? (Российский опыт в сравнительной перспективе)
Драматические события минувшего года - макроэкономические потрясения, серьезные изменения диспозиций в высших эшелонах российской власти, ускорившийся передел сфер влияния ведущих политических и экономических элит в преддверии выборов высших органов и должностных лиц федеральной власти, - казалось бы, отодвинули на второй план проблемы российского федерализма.
На этом фоне меняется и характер политического, общественно-научного дискурса в области федералистики. Академическая и юридическая лексика дискуссий начала 90-х годов постепенно вытесняется стилистикой административных циркуляров и сводок военных действий.
Если еще на январской (1998) Всероссийской конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" сторонники "укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России" ощущали себя в меньшинстве [I], то сегодня их идеи, кажется, становятся все более созвучны доминирующим настроениям масс и элит. "Укрепление единства России — одно из главных политических и моральных оправданий нового курса, - утверждал политолог А. Богатуров [2]. - Задача разумного усиления рычагов влияния правительства на региональные власти по своей сложности и значимости стоит вровень с преодолением финансового хаоса с точки зрения ближайших задач и намного превосходит его по важности в долгосрочной перспективе". По мнению же Л. Вартазаровой [З], исторический опыт России свидетельствует о том, что "преодоление кризиса государственности и восстановление государства" достигаются "благодаря переходу к жесткому авторитарному правлению".
Недавние инновации в теории и практике федеративных отношений, в частности предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации, изменению статуса губернаторов с предоставлением Центру права назначать и смещать со своих постов за несоблюдение норм Конституции и федерального законодательства, реформированию территориально-административной структуры России с укрупнением субъектов Федерации, а также активизация непосредственного участия органов федеральной власти (Администрации Президента, Центральной избирательной комиссии) в региональном политическом процессе, демонстрируют поиски усиления роли федерального Центра во взаимоотношениях с регионами.
Не последнюю роль в системе аргументов сторонников реформирования федеративных отношений играет апелляция к мировому опыту, к практике функционирования и эволюции развитых федеративных (США. ФРГ и др.) и конфедеративных (Европейский Союз) систем, демонстрирующих тенденцию усиления центростремительного начала, интеграции и повышения роли федеральных институтов.
Целью данной статьи является сравнительный анализ российского федерализма и федеративных моделей ряда развитых индустриальных стран, выявление общих и особенных факторов, определяющих динамику федеративных отношений в этих странах и их относительную роль в эволюции Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
Один из сомнительных, но довольно распространенных методологических аргументов российской компаративистики состоит в том, что возможно ускоренное прохождение Россией основных этапов исторической эволюции, на которую у стран "первого лнслона" модернизации ушло несколько столетий. Извлекая преимущества из ретроспективного осмысления чужого опыта, мы можем избежать многих ошибок и скрытых опасностей, сэкономить время на исторических экспериментах, результаты которых уже известны. На первый взгляд апелляция к данному аргументу в дискуссии о судьбах федерализма в России может показаться плодотворной.
Известно, что федеративная система США, учрежденная Конституцией 1787 года, явилась результатом агрегации предшествующего, более аморфного объединения, образованного Конфедерацией 17Х1 года. В свою очередь, это объединение родилось в борьбе за независимость от британского владычества, сплотившей прежде автономные и обладавшие особыми традициями самоуправления и политического самосознания американские колонии. Конфедерация явилась первым институциональным оформлением нонообретенной национальной идентичности и механизмом интеграции "американского народа". Авторы первого конфедеративного проекта американской конституции по необходимости полагались скорее на политическую философию и теорию, чем на реальный опыт новой государственности, и выработали конструкцию, призванную в принципе исключить саму возможность рецидивов сильной централи-юванной власти, ассоциируемой в их сознании с абсолютизмом и посягательством на-нрава и свободы народов1
. Однако реальный опыт национального самоуправления показал слабость такой конструкции, неадекватность статуса и полномочий федеральной власти масштабу решаемых задач. Новый конституционный проект, выработанный Филадельфийским Конвентом 1787 года, опирался как на теорию, так и на реальный опыт федеративной государственности, определяя контуры новой, более жизнеспособной и эффективной модели взаимоотношений национальных институтов власти с субъектами федерации.
