Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Амурский государственный университет
(ГОУВПО АмГУ)
Кафедра Экономической теории и государственного управления
Контрольная работа
на тему: Проблема обеспечения жильем военнослужащих
по дисциплине Экономика социальной сферы
Благовещенск 2011
Содержание
Введение
1 Право военнослужащих на жилище
2 Проблема обеспечения жильем военнослужащих
3 Проблемы, связанные с реализацией подпрограммы «Государственные
жилищные сертификаты» и накопительно-ипотечной системы
Заключение
Библиографический список
жилищный проблема военный реформа
Введение
Происходящие в России политические и социально-экономические преобразования и сопровождающие их реформы, в том числе и официально не провозглашенная, но, тем не менее, фактически проводимая военная реформа, существенно изменили многие аспекты существования практически всех слоев населения Российской Федерации, включая и военнослужащих.
Одним из направлений военной реформы является оптимизация структуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых граждане проходят военную службу, в связи с чем произошло и продолжает происходить значительное сокращение личного состава указанных органов и организаций. В значительно большей степени это касается Вооруженных Сил Российской Федерации, находящихся на современном этапе на пути формирования их нового облика (по терминологии политического руководства нашей страны). Наиболее острой проблемой при этом является удовлетворение жилищных потребностей увольняемых и уволенных военнослужащих. Остается острой и проблема обеспеченности жильем военнослужащих, проходящих военную службу, и членов их семей. Проводимые социологические опросы среди военнослужащих показывают, что жилищный вопрос доминирует среди других проблем, сопровождающих военную службу сегодня.
1. Право военнослужащих на жилище
Конституция Российской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере.
Наличие надлежащего жилья свидетельствует о достойном жизненном уровне человека, провозглашенном Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11). Указанная норма инкорпорирована в Конституцию Российской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами (ст. 40 Конституции Российской Федерации).
Право граждан на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора найма жилого помещения (в литературе по гражданскому праву он, как правило, называется договором коммерческого найма жилого помещения) либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади.
Правовое регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих осуществляется в соответствии с ЖК РФ, Федеральным законом "О статусе военнослужащих", а также другими законодательными и иными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными.
Как было отмечено ранее, в качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина, в том числе и военнослужащего. Этому праву военнослужащих соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением военнослужащим жилых помещений и пользованием ими этими помещениями.
В современных условиях право военнослужащих на жилище может обеспечиваться в следующих основных формах:
1) предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда:
- служебных жилых помещений;
- жилых помещений в общежитиях;
- жилых помещений маневренного фонда;
2) предоставление жилых помещений по договорам социального найма;
3) предоставление жилых помещений в собственность бесплатно;
4) предоставление на безвозмездной основе социальной выплаты на приобретение жилого помещения путем выдачи государственного жилищного сертификата;
5) выделение денежных средств в соответствии с Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";
6) предоставление арендованных жилых помещений;
7) выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений.
Военнослужащие реализуют право на жилище также в случаях:
- участия в кооперативном жилищном строительстве;
- приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади.
Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Правовым основанием для этого являются Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и ряд других нормативных правовых актов, которые устанавливают конкретные формы реализации таких гарантий.
2. Проблема обеспечения жильем военнослужащих
Казалось бы, решение проблемы обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, жильем лежит на поверхности: строй больше и заселяй. Однако реалии жизни сложнее и суровее.
Проблем, как организационных, так и правовых, много. Рассмотрение начнем с правовых проблем.
1. Первое, на чем хотелось бы остановиться, это современное понятие права на жилище. Право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях, определенных законом, а также распоряжаться им в установленных законом случаях и порядке.
С принятием ЖК РФ окончательно развеялись мифы относительно "благотворительной функции" Российского государства. Если по Конституции СССР 1977 г. каждому гарантировалось право на жилище, что в первую очередь подразумевало обеспечение бесплатной жилплощадью советских граждан, а уж потом (в качестве не основной формы) возможность самостоятельного обеспечения жилплощадью за счет участия в кооперативном и индивидуальном жилищном строительстве. Указанный подход породил иждивенческие настроения практически у всего советского населения, поскольку в сознание людей прочно вошла мысль об обязанности государства обеспечить их жильем, при этом без какой-либо адекватной отдачи с их стороны. Результат оказался общеизвестен - жилищная проблема стала одной из ключевых проблем нашего государства.
