Проект
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
ПРАВИТЕЛЬСТВА Российской Федерации
НА ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
2000 г.
Содержание:
I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 10
Цели социальной политики 10
1. Реформирование образования 11
1.1. Ожидаемый вклад образования в модернизацию России 11
1.2. Анализ ситуации 12
1.3. Направления модернизации образования 13
1.4. Ресурсы модернизации 15
1.5. Новые институты системы образования 17
1.6. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг. 18
1.7. Система качества и единый экзамен 21
1.8. Начальное и среднее профессиональное образование 22
1.8.1. Развитие начального профессионального образования 22
1.8.2. Развитие среднего профессионального образования 22
1.9. Высшее профессиональное образование 23
1.10. Дополнительное и послевузовское профессиональное образование. 25
2. Стратегия реформирования здравоохранения 26
2.1. Анализ ситуации 26
2.2. Характеристика основных целей реформирования здравоохранения и путей их реализации 27
2.3. Основные мероприятия по реформированию здравоохранения 28
2.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления
здравоохранением 28
2.3.2. Формирование системы медико-социального страхования и развитие механизмов управления деятельностью фондов медико-социального страхования 29
2.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования 30
2.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе МСС 33
2.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений 33
2.3.6. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций 33
2.3.7. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях 34
2.3.8. Развитие системы лекарственного обеспечения 34
3. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 35
3.1. Анализ ситуации в сфере культуры 35
3.2. Цели политики в сфере культуры 36
3.3. Направления организационно-экономических преобразований в сфере культуры 36
3.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры 36
3.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества 36
3.3.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов 37
4. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА, ТУРИЗМА И САНАТОРНО-КУРОРТНОЙ СФЕРЫ 37
4.1. Реформирование физической культуры и спорта 37
4.1.1. Анализ ситуации 37
4.1.2. Цели и задачи модернизации физической культуры и спорта. 38
4.1.3. Основные направления реформирования физической культуры и спорта. 38
4.2. Стратегия реформирования санаторно-курортной сферы 40
4.2.1. Анализ ситуации. 40
4.2.2. Цели и направления реформирования санаторно-курортной сферы. 40
5. Трудовые отношения и занятость населения 41
5.1. Анализ ситуации 41
5.2. Цели реформы 42
5.3. Реформирование трудового законодательства 43
5.3.1. Общие положения 44
5.3.2. Коллективные трудовые отношения 44
5.3.3. Трудовой договор 44
5.3.4. Гарантии и компенсации 44
5.3.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан 45
5.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав 45
5.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан 46
5.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости 47
5.4. Социальное партнерство 47
5.5. Политика занятости 47
5.6. Пересмотр механизмов регулирования и налогообложения оплаты труда 49
6. Социальная поддержка населения 50
7. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 54
7.1. Анализ ситуации 54
7.2. Цели пенсионной реформы 55
7.3. Реформирование системы государственных пенсий по старости, финансируемых на распределительной основе 55
7.4. Внедрение накопительных элементов финансирования пенсий 55
7.5. Реформирование досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним 56
8. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 57
8.1. Анализ преобразований и основных тенденций, сложившихся в жилищном секторе 57
8.2. Основные цели государственной жилищной политики 58
8.3. Развитие законодательной и нормативной базы, определяющей жилищные права граждан 59
8.4. Реформы в сфере управления жилищным фондом 60
8.5. Развитие коммунальной инфраструктуры жилищного сектора 61
8.6. Жилищное строительство и база стройиндустрии 62
8.7. Земля и недвижимость в жилищной сфере, регулирование землепользования и застройки (градорегулирование) 62
8.8. Финансовые механизмы в жилищной сфере 64
8.9. Развитие инфраструктуры рынка жилья 66
9. СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕВЕРНОЙ ПОЛИТИКИ 67
9.1. Анализ ситуации 67
9.2. Цели и задачи реформирования государственной северной политики 67
9.3. Основные направления реформирования государственной северной политики. 68
10. Политика в области миграции 69
10.1. Анализ ситуации. 69
10.2. Цели миграционной политики до 2010г. 70
10.3. Основные направления миграционной политики 71
10.3.1. Обеспечение свободы передвижения. 71
10.3.2. Создание благоприятных условий для репатриации и регулирования миграции из стран СНГ. 71
10.3.3. Помощь беженцам и вынужденным переселенцам. 72
10.3.4. Регулирование иммиграции из дальнего зарубежья 72
II. Модернизация экономики 73
1. СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА 75
1.1. Цели и задачи. 75
1.2. Общие условия хозяйствования 75
1.2.1. Защита прав собственности 75
1.2.1.1. Принципы защиты прав собственности. 75
1.2.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов). 76
1.2.1.3. Защита прав кредиторов 78
1.2.1.4. Право собственности на землю 79
1.2.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность 80
1.2.1.6. Право собственности и общественные интересы 81
1.2.1.7. Правоприменение (инфорсмент). 81
1.2.1.8. Этапы реализации 82
1.2.2. Выравнивание условий конкуренции 83
1.2.2.1. Цели конкурентной политики и меры их реализации 83
1.2.2.2. Развитие нормативно-правовой базы 84
1.2.3. Снижение административного регулирования хозяйственной деятельности 84
1.2.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики. 86
1.3. Развитие финансовых рынков и институтов 88
1.3.1. Реформирование банковской системы России. 88
1.3.1.1. Цели и задачи реформирования банковской системы. 88
1.3.1.2. Практические мероприятия 89
1.3.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов 89
1.3.2.1. Современное состояние фондового рынка 89
1.3.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка 90
1.3.2.3. Практические мероприятия 91
1.3.3. Развитие рынка страховых услуг 95
1.3.3.1. Состояние страхового дела в России. 95
1.3.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования 95
1.3.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России. 96
1.3.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации 98
1.3.4 Развитие биржевого товарного рынка 99
2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА 101
2.1. Основные направления бюджетной политики 101
2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики 101
2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики 102
2.1.3 Первоочередные задачи бюджетной политики 108
2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики. 110
2.2.1. Стратегия налоговой реформы. 111
2.2.2. Налоговое администрирование. 113
2.2.3. Таможенная пошлина. 118
2.3. Реформа межбюджетных отношений 119
2.3.1 Необходимость и цели реформы 119
2.3.2. Стратегия реформы 120
2.3.3. Расходные полномочия 120
2.3.4. Налоговые полномочия 122
2.3.5. Финансовая помощь 123
2.3.6. Управление субнациональными бюджетами 124
2.4. Денежно-кредитная политика. 127
2.4.1. Денежно-кредитная политика и условия ее осуществления. 127
2.4.2. Инструменты денежно-кредитной политики. 128
2.4.3. Развитие денежного рынка 128
2.4.4. Платежная система 129
3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА 129
3.1. Основные направления структурной политики 129
3.1.1. Цели и задачи структурной политики 129
3.1.2. Направления развития промышленности 132
3.1.3.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг 133
3.2 Управление государственной собственностью 134
3.2.1. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества. 134
3.2.2. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах. 135
3.2.3. Управление государственной недвижимостью. 135
3.2.4. Приватизация государственного имущества. 136
3.3. Инновационное развитие экономики 137
3.3.1. Основные направления и этапы развития инновационной экономики 137
3.3.2. Практические мероприятия 139
3.3.3. Необходимые изменения в законодательстве 141
3.4. Развитие транспортной и производственной инфраструктуры. 142
3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры. 142
3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры. 143
3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации. 144
3.4.4. Реализация транзитного потенциала России. 145
3.4.5. Развитие инфраструктуры железных дорог и конкурентного сектора железнодорожных перевозок. 147
3.4.6. Развитие услуг связи. 148
3.5. Реформирование естественных монополий 149
3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК. 150
3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности. 151
3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике 154
3.5.1.3. Нормативно-правовой базы 157
3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта. 158
3.5.2.1. Цели и принципы реформы. 158
3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия. 159
3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта. 159
3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание открытого акционерного общества «Компания «Российские железные дороги» (Компания «РЖД»). 160
3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний. 161
3.5.2.2.4. Другие мероприятия. 163
3.5.3 Структурные преобразования в естественных монополиях отрасли связь. 163
3.6. Развитие топливно-энергетического комплекса 164
3.6.1. Тенденции и проблемы развития. 164
3.6.2. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК. 165
3.7. Развитие оборонно-промышленного комплекса 171
3.8. Развитие Аграрно-промышленного Комплекса 175
3.8.1. Цели и задачи агропродовольственной политики 175
3.8.2. Структурная политика в АПК 177
3.8.3. Регулирование рынков АПК 177
3.8.3.1.Основные принципы регулирования рынков 177
3.8.3.2. Регулирование агропродовольственных рынков 178
3.8.3.3. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве 179
3.8.4. Институциональная политика в АПК 180
3.8.5. Кредитно-финансовая и налоговая политика 181
3.8.6. Сельское развитие 181
3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора 182
3.9. Развитие рынка земли и недвижимости 182
3.9.1. Стратегическая цель и основные направления 182
3.9.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость 183
3.9.3.Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов
недвижимости 185
3.9.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной
недвижимости. 187
3.10. Государственная внешнеэкономическая политика. 189
Ожидаемые результаты 19
2
Приложение
1. План первоочередных мер на 2000-2001 годы по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу»
2. Приоритетные задачи Правительства Российской Федерации на 2000-2001 годы по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу»
Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
К рубежу третьего тысячелетия Россия утратила положение страны-сверхдержавы и столкнулась с угрозой оказаться на периферии формирующегося нового мира. Опасность остаться за рамками процессов глобализации, становления открытого сообщества и постиндустриальной, информационной экономики является для России все более реальной.
Утрата мирового политического влияния, отсутствие адекватной позиции в международном разделении труда – это не только проигрыш на уровне страны в целом. Для каждого отдельного гражданина это оборачивается существенным снижением уровня и качества жизни.
В стране образовался неблагоприятный деловой климат, государство оказалось не способным выполнять все взятые на себя обязательства, в структуре экономики все еще преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг.
Преступность остается одним из препятствий экономического и социального прогресса. Слабость государственной власти, подмена государственных интересов принципом баланса интересов чиновников и бизнесменов наносят непоправимый ущерб экономике российского государства, разрушают среду для конкурентной и законной предпринимательской деятельности, в конечном счете - лишают Россию нормального исторического будущего.
Однако российское общество продемонстрировало желание переломить наметившиеся негативные тенденции и не готово откладывать далее решение накопившихся проблем.