В России наполнение реальным содержанием прежних квазифедеративных институтов происходило в схожих условиях дезинтеграции унитарной де-факто советской "империи", острой конфронтации республик с союзным Центром. Провозглашение декларации о государственном суверенитете, учреждение института президентской власти в РСФСР воспринимались как инструменты исправления "исторической несправедливости", восстановления утраченной идентичности "российского народа", укрепления народовластия. Первый эскиз новых принципов государственно-территориального устройства России - Федеративный договор 1992 года - показал свою слабость как в практическом, так и в теоретическом отношении. Конституция 1993 года и последующая практика взаимоотношений центра и регионов в целом устранили издержки вынужденного компромисса с региональными элитами, сложившегося в период острого политического противостояния трех ветвей федеральной власти. В результате в России стала формироваться более "централизованная" форма федерации.
Подобные компаративные аналогии можно продолжить. Так, период выработки региональных конституций и уставов, двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ассоциируется с эпохой "дуалистического федерализма" в США, предполагавшего акцентирование на четком конституционном разграничении предметов ведения федерального и регионального уровней власти, взаимном невмешательстве в области исключительного ведения сторон2
. Новые веяния в теории и практике федеративных отношений в России интерпретируются, соответственно, в духе "кооперативного федерализма", делающего акцент на координации и взаимодействии органов власти федерального и регионального уровней в области предметов совместного ведения, совместном противодействии центробежным силам, формулировании и достижении общих целей. "Кооперативная" парадигма предполагает усиление государственного активизма, взаимозависимости центра и регионов, взаимной ответственности в области государственного регулирования, обеспечения социальных услуг, защиты гражданских и политических прав.
Действительно, Соединенные Штаты за истекшие 200 лет действующей Конституции постепенно, но неуклонно становятся все более интегрированными3
. В истории США, конечно, присутствуют маятниковые колебания сравнительной силы национального и регионального уровней власти, однако за этими колебаниями нельзя не видеть подспудную тенденцию кумулятивной интеграции американской общности и усиливающегося доминирования федерального уровня власти. Масштабы этих изменений столь велики, что дают основание некоторым исследователям сформулировать угрозу утраты Соединенными Штатами подлинного федерализма [5].
Экстраполируя логику развития федеративных отношений в США на современный российский материал и выстраивая на этом основании нормативную аргументацию, не следует забывать о роли объективных социально-экономических и политических факторов, предопределивших характер противоречивой исторической эволюции федерализма в разных странах, не укладывающейся в рамки единственной динамической модели.
Очевидное и многократно аргументированное различие между американской ч российской моделями федерализма заключается в качественно иной степени выраженности этнического
и территориальном
принципов организации федеративных отношений. Основные меньшинства в США - чернокожие и испаноязычные, на долю которых приходится соответственно около 11% и 7% населения страны, - не составляют сегодня большинства ни в одном из штатов. Хотя в отдельные исторические периоды, как, например, в эпоху Реконструкции, чернокожие являлись, большинством в некоторых штатах, тем не менее они никогда не обладали решающим политическим голосом на уровне штата.
В ряде регионов России (республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Татарстан, Калмыкия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия -Алания, Коми-Пермяцкий и Агинско-Бурятский автономные округа) доля коренного населения близка к простому, а в ряде случаев и к абсолютному большинству. Наряду с представительностью
коренного народа еще более значима степень концентрации,
отражающая долю от общей численности коренного (титульного) народа, находящуюся в пределах "своего" субъекта федерации (национально-государственного, национально-территориального образования). У большинства титульных народов Российской Федерации этот показатель превышает 80% (см. табл.)4
.
Территориальная композиция титульных народов РФ
| Наименова | Степень кон- | Степень представи | Наименова | Степень | Степень |
| ние титуль | центрации, %* | тельности, %** | ние титуль | концент | предста |
| ного народа | ного народа | рации, % | витель | ||
| ности, % |
Тувинцы Кабардинцы |
96,3 94,1 |
64,3 48,2 |
Манси Хакасы |
80,2 80,1 |
0,5 11,1 |
| Балкарцы | 90,4 | 9,4 | Чукчи | 79,3 | 7,3 |
| Апарцы | 91,1 | 27,5 | Адыгейцы | 77,7 | 22,1 |
| Даргинцы | 79,3 | 15.6 | Ингуши | 76,1 | 74,5 |
| Кумыки | 83,6 | 12,9 | Долганы | 76,1 | 8,8 |
| Лезгины*** | 79,4 | 11,3 | Удмурты | 69.4 | 30,9 |
| Калмыки | 88,2 | 45,4 | Башкиры | 64,2 | 21,9 |
| Коми | 86,7 | 23,3 | Карелы | 63,2 | 10,1 |
| Карачаевцы | 86,1 | 31,2 | Ханты | 53,6 | 0,9 |
| Черкесы | 79,4 , | 9,7 | Чуваши | 51,1 | 67,8 |
| Алтайцы | 85,3 | 31,1 | Марийцы | 50,3 | 43,3 |
| Осетины | 83,2 | 53,1 | Татары | 31,9 | 48,5 |
| Чеченцы | 81.7 | 66,2 | Мордва | '29,2 | 32,5 |
| Буряты | 59,8(81,8)**** | 24,1(36,3)(54,9) | Эвенки | 11,6 | 14,1 |
| Ненцы | 34,1(87,3)***** | 11,9(1,5)(4,4) |
Источники:
Народы России. Энциклопедия. 1994; Регионы России. Официальное издание Госкомстата России. М., 1997 (данные переписи 1989 года, но без учета численности зарубежной диаспоры).
* Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности данного народа в границах РФ.
** Доля представителей титульного народа, проживающих в границах соответствующего субъекта федерации, в общей численности населения данного субъекта федерации. *** Коренные народы Республики Дагестан.
**** Сводные данные по Республике Бурятия, Агинскому-Бурятскому АО. Усть-Ордынскому Бурятскому АО.
***** Сводные данные по Ненецкому АО, Ямало-Ненецкому АО, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) АО.
Результатом различных модслси территориальной диффузии является и различная динамика процессов защиты прав меньшинств. В США чернокожие, испаноязычные и другие меньшинства адресовали свои чаяния федеральному правительству, в особенности судебной и исполнительной властям в деле защиты их прав, часто в противовес враждебно или индифферентно настроенным властям штатов, а также в деле целевой федеральной финансовой помощи, экономической и социальной поддержки, которую власти штатов не могли либо не хотели предоставлять.
Напротив, и России концентрация титульных этнонациональных меньшинств в соответствующих субъектах федерации побуждает их обращать взоры к республиканским властям в целях поддержки и реализации их интересов, создания условий для сохранения и развития культуры, традиций, самосознания.
Таким образом, в противоположность пересекающимся противоречиям в американском обществе, способствовавшим усилению роли федерального центра в качестве верховного арбитра и модератора, концентрация и взаимоусиление этнополитических противоречий в России в целом обеспечивают благоприятную почву для центробежных тенденций.
Конечно, уровень этнонациональной концентрации многих титульных народов РФ сегодня менее выражен, чем в ряде федеративных де-юре и де-факто государств, в которых этот фактор в значительной степени предопределяет преобладание центробежных тенденций над центростремительными (например, в Канаде, где в Квебеке проживает 80% франкоязычных канадцев, которые составляют также 80% населения провинции). Общеизвестно, что в России многие титульные народы составляют меньшинство в своих республиках и автономиях, при этом значительная их доля проживает за пределами этих субъектов Федерации.'Данный факт можно было бы интерпретировать в пользу централ истской альтернативы, если бы были основания видеть в этом скорее тенденцию будущего, нежели наследие прошлого. Объективный анализ, однако, свидетельствует скорее об обратном.
Неоднократно замечено, что для реализации американской модели "плавильного котла" в России отсутствуют ключевые идеологические, политические, социально-психологические, экономические и исторические предпосылки. Стоит обратить внимание на основное отличие - качественно иную модель мобильности населения, как внешней (иммиграция), так и внутренней. В силу очевидных обстоятельств Россия в обозримом будущем не может рассчитывать стать "страной иммигрантов", и даже многократно отыгранная политиками и идеологами карта "двадцати пяти миллионов русских" в бывших республиках СССР сегодня оказалась "битой".
Не менее существенным представляется фактор географической мобильности.
В Соединенных Штатах, Конституция которых не предусматривает возможности выхода субъектов из
состава Федерации, ключевое концептуальное и практическое значение придается возможности "внутреннего выхода" (internal exit option),
или "голосования ногами". Обусловленная сочетанием топографических, исторических, социально-экономических и социокультурных факторов, легендарная американская мобильность признана одним из основных механизмов гашения региональных различий, формирования национальных стандартов обеспечения социальных услуг, общественных благ, прав человека, юридических и фискальных стимулов развития предпринимательской деятельности и т.д. Поставленные перед необходимостью соревнования друг с другом за наиболее динамичного и привлекательного резидента, отдельные регионы вынуждены постоянно расширять номенклатуру стимулов и услуг, поднимать общую планку предлагаемых благ. В этих условиях сознательное отклонение от общенационального фарватера, сохранение рудиментов расовой, этнической, социальной дискриминации в отдельных регионах неизбежно обрекает их на отток капиталов и налогоплательщиков, хроническую депрессию, бедность (пример такого добровольного "парии" -штат Миссисипи).