Конституция Российской Федерации (ст. 40) также провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. В то же время следует обратить внимание на смещенные акценты в его понимании по сравнению с ранее действовавшей Конституцией 1977 г.
Конституция Российской Федерации в ст. 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно Конституции Российской Федерации такое жилье предоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Чтобы активизировать население, необходимо было отойти от иждивенчества и сказать всем, и это правильно, что только малоимущих будет государство обеспечивать социальным жильем, для остальных оно создаст определенные условия, чтобы они самостоятельно или в доле с государством решали индивидуальные жилищные проблемы.
И адекватно было всеми воспринято, что военнослужащие относятся к той категории иных граждан (в терминологии ст. 40 Конституции Российской Федерации), которым государство гарантирует бесплатное предоставление жилых помещений в силу их особого функционального предназначения. Федеральный закон N 122-ФЗ окончательно рассеял какие-либо иллюзии у всего населения нашего государства (в том числе в жилищной сфере), и прежде всего у военнослужащих, поскольку именно эта категория еще до принятий ЖК РФ была лишена права на бесплатное получение жилья по договору социального найма.
Таким образом, на сегодняшний день право военнослужащих на жилище от его понимания как права на получение постоянной жилой площади (жилого помещения), как обязательного условия обеспечения их достойного жизненного уровня заменено в законодательстве возможностью получения служебного (временного) жилого помещения или жилого помещения, приобретаемого с помощью государства при использовании денежных средств военнослужащих, т.е. военнослужащий должен сам зарабатывать себе на квартиру. Однако проблема заключается в том, что постепенный переход от предоставления постоянного жилья для военнослужащих в натуральной форме (в виде квартиры по социальному найму) к его денежному эквиваленту (выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов, накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих) не связан с ростом денежного довольствия военнослужащих - единственного легального источника формирования собственных денежных средств военнослужащих, которые могут быть использованы для приобретения жилья. Таким образом, государство, сняв с себя в одностороннем порядке обязательства по жилищному обеспечению военнослужащих, опять подталкивает военнослужащих искать иные источники дохода для того, чтобы себя обеспечить жильем. А разве это совместимо с военной службой?
Итак, с 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который внес существенные изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", регулирующую жилищные права военнослужащих, а с 1 марта 2005 г., как уже говорилось, введен в действие ЖК РФ. С принятием и вступлением в силу указанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательства в целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенные изменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем, на анализе которых остановимся ниже.
2. С 1 января 2005 г. военнослужащие перестали относиться к тем категориям граждан, которым гарантируется предоставление жилых помещений по договору социального найма, за исключением лиц, ранее принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Для военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до введения в действие ЖК РФ, сохраняется возможность обеспечения жилыми помещениями из фондов социального использования по договору социального найма за счет государственного жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба).
В соответствии с ЖК РФ (ст. 49), а ранее Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" жилищный фонд социального использования выделен для социально слабозащищенных слоев населения (малоимущие граждане, несовершеннолетние дети-сироты и др.), а также для отдельных категорий граждан, имеющих специальный ("особый") статус в силу специфики их предназначения, например государственные служащие и другие лица, указанные в законе.
В качестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья в ЖК РФ указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательной не подлежит применению в отношении военнослужащих, имеющих право на предоставление жилых помещений по договору социального найма, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но и иным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих являлся Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.).
В чем заключаются проблемы изменения форм жилищного обеспечения военнослужащих?