В отличие от всех предыдущих периодов, в стране создалась принципиально иная ситуация, открывающая «окно возможностей» для решения фундаментальных проблем России. Сегодня стабилизировалась политическая ситуация, наблюдается оживление экономики, которого удалось добиться именно благодаря окрепшему частному сектору.
Следует отметить, что Россия все еще обладает значительным потенциалом ускоренного развития. Огромный интеллектуальный капитал, созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы, основные элементы производственной и коммуникационной инфраструктуры, накопленные финансовые сбережения, - все эти факторы создают позитивные предпосылки для обновления страны. Главная задача заключается в том, чтобы ускорить этот процесс. В среднесрочной перспективе необходимо предотвратить дальнейшее увеличение разрыва между Россией и развитыми странами, а в долгосрочной перспективе – восстановить и упрочить позиции России как одной из стран-лидеров мирового развития.
Для того чтобы воспользоваться «окном возможностей», необходимо определить, какой путь ведет к реализации потенциала и сбалансированному развитию. Реально возможны три варианта развития:
Сценарий, подразумевающий уход государства практически из всех сфер экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию большинства социальных функций. Этот сценарий может привести к существенному экономическому росту, более высокому в краткосрочной перспективе, чем в любом другом сценарии. Однако, вероятность его реализации невелика. Это связано с невозможностью быстрого построения институциональных основ рынка, жизненно важных в условиях либеральной экономики, неспособностью большинства российских предприятий конкурировать на равных с иностранными участниками рынка.
Расширение прямого участия государства в регулировании экономических и общественных отношений, означающее необходимость существенного увеличения сбора налогов и инвестиционной экспансии государства, не способно создать благоприятные условия для развития предпринимательской активности. Государство и экономика станут заложниками неэффективных менеджеров и чиновников. Кроме того, данный вариант подразумевает сохранение закрытой структуры экономики, которая не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран. Попытки увеличения реального налогового бремени приведут лишь к усилению оттока капитала и дальнейшей криминализации экономики и общества. Расширение функций государственной власти сделает государственную машину еще менее управляемой, усилит коррупционные механизмы и не позволит установить цивилизованные отношения между государством и гражданским обществом.
Сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность, балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо социального государства (патернализма) и приватизации социальных функций (радикального либерализма) создается «субсидиарное» государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество и хозяйство при одновременной защите российских производителей от недобросовестной конкуренции со стороны иностранных участников рынка. Это – политика здравого смысла, предлагающая реальные решения соответствующих проблем с учетом существующих на сегодня бюджетных и общих ресурсных ограничений. Программа модернизации позволяет минимизировать социальные издержки преобразований и отражать угрозы финансового кризиса.
Целью долгосрочной социально-экономической политики Правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этой цели невозможно без раскрепощения общества, позволяющего включить его внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должно восстановиться практически полностью утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью.
Программа исходит из того, что динамичное развитие общества в значительной мере зависит от системы ценностей, лежащих в основе деятельности государства, экономических субъектов и общественных организаций, в основе повседневной жизни каждого человека. Нашему обществу необходима обновленная система ценностей, отвечающая традициям России и требованиям современности: свобода, ответственность, доверие, высокая ценность человеческой личности. Своей цели нужно добиваться за собственный счет и собственными усилиями. Путь к процветанию – добросовестный труд, честная конкуренция, сознательная законопослушность.
В России уже заложен прочный фундамент продуктивной системы ценностей: общество приняло и поддержало частную собственность, демократические процедуры, политическую и экономическую свободу. Эта система ценностей эффективно работает только тогда, когда есть доверие - доверие между гражданином и государством, между работником и работодателем, между хозяйствующими субъектами и между отдельными людьми. Доверие, в свою очередь, должно стать основой нового общественного договора, согласия активных сил общества по содержанию предлагаемых изменений, взаимным обязательствам общества и власти.
Масштаб проблем, с которыми столкнулась Россия, таков, что невозможно надеяться на решение их «сверху» или тем более «сбоку» – какой-то сторонней силой. Эта задача под силу лишь всей стране в целом.
Прогресс достижим только в результате объединения усилий власти и самого общества в деле создания страны, способной дать достойное существование своим гражданам и тем самым занять достойное место в мировом сообществе. Программа заключается в том, чтобы создать основы для возникновения нового общественного договора как механизма реализации Программы. Только таким образом можно снять преграды на пути общественного развития и создать стимулы для активизации деятельной части населения.
Стержень нового общественного договора – приоритет гражданина над государством. Человек, его права и интересы – насколько возможно; государство, гарант этих прав – насколько необходимо. Самостоятельный человек, живущий и действующий в соответствии со своими личными убеждениями и одновременно в соответствии с твердыми моральными принципами общества, способный в достатке содержать семью, сможет осуществить необходимую модернизацию страны.
Перед российским государством и обществом стоят следующие задачи:
- установить новый социальный контракт;
- осуществить реформу власти;
- провестимодернизацию экономики.
Частный бизнес стал самостоятельным, дееспособным. Сформировались рыночные структуры, соответствующее поведение хозяйствующих субъектов. Но для того, чтобы функционирование рыночных институтов было эффективным, необходима отлаженная работа поддерживающей рынок системы: суда, принуждения к исполнению законов, органов правопорядка. Укрепление государства, реформа власти – условие модернизации экономики. Однако, насущная необходимость реформы власти - не только в требованиях экономического развития, но прежде всего - в целях защиты прав, свобод и безопасности граждан, в обретении доверия общества к власти, в превращении власти в инструмент обслуживания интересов общества.
Цели Программы достижимы только в результате модернизации экономики
. Единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики. Такой экономический рост может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей. На втором этапе экономическая свобода выразится в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена экономическая политика.
В социальной политике необходимо завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего, образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.
Опыт развития европейской цивилизации, к которой принадлежит Россия, убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства и пренебрежение к личной инициативе ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию.
Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.
Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требуют комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. Для достижения цели Программы необходимо равномерное продвижение по этим направлениям, без этого будет невозможно создать реальную основу и механизм поступательного развития экономики и общества в целом.
Без реформирования систем государственного управления, судебной защиты и правоохранительной деятельности, а также федеративных отношений нельзя реализовать большую часть программы модернизации экономики –создание благоприятного инвестиционного климата, ответственную бюджетную политику и структурные реформы. В то же время, только в условиях нового социального контракта, основанного на выполнении взаимных обязательств государства и общества, власть станет по-настоящему эффективной. Экономические реформы, структурная перестройка экономики, невозможна без создания эффективной системы социальной защиты, а экономический рост останется иллюзорным без инвестиций в человеческий капитал – образование и здоровье граждан, науку и культуру. С другой стороны, никакое существенное повышение уровня жизни граждан, снижение социального неравенства не станут реальными без экономического роста.
Государство не сможет реализовать Программу развития исключительно собственными усилиями. Только ответная реакция участников рынка, повышение роли гражданского общества, выполнение гражданами своих обязательств перед государством приведут к положительному результату.
Сегодня Россия получила шанс на решительное экономическое обновление. Этот шанс - в сложившемся сочетании позитивных факторов: политической стабильности, относительно благоприятной конъюнктуры внешних рынков, готовности людей воспринимать перемены.
Использовать этот шанс, реализовать потенциал развития экономики и роста благосостояния наших граждан и есть задача социально-экономической политики Правительства. Если шанс не будет использован, если ближайшие годы не станут временем быстрых экономических перемен, экономическая отсталость страны станет необратимой, что будет угрожать не только социальной стабильности, но и существованию России как государства.
I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Система социальной поддержки, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально неспособна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. В условиях возросшего недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особенно большую остроту, в том числе политическую.
Ни одна из социальных функций государства не реализуется в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены законом. Эффективность ряда направлений социальной политики, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критически низкого уровня. Существенно возрос уровень фактической платности услуг здравоохранения и образования, что сделало многие из этих услуг недоступными для малообеспеченных слоев населения. Следовательно, реформирование социальной политики стало задачей, решение которой нельзя дальше откладывать.
Цели социальной политики
Преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих основных целей:
во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;
во-вторых, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;
в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе – обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.
Программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.
Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели «субсидиарного государства», которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание, образование, пенсионное страхование. В перспективе значительную часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.
В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на оказание социальной помощи, а также предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.
Безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому предлагаемая Программа предусматривает опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения, образования и культуры по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.
Реализация предлагаемой модели социальной политики требует осуществления следующих мер.
1. Реформирование образования
1.1. Ожидаемый вклад образования в модернизацию России
Опора на образованность общества, на качество человеческого капитала позволит России сохранить свое место в ряду государств, способных оказывать влияние на мировые процессы. Образование должно помочь России ответить на вызовы, стоящие перед ней в социальной и экономической сферах, в обеспечении национальной безопасности и укреплении институтов государства. Именно “социальный заказ” общества и государства будет определять направления развития и изменения системы образования России в первом десятилетии 21 века.
Неотъемлемое условие модернизации общества
– освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений.
Приоритетами образования для модернизации общества должны быть:
(1) Облегчение социализации в рыночной среде через формирование
ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.
(2) Противодействие негативным социальным процессам
, таким как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде; вытеснение асоциального поведения, борьба с беспризорностью.
(3) Обеспечение социальной мобильности
в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей, в том числе через развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
(4) Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество.
Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное обучение.
(5) Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека
, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.
Возрастает роль образования в модернизации экономики.
Располагая первоначально очень ограниченным инвестиционным ресурсом, Россия должна выбрать образовательный сектор в качестве приоритета – одной из “национальных точек роста”. Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех секторов российской экономики. На потребности экономики, которые заявят себя через 5-15 лет, система образования должна реагировать уже сейчас.
В краткосрочной перспективе (2000-2005 гг.) необходимо сделать Россию привлекательной для инвестиций и обеспечить воспроизводство и развитие инновационного потенциала экономики.
Это потребует:
(1) формирования адекватной современным технологиям кадровой инфраструктуры основных отраслей промышленности и сферы услуг; обновления профессионального образования, повышение его качества и соответствия структуре потребностей рынка труда; опережающего развития начального и среднего профессионального образования , способных в относительно короткий срок обеспечить повышение культуры производства.
(2) обеспечения условий для развития научных школ в фундаментальном и инженерном образовании, в сфере информационных технологий. Приоритетного развития университетской науки и на ее основе – венчурных подразделений и предприятий.
(3) резкого повышения качества профессионального образования в области экономики и управления производством и смежных “активных социальных наук” (права, социологии), в том числе через введение соответствующего содержания в общее образование.
В среднесрочной перспективе (2005-2010 гг.) решающим становится уровень общей образованности населения. Качество человеческого капитала будет одним из самых главных препятствий экономического развития в долгосрочном плане.
Интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им раньше исключительность. Растущие информационные потоки и высокотехнологичные производства требуют не исполнителей узкой специализации, а специалистов с базовым уровнем образованности, способным переключиться с одного вида деятельности на другой, с обширными коммуникативными умениями и навыками. Вместе с тем на завершающих этапах обучения необходима более точная адаптация системы профессионального образования к актуальным и перспективным потребностям рынка труда, ориентация на конкретные “меню профессиональных карьер”.
Модернизация государства, формирование гражданского общества
требуют, чтобы система образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе.
Для решения этой задачи приоритетными ориентирами для образования личности становятся:
способность к самоорганизации, умение отстаивать свои права, участвовать в деятельности и создании общественных объединений.
толерантность, терпимость к чужому мнению, умение вести диалог, искать и находить содержательные компромиссы.
правовая культура: знание основополагающих правовых норм и умение использовать возможности правовой системы государства.
Чтобы выполнить эти требования, необходимо обеспечить открытость системы образования разнообразным воздействиям со стороны общества, государства и экономики при сохранении ее внутренней целостности и поддержании высоких академических стандартов. Модернизация страны опирается на модернизацию образования
, на его содержательное и структурное обновление. Необходимо сделать все возможное для ресурсной обеспеченности образовательной сферы. Однако ресурсы должны направляться не на консервацию системы, а на ее эффективное обновление. Консервировать даже то, что когда-то было лучшим в мире – значит, заведомо гарантировать отставание.
Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Российское общество должно перейти от режима бюджетного содержания своей системы образования к режиму инвестирования в нее.
1.2. Анализ ситуации
Начиная с середины 80-х годов в отечественной системе образования стали развиваться процессы демократизации, появляется вариативность образования, возникают инновационные движения. Они определялись в первую очередь быстрой (в ряде случаев даже опережающей) адаптацией системы образования к принципиально новым условиям политической демократии, свободного развития гражданского общества и рыночной экономики. Эти процессы нашли свое нормативно-правовое оформление в Законе “Об образовании” 1992 года, утвердившем принципы академической и экономической автономии учебных заведений, свободу выбора в образовании для учителей и учащихся.
Однако новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы не были полностью воплощены в жизнь. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции.
До сих пор в образовании (за исключением очень ограниченных секторов) практически не действует конкурентный рынок, что существенно снижает эффективность общественных затрат, приводит к потере ресурсов на пути к учебным заведениям. При этом потери ресурсов накладываются на резкое падение финансирования образования, обусловленное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. Бюджетное финансирование образования в реальном выражении упало ниже 40% уровня 1991 года. Это привело к накоплению хронической задолженности по оплате коммунальных расходов и заработной платы (45 миллиардов руб. на начало 2000 года). Непоследовательное осуществление реформ в системе образования в сочетании с сокращением объемов финансирования привели к следующим последствиям:
формализация государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования и доступа к профессиональному образованию, ведущие к росту социального и территориального неравенства в этой сфере.
структурная деформация образования: структура подготовки не совпадает с потребностями рынка труда, растет нехватка специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих кадров.
усиление разрыва между традиционно высоким уровнем профессионального образования в области точных и естественных наук, смыкающихся с ними разделов инженерного образования, с одной стороны, и качеством начального и среднего профессионального образования, оторванных как от общего и высшего профессионального образования, так и от потребностейрынка труда, - с другой. Это определяет низкую организационную и технологическую культуру массового производства.
1.3. Направления модернизации образования
Обновление содержания образования, повышение его качества
В содержании образования необходимо решить следующие задачи:
Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и/или профессиональной деятельности.
Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.
Восстановить и укрепить связи профессионального образования с практикой и научными исследованиями.
Создать механизмы систематического обновления содержания образования всех уровней.
Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в областях, обеспечивающих активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмент, социология и т.п.).
Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней. К 2005 году обеспечить подключение к глобальной информационной сети Интернет всех учебных заведений системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных учебных заведений, в том числе, всех детских домов и интернатов. Создать условия для персонального доступа к компьютеру в системе общего образования в объеме не менее 6 часов в неделю в рамках учебного плана и внеурочной деятельности на каждого учащегося. Обеспечить в средней школе необходимую базовую подготовку учащихся по основным направлениям применения информационных и коммуникационных технологий.
Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней.
Обеспечить знание на уровне функциональной грамотности как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.
Обеспечить развитие вариативности и доступности образовательных программ, перейти от вариативности для преподавателя – к вариативности для учащегося. Обеспечить бюджетным финансированием несколько базовых вариантов полного среднего образования.
Определяющее значение имеет равенство доступа к образованию
для различных социальных слоев и территориальных групп населения. Актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:
адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся
компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;
развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся и студентам из низкодоходных семей.
фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти и учебными заведениями.
Формирование эффективных механизмов трансляции социального заказа системе образования.
Основная часть потоков в образовании будет основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это делает более открытой и эффективной для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства.
Вышеуказанная система должна дополняться целевыми субсидиями (также на персонифицированной основе) со стороны федерального и регионального уровней власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений подготовки специалистов, формирование платежеспособного спроса по которым отстает) задачи государства.
Рынок в образовании должен формироваться не только на стороне спроса, но и на стороне предложения. Это предполагает свободное (контрактное) ценообразование на образовательные услуги (за исключением той их части, которая непосредственно реализует конституционные гарантии бесплатного образования), ликвидацию существующей сегментации образовательного рынка, дискриминации учебных заведений по критерию их учредителя.
Расширение участия общества в управлении образованием
(образовательными организациями) достигается путем создания:
системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов — финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;
фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;
системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;
условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.
Для эффективной модернизации образования необходимо обеспечить три базовых условия:
(1) Повышение заработной платы преподавателей до уровня, привлекающего в образование эффективные кадры;
(2) Финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию;
(3) Формирование новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств, и на этой основе – высокое качество и возможности широкого выбора образовательных программ и услуг.
Решение этих задач потребует напряжения ресурсов и концентрации усилий всего общества. Особые усилия потребуются от самой системы образования. Общество не может экономить на образовании, но образование обязано эффективно использовать свои ресурсы - как выделенные государством и обществом, так и заработанные на рынке.
1.4. Ресурсы модернизации
Качественные
рост общественной востребованности образования
. Субъекты, востребующие образование, в возрастающей степени представляют частный сектор: семьи и предприятия, наемных работников и предпринимателей. Мотивационная база для частных инвестиций в образование создана; дело - за институциональными и финансовыми механизмами реализации таких инвестиций.
широкая доступность
общего образования, относительно
массовый характер
профессионального образования удерживает нашу страну в составе группы развитых государств.
сохраняется традиция творческой активности педагогов;
в высших учебных заведениях сосредоточен основной научный потенциал целого ряда отраслей. Вузовская наука,
опирающаяся на экономические и академические возможности привлечения кадров и материальных активов, находится в наиболее работоспособном состоянии и может быть опорой для инновационного роста.
высокий образовательный уровень населения,
богатые традиции российской культуры, которая остается одной из самых “читающих” в мире.
Финансовые
В настоящее время в российскую систему образования государством, обществом и населением направляется почти 300 млрд. руб., или 5% ВВП . Из них 0,75% ВВП составляют потоки, которые направляются в образование в основном населением, но в учебные заведения не попадают.
Расширение бюджетного финансирования
образования имеет следующие возможные параметры и ограничения:
(1) в период 2001-2004 гг. в силу ограниченности платежеспособного спроса необходимо обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования; начиная с 2005 г. предполагается перейти на темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнительных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. При этом в свою очередь необходимо пойти на значительно более быстрый рост расходов федерального бюджета, обеспечивающего инновационную составляющую системы образования.
(2) развитие системы планирования расходов в рамках модели двухсекторного бюджета: первый сектор - обеспечение нормативов бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника; второй сектор – формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования или в исполнении “инновационного заказа” государства, выделение средств на информатизацию и обновление оборудования и рост доли этих средств в консолидированном бюджете образования. Инвестиции государства в учебные заведения будут осуществляться в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе проектов. Это поможет мобилизовать внебюджетные средства учебных заведений.
(4) структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника, реструктурирование сети сельских (малокомплектных).
(4) механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2002 года, на прозрачную систему целевых субвенций на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких субвенций, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность их использования, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых субвенций расходы территориальных бюджетов на образование , доля расходов на образование в территориальных в бюджетах существенно возрастет.
Мобилизация частных средств
в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами основной части российских семей. В настоящее время только 25-30% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. Доля семей, заинтересованных в инвестировании в образование, растет по мере завершения их детьми общего образования и достигает пика к 10-11 классам средней школы. Средства, направляемые семьями в образование, составляют от 1,1 до 1,5% ВВП. При этом больше половины этих средств расходуется «теневым» образом, обеспечивая поступление на дефицитные направления образования, остающегося формально бесплатным, а также вынужденное «теневое» софинансирование государственных образовательных учреждений.
Предполагается, что по мере роста доходов, доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 году до 40-45%. При этом основная масса семей будет способна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства, от 3 до 10 тысяч рублей в год. Уловить эти средства и направить их в учебные заведения возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию.
С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, уменьшение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и темпов роста доходов к 2010 году ожидается значительное – в 2-3 раза в реальном выражении - увеличение средств семей, поступающих в образование. Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десятилетия.
Средства предприятий
(ориентировочно 10 млрд.руб. в 2000 году) делятся на два потока. Первый – оплата тех образовательных программ, в которых заинтересованы сами предприятия (в основном короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовка персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях). Второй – спонсорские средства.
Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз в реальном выражении.
Дополнительный эффект будет получен благодаря введению налоговых льгот, по расходам на образование предусмотренных в рамках налоговой реформы.
Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажи собственной продукции вузами, ПТУ и техникумами, сдачи в аренду помещений учебных заведений и др.). Ожидается снижение доли «пассивных» доходов рентного характера при стабилизации их абсолютного объема, и опережающего роста «активных».
При определении последовательности решения поставленных выше проблем необходимо учитывать резкие демографические изменения.
В 2000-2003гг. будет продолжаться рост выпуска учащихся из общеобразовательной школы. В период 2000-2008 гг. произойдет резкое сокращение числа учащихся в общеобразовательной школе ( с 2008 года это затронет и высшие учебные заведения) - с 21 млн в 1999 году до 14 млн в 2008 году. Это означает, что структурная и содержательная реформа общего образования должна быть в основном завершена до 2009 года.