В России внутренняя мобильность традиционно ограничена как объективными, так и субъективными факторами. Природно-климатические условия, усиливающиеся различия в уровне и качестве жизни между регионами, неравномерность в развитии современной инфраструктуры, неразвитость рынка жилья и зачаточное состояние системы ипотечного кредитования, низкий уровень доходов большинства потенциальных мигрантов, сохранение жестких административных ограничений (института прописки) в наиболее динамичных и привлекательных с точки зрения миграции регионах сводят к минимуму объективные возможности внутренней миграции. Преобладающие традиции пассивности, примирения с действительностью, упования скорее па государство, чем на собственную инициативу в решении повседневных проблем, в свою очередь, ослабляют субъективную готовность к перемене мест.
Унаследованная сегодняшней Россией структура населения, характеризующаяся относительной сбалансированностью этнической диффузии и концентрации представляется продуктом прежней, мобилизационной административно-командной системы, идеологически и организационно способной реализовывать общегосударственную политику нивелирования региональных экономических, социальных, этнических различий. С уходом в прошлое ударных всесоюзных строек, системы обязательного распределения специалистов, квотирования национального состава центральных общественно-политических и административных институтов (КПСС, ВЛКСМ и др.) процесс демографической (в том числе этнической) диффузии утрачивает прежние мотивы и стимулы и, более того, становится обратимым.
В пользу данного тезиса косвенно свидетельствуют последние (из опубликованных) официальные данные Госкомстата РФ: в 1996 году естественный прирост населения
наблюдался лишь в 16 субъектах Федерации, при этом все 16 являются национальными республиками либо автономными округами [б]. Есть основания предполагать, что наблюдаемый прирост происходит в решающей степени за счет коренного населения.
Принципиально важно отметить, что (усиливающиеся) ограничения географической мобильности являются центробежным фактором не только в национально-территориальном, но и в социально-политическом
аспекте эволюции российского федерализма. Растущее расслоение регионов по уровню и качеству жизни5
генерирует сегодня своеобразные сепаратистские настроения в этнически однородных ("русских") краях и областях. При этом нынешние, во многом искусственно разграниченные по карте в соответствии с количеством членов партии и иными канувшими в прошлое критериями, административно-территориальные образования сегодня начинают обретать утраченную социологическую легитимность и региональное самосознание, в немалой степени замешанное на негативных ("антимосковских") настроениях. В этом свете ' особенно актуально воспринимается взаимосвязь социально-политических и социально-экономических аспектов эволюции российского федерализма.
Экономическую концентрацию
и интеграцию
следует выделить в качестве ключевых факторов, определяющих динамику федеративных отношений. В США и в других регионах мира в XX веке усиление экономической интеграции повлекло за собой наращивание централизации политической системы. Национальная активность крупных корпораций, профсоюзов, финансовых институтов, транспортной инфраструктуры и средств массовой информации делала сепаратное регулирование на уровне отдельного штата (национального государства) все более неэффективным. Конечно, регулирование на уровне отдельных регионов остается значимым фактором, и факты свидетельствуют об усилении регулятивной активности регионов, в особенности в областях инвестиций, торговли, экономического развития.-Но, по мере того как регулятивные функции национальных и региональных властей в США наращивались разными темпами в разные эпохи, долгосрочный баланс решительно сдвигался в сторону национальной экономической интеграции. Эта тенденция породила общественные ожидания и юридические прецеденты, легитимирующие более активную роль федерального центра в таких областях, как здравоохранение, занятость, профессиональная подготовка, экологическое регулирование, защита прав потребителя, аффир-мативные действия и т.д.
Экономисты понимают, что российская экономика, основы которой были заложены в эпоху административно-командного централизма, может успешно развиваться и процветать лишь как единый, федеративно устроенный, многоярусный и представленный различными секторами комплекс при сохранении связывающих ее воедино скреиов, прежде всего единых энергетических и транспортных систем. Продолжающийся, а во многом и углубляющийся экономический и социально-политический кризис расшатывает устои целостности России, усугубляет противоречащий логике и историческим традициям раздел страны на регионы-доноры и регионы-реципиенты, живущие на конституционно не определенные источники доходов, подрывает основы целостности федеративного устройства страны [7].