Во-первых, не все категории военнослужащих оказались охваченными теми или иными возможными и доступными формами жилищного обеспечения. Так, военнослужащие, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., продолжают оставаться таковыми до получения жилых помещений по договору социального найма. Военнослужащие, окончившие военно-учебные заведения после 1 января 2005 г. или поступившие на военную службу по контракту после указанной даты, обеспечиваются на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и принимают участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения, которая предполагает по истечении установленного срока приобретение жилья в собственность. Однако действующие законодательные акты не устанавливают механизма жилищного обеспечения военнослужащих, которые не относятся к указанным категориям, но в процессе службы стали нуждаться в жилых помещениях в силу определенных жизненных обстоятельств. Например, это те, кто имеет жилье, но постепенно оно в силу увеличения состава семьи становится недостаточным (состав семьи был 3 человека, а через несколько лет - 5 человек). Ранее такой военнослужащий в очереди не стоял, так как был обеспечен жильем, а потом возникла необходимость в улучшении жилищных условий. Денег, естественно, на приобретение нового жилья не хватает, права на служебную жилплощадь этот военнослужащий не имеет.
Указанный пробел в законодательстве должен быть ликвидирован, поскольку уровень доходов не позволяет военнослужащим в настоящее время самостоятельно решить свои жилищные проблемы, участвуя, например, в кооперативном или долевом строительстве.
Несогласованность отдельных институтов военного законодательства между собой уже стала "притчей во языцех". Не является исключением и ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", которая ни слова не говорит о такой новой форме жилищного обеспечения военнослужащих, как накопительно-ипотечная система, т.е. не содержит даже бланкетной нормы, отсылающей к Федеральному закону "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих".
Можно ли с помощью указанной формы решить проблему жилищного обеспечения военнослужащих в отдаленном будущем? На сегодняшний день ответ однозначно отрицательный. Если годовой взнос государства, как следует из официальных источников, будет составлять 1 тыс. долл. в год (за 20 лет примерно 20 тыс. долл.), в каком населенном пункте за эти деньги что-либо можно приобрести? В населенных пунктах, отдаленных от промышленных центров, куда добраться можно лишь на вертолете, за эти деньги можно приобрести шикарные апартаменты или их построить.
В расчет суммы ежегодного взноса должен быть заложен критерий возможности приобретения стандартной жилой площади в промышленно развитых населенных пунктах. А этого в настоящее время нет. Сегодняшние курсанты понимают, что служебной жилплощадью их могут обеспечить разве что в отдаленном населенном пункте, а по окончании службы они жилья иметь не будут.
2. ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственности и по целям использования (ст. 19).
В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется:
1) на частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;
2) на государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
3) на муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:
1) на жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
2) на специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
3) на индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;
4) на жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.
Из каких жилищных фондов удовлетворяются потребности в жилищном обеспечении военнослужащих и членов их семей? В соответствии с ранее действовавшей редакцией Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей жилые помещения предоставлялись за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба (п. 1 ст. 15). В редакции названного Закона с 1 января 2005 г. указание на виды жилищных фондов отсутствует, в то же время по смыслу Закона и ЖК РФ обеспечение жильем будет осуществляться только за счет жилищного фонда Российской Федерации.
Следует отметить, что Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с 1 марта признан утратившим силу Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", согласно ст. 7 которого государственный жилищный фонд подразделялся на две части:
1) ведомственный жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной собственности;
2) фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.
Ведомственный жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу, образуется из жилых помещений, поступающих от жилищного строительства, переоборудования нежилых помещений в жилые и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В основном к нему относится жилищный фонд в военных городках. Согласно ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Согласно ЖК РФ указанные жилые помещения относятся к жилищному фонду Российской Федерации. Следовательно, говорить о наличии ведомственного жилищного фонда можно условно, понимая при этом, прежде всего, совокупность служебных жилых помещений, находящихся в ведении того или иного ведомства (Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.), предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих данного ведомства и членов их семей.
Сняв с органов государственной власти и местного самоуправления обязанность по участию в жилищном обеспечении военнослужащих, как, впрочем, и иных федеральных государственных служащих, законодатель не предусмотрел механизма возложения обязанности на указанные органы по предоставлению земельных участков для жилищного строительства для военнослужащих, чем в очередной раз породил "псевдозаконные" действия местных властей, направленные на отказ в их предоставлении. Возникает вопрос: на чем собственно строить жилье для военнослужащих, в том числе служебное? Необходимо в кратчайшие сроки законодательно определить механизм предоставления земельных участков для указанных целей, поскольку они производны от общегосударственных задач в области обороны и безопасности.