1.5. Новые институты системы образования
Персонификация бюджетного финансирования
нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника в общем среднем и начальном профессиональном образовании;
дифференцированное персонифицированное бюджетное финансирование студентов (по государственным именным финансовым обязательствам – ГИФО) в системе среднего и высшего профессионального образования
Переход на эти формы начнется в экспериментальном порядке в 2001 году по системе общего образования, в 2002 году по системе профессионального образования. Персонификация финансирования позволит значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и вовлечь в образование частные средства в виде добровольного софинансирования. Она обеспечит также свободу выбора учебных заведений и образовательных программ, увеличит доступность высшего образования.
Академическая и экономическая автономия учебных заведений
Важнейшим элементом нового организационно-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения),
заложенной в Законе “Об образовании”. Это включает:
контрактные (рыночные) формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;
государственное регулирование учебных заведений через механизмы аккредитации и контроля качества образования. Это потребует значительного повышения эффективности и прозрачности этих механизмов;
постепенное сближение в правах государственных и негосударственных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию.
Для повышения эффективности использования ресурсов следует изменить характер (порядок) выделения бюджетных средств учебному заведению, обеспечив:
переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);
расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами, в том числе в части планирования и исполнения сметы расходов (в общем образовании - при участии попечительских советов);
прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей академической и финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию академических и финансовых отчетов;
создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.
Порядок использования недвижимого имущества, переданного собственником учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию объектов собственности, закрепленных за государственными и муниципальными учебными заведениями, трудовыми коллективами данных учебных учреждений.
Государственные инвестиции в образование
должны выполнять следующие функции:
обеспечить государственные приоритеты в развитии образования;
стимулировать эффективное использование внебюджетных доходов учебными заведениями;
служить инструментом отбора наиболее эффективных инвестиционных проектов учебных заведений.
Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.
(1) инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их учебно-научного оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки и государственным приоритетам в развитии образования
(2) Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов.
Стимулирование притока частных средств
в образование с помощью комплекса налоговых льгот.
Адресная социальная поддержка
учащихся и студентов из низкодоходных семей:
в общем среднем образовании
- введение финансовой поддержки учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей для оплаты обучения в учебных заведениях повышенного уровня;
в начальном профессиональном образовании
– обеспечить доступность этого уровня образования с сохранением действующих мер социальной защиты;
в среднем и высшем
профессиональном образовании-
обязательное выделение государственных дотаций определенным категориям студентов из низкодоходных семей для покрытия разницы между ценой обучения и ценой сертификата, а также для проживания в общежитии иногородних студентов.
1.6. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг.
Приоритетной сферой государственных интересов является создание условий для качественной реализации на основе бюджетного финансирования образовательных программ следующих уровней:
дошкольное образование;
начальное, основное и полное общее образование;
дополнительное к ним.
Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные государственные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001-2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования (подготовки к школе) для 5-6 летних детей с индивидуальным графиком посещения (неполная неделя, неполный день и т.п.).
В организационной структуре системы дошкольного воспитания и обучения необходимо разделить собственно дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг., будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из низкодоходных семей.
Общее среднее образование
Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям - в части содержания образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных мероприятий и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.
При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.
Ведущие направления действий в 2000-2003 годах: разработка и экспериментальная апробация нового содержания и структуры общего среднего образования и организационно- экономических отношений в сфере образования.
Обновление содержания
общего среднего образования требует в первую очередь решения следующих задач:
Реализация модели открытого образования
в общеобразовательном процессе предполагает:
формирование инфраструктуры технических средств, постоянно доступных участникам образовательного процесса (рабочая станция в школьной библиотеке, дома у ребенка-инвалида и т. д.); соответствующих программных средств, в том числе виртуальных сред учебной деятельности, информационно-справочных ресурсов; организационной инфраструктуры, в том числе региональных центров открытого образования, университетских Интернет-центров, структур методической поддержки, повышения квалификации и подготовки кадров;
подготовку и переподготовку координаторов и методистов информационных технологий всех уровней;
Реализация политики в области образовательных стандартов предполагает также разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования. Новые стандарты общего образования должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования ("стандартов на выходе").
Основным результатом деятельности образовательного учреждения должна стать не система знаний, умений и навыков сама по себе, а набор заявленных государством ключевых компетенций в интеллектуальной, общественно-политической, коммуникационной , информационной и прочих сферах.
Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста.
Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информационных технологий, русского и иностранных языков.
Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся - от одаренных детей до детей с ограниченными возможностями, а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения с учетом особенностей и способностей учащихся.
Уменьшение доли обязательных часов в учебном плане по мере продвижения к старшим ступеням образования, увеличение часов на самостоятельную работу (реферирование, проектирование, исследовательская и экспериментальная деятельность).
Структурная перестройка
в сфере общего среднего образования содержит в себе следующие основные компоненты:
восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем расширения практики создания комплексов “детский сад - школа” с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).
отработка структуры старшей ступени школы с профильным обучением для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности.
Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов "школа - ПТУ", "школа - ССУЗ" и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Решение этих проблем возможно путем создания объединений образовательных учреждений, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования. Тем самым будет реализована возможность создания многоуровневого вариативного образования на старшей ступени общего среднего образования.
Реструктурирование городской системы образования предполагает возможность создания отдельно функционирующих общеобразовательных учреждений различных ступеней.
При реформировании общего образования сельская школа
требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малокомплектной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем в 2-3 раза выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы и варианты осуществления реструктуризации сельской школы включают:
стимулирование начавшегося процесса создания образовательных центров в сельской местности в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;
организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы "школьных автобусов";
создание интернатов, в том числе пятидневных, на базе сельских школ;
развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.
Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий.
Реорганизация экономических отношений
в системе общего образования. Учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (нормативное финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объемах необходимых для реализации минимальных требований федерального и национально-регионального компонентов государственного образовательного стандарта. Норматив бюджетного финансирования является гарантированной нормой, фиксирует минимальный объем финансовых средств в год на одного учащегося, обеспечивающих реализацию прав граждан на бесплатное общее образование. Дополнительные образовательные услуги за рамками стандарта являются платными для всех учащихся. Для учащихся из малообеспеченных семей эти расходы полностью или частично будут компенсироваться в форме социальной поддержки.
Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности экономических отношений в сфере образования является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка управленческого персонала школ.
Организация и управление общим образованием только на муниципальной основе не способствует реализации единой федеральной политики в сфере образования. Необходимо ввести государственную норму участия в управлении общеобразовательными учреждениями через соучредительство органов власти муниципалитетов и субъектов федерации.
Реализацию государственного управления муниципальной системой образования, ориентацию учреждений общего среднего образования, начального и среднего профессионального образования на местные рынки труда целесообразно вести также через организацию образовательных округов. В их рамках, в частности, должен обеспечиваться весь набор специализаций в полной средней школе.
1.7. Система качества и единый экзамен
Необходимо создание государственной федеральной системы управления качеством образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить. Система мониторинга качества образования должна включать разветвленную региональную сеть.
При проведении реформы управления качеством образования необходимо предусмотреть разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб.
Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:
системы показателей качества и эффективности образования;
объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных.
Будет проведена работа по повышению объективности и унификации итоговой аттестации общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования, в рамках общегосударственной аттестации выпускников. Аттестация должна проводиться независимо от конкретных учебных заведений общего и профессионального образования, в частности, с использованием единого экзамена. Исходя из результатов этой аттестации, выпускник получает право на дифференцированную по объему государственную финансовую поддержку дальнейшего профессионального образования (которая будет дополняться социальными пособиями для учащихся из семей с низкими доходами) . На первом этапе (в 2001-2002 гг.) система общегосударственной аттестации выпускников будет вводиться в экспериментальном порядке в отдельных регионах и для отдельных групп учебных заведений общего и профессионального образования на базе существующего российского опыта выпускных и вступительных экзаменов и мирового опыта систем общенациональной аттестации.
1.8. НАЧАЛЬНОЕ И СРЕДНЕЕ Профессиональное образование
1.8.1. Развитие начального профессионального образования
Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области начального профессионального образования:
актуализировать содержание и обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев участие работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов;
создать условия для значительного повышения качества профессиональной подготовки выпускников. Предусмотреть усиление профессиональной составляющей НПО и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от одновременного освоения стандарта начального профессионального образования и всеобщего обязательного стандарта среднего (полного) общего образования;
оптимизировать сеть учебных заведений НПО с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров; развить инфраструктуру учебно-производственной деятельности; создать условия для обеспечения использования базы предприятий всех форм собственности для организации практического обучения учащихся системы НПО;
перейти на смешанную систему финансирования системы НПО из бюджетов различных уровней, сформировать, апробировать и внедрить новые модели финансирования начального профессионального образования, в том числе на основе многоучредительства. Повысить привлекательность системы начального профессионального образования для потенциальных инвесторов,
обеспечить правовую поддержку развития многоуровневых учреждений начального профессионального образования как новых видов образовательных учреждений, реализующих программы начального и среднего профессионального образования, профессионального технологического обучения школьников, переподготовки взрослого населения;
обеспечить направление государственных ресурсов, выделяемых на переподготовку незанятого населения по рабочим профессиям, в учебные заведения начального профессионального образования.
1.8.2. Развитие среднего профессионального образования
На современном этапе увеличивается потребность в специалистах среднего звена для обеспечения технологической культуры производства, административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, направленного на подготовку специалистов среднего звена, повышение образовательного и культурного уровня личности. В средних специальных учебных заведениях обучаются лица в основном из малообеспеченных слоев населения. Это обусловливает необходимость сохранения ведущей роли государства в финансировании среднего профессионального образования.
Подготовка специалистов со средним профессиональным образованием направлена на обеспечение потребностей как федерального, так и регионального рынка труда. Профильная структура среднего профессионального образования, ориентированного на федеральный уровень, должна включать, в основном , подготовку кадров по целевым федеральным программам, для наукоемких и высокотехнологичных производств, для обеспечения федеральных систем инфраструктуры, систем контроля качества продукции, подготовку кадров в области искусства. Наряду с бюджетным финансированием необходимо предусмотреть развитие многоканального финансирования, в том числе в форме соучредительства образовательных учреждений СПО.
В целях лучшей адаптации к платежеспособному спросу на рынках труда и обеспечения вертикальной мобильности учащихся начальной и средней ступеней профессионального образования необходимо осуществить многовариантную интеграцию средних специальных учебных заведений с учебными заведениями других типов.
Дальнейшее развитие получит интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, их включение в состав университетских комплексов (в различных формах, в том числе с сохранением статуса юридического лица), а также практика создания филиалов вузов на базе средних специальных учебных заведений, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.