Согласно статистическим данным, сегодня в пяти (из 12) экономических районов России: Центральном, Уральском, Западно-Сибирском, Поволжском и Восточносибирском (в соответствии со значимостью вклада в общероссийские итоги) создается около 70% ВВП, сосредоточено 65% всех предприятий и организаций, 2/3
Экономический регионализм в России, отчасти имеющий объективно-историческую природу, сегодня, согласно компетентному мнению специалистов, усугубляется продолжающейся деформацией структуры экономики с нарастающей минерально-сырьевой направленностью, провоцируется непродуманной политикой в области естественных монополий, остающихся обручами целостности народного хозяйства. Судьба большинства крупных городов и предприятий зависит от их включенности в единую общероссийскую энергетическую систему (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России"). Сегодня отношения с этими ключевыми естественными монополиями пытаются перевести на уровень регионов, столкнуть их с руководством отдельных областей и республик:
губернаторы собираются выставлять милицейские кордоны, с тем чтобы не допустить отключения жизненно важных объектов от обеспечения энергоресурсами [7].
Регионализация экономики России, углубление ее минерально-сырьевой ориентации, отсутствие продуманной политики в области стратегических "государствообразующих" отраслей (энергетики, транспорта, ВПК) вступает во взаимоусиливающий резонанс с изменением роли и статуса Российской Федерации на международной арене.
Экономические и политические масштабы США, их статус в послевоенной международной системе отношений не только привлекали интерес общественности. политиков, публицистов к глобальным вопросам современности, но и фокусировали внимание на роли национального правительства, Вашингтона. Роль сверхдержавы ч глобальное соперничество с Советским Союзом требовали, чтобы значительная часть американской экономики была ориентирована на интересы обороноспособности. Императив национальной безопасности в немалой степени способствовал экспансии американских федеральных властей даже в мирное время.
Утрата Россией статуса военно-политической и экономической сверхдержавы, ослабление роли и переход на позиции второстепенного участника мировой политики неизбежно оказывают воздействие на развитие федеративных отношений. Фактор национально-государственной идентификации все менее способен играть роль социального интегратора.
С распадом СССР, как справедливо отмечает Вартазарова, была нарушена прежняя самоидентификация граждан, началось дробление гражданского самосознания, попытки на новой основе связать принадлежность к конкретному географическому району проживания (Российской Федерации, соответствующей республике в составе РФ) с этнической составляющей самосознания. Таким образом, "в России фактически проявляются черты, характерные для процесса государственного образования ранних периодов становления национальной государственности" [З].
В этом противоречивом процессе "тенденция вымывания российского суверенитета 11 отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) (аконотворчсством субъектов РФ" [9] проявляется в том, что уже не только ряд национальных республик (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми), но и отдельные области и края РФ (Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) в одностороннем порядке закрепляют за собой регулирование попросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, самостоятельное участие в международных отношениях.
Объективная природа факторов, предопределяющих изменение роли и статуса Российской Федерации в мировой политике в сочетании с характером внутриполи-гической, экономической и социальной обстановки в стране не позволяет в ближайшем будущем рассчитывать на коренное изменение тенденции ослабления роли федерального центра и усиления центробежных начал.
В сравнительной перспективе, однако, вышеприведенные аргументы и выводы отнюдь не следует интерпретировать в духе несовместимости природы российской государственности и принципов федеративного устройства как такового6
. Немало интересного в отношении совместимости процессов устойчивого экономического развития, укрепления политической Демократии, сохранения территориальной целостности и тенденции децентрализации федеративных отношений можно, умерив политические амбиции, почерпнуть из опыта Канады, Индии, Испании, других стран, к которым мы по основным экономическим и политическим показателям сегодня гораздо ближе, чем к США.
Канадская модель федерации,
учрежденная Актом о Британской Северной Америке 1867 года, была отмечена двумя отличительными особенностями: сильной концентрацией власти в руках Центра и новаторским сочетанием федерализма с парламентской формой правления.
