнителем курса реформ. Его активность в управленческой сфере хаотична и часто дублирует деятельность отраслевых министерств, что приводит к управленческим конфликтам, формальных процедур разрешения которых нет, поэтому часто используются неформальные, при которых главную роль играет аппаратный вес министерства, который не в последнюю очередь зависит от контроля финансовых потоков. Таким образом, в процессе разработки и отчасти реализации решений основным игроком становится Минфин, который является основным органом, ответственным за планирование и исполнение бюджета. Минфин оказывается основным органом, с которым нужно договориться отраслевому министерству при планировании мероприятий по экономическому развитию в своей отрасли. Поэтому возникает основное противоречие в реализации государственной экономической политики – главный орган в этой сфере Минфин, а не Минэкономразвития. Полномочия Минфина и Минэкономразвития установлены соответственно положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 и положением о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденным постановлением правительства от 27 августа 2004 года № 443. [2]
Указанные положения не являются кодифицированными актами в части полномочий министерств, которые осуществляют также иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.
Таких функций предусмотрено значительное количество. В соответствии с указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Но такая основная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации: ни в указах президента Российской Федерации, ни в постановлениях правительства Российской Федерации, ни в рассматриваемых положениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации данной функции.
Отсутствуют в указанных положениях и нормы об ответственности федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость нормативной регламентации порядка и принципов реализации данной функции назрела. Особенно актуально это сегодня, когда осуществляется на практике переход к среднесрочному планированию.
Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
Без должной правовой регламентации решение данной проблемы представляется достаточно сложным. Минфин и Минэкономразвития осуществляют функции государственного управления в одной сфере деятельности – социально-экономической.
Разграничение полномочий между органами государственного управления – министерствами, установленное вышеназванными положениями, нельзя признать достаточным для правового регулирования, поскольку такая функция Минэкономразвития, как выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, представляется более общей и включающей в себя функцию Минфина по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной деятельности, таможенных платежей.
Такие наложения при разграничении полномочий между министерствами присутствуют в значительном количестве. Например, очень сложно представить правовое регулирование таможенного дела (входит в полномочия Минэкономразвития) без регулирования вопросов таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств (входят в полномочия Минфина). [10]
Возможно, что одним из механизмов разграничения полномочий может стать нормативное установление понятий «основной исполнитель» и «соисполнитель (соисполнители)», прав и обязанностей основного исполнителя и соисполнителей, а также регламентация их работы.
Это позволило бы существенно сократить сроки согласования документов, а также исключить умышленное затягивание рассмотрения вопросов. Надо сказать, что на практике это давно устоявшийся и понятный в государственном аппарате термин. Его принятие позволило бы уточнить функции Минфина и Минэкономразвития через внесение изменений и дополнений в федеральные законы и постановления правительства Российской Федерации, регулирующие полномочия Минфина и Минэкономразвития.
Правовое регулирование взаимодействия министерств при подготовке проектов нормативных правовых актов осуществляется актами правительства Российской Федерации путем создания различных совещательных и консультационных органов (например, Бюджетная комиссия при правительстве РФ), не обладающих необходимыми механизмами и рычагами для разрешения противоречий.
Процесс нормотворчества, осуществляемого различными органами государственного управления в одной сфере деятельности либо в смежных сферах, становится более эффективным при законодательном урегулировании правоустанавливающего процесса, предусматривающего как систему взаимной экспертной оценки проекта нормативного правового акта (внутренняя экспертиза), так и независимую экспертизу (внешняя экспертиза).
В большей мере степень участия Минэкономразвития в составлении проекта федерального бюджета ограничивается организацией разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнением параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана. При этом отсутствуют нормы, обязывающие Минфин руководствоваться данными прогнозами. Скорее прогноз социально-экономического развития Российской Федерации является исходной базой для разработки проекта федерального бюджета, но не его определяющей составляющей.
В соответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу должен был быть определен правительством Российской Федерации. Однако о принятии такого решения правительством и об организации такой работы министерствами пока ничего неизвестно. Принятие такого документа необходимо. [7]
В соответствии с указом президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в этих целях федеральный министр осуществляет целый ряд функций, среди которых:
· утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
· вносит в правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;
· во исполнение поручений президента Российской Федерации, председателя правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
· имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
· осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, в том числе назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом, и других.
Между тем, насколько это известно, правительство не подвергало анализу результаты исполнения координирующей и контрольной деятельности министерств, в частности Минфина и Минэкономразвития. А они представляют особый интерес. Вообще о результатах исполнения функций министерствами практически ничего неизвестно: отчеты министров по исполнению функций не предусмотрены ни федеральном законе «О правительстве Российской Федерации», ни в указах президента, ни в нормативных актах правительства.
Анализ полномочий Минэкономразвития и Минфина позволяет сделать несколько важных выводов. Первое. В целом изначальное разграничение ответственности между ними было скорее разумным: Минэкономразвития отвечало за программирование и прогнозирование, Минфин – за финансовое планирование в краткосрочном периоде и за финансовую дисциплину. [2]
Законодательную основу деятельности двух министерств составляли соответственно два закона: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – закон о прогнозировании) – в одном случае и Бюджетный кодекс – в другом.
Проблемой стало разное качество юридической техники этих актов: Бюджетный кодекc явился одним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедуры деятельности государственных органов.
Закон о прогнозировании – типичный пример декларативных законов 90-х годов, который содержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли и желания правительства РФ. Никакими санкциями исполнение данного закона также не обеспечивается.