Перспективным направлением станет интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий.
1.9. Высшее профессиональное образование
В высших учебных заведениях сосредоточен основной потенциал инновационного развития страны. Поэтому именно здесь будет на первом этапе (2001-2005гг.) сосредоточен основной прирост бюджетных средств.
Структура высшего образования
Для обновления структуры ВПО, его адаптации к потребностям общества и экономики необходимо создать механизм эффективной трансляции потребностей семей, предприятий и государства.
Его центральным элементом, начиная с 2003 г. выступает рыночный спрос со стороны семей с учетом государственных именных финансовых обязательств. В среднем платежеспособный спрос возрастет в три раза в реальном выражении. Складывающийся на такой основе рынок профессионального образования будет служить несравненно более эффективным механизмом обновления его структуры и повышения качества, чем существующая система инерционного «государственного заказа».
Наряду с этим усиливает свою роль механизм реализации государственных приоритетов в профессиональном образовании. Его роль – формирование «кадрового запаса» для развития перспективных рынков и технологий, подготовка кадров для тех отраслей, которые еще не начали предъявлять широкого платежеспособного спроса на выпускников. Будет создан особый стипендиальный фонд для дополнительного финансирования обучения тех студентов, которые выберут направления и специальности, приоритетные для государства. Его размеры должны обеспечивать не только стимулы для студентов, но и материальные потребности подготовки по «капиталоемким» естественнонаучным и инженерным направлениям и специальностям. Для ведущих инженерных вузов и естественных факультетов классических университетов софинансирование из этого фонда может составлять до 40% всех средств, поступающих от студентов.
Улучшение финансового обеспечения высших учебных заведений.
Финансирование высшего образования будет осуществляться по двум направлениям: финансирование текущих расходов учебных заведений и их модернизации через бюджет развития. Средства бюджета развития, выделяемые отдельной строкой в бюджете, будут направлены в первую очередь на информатизацию и обновление учебно-научного оборудования.
Средства, выделяемые на обучение одного студента вуза из федерального бюджета, вырастут за 5 лет в два-три раза. В этом повышении закладывается возможность значительного повышения заработных плат профессорско-преподавательского состава (не менее чем вдвое) и переход к регулярной оплате коммунальных платежей. Бюджетные средства вузам (кроме целевых “инвестиционных” средств) будут, начиная с 2003-2004 гг., выделяться одной строкой “обеспечение государственных именных финансовых обязательств”.
Введение комплекса налоговых льгот для семей и предприятий, инвестирующих в образование и оказывающих ему безвозмездную поддержку, обеспечит уже с 2001 года прирост внебюджетных средств вузов.
Порядок финансирования обучения студентов.
В 2001-2002 гг. будут развиваться конкурсные процедуры на реализацию государственного заказа на подготовку специалистов.
Начиная с 2003 г., по итогам проведения эксперимента, будет определен порядок приема в вузы на основе результатов единого государственного экзамена и соответствующего финансирования по государственным именным финансовым обязательствам. Бесплатное высшее образование на конкурсной основе сохраняется, но предоставляется не “раз навсегда”: студент должен удерживаться в соответствующей группе в ходе своей текущей учебы.
В дополнение к общему финансированию по именным сертификатам устанавливаются два вида государственных стипендий: социальная и академическая. Социальная стипендия имеет характер поддержки студентов из низкодоходных семей и составляет до 75% прожиточного минимума. Академические стипендии выделяются за академические достижения студентам и носят характер грантов. Порядок выделения этих стипендий определяется уставами вузов.
Университетские комплексы
Создание университетских комплексов как нового типа учебных заведений предусматривает различные формы интеграции разнопрофильных учебных заведений высшего и среднего профессионального образования, учреждений дополнительного профессионального образования, других образовательных учреждений; формирование ассоциаций и консорциумов, включающих в себя не только учебные заведения, но и научно-исследовательские институты, базовые предприятия и организации. В рамках комплексов будут разработаны сопряженные образовательных программ разных уровней профессионального образования с целью обеспечения повышения качества подготовки и сокращения образовательной траектории.
Возможно использование трех моделей взаимодействия учебных заведений:
создание комплекса как университетского образовательного округа (не имеющего статуса юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений различных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона; при этом все учреждения, входящие в состав округа, сохраняют юридическую самостоятельность;
формирование комплекса как юридического лица в форме объединения образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;
создание комплекса как единого юридического лица - автономного учебного заведения, в котором объединены подразделения, реализующие образовательные программы различных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.
Функционирование университетских комплексов обеспечит:
повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста); повышение социального статуса и социальной мобильности студентов и преподавателей колледжей и техникумов.
повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;
рост эффективности использования материальных и кадровых ресурсов, более быструю и гибкую адаптацию системы профессионального образования к изменениям рынка труда.
1.10. Дополнительное и послевузовское профессиональное образование.
Необходимость развития непрерывного ДПО объясняется как объективным, все более ускоряющимся процессом устаревания знаний, так и необходимостью гибко и оперативно откликаться на новые требования рынка в отношении новых знаний, умений и отношений. Для успешной профессиональной деятельности в новых условиях требуется в ближайшие годы обеспечить повышение квалификации и переподготовку около 20 миллионов руководителей, специалистов и государственных служащих. Для решения такой задачи необходимо в 3-4 раза увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного и послевузовского профессионального образования.
Ориентация большинства предприятий на краткосрочные результаты резко сузила спрос – объём инвестиций в человеческий капитал упал одновременно с общим объёмом промышленных инвестиций. Сокращение спроса существенно сказалось на объёме и, особенно, качестве предлагаемых услуг в области ДПО. Если в области высшего образования в целом сохранен и развивается потенциал экспорта образовательных услуг, то в области ДПО ситуация прямо противоположная. Практически отсутствуют конкурентоспособные программы повышения квалификации и переподготовки. Значителен удельный вес импорта услуг, особенно в сфере наиболее платежеспособного спроса – переподготовки руководителей и финансистов. Во многих областях профессиональной деятельности отсутствуют задаваемые государством либо профессиональным сообществом квалификационные требования.
Необходимо распространить практику софинансирования из бюджетов программ ДПО, имеющих федеральное и региональное значение. При этом бюджетные средства предоставляются на конкурсной основе (в рамках бюджета развития образования). Для мобилизации средств работодателей и граждан необходимо предоставление кредитов на повышение квалификации и переподготовку, а также развитие системы финансирования ДПО через целевые благотворительные фонды, аккумулирующие средства из различных источников.
Государство должно поддержать структурные и содержательные изменения в дополнительном профессиональном образовании. Приоритетным направлением должно стать развитие высших учебных заведений, осуществляющих дополнительное и послевузовское профессиональное образование, в том числе путем формирования в своей структуре специальных подразделений. Налоговые льготы должны предоставляться только в том случае, когда предприятия оплачивают услуги ДПО, предоставляемые аккредитованными учебными заведениями. Наряду с этим предусматривается поддержка корпоративно-отраслевой системы дополнительной подготовки кадров и обеспечение ее интеграции с вузовской.
1.11. РАЗВИТИЕ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ
Формирование эффективного рынка преподавателей
предполагает: развитие конкурсных механизмов занятия должностей; создание доступных для потребителя специализированных банков данных по рынкам вакансий и предложений. Будут выделяться средства на поддержку территориальной и академической мобильности преподавателей. В целях привлечения в образование молодых педагогов и мастеров производственного обучения предусмотреть возможность отсрочки от призыва в армию на время работы в учебных заведениях, имеющих государственную аккредитацию.
Обновление корпуса администраторов и менеджеров
в сфере образования, создание эффективной системы их подготовки и переподготовки на базе экономических и педагогических университетов.
Повышение общего уровня оплаты труда образовательных кадров при одновременном усилении ее дифференциации
, в том числе за счет пересмотра роли ЕТС и роста финансового обеспечения ГИФО.
За счет доходов из внебюджетных источников учебные заведения получают право без ограничений устанавливать любые размеры оплаты труда и премирования. Необходима реализация комплекса мер по повышению стартовой оплаты труда и расширению карьерных возможностей для молодых преподавателей. Перечисленные меры будут направлены на преодоление необоснованного разрыва в уровне оплаты труда работников образования по сравнению с производственной сферой.
Совершенствование пенсионного обеспечения педагогов и других работников образования
. В рамках пенсионной реформы учебные заведения получат возможность перечислять дополнительные средства на персональные накопительные счета своих работников, существенно повышая тем самым уровень их пенсий.
Создание вариативной системы повышения квалификации
по модели именного образовательного чека, дающего права раз в пять лет повысить профессиональный уровень педагога при условии обеспечения возможности выбора места, формы, программы, обучения в пределах предусмотренных средств, включив соответствующие расходы в норматив финансирования образовательной услуги.
2. Стратегия реформирования здравоохранения
2.1. Анализ ситуации
В последнее десятилетие состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, о чем свидетельствуют показатели заболеваемости, смертности, средней продолжительности жизни. В период 1990-1994 гг. смертность населения увеличилась на 40%, а людей в трудоспособном возрасте – на 59%. С 1995 г. намечалась тенденция к улучшению этих показателей, но позитивные изменения были минимальны, а абсолютные значения уровня смертности и ожидаемой продолжительности жизни оставались намного ниже, чем в предыдущее десятилетие. В 1999 году ситуация вновь заметно обострилась. Продолжилось падение рождаемости, возросла смертность, снизилась продолжительность жизни населения. Главная причина депопуляции – естественная убыль населения. В 1999 году превышение умерших над родившимися составило 929,6 тыс. человек, или в 1,8 раза). Суммарный коэффициент рождаемости (число детей в среднем на одну женщину) снизился до 1,17. Ухудшились показатели ожидаемой продолжительности жизни: у мужчин – 59,8 (в 1998 году – 61,3) у женщин – 72,2 (в 1998 году – 72,9). В январе-апреле 2000 года продолжилось сокращение чисел родившихся и увеличение чисел умерших. Увеличилась заболеваемость туберкулезом, инфекционными болезнями, крови и кроветворных органов, мочеполовой системы, растет число эндокринных заболеваний и психических расстройств. Увеличивается доля обращений к врачу по поводу хронических патологий, течение болезней становится более тяжелым и длительным. Растет удельный вес запущенных заболеваний, лечение которых требует значительных затрат.
В перспективе существенными факторами роста потребностей в медицинской помощи станут увеличение доли лиц пожилого возраста с более высокими потребностями в лечении; усложнение течения традиционных заболеваний (ОРЗ, пневмония и т.д.), вызванное вирусными мутациями, рост информированности населения о новых эффективных лечебно-диагностических технологиях и лекарственных средствах.