Что должно происходить со служебным жилым помещением при переводе военнослужащего из одного федерального ведомства (в котором оно было ему предоставлено) в другое (в котором он также имеет право на обеспечение служебными жилыми помещениями)? Поскольку обеспечение служебными жилыми помещениями должно осуществляться за счет жилищного фонда Российской Федерации, законодательством может быть предусмотрен двоякий механизм: 1) военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещение с передачей его в ведение другого федерального органа исполнительной власти; 2) военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещение до предоставления другого федеральным органом исполнительной власти, в котором он будет продолжать службу. В любом случае он не подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения.
В то же время при увольнении военнослужащего с военной службы и утрате им права на обеспечение служебным жилым помещением за счет жилищного фонда Российской Федерации договор найма служебного жилого помещения с ним расторгается, что является основанием для его выселения без предоставления другого жилого помещения, за исключением случаев, предусмотренных ст. 103 ЖК РФ.
3. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) все граждане, принятые на учет до 1 января 2005 г. в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, сохраняют право состоять на этом учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Однако предоставление жилых помещений будет осуществляться в порядке, установленном ЖК РФ, а не ЖК РСФСР, т. е. не сохраняется прежний порядок предоставления указанным гражданам жилых помещений по договорам социального найма (ст. 6 Вводного закона).
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего порядка исключается положение об обязательности предоставления благоустроенного жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствии установленным санитарным и техническим требованиям. В то же время после введения в действие ЖК РФ будут продолжать действовать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335. Согласно п. 42 Правил предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Указанная "забывчивость" законодателя вряд ли оправданна, если вспомнить о характере нашего государства согласно Конституции Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
4. По ЖК РФ с лицами, которым предоставлено служебное жилое помещение, заключается договор найма.
По нашему мнению, как договор найма служебного жилого помещения (ст. 94 ЖК РФ), так и жилищный договор, заключаемый с военнослужащим, являются разновидностями договора социального найма, что обусловливает применение некоторых норм ЖК РФ, регулирующих порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма. В частности, речь идет о предоставлении их в порядке очередности (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ).
Поскольку для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечение служебными жилыми помещениями является формой их жилищного обеспечения на время военной службы (т.е. в течение длительного периода времени), постольку они должны предоставляться в порядке очереди. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность обеспечения служебными жилыми помещениями лиц, нуждаемость в жилых помещениях которых возникла после 1 января 2005 г. и которые отвечают критериям предоставления жилых помещений по договору социального найма (включая уровень доходов).
5. Вводный закон предусматривает сохранение действия статей ЖК РСФСР, касающихся оснований принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Такой вывод следует из анализа ст. 5 указанного Закона, в соответствии с которой к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных Вводным законом (такой случай касается порядка предоставления жилых помещений). Следовательно, к жилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., будут ограниченно применяться нормы ЖК РСФСР, несмотря на то, что Вводным законом он признается утратившим силу.
Жилые помещения предоставляются гражданам, ранее относившимся к категории лиц, "нуждающихся в улучшении жилищных условий". К ним относятся две категории граждан: 1) те,
Как следует из п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", военнослужащим не гарантировано, как ранее, предоставление жилых помещений в льготном порядке, т.е. в трехмесячный срок за счет государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). В настоящее время предоставление жилых помещений военнослужащим-гражданам и членам их семей будет производиться в порядке общей очередности.
6. Военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, снимаются с учета при получении помещений по установленным нормам.
Жилые помещения предоставляются лишь лицам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях, и только в порядке очередности. Единственный критерий в определении очередности - время принятия на учет (по дате решения о постановке на учет).
В то же время необходимо учитывать, что с введением в действие ЖК РФ отменяется льготный порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 57 ЖК РФ.
Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются:
1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;
2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Кстати, такая редакция ЖК РФ говорит о том, что если гражданин до поступления на военную службу относился к перечисленным категориям граждан, то после увольнения с военной службы он приобретает право на внеочередное предоставление жилых помещений, если он отвечает остальным критериям (по уровню доходов);
3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний.