"Отцы" Канадской Конфедерации спроектировали сильно централизованную федеративную модель. В отличие от первоначального проекта Американской федеративной системы все важнейшие функции власти и неограниченные финансовые полномочия были отнесены к ведению федерального правительства. Второстепенный статус провинций выражался в бюджетной зависимости от центрального правительства, в отнесении "остаточных" полномочий к ведению федеральных властей, в наличии института лейтенант-губернаторов в качестве надзирающих представителей Центра в регионах, положении о приостановлении и аннулировании Центром законов провинций, а также праве федерального правительства в определенных обстоятельствах издавать нормативные акты в сферах, отнесенных к ведению провинций. Эти отличия, позволившие позже некоторым исследователям отнести канадскую модель к категории "квазифедерации", ясно определяли отношения скорее старшинства, нежели равноправия, между центральными и провинциальными уровнями власти.
Положив в основу канадской модели британские парламентские институты, принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной, отцы-основатели Канады создали уникальную для федераций того времени форму правления. Существовавшие в Соединенных Штатах и в Швейцарии федеративные модели инкорпорировали в качестве сущностного свойства своих политических институтов принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях. Канадская модель в своем явном и радикальном отходе-от существующих образцов заменила сложную систему сдержек и противовесов Конституции США мажоритарным механизмом парламентских институтов, порожденных унитарной британской традицией.
Федеративные системы Канады и США различаются не только своими истоками, но также и моделями развития. Канада в течение 130 лет эволюционировала из квазиунитарной структуры в подлинно федеративную систему, в которой провинции играют все более активную и агрессивную роль и где процессы национального и регионального строительства приобретают противоречивый и конкурентный характер. "История канадского федерализма начиная с 1950-х годов - это история постепенного ослабления власти Центра" [II].
Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы-одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют: стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе; чувства национальной идентичности, связанные с поиском "канадского образа жизни", отличного от "американского"; эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения; активность федерально ориентированных элит и групп интересов в сфер&х банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта; ведущие позиции национальных политических партий; и наконец, деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий.
Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.
Экономика Канады остается преимущественно региональной, на протяжении всей своей истории будучи узкоспециализированной, с преобладанием сельского хозяйства и добычи, переработки природных ресурсов, размещение которых варьируется от региона к региону. Региональные экономические различия воспринимаются острее сквозь призму экономического неравенства: исторически промышленность и благосостояние концентрировались в двух крупных центральных провинциях Онтарио и Квебек.
Многие полномочия, казавшиеся сравнительно незначительными (либо относившиеся к области деятельности частных и религиозных организаций) в то время, когда они были отнесены конституцией к исключительному ведению провинций, по мере развития индустриального, урбанизированного и секулярного общества и усиления государственного интервенционизма перешли в категорию наиболее значимых. Отнесенные конституцией к исключительному ведению регионов области регулирования Иран собственности и гражданского права, здравоохранения, социального обеспечения и образования сделали региональные власти исключительно значимыми в повседневной жизни граждан. Контроль над землей и природными ресурсами позволил региональным властям стать важнейшим агентом экономического развития и привлек поддержку регионально ориентированных экономических элит сырьевых отраслей. Эти импульсы побудили региональных лидеров и граждан приложить немалые усилия к развитию местных энергетических, газовых и нефтяных ресурсов, местных сообществ, обретших со временем социологическую легитимность и уникальную региональную историю.
Федеративная система, необходимость которой была продиктована региональными различиями, в определенном смысле усилила эти различия, институциализировав их. С 60-х годов процесс модернизации не только не ослабил, но скорее усилил стремление регионов Канады к самостоятельному повышению благосостояния и реализации своей культурной и экономической идентичности.
Имея в виду возможность усвоения опыта и уроков канадского федерализма в России, следует обратить внимание на институциональные различия американской и канадской моделей.
В США принцип жесткого разделения властей способствовал эффективному представительству и выражению региональных и локальных интересов в федеральном законодательном институте благодаря слабости партийной дисциплины в обеих палатах Конгресса и силе верхней палаты Конгресса, формируемой по принципу равного представительства штатов. При этом диффузия власти в рамках федерального и регионального уровней способствовала возникновению множества точек соприкосновения между федеральным центром и регионами.
Напротив, в Канаде строгая партийная дисциплина, свойственная парламентской традиции, наряду с доминированием нижней палаты парламента в силу принципа ответственности правительства перед нею, а также ограниченной легитимности представительства региональных интересов в формируемой федеральными властями верхней палате уменьшает возможности выражения и учета региональных интересов в федеральных органах власти.