Система предоставления населению необходимой медицинской помощи приобретает в современных условиях значение жизненно важной для сохранения общества и для обеспечения национальной безопасности. Между тем состояние системы здравоохранения характеризуется наличием фундаментальных проблем, требующих принятия принципиальных решений о дальнейших действиях государства. Главными при этом являются проблемы организационно-экономические.
В переходный период значительно сократились возможности государства финансировать бесплатное предоставление населению медицинской помощи, вследствие чего резко ухудшилась ее доступность для широких слоев населения. Объем государственного финансирования здравоохранения (из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования) в 1998 г. в сопоставимом выражении уменьшился по сравнению с 1991 г. на 33 %. Как следствие сокращения государственного финансирования происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний и нарастание платности медицинской помощи. Это существенно снижает доступность медицинской помощи, причем в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспеченные группы населения. Растущее число больных вынуждены отказываться от лечения и приобретения нужных лекарств.
С 1998 г. Правительством РФ ежегодно утверждается Программа государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощи. Однако принятие программы не решает проблемы несбалансированности государственных гарантий и их финансового обеспечения. В абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации эта программа не обеспечивается имеющимися государственными средствами. Дефицит составляет 40-50% и покрывается вынужденными расходами пациентов на оплату лекарств и медицинских услуг. Предусмотренная программой реструктуризация системы медицинской помощи разворачивается пока очень медленно. Нарастание платности порождает скрытую коммерциализацию государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений.
Имеющиеся ресурсы системы здравоохранения используются с низкой эффективностью. Главными причинами этого выступают:
неупорядоченность многоканальной системы государственного финансирования здравоохранения за счет средств ОМС и бюджетов всех уровней;
неудовлетворительная координация действий органов управления здравоохранением и всех субъектов ОМС, ослабление функций стратегического и текущего планирования в их деятельности;
сохранение принципа финансирования лечебно-профилактических учреждений из бюджета в расчете на ресурсные показатели (коечный фонд, штаты и проч.) вне зависимости от реальной работы медицинских организаций, благодаря чему консервируются излишние мощности медицинских организаций;
отсутствие стимулов у страховых медицинских организаций и медицинских организаций к проведению реструктуризации здравоохранения и более рациональному использованию имеющихся ресурсов.
Законодательное регулирование сферы охраны здоровья не формирует единства системы здравоохранения, не позволяет обеспечить эффективное использование ресурсов отрасли и не создает условия для рациональных форм привлечения средств населения.
2.2. Характеристика основных целей реформирования здравоохранения и путей их реализации
Стратегической целью политики государства в сфере здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения. Эта цель включает следующие компоненты.
1. Повышение реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения: создание правовых, экономических и организационных условий для предоставления медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню заболеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и технологии, а также ресурсам, располагаемым государством и гражданами. Достижение этой цели предполагает:
1.1. Обеспечение сбалансированности объемов государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи с финансовыми возможностями государства.
1.2. Развитие механизмов координации деятельности всех звеньев системы управления здравоохранением на основе введения комплексного территориального планирования в здравоохранении и пересмотра механизмов управления страховыми фондами.
1.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения, включающее:
обеспечение устойчивости и прозрачности многоканальной системы финансирования сферы здравоохранения;
внедрение механизмов финансового планирования и механизмов оплаты медицинской помощи, стимулирующих рост эффективности использования ресурсов в здравоохранении;
завершение перехода к преимущественно страховой форме мобилизации финансовых средств для здравоохранения и к страховому финансированию медицинских организаций;
усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных медицинских учреждениях;
постепенную легализацию соучастия населения в оплате медицинской помощи.
1.4. Проведение реструктуризации сети медицинских организаций.
1.5. Обеспечение хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных медицинских учреждений и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций.
1.6. Изменение подходов к организации и оплате труда медицинских работников.
1.7. Создание рациональной системы государственных гарантий лекарственного обеспечения населения.
1.8. Развитие научных исследований и технологических разработок для улучшения качества предоставляемых медицинских услуг и лекарственных средств.
1.9. Укрепление институтов защиты прав пациентов и медицинских работников.
2. Создание условий и стимулов для увеличения средств, инвестируемых гражданами и работодателями в улучшение состояния здоровья на основе обеспечения высокого приоритета здоровья в системе социальных ценностей общества.
3. Создание условий и стимулов для максимально возможного предотвращения заболеваний и травматизма населения, включая:
- обеспечение максимально широкой профилактики заболеваний и травматизма;
- формирование экономико-правовых условий для сокращения негативных техногенных воздействий на состояние здоровья человека.
В ближайшей перспективе - 2-3 года – должно быть обеспечено разрешение ключевых организационно-экономических проблем здравоохранения. Это послужит основой для практической реализации в последующие годы политики, направленной на создание правовых и экономических условий для развития профилактики заболеваний, здорового образа жизни, роста вложений работодателей и населения в улучшение состояния здоровья, повышения качества лечебно-профилактической помощи.
2.3. Основные мероприятия по реформированию здравоохранения
2.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления здравоохранением
В условиях федеративного государства и широких прав, предоставленных органам местного самоуправления, необходимо формирование системы договорного планирования как средства восстановления единства политики в области здравоохранения. Внедряемый на федеральном уровне и во многих субъектах РФ механизм разработки ежегодных программ государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью, должен получить развитие в системе перспективного комплексного планирования.
Ключевой задачей стратегического планирования должно стать определение структурных преобразований, необходимых для повышения эффективности использования ресурсного потенциала отрасли. Кроме того, необходимо планировать ожидаемые последствия для населения и медицинских работников, связанные с возможным закрытием части мощностей медицинских учреждений и изменением структуры оказания медицинской помощи. Для этого потребуются планы организационных преобразований, переобучения кадров, материально-технического переоснащения медицинских организаций, а также план информационного сопровождения реформы.
Планирование должно быть направлено на выявление зон неэффективности в системе оказания медицинской помощи и определение рациональных потоков пациентов между медицинскими организациями разной ведомственной подчиненности и разных территорий.
В федеральном нормативном акте необходимо установить состав программ и планов, которые должны разрабатываться на каждом уровне управления здравоохранением. Повышению управляемости системой охраны здоровья будет способствовать создание новых координационных структур на федеральном и региональном уровнях - представительств Минздрава России и окружных коллегий в федеральных округах. Следует повысить полномочия Минздрава России на федеральном уровне и в субъектах Федерации в вопросах лицензирования и регулирования медицинской деятельности на всей территории Российской Федерации, обеспечения вертикали управления в части организации медицинской помощи при социально-значимых видах заболеваний. создание постоянно действующих комиссий для разработки и совершенствования методик планирования, ценообразования, оценки эффективности использования ресурсов. Следует установить в нормативном документе ясные принципы формирования таких органов, включая порядок представительства в них различных интересов.
2.3.2. Формирование системы медико-социального страхования и развитие механизмов управления деятельностью фондов медико-социального страхования
Насущная задача - повышение эффективности системы государственного социального страхования, включая выплаты пособий по временной нетрудоспособности и санаторно-курортное обслуживание. Этому будет способствовать формирование единой системы медико-социального страхования (МСС), которое позволит:
сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи;
обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдельным видам заболеваний (например, реабилитация в профильных санаториях постинфарктных больных, больных с заболеваниями опорно-двигательного аппарата, а также некоторые категории постоперационных больных); в ряде случаев это позволит добиться снижения расходов по сравнению с предоставлением подобных услуг в медицинских стационарах;
существенно снизить административные издержки в объединенной системе МСС.
В функции единой системы медико-социального страхования уровне, помимо функций ОМС, установленных действующим законодательством будет входить:
обеспечение выплаты пособий, которые в настоящее время финансируются из средств Фонда социального страхования, при сохранении действующего порядка их выплаты через работодателей;
осуществление контроля за обоснованностью выплат пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи;
финансирование детского отдыха, а также санаторно-курортного обслуживания участников Великой Отечественной войны.
Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых средств, направляемых в здравоохранение, необходимо обеспечить согласованную политику органов управления здравоохранением и МСС. Средства системы МСС формируются как страховые платежи, и при распределении этих средств фонды расходуются в первую очередь на обеспечении необходимых объемов медицинской помощи и выплат пособий по социальному страхованию, а не на обеспечении загрузки существующей сети. Органы управления МСС будут в большей степени заинтересованы во внедрении прогрессивных форм оплаты медицинской помощи, создающих стимулы к эффективному хозяйствованию. Поэтому необходимо сохранить их автономный статус от органов управления здравоохранением.
2.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования
Необходимо осуществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения.Подушевой принцип финансирования должен охватывать все стадии движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование.
Реализация подушевого принципа на стадии формирования финансовых ресурсов здравоохранения предусматривает утверждение на уровнях федеральных органов власти, субъектов РФ, местного самоуправления подушевых нормативов финансирования здравоохранения. Процедуры определения и утверждения подушевых нормативов должны быть установлены Правительством Российской Федерации. Бюджетные средства и средства МСС должны распределяться между территориями страны и внутри регионов в зависимости от показателей потребности в медицинской помощи для реализации программы государственных гарантий, а не в зависимости от ресурсных показателей сети медицинских организаций (числа коек, мощности поликлиник и т. п.).
Переход к финансированию здравоохранения на основе подушевых нормативов предполагает разработку и внедрение механизма выравнивания финансовых условий реализации программы государственных гарантий между субъектами РФ и между муниципальными образованиями в рамках каждого субъекта РФ.
Переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения изменит экономические условия деятельности органов управления здравоохранением, ослабит их заинтересованность в поддержании всех подведомственных им лечебно-профилактических учреждений и создаст предпосылки для ориентации на конечные показатели здоровья населения и на поиск эффективных вариантов использования имеющихся ресурсов. Органы здравоохранения должны получить возможность широкого маневрирования кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами, а также применения более рациональных форм организации медицинской помощи без риска уменьшения общей суммы финансирования.
При этом финансирование лечебно-оздоровительных услуг, предоставляемых санаторно-курортными организациями и необходимых для лечения соответствующих видов заболеваний, должно быть учтено в базовой программе МСС и оплачиваться через систему МСС на тех же принципах, что и другие лечебные услуги.
В части финансирования пособий по временной нетрудоспособности и детского отдыха необходимо добиться переориентации выплат в пользу менее обеспеченных домохозяйств. С этой целью необходимо ограничить верхний размер заработка, учитываемого при исчислении размеров пособий по временной нетрудоспособности, и распространить на работников из менее обеспеченных домохозяйств повышенных размеров пособий по временной нетрудоспособности независимо от длительности трудового стажа.
Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения и их финансового обеспечения будет способствовать реструктуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здравоохранения, а также опережающее увеличение размеров бюджетного финансирования здравоохранения. Эти меры обеспечат формальное равенство бюджетных расходов и средств МСС стоимости программы государственных гарантий.
Финансовые нормативы, используемые в настоящее время для расчетов стоимости программы государственных гарантий, не учитывают расходов, необходимых для осуществления намеченной широкомасштабной реструктуризации здравоохранения, занижают затраты, необходимые на медикаменты, а также фиксируют существующий относительно низкий уровень заработной платы медицинских работников, которые в реальности получают часть доходов за счет теневых платежей пациентов. Кроме того, стоимость программы государственных гарантий рассчитывалась на основе плановых объемов медицинской помощи, исходя из предпосылки, что оплачиваться будут именно объемы помощи, а не содержание медицинских организаций. На практике же бюджетные средства расходуются преимущественно на содержание медицинских организаций. Это означает, что средств на обеспечение заложенных в программе объемов понадобится больше на величину затрат на содержание тех учреждений, мощности которых не задействованы полностью на оказание планируемых объемов медицинской помощи. Определение значений стоимостных показателей программы государственных гарантий должно базироваться на более сложных аналитических расчетах по сравнению с ныне применяемыми.
Одним из средств нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства и населения является развитие форм добровольного медицинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую помощь, предусматриваемую программой МСС. Это предполагает внесение в законодательство о медицинском страховании изменений, допускающих:
включение в программы добровольного медицинского страхования медицинских услуг и лекарственного обеспечения, установленных программами МСС;
использование средств МСС для частичного возмещения страховых взносов страхователей по программам добровольного медицинского страхования, включающих медицинские услуги и лекарственное обеспечение, установленные программами МСС; зачет части взносов на добровольное страхование в качестве взносов на МСС должен осуществляться на основе единой методики расчета тарифов на медицинские услуги и цен на лекарственное обеспечение, включаемых в программы обязательного и добровольного медицинского страхования; внедрение этой практики должно происходить в тесной увязке с мерами по расширению спектра организационно-правовых форм медицинских организаций.
Подавляющая часть государственных средств, предназначенных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское учреждение из одного источника – системы МСС. Бюджетные средства, используемые ныне для оплаты медицинской помощи, предусмотренной базовой программой МСС, должны направляться исключительно в систему МСС в качестве платежей на страхование неработающего населения. Для этого необходимо законодательно установить порядок использования бюджетных средств для оплаты медицинской помощи, включенной в базовую программу МСС, только через систему МСС.
Соответственно, базовая программа МСС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета продолжают покрываться расходы на узкий круг социально значимых заболеваний, приобретение особо дорогостоящего оборудования, новое строительство – преимущественно на программной основе. Поэтапно в программу МСС должны быть включены страхование лекарственного обеспечения и проведение профилактики заболеваний. В перспективе объектом обязательного медицинского страхования должны стать не случаи заболевания застрахованных, а состояние их здоровья.
При этом должно быть продолжено финансирование из федерального бюджета дополнительных лечебных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении по профессиональным и иным объективным основаниям (в том числе, для работников ядерно- и радиационноопасных производств, лиц, пострадавших при радиационных авариях и при ликвидации их последствий и др.).
Методы оплаты медицинской помощи необходимо подчинить задаче стимулирования процесса реструктуризации здравоохранения. Это предполагает постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к оплате планируемых объемов отдельных видов медицинской помощи, определяемых на основе заказа медицинским организациям. Размещение этого заказа должно осуществляться страховщиком на основе показателей программы государственных гарантий и согласованного с медицинскими организациями плана предоставления медицинской помощи застрахованным.
Важнейшее отличие этого подхода от действующего сегодня принципа оплаты фактически оказанной медицинской помощи состоит в следующем: прежде чем оплатить медицинскую помощь, страховщик совместно с органом исполнительной власти должен спланировать наиболее рациональные варианты ее оказания, предусматривая сокращение необоснованных госпитализаций, перемещение части помощи на амбулаторный этап, более эффективное использование ресурсов здравоохранения. Только на такой основе можно преодолеть практику искусственной поддержки огромного и нерационально используемого коечного фонда, закрыть ненужные мощности и обеспечить их более эффективное использование. Планирование должно стать частью рыночного процесса отбора наиболее эффективных звеньев оказания медицинской помощи.
Для обеспечения экономической мотивации страховщиков необходимо увязывать размер расходов на ведение дела страховых организаций с показателями эффективности использования ими средств МСС и от показателей качества оказываемой медицинской помощи.
Необходимо также постепенно переходить на принцип селективных договорных отношений - заключать договора не со всеми медицинскими организациями, а только с теми, которые способны обеспечить более высокие показатели качества медицинской помощи и заложенные в программу государственных гарантий целевые показатели эффективности использования ресурсов. Это предполагает конкурсное размещение заказа на оказание плановых объемов медицинской помощи. При таком подходе страховщики должны согласовывать с каждой медицинской организацией заказываемые параметры деятельности, а на определенном этапе и уровень ставок оплаты медицинской помощи, основываясь при этом на действующей системе тарифов.
При оплате амбулаторно-поликлинической помощи акцент следует сделать на различные варианты подушевого финансирования поликлиник. При этом дополнительное поощрение поликлиник должно быть поставлено в зависимость от показателей качества лечебно-профилактической деятельности. Только на такой основе можно обеспечить заинтересованность первичного звена в повышении показателей здоровья населения, ослабить нагрузку на стационар и стимулировать выполнение амбулаторно-поликлиническим звеном функции координации оказания медицинской помощи на всех этапах. При оплате стационарной помощи необходимо в договорной форме определять планируемые и реально заказываемые объемы, устанавливать допустимые отклонения фактических и плановых объемов помощи. При этом необходимо предоставить больнице право свободного распоряжения основной частью экономии, достигаемой за счет отказа от необоснованных госпитализаций и сокращения длительности пребывания на больничной койке. Данное условие повысит интерес больниц к развертыванию дневных стационаров, отделений амбулаторного приема, разделению коечного фонда на интенсивный этап и этап долечивания, сокращению сроков стационарного лечения. Аналогичные методы оплаты должны действовать и в части бюджетных средств, направляемых на финансирование специализированных видов медицинской помощи (высокотехнологичных медицинских услуг, психиатрической, наркологической помощи и т.д.).
Необходимо разработать и внедрить процедуру планирования обеспечения служб здравоохранения современным дорогостоящим оборудованием; увязать планы оснащения государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений с медико-организационной схемой оказания медицинской помощи; разработать стандарты оснащения различных типов медицинских организаций и больничных коек.
Следует также ввести механизм согласования решений об инвестициях в здравоохранение (строительство новых объектов здравоохранения и приобретение дорогостоящего оборудования) за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов с вышестоящими органами исполнительной власти. Этот механизм должен быть увязан с механизмом межрегионального выравнивания финансовой обеспеченности системы МСС.
2.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе МСС
Необходимо усилить государственные требования к деятельности страховщиков и контроль за их исполнением с тем, чтобы исключить возможности получать доходы за счет простого перечисления страховых средств медицинским организациям. Следует установить четкие правила информирования страховщиками застрахованных об условиях оказания медицинской помощи, проведения экономического обоснования договоров с медицинскими организациями, осуществления контроля за обоснованностью госпитализации застрахованных и эффективностью использования ресурсов в медицинских организациях и т.п. Эти требования должны войти в перечень условий получения лицензии на осуществление МСС. Органы управления системой МСС должны осуществлять мониторинг деятельности страховщиков на предмет выполнения лицензионных требований. При таких условиях активность страховщиков будет содействовать процессу реструктуризации здравоохранения, повышению эффективности использования средств МСС.
2.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений
Для достижения сбалансированности государственных гарантий с возможностями их финансирования потребуется планомерно перепрофилировать или вообще вывести из системы общественного здравоохранения и социального страхования часть финансово необеспеченных и неэффективно используемых мощностей лечебно-профилактических и санаторно-курортных организаций. Соотношение амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, профилирование медицинских услуг должны соответствовать реальным потребностям населения, имеющимся финансовым ресурсам и современным требованиям эффективной организации здравоохранения.
Для осуществления реструктуризации необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации проведения структурных преобразований, включая протоколы ведения больных на различных этапах предоставления медицинской помощи. На региональном уровне указанные методические подходы должны стать основой для подготовки нормативных актов по проведению реструктуризации. На администрации субъектов Российской Федерации в этом случае ложится ответственность за разработку комплекса мероприятий по смягчению некоторых социально-экономических последствий реструктуризации, так как закрытие и слияние учреждений будет сопровождаться высвобождением медицинского персонала.
2.3.6. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций
Государственные и муниципальные медицинские учреждения, выполняющие схожие функции, не являющиеся жестко связанными друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи, должны иметь все права юридического лица и обладать более широкими, по сравнению с существующей ситуацией, полномочиями в вопросах использования имущества, оплаты труда медицинского персонала. Государственным и муниципальным медицинским организациям должно быть предоставлено право свободно устанавливать соотношения между числом пациентов, коек, штатами и прочими ресурсными показателями. Жесткость нормативов как планово-расчетных показателей должна сочетаться с гибкостью их использования на уровне учреждения.
Перспективным направлением развития системы организаций здравоохранения является преобразование государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей.
Решение этих вопросов требует принятия Федерального закона “О медицинских организациях”.
2.3.7. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях
Необходимо ввести регулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставления платной медицинской помощи в государственных и муниципальных медицинских учреждениях.
Эта задача является тактически первоочередной для повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бесплатной медицинской помощи платной.
Для решения этой задачи необходимо ввести в действие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной медицинской помощи для каждой государственного и муниципального учреждения. Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи.
Необходимо создать условия для постепенного сокращения масштабов теневого рынка медицинских услуг, включая изменения в порядке налогообложения доходов физических лиц. Целесообразно предусмотреть в налоговом законодательстве изъятие личных расходов на медицинскую помощь из налогооблагаемой базы исчисления подоходных налогов. Эта мера повысит заинтересованность граждан в документальном подтверждении затрат на медицинскую помощь и тем самым позволит вывести часть средств из теневого оборота.
Выведение из системы государственного финансирования финансово необеспеченных мощностей государственных и муниципальных медицинских учреждений позволит использовать все оставшиеся в общественной системе здравоохранения мощности главным образом для оказания бесплатной медицинской помощи с использованием механизма соплатежей населения. В конечном итоге оказание платных услуг должно быть перемещено преимущественно в частные медицинские организации (коммерческие и некоммерческие).