Указанный порядок применяется к отношениям, которые возникли как до, так и после введения в действие ЖК РФ (ч. 2 ст. 6 Вводного закона). Для лиц, которые ранее введения в действия ЖК РФ были включены в льготные очереди (на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений) не сохраняется прежний порядок, так как прекращается действие ст. 36 ("Первоочередное предоставление жилых помещений") и ст. 37 ("Внеочередное предоставление жилых помещений") ЖК РСФСР. Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ЖК РФ случаев внеочередного предоставления. Это правило действует, если иной порядок для лиц, которым предоставляется жилье по договору социального найма, не указан в каком-либо законе, как это предусматривает ч. 3 ст. 49 ЖК РФ (например, п. 3 ст. 19 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает внеочередной порядок жилищного обеспечения судьи; аналогичная норма п. 4 ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрена для прокурорских работников).
Дискуссионным остается вопрос о том, подлежит или не подлежит применению ранее установленный порядок, согласно которому граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений, включались в отдельные списки (ст. 33 ЖК РСФСР). Высказываю свою субъективную точку зрения: прежний порядок может быть сохранен в определенных случаях для лиц, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., поскольку:
- граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном ЖК РФ (ст. 6 Вводного закона);
- жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ).
Следовательно, для сохранения внеочередного порядка необходимо, чтобы соблюдались два условия:
1) такой порядок должен быть предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;
2) предоставление жилых помещений должно осуществляться из жилищного фонда Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Аналогичный вывод можно сделать в отношении первоочередного порядка предоставления жилых помещений.
8. В связи с утратой ордером значения как основания вселения в жилое помещение, предоставленное в жилищном фонде социального использования, по ЖК РФ не подлежит применению сложившаяся судебная практика о признании ордера недействительным и выселении лиц, вселившихся по нему в конкретное жилое помещение. Ранее нарушение очередности предоставления гражданам жилых помещений могло служить основанием для признания ордера недействительным.
ЖК РФ не предусматривает оснований для расторжения договора социального найма в случае нарушения очередности предоставления жилых помещений из фонда социального использования.
Следовательно, граждане, состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и считающие, что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими исками не могут, поскольку субъективного гражданского права на указанное в договоре найма жилое помещение они не имеют. ЖК РФ не устанавливает круга лиц, которые могут выступить с иском в таких случаях.
В то же время следует обратить внимание на ст. 11 ЖК РФ, которая регулирует вопросы защиты жилищных прав. Согласно указанной статье защита жилищных прав осуществляется различными способами, в том числе ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а также жилищной комиссии воинской части (например, решение о предоставлении конкретного жилого помещения лицу с нарушением порядка очередности), нарушающий жилищные права участников жилищных отношений, может быть признан судом недействительным. В данном случае необходимо подать заявление в суд на неправомерно принятое решение, нарушившее очередность предоставления жилых помещений.
В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ЖК РФ или другим федеральным законом, например, изменением жилищного правоотношения и др.
3. Проблемы, связанные с реализацией подпрограммы «государственные жилищные сертификаты» и накопительно-ипотечной системы
По официальным данным Министерства обороны Российской Федерации, на начало 2010 г. общая потребность в постоянном жилье для военнослужащих составляла 90,7 тыс. квартир. К началу сентября 2010 г. было получено более 25 тыс. квартир (из запланированных к получению к концу 2010 г. 45,4 тыс.).
Решение жилищной проблемы военнослужащих - важнейшая общегосударственная задача. Это отметил в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. глава государства Д. Медведев: "Обеспечение военнослужащих постоянным и служебным жильем по-прежнему остается нашим приоритетом... поставленная задача по обеспечению постоянным жильем в 2011-м, а служебным - в 2012-м году должна быть неукоснительно выполнена".
На достижение указанной цели направлены усилия различных министерств и ведомств, задействован сложный, многофункциональный государственный механизм, предусмотрено выделение значительных бюджетных средств.
Решение жилищной проблемы военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в настоящее время осуществляется как путем предоставления самого жилого помещения, так и посредством предоставления социальных выплат на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета. Последнее предусматривает выделение государством гражданам "безвозмездных целевых адресных субсидий" на покупку квартиры, в том числе по договору участия в долевом строительстве.