Формируемая законодателями исполнительная власть, опираясь на жесткую партийную дисциплину и право распускать парламент и назначать досрочные выборы, добилась концентрации власти в своих руках, в особенности в руках премьер-министров как федерального, так и регионального уровней. Отношения между Центром и регионами приобрели квазидипломатический характер, подобно отношениям между суверенными государствами. Конференции премьер-министров федерального и региональных правительств стали основным инструментом разрешения проблем во взаимоотношениях Центра с регионами; как в общественном мнении, так и в понимании политических элит эти отношения стали восприниматься как соперничество в духе "игры с нулевой суммой", как необходимость для каждого уровня власти отстаивать свои исключительные прерогативы и не допускать вмешательства противной стороны.
Анализ тенденций развития российского федерализма в сравнительной перспективе с учетом противоречивого опыта эволюции федеративных отношений в США и Канаде позволяет по-новому взглянуть на последние новации и предложения в области реформирования институционального и территориально-государственного устройства России.
С момента принятия действующей Конституции в целом наблюдается тенденция к воспроизведению регионами федеральной модели доминирования высшего должностного лица (президента, губернатора) над всеми ветвями власти, прежде всего законодательной (представительной) и судебной. Однако события осени 1998 - весны 1999 года вносят существенные коррективы в этот процесс. Ослабление роли Президента России, укрепление позиций премьер-министра и формирование широкого консенсуса между правительством и большинством Государственной Думы все чаще дают повод говорить о тенденции формирования более уравновешенной, а в перспективе (после 2000 года) и полноценной парламентской системы
на федеральном уровне власти. В последующем можно ожидать и постепенного воспроизведения парламентского правления в большинстве субъектов Российской Федерации.
Пример Канады показывает, что утверждение парламентских начал в функционировании государственной власти обоих уровней в сочетании с федеративным территориально-государственным устройством в условиях сохранения центробежных тенденций способно усугубить и институциализировать эти тенденции, придать им, возможно, необратимый характер.
Канадский опыт ставит под сомнение и эффективность сочетания парламентского правления с практикой назначения региональных губернаторов
федеральным центром. В условиях президентского авторитаризма образца 1993 года такой механизм мог бы дать свои плоды, однако в нынешних условиях, когда каждое .политическое решение требует трудоемкого согласования противоречивых интересов различных элит, и ресурсы волюнтаризма, экономические и политические, практически исчерпаны, возврат к практике федеральных назначенцев может лишь воспроизвести в российских условиях канадский аналог института лейтенант-губернаторов, наделенных номинальными функциями, на фоне реальной власти глав региональных правительств, формируемых на основе большинства законодательных собраний субъектов федерации.
В контексте вышесказанного вызывает тревогу отсутствие конструктивных, взвешенных идей в области федеративной политики в позициях руководства основных федеральных политических партий России. Сильные общенациональные партии являются существенным интегративным фактором в федеративных системах.
Неоднозначную оценку заслуживает и приобретающая популярность в московских политических кругах идея реформирования административно-территориального устройства России путем "укрупнения" субъектов Федерации.
Даже если оставить и стороне далеко не очевидный вопрос о политической и технологической реализуемости этой идеи, ее последствия могут оказаться далеки от задуманного. В краткосрочной перспективе, возможно, процесс региональной дезинтеграции замедлится, поскольку окажутся нарушенными сложившиеся связи "региональной корпоративности" политических и экономических элит, зарождающиеся формы региональной идентификации, процесс столкновения и согласования внутрирегиональных интересов актуализирует потребность в федеральном центре как медиатора и верховного арбитра. Однако в долгосрочной перспективе неизбежно уже в укрупненных масштабах выкристаллизуются новые связи, новые формы региональной корпоративности и идентификации, в основании которых будут сконцентрированы более мощные экономические и политические ресурсы. Если верно предположение, что центробежные факторы в России имеют объективную и долговременную природу (т.е. при сохранении существующих тенденций в эволюции российского федерализма), на следующем этапе слабеющий федеральный центр будет иметь дело уже с более сильными регионами, голос каждого из которых станет более весомым в хоре, состоящем не из 89, а из 30-40 "укрупненных" участников.