Второе. Изначально разный потенциал двух министерств в контроле за финансовыми потоками. Минфин, получив право оперативного планирования государственными финансами, неограниченное ничем и никем, кроме требований о финансовой стабилизации и финансовой дисциплине, объективно становится главным министерством, в то время как Минэкономразвития, лишенное конкретной «подчиненной» отрасли и конкретной финансовой основы, вынуждено было искать инструменты повышения своего аппаратного веса. В качестве таковых руководство министерства нашло целый ряд функций, позволяющих контролировать отдельные финансовые потоки: это администрирование инвестиционного фонда, управление особыми экономическими зонами, отдельные полномочия в области таможенного дела и отдельные лицензионные вещи. В борьбе за административный ресурс министерство не останавливалось ни перед какими «лакомыми кусочками»: например, лицензирование туроператорской деятельности, которая как таковая имеет мало общего с основными задачами Министерства экономического развития (с 1 января 2007 года лицензирование этого вида деятельности было отменено).
Третье. Большую роль играет руководство министерства. В современных условиях федеральный министр наделен достаточно большими возможностями для организации деятельности вверенного ему органа. В случае с Минэкономразвития эти возможности заложены уже в самом положении о министерстве, а также в постановлении, которым оно утверждено. Этим постановлением, в частности, установлена обязанность министерства в срок до 1 октября 2004 года внести в правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития, а также совместно с Минфином – проект правового акта, регламентирующего порядок планирования государственных финансовых вложений и их финансирования за счет средств федерального бюджета. Эти документы не были приняты. Соответственно возможно сделать вывод о том, что они также и не вносились в правительство. В любом случае речь идет о неспособности или нежелании руководителя министерства организовывать деятельность по реализации отдельных функций министерства.
Существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти. [6]
Одна из первых попыток установления таких показателей сделана в федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3-2 введена федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2007 года).
В отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечень показателей эффективности их деятельности утверждается президентом Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются президентом Российской Федерации. Введенная норма предусматривает и относительно новый механизм поощрения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Так, может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Введение такой же либо схожей системы оценки выполняемых Минфином и Минэкономразвития функций является насущно необходимой. Но, к сожалению, пока такие механизмы разрабатываются и реализуются только в администрации президента, а правительство и его аппарат устраняются от такой работы. [8]
Таким образом, в деятельности этих двух министерств существуют следующие проблемы:
1. Разный уровень и качество нормативно-правового регулирования исполнения функций по прогнозированию и программированию, а также функций по оперативному бюджетированию. Качество регулирования позволяет более эффективно осуществлять именно бюджетный процесс, во многом поэтому оперативное бюджетное планирование превалирует над стратегическим долго- срочным. Это приводит к тому, что на практике ограничителей деятельности Минфина нет. Для решения проблемы предлагается законодательно установить процедуры формирования и утверждения прогнозов и программ. Желательно включить соответствующие положения в Бюджетный кодекс, чтобы оба процесса были согласованы.
2. Недостаток аппаратного веса Минэкономразвития. Проблема отчасти решается путем установления законодательных процедур, отчасти – путем продвижения новой психологии в государственном управлении, ориентированной на долгосрочное развитие. Конкретные управленческие решения возможны через повышение уровня долгосрочных программ, которые должны утверждаться законом. В этом случае Минэкономразвития станет штабом реформ и штабом долгосрочного развития, а Минфин при разработке ежегодного бюджета вынужден будет соотносить свои планы с соответствующим законом и соответственно с позицией Минэкономразвития, то есть займет подчиненную позицию. Возможен также вариант с передачей всех функций планирования (как долгосрочного, так и краткосрочного бюджетного) одному федеральному органу исполнительной власти, как Минэкономразвития, так и Минфину.
Заключение
В данной работе рассмотрены принципы взаимодействия политической и экономической власти в Российской Федерации.
Последовательно были изложены принципы формирования позиции субъектов федерации в системе государственного управления экономическим развитием, а также принципы модернизации политики и экономики современной России.
Анализ содержания предметов совместного ведения свидетельствует, что фактически все стратегически важные для экономического развития РФ вопросы решаются при непосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина;
· защита прав национальных меньшинств;
· обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др.
Данный вопрос является довольно сложным и неоднозначным в контексте современного политического и экономического развития в стране.
Выделяя существующие проблемы взаимодействия политической и экономической власти в России, было определено, что существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти.
Эффективным способом устранить разделение функций политической и экономической власти было бы объединение функционального и отраслевого подхода к управлению, в результате чего были бы организованы системы управления, которые должны работать следующим образом:
1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства.
Список литературы
1. Р. Варфаловская «Структурная инвестиционная промышленная политика России» - «Власть» № 1/2007г.
2. Е. Трофимов «Основные направления формирования законодательной базы национальной политики» - «Власть» № 5/2007г.
3. М. Виллисов «Концептуальные проблемы формирования правовых основ экономики в России» - «Власть» № 7/2007г.
4. Олейнов А.Г. «Политический процесс сквозь призму экономической науки: комплексный подход» - «Полис» № 4/2009г.
5. Туровский Р.Ф. «Региональные политические режимы в России: к методологии анализа» - «Полис» № 2/2009г.
6. B. Степанченко «Вектор трансформации политической системы России» - «Власть» № 9/2009г.
7. А. Горбунов «Экономика как объект исследования политической науки» - «Власть» № 4/2008г.
8. С. Скурихин «Политическая жизнеспособность общества и человека» - «Власть», №10/2010 г.
9. А. Абрамов «Политическая стратификация общества: анализ подходов» - «Власть», №9/2010 г.
10. Е. Гаталов «Проблемы современной административно государственной реформы в России» - «Власть», №3/2009 г.