В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 17 сентября 2001 г. N 675 утвердило Федеральную целевую программу "Жилище" на 2002-2010 гг. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные на первом этапе (2002-2005 гг.) ее реализации подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. (до 2003 г. - федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты"), осуществляются на втором этапе реализации (2006-2010 гг.) в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865.
Одновременно с реализацией подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. (далее - подпрограмма ГЖС) 1 января 2005 г. была введена в действие принципиально новая система - накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих (далее - НИС), правовые основы которой отражены в Федеральном законе "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ.
Не секрет, что в силу ряда причин практическая реализация задач по обеспечению жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не всегда проходит гладко. Зачастую на эффективности и оперативности решения их жилищного вопроса негативно сказываются обстоятельства, обусловленные проблемами как законодательного, так и экономического характера, организационными недоработками. Усугубил положение и мировой финансовый кризис.
Такие денежные формы решения проблемы жилищного обеспечения военнослужащих, как реализация жилищных сертификатов и накопительно-ипотечная система, также не лишены недостатков и имеют свои проблемные моменты, что неоднократно отмечалось специалистами в области военного права.
Однако реальная действительность показывает, что, помимо объективных трудностей, в процессе воплощения планов по решению жилищного вопроса существуют также отрицательные факторы, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в сфере жилищного обеспечения военнослужащих.
Следует отметить, что субъектами преступлений и правонарушений зачастую становятся не только должностные лица, ответственные за реализацию жилищного обеспечения военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, но и сами потенциальные и фактические участники государственных жилищных программ.
В системе правоохранительных органов Российской Федерации прокуратура стоит на страже соблюдения законности во всех вопросах, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе в сфере обеспечения их жильем посредством реализации государственных жилищных сертификатов и участия в накопительно-ипотечной системе. Как отметил первый заместитель главного военного прокурора А. Мокрицкий, "чрезвычайно важное направление деятельности органов военной прокуратуры - надзор за исполнением жилищного законодательства. Государством предпринимаются беспрецедентные меры по решению жилищных проблем военнослужащих. И наша задача - поставить прочный заслон тем, кто данную проблему использует как способ наживы".
Военными прокурорами ежегодно проводятся проверки в сфере надзора за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями и их должностными лицами, соблюдением ими прав и социальных гарантий военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. По результатам таких проверок выявляется множество нарушений закона, в том числе в области жилищного обеспечения.
Так, в 2009 г. органами военной прокуратуры было выявлено около 4,5 тыс. нарушений жилищного законодательства, среди которых распространенными являются несоблюдения положений ст. 40 Конституции Российской Федерации, требований ст.ст. 1, 2, 11-12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 15, 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", других нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и условия реализации военнослужащими гарантированного им государством права на жилье.
Наиболее типичным нарушением законности в ходе реализации подпрограммы ГЖС, согласно данным Главной военной прокуратуры, является предоставление фиктивных документов об обеспеченности жильем или составе семьи. Причем нередко незаконному получению жилищного сертификата сопутствуют другие правонарушения.
Так, в декабре 2009 г. осуждены за мошенничество майор запаса К., а также бывший командир одной из воинских частей Тихоокеанского флота капитан 1 ранга С. - за мошенничество и злоупотребление должностными полномочиями. В ходе следствия было установлено, что С., воспользовавшись своим служебным положением, заключил фиктивный контракт с К. о прохождении им военной службы. При этом К. все это время работал в различных гражданских организациях, а предусмотренное ему денежное довольствие и иные выплаты в течение нескольких лет получал капитан 1 ранга С. Кроме того, С. и К. оформили фиктивные документы, на основании которых последний незаконно получил государственный жилищный сертификат и приобрел на него квартиру. По уголовному делу военными прокурорами были заявлены гражданские иски о взыскании с обвиняемых причиненного государству ущерба на сумму более 3 млн. руб., которые удовлетворены судом в полном объеме.