Наконец, формально безупречная идея укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории РФ в реальных условиях России, к сожалению, напоминает не столько очевидную аксиому государственного строительства (которой она и является в развитых демократических странах со сложным государственно-территориальным устройством), сколько двусмысленный идеологический лозунг. В условиях отсутствия к России цивилизованной системы правоприменения и правопринуждения, правовой культуры, отсутствия реального разделения властей в части независимой судебной ветви, когда правовые нормы становятся одним из (и далеко не первостепенным) средством удовлетворения личных и узкогрупповых политических интересов и амбиций, - призыв к "восстановлению конституционного порядка" парадоксальным образом воспринимается едва ли не как провокационный и экстремистский. Восстановление и развитие основ правового государства в России, конечно, - стратегическая задача первостепенной важности, однако решать ее "прорывом" в сфере федеративных отношений представляется неоправданным и потенциально деструктивным.
В сегодняшнем споре унитаристов и федералистов обеим сторонам следовало бы отказаться от простых решений, от нормативного подхода к противоречивым процессам, не укладывающимся в рамки типовых моделей; согласиться с тем, что легальность поведения "уровней" и "ветвей" власти неотделима от их легитимности, и лучшим гарантом единства и эффективности системы государственной власти и стране является не авторитарность ее, но авторитет.
Критический дефицит последнего дает основания предполагать, что в краткосрочной перспективе (до 2001 г.) любые, даже умеренные усилия по реформированию модели федеративных отношений не получат необходимой поддержки правящей политической элиты 7
. Лозунг укрепления единства и сохранения территориальной целостности России, конечно, будет одним из основных^кандидатов в президенты РФ п 2000 году, однако практические шаги в этом направлении будут пока ими рассматриваться как преждевременные.
Однако и в среднесрочной перспективе (2001-2020 гг.) не стоит уповать на преодоление центробежных и усиление центростремительных тенденций: нынешнее неблагоприятное соотношение между первыми и вторыми, как следует из приведенных выше данных и аргументов, имеет объективный и долговременный, возможно, необратимый характер. Московской политической элите еще предстоит приспособиться к новым реалиям, преодолеть старые комплексы, смирить амбиции, признать, что политика "сильного центра" на данном этапе неизбежно сопряжена с чрезмерными издержками, которые непозволительны.
Признание и приспособление к новой реальности, разумеется, не предполагает примирения с ней. Однако любые меры, направленные на реформирование федеративных отношений, неизбежно должны иметь инкрементальный, умеренный ("плюс-минус 5%") и постепенный характер. Наиболее перспективный участок реформы -бюджетный федерализм. Амбициозная парадигма централизованного перераспределения ресурсов и. выравнивания региональных диспропорций, унаследованная от прошлого, в новых условиях оборачивается усилением центробежных тенденций: груз всеобщих претензий к Центру загоняет Федерацию в ловушку несостоятельности. Нецелевые федеральные дотации регионам показали свою полную неэффективность. Как это ни парадоксально, но реальный путь к укреплению единства и сохранению целостности России может предполагать на определенном этапе "ослабление" Центра за счет отказа от невыполнимых обязательств, чрезмерных амбиций и концентрации усилий на приоритетных направлениях. Центру необходимо сконцентрировать скудные ресурсы на реальном выполнении функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению РФ; на культивировании "государствообразующей" промышленной, социальной, информационной инфраструктуры, интегрирующей регионы в единое социально-политическое и экономическое пространство. Важнейшим центростремительным фактором должна стать политика реального обеспечения основных "общественных благ", предложение которых на уровне отдельных регионов неэффективно либо невозможно в принципе: государственная безопасность, контроль над естественными монополиями, независимая (как от федеральных, так и от региональных чиновников) судебная власть и правоохранительная система, цивилизованный рынок, передовые научные исследования и разработки, экология.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Савельев А.
Что немцу здорово, то русскому не с руки // Российская Федерация сегодня. Общественно-политический журнал. 1998. № 4. С. 60.
2. Богатуров А.
Кризис "третьей республики" // Российская Федерация сегодня. Обществен но-полптический журнал. 1998. №
21. С. 36.
3. Вартазанова Л. О
некоторых соцпокультурных аспектах построения федеративного государства // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3. С. 71-82.
4. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М.. 1998.
5. Walker D.B.
The Rebirth of Federalism. Slouching Toward Washington. Chatham House Publishers. 1995.
6. Регионы России. Официальное издание Госкомстата России. М., 1997.
7. Абалкин Л.
Спасти Россию // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3. С.5-22.
8. Яковлев И.. Попов С.
Проблемы моделирования взаимоотношений центра и регионов // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3. С. 39—50.
9. Умнова И.А.
Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 12.
10. Азаркин И.
Какое государственное устройство к лицу России // Российская Федерация сегодня. Общественно-политический журнал. 1998. № 21. С. 15.