Еще одним примером может служить выявленное не так давно в железнодорожных войсках преступление, связанное с мошенническими действиями со стороны бывших военнослужащих, которыми в корыстных целях были представлены недостоверные сведения в жилищные органы. На основании фиктивных документов для приобретения квартир в г. Москве было выдано пять государственных жилищных сертификатов, которые указанные лица затем реализовали. В результате противоправных действий государству причинен ущерб на общую сумму 7,6 млн. руб. Всего же в железнодорожных войсках военными прокурорами выявлено свыше 30 фактов нарушений порядка выдачи ГЖС бывшим военнослужащим, что причинило государству ущерб на десятки миллионов рублей.
Подобные неправомерные действия носят корыстный, коррупционный характер и обусловлены использованием служебного положения.
К сожалению, не все благополучно и с реализацией накопительно-ипотечной системы. Например, нередко нарушаются порядок и сроки включения/исключения военнослужащих в число/из числа ее участников.
Результаты прокурорских проверок соблюдения законодательства об ипотечном кредитовании военнослужащих в 2009 г. выявили, что за все время функционирования НИС из 58 848 ее участников в Министерстве обороны Российской Федерации 36 868 (62,6%) включены в реестр с превышением установленных сроков, в том числе почти 4 тыс. из них - со сроком превышения более одного года.
Помимо несвоевременного исключения из реестра участников НИС уже уволенных военнослужащих, нарушается и порядок такого исключения, установленный Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" и утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 г. N 89 Правилами формирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерством обороны Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
Так, в ряде военных округов, объединений и воинских частей прокурорскими проверками выявлено 716 уволенных военнослужащих - участников НИС, на лицевые счета которых находящееся в ведении Министерства обороны Федеральное государственное учреждение "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих", ответственное согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 800 за обеспечение функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, продолжало начислять накопления, общая сумма которых по состоянию на 1 апреля 2009 г. составила 137 млн. руб. Вследствие этого денежные средства без надобности удерживались на счетах названного учреждения и управляющих компаний.
Как показывает практика, такие нарушения во многом объясняются неэффективным функционированием создаваемых во исполнение п. 34 указанной Инструкции комиссий для организации и проведения работы с военнослужащими - участниками и кандидатами на участие в НИС. Члены таких комиссий в связи со слабым знанием положений руководящих документов, касающихся функционирования НИС, а иногда и просто вследствие небрежного отношения зачастую допускают нарушения, которые ведут к возврату из Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации для доработки и устранения неточностей документов на включение военнослужащих в реестр.
Подобные факты приводят к тому, что у действительных и потенциальных участников НИС, для многих из которых она является единственно возможной формой жилищного обеспечения, складывается негативное мнение относительно результативности и эффективности этой программы и в целом скептическое отношение к деятельности государственных органов, ведающих вопросами предоставления жилья военнослужащим.
Бесспорно утверждение: сильная армия - сильное государство. Но силу армии определяют не только военная выучка и боевое оснащение, но и моральный дух каждого военнослужащего, от рядового до генерала.
Даже неспециалисту понятно, что психологический климат в воинских частях и подразделениях в немалой степени зависит от уверенности каждого из военнослужащих в том, что его права и свободы защищены и гарантированы государством.
Органами военной прокуратуры в рамках предусмотренных для них Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I полномочий принимаются меры, направленные на укрепление законности в области соблюдения жилищных прав военнослужащих, в том числе на обеспечение их жильем: в адрес правомочного командования вносятся представления об устранении нарушений законодательства, опротестовываются незаконные правовые акты, по требованию военных прокуроров привлекаются к дисциплинарной и материальной ответственности виновные в совершении правонарушений должностные лица.
Усилиями прокурорских работников в 2010 г. в указанной сфере были восстановлены нарушенные права более 23 тыс. военнослужащих и членов их семей.
Важным правовым средством выявления злоупотреблений в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, фактов издания незаконных правовых актов является производимое в органах военной прокуратуры рассмотрение и разрешение жалоб, поступивших от военнослужащих и иных граждан, о нарушениях их прав и свобод со стороны указанных органов и лиц. Такие обращения служат сигналами о нарушениях законов, позволяют сделать вывод об их сути и типичности. В сочетании с другими данными (информация СМИ, оперативные данные и т.п.) они позволяют оперативно реагировать на все случаи злоупотреблений и инициируют необходимость применения военными прокурорами правовых средств реагирования на выявленные нарушения.
Заключение
В настоящее время, когда полным ходом идет формирование нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, жилищное обеспечение - самая острая проблема в сфере социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей.
В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 17 сентября 2001 г. N 675 утвердило Федеральную целевую программу "Жилище" на 2002-2010 гг. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные на первом этапе (2002-2005 гг.) ее реализации подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. (до 2003 г. - федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты"), осуществляются на втором этапе реализации (2006-2010 гг.) в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865.
Одновременно с реализацией подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. 1 января 2005 г. была введена в действие принципиально новая система - накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих, правовые основы которой отражены в Федеральном законе "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ.
Не секрет, что в силу ряда причин практическая реализация задач по обеспечению жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не всегда проходит гладко. Зачастую на эффективности и оперативности решения их жилищного вопроса негативно сказываются обстоятельства, обусловленные проблемами как законодательного, так и экономического характера, организационными недоработками. Усугубил положение и мировой финансовый кризис.
Несмотря на отдельные недостатки и трудности в реализации, подпрограмма ГЖС показала себя как довольно действенное средство решения жилищного вопроса военнослужащих. Выявленные нарушения и злоупотребления ни в коей мере не дискредитируют саму идею выдачи адресной государственной помощи - они только указывают, в каком направлении следует улучшать ее функционирование, совершенствовать механизм и нормативно-правовую основу ее реализации.
Что касается накопительно-ипотечной системы, то результат ее развертывания пока в полной мере не очевиден, хотя прокурорские проверки уже выявили некоторые факты правонарушений. Накопленный на сегодняшний день опыт борьбы с противоправными явлениями позволяет надеяться, что недостатки механизма практической реализации адресного кредитования будут исправлены, а лазейки для недобросовестных военнослужащих всех категорий перекрыты. И в этом случае накопительно-ипотечная система, которую в дальнейшем планируют сделать основной и единственной формой жилищного обеспечения военнослужащих, полностью раскроет свой положительный потенциал. При этом никакие совершенствования законодательных норм, механизма реализации адресных государственных субсидий, системы контроля и надзора не могут обеспечить стопроцентный успех подпрограммы ГЖС и накопительно-ипотечной системы до тех пор, пока на руководящих должностях и среди военнослужащих, претендующих на обеспечение жильем, попадаются лица, пренебрегающие воинской честью, злоупотребляющие своими властными полномочиями, зараженные страстью к наживе, способные на подлог и хищение. Хочется надеяться, что итогом формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации станет не только повышение их боеготовности и боеспособности, но и совершенствование морально-этического уровня военнослужащих Российской армии.
Библиографический список
1.Акчурин З.Х. Проблемы правового регулирования предоставления жилья военнослужащим вне очереди: различные подходы в практике правоприменения // Право в Вооруженных Силах. – 2008. - № 8. – С.17-22.
2.Воробьев Е.Г. Современное жилищное обеспечение военнослужащих: новая система "пробуксовывает" или функционирует в плановом режиме? // Право в Вооруженных Силах. – 2009. - № 6. – С.4-9.
3.Елисеев С.Г. Конституционно-правовая основа реализации военнослужащими права на жилье // Журнал российского права. – 2010. - №10. – С.22-28.
4.Ершов О.Г. Об обеспечении военнослужащих жилыми помещениями и некоторых проблемах правового регулирования отношений по долевому строительству жилья // Право в Вооруженных Силах. – 2009. - № 3. – С. 5-11.
5.Кудашкин А.В. Военная служба Российской Федерации: теория и практика правового регулирования / А.В. Кудашкин. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2009. – 396 с.
6.Кудашкин А.В. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих продолжает совершенствоваться // Право в Вооруженных Силах.- 2008. - N 2. – с.20-25.
7.Кудашкин А.В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей / А.В. Кудашкин. – М.: За права военнослужащих, 2009. – 418 с.
8.Мананников Д.Ю. Сможет ли накопительно-ипотечная система решить жилищную проблему военнослужащих? // Гражданин и право. – 2010. - № 3. –С.7-12.