2.3.8. Развитие системы лекарственного обеспечения
Будет разработана и внедрена система стандартизации лекарственного обеспечения, которая включает:
порядок формирования и обновления перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств;
федеральный формуляр лекарственных средств на основе перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств по торговым наименованиям лекарств с учетом данных фармакоэкономических исследований;
определение объемов лекарственной помощи при оказании гарантированной государством бесплатной амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи;
подушевые нормативы финансирования лекарственной помощи по видам ее оказания, исходя из стоимости лекарственных средств, вошедших в федеральный формуляр;
минимальные социальные нормативы обеспечения льготных категорий населения лекарственными средствами.
3. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
3.1. Анализ ситуации в сфере культуры
1990-е годы для российской культуры проявили две основных противоположных тенденции: формирование демократических основ государства обусловило резкий рост самодеятельности граждан. В стране сотнями возникали новые творческие коллективы, театры, музеи, творческие объединения. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, в том числе в сфере кинематографии и кинопроката, строивших свои отношения с деятелями искусства на рыночных принципах.
Советское государство делало основной акцент на массовые формы и уровни культуры (при одновременной поддержке исключительно тонкого слоя творческой элиты, необходимой для сохранения международного имиджа государства). Поэтому в стране существовала широкая сеть нежизнеспособных в иных экономических условиях клубных и культурно-просветительских учреждений. Все остальное в культуре - существовавшее между избранной элитой и низовым, массовым звеном, - находилось в состоянии стагнации и нарастающего кризиса.
Проявившись со всей силой именно в 1990-е годы этот кризис, в частности, характеризуется:
ухудшающимся состоянием материально-технической базы культуры;
отсутствием в музеях, театрах, библиотеках, архивах, учебных заведениях необходимого оборудования;
дезинтеграцией единой системы кинопроката;
ухудшающимся состоянием сохранности недвижимых памятников истории и культуры, музейных экспонатов и архивных фондов;
отсутствием надлежащей системы государственного учета памятников истории и культуры;
информационной и культурной изоляцией многих регионов;
недостаточным количеством профессиональных сценических и филармонических площадок.
Кризисные явления в сфере культуры усугубляются как в связи с недостаточным государственным финансированием, так и в связи с неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств. Государственные ассигнования в настоящее время направляются преимущественно на финансирование существующей бюджетной сети, которое осуществляется по сметному принципу. Такая практика влечет:
распыление средств и недофинансирование учреждений культуры;
низкий уровень оплаты труда работников культуры;
невозможность концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях культурной политики;
недостаточные стимулы для учреждений культуры к зарабатыванию собственных средств, существование барьеров на пути объединения ресурсов государства и частного и корпоративного секторов, направляемых на развитие культуры.
Ключевые проблемы, на решение которых должна быть обращена государственная политика в сфере культуры, состоят в следующем:
угроза невосполнимых потерь в культурном наследии;
замедление темпов модернизации и новаторства в культурной жизни - важнейших факторов саморазвития культуры и повышения социальной активности населения;
разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене;
сокращение кадрового потенциала культуры в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников, оттока в другие сектора экономики и миграции за рубеж;
снижение уровня обеспеченности населения культурными благами.
3.2. Цели политики в сфере культуры
Поддержка культуры является одним из приоритетных направлений государственной политики. Стратегическими целями культурной политики государства являются:
сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, системы творческого и художественного образования, обеспечение преемственности развития российской культуры, наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций, содействие развитию отечественной кинематографии;
обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;
формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.
Для достижения этих целей предстоит, наращивая бюджетное финансирование сферы культуры, в том числе в течение ряда лет - опережающими темпами по отношению к ВВП, провести реформирование её организационно-экономического механизма. Такие реформы должны быть направлены на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, более рациональное расходование бюджетных средств и использование находящегося в сфере культуры государственного имущества, а также на создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов из негосударственного сектора.
3.3. Направления организационно-экономических преобразований в сфере культуры
3.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры
Меры, направленные на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, включают:
разработку конкретных механизмов реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, информационным ресурсам архивных фондов, с учетом реальных финансовых возможностей государства в среднесрочной перспективе;
создание и развитие инфраструктуры (материальной и информационной) культуры, обеспечивающей единство культурного пространства страны, базовые условия для доступа граждан к культурным благам;
разработку федеральных стандартов в сфере культуры, обеспечивающих поэтапный переход к нормативному финансированию отрасли на основе этих стандартов и переводу отдельных категорий учреждений культуры на контрактное и инвестиционное финансирование.
3.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества
Повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере культуры предполагает:
последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений культуры;
концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики и развития кинематографии, отвечающих стратегическим целям в области культуры;
перевод на контрактную систему найма руководителей учреждений культуры и творческих работников, расширение самостоятельности учреждений культуры в определении размеров и условий оплаты труда, что, в условиях роста оплаты труда работников культуры, позволит добиться постепенного преодоления необоснованного разрыва в уровнях оплаты труда в реальном секторе экономики и в сфере культуры;
оптимизация сети бюджетных учреждений культуры;
введение системы финансового планирования, обеспечивающей учет всех источников доходов государственных и муниципальных учреждений культуры и направлений их использования;
создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного и архивного фондов, фондов библиотек; эффективности работы учреждений культуры;
внедрение современных методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;
обеспечение прозрачности финансовых потоков в некоммерческой сфере культуры, включая обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов;
создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.
3.3.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов
Привлечение дополнительных ресурсов в сферу культуры предполагает формирование эффективного многоканального механизма финансирования. В том числе необходимо:
внедрение механизмов бюджетного финансирования, стимулирующих привлечение организациями культуры внебюджетных средств, там где для этого имеются соответствующие возможности;
создание правовых условий для возможности преобразования учреждений культуры в некоммерческие организации, соучредителями которых выступают как органы власти (местного самоуправления), так и (или) частные лица и организации;
установление порядка предоставления в аренду памятников истории и культуры, помещений учреждений культуры, коммерческого использования находящихся в распоряжении учреждений культуры культурных ценностей, прежде всего входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и распределения этих доходов в пользу учреждений культуры и государственных фондов поддержки культуры;
сохранение налоговых льгот для благотворительной деятельности в сфере культуры и компенсацию выпадающих налоговых льгот за счет соответствующего увеличения государственных расходов.
4. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА, ТУРИЗМА И САНАТОРНО-КУРОРТНОЙ СФЕРЫ
4.1. РЕФОРМИРОВАНИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
4.1.1. Анализ ситуации
Сложившаяся к настоящему времени тревожная ситуация с физическим и духовным здоровьем нации во многом обусловлено социальными причинами, в числе которых – недооценка оздоровительной, воспитательной и социально-экономической роли физической культуры и спорта, как со стороны государства, так и со стороны населения. Именно эта недооценка, а не отсутствие достаточного числа спортсооружений и не нехватка специалистов являются главной проблемой, сдерживающей развитие массовой физической культуры и спорта.
Специалистами установлено, что объем двигательной активности, необходимый для улучшения уровня здоровья и физической подготовленности молодого организма в настоящее время составляет лишь 25% от необходимого. В последние годы сеть физкультурно-спортивных сооружений постоянно сокращается, многие сооружения находятся в аварийном состоянии, не отвечают санитарно-гигиеническим нормам, не обеспечены техническими средствами, приборами и оборудованием для учебно-тренировочного процесса и соревнований.
Если бы удалось добиться четкого понимания большинством людей того, что физическая активность и спорт для детей и молодежи - необходимое и важнейшее условие нормального развития ума и тела, что абсолютное большинство психических и физических заболеваний, так или иначе связаны с обездвижением и ожирением, что физическая активность и занятия «спортом для себя» улучшают качество жизни, снимают стрессовые состояния, повышают работоспособность и т. д., то удалось бы не только приостановить физическую деградацию нации, но и значительно поднять уровень ее здоровья и работоспособности.
4.1.2. Цели и задачи модернизации физической культуры и спорта.
Стратегической целью реформирования физической культуры и спорта является повышение уровня здоровья населения, эффективное использование средств физической культуры и спорта по предупреждению заболеваний, поддержанию высокой работоспособности людей, профилактике правонарушений, преодолению наркомании, алкоголизма, других вредных привычек, подготовке к защите Родины, реализации обеспечения конституционной гарантии права граждан на равный доступ к занятиям физической культурой и спортом.
Стратегия обеспечения здоровья и активного долголетия граждан России путем лечения и медикаментозной профилактики заболеваний, как и любая стратегия, основанная на защите, не может привести к успеху. На смену ей должна придти наступательная стратегия, стратегия здорового образа жизни. Основой этого образа жизни является физическая культура и спорт, целенаправленно, естественным путем повышающие жизнеспособность систем и функций организма человека. Таким образом может быть разорван замкнутый порочный круг «болезни-лечение-болезни».
Осуществление на практике здорового образа жизни с раннего возраста способно не только укреплять здоровье, но и поднять уровень активного долголетия.
Физически культурный образ жизни следует формировать с самого раннего детства, так как именно дети лучше всего воспринимают поступающую информацию, глубоко усваивают её и, таким образом, у них легко образуются культурные привычки и потребности.
Уровень спортивных достижений общества зависит от развития массового спорта и физической подготовленности детей, подростков и молодежи, поскольку это развитие определяет потенциал состава занимающихся в специализированных спортивных учреждениях, возможность поиска талантливой в спортивном отношении молодежи, ее способность переносить современные физические и психические нагрузки.
4.1.3. Основные направления реформирования физической культуры и спорта.
Физкультурно-спортивным организациям совместно с органами образования, здравоохранения и средствами массовой информации предстоит создать систему физкультурного образования для всех социально-демографических групп населения (физкультурный всеобуч). Повышенное внимание должно быть уделено физическому воспитанию в молодых семьях. Следует создать необходимые условия и предпосылки для самостоятельных физкультурных занятий.
Внимание учреждений образования следует сосредоточить на внеурочных формах занятий. Необходимо проводить больше и с большим охватом учащихся спортивных соревнований, праздников, мероприятий на удлиненных переменах, туристических походов. Следует создать условия для занятий по месту жительства, стимулировать самостоятельные занятия в парках, дома, увеличивать число спортивных школ, клубов, центров.
Приоритетными должны стать программы развития физической культуры и спорта среди инвалидов, детей-сирот, "трудных" подростков, а также специальные программы, направленные на преодоление наркомании, алкоголизма, курения и других вредных привычек.
Следует значительно увеличить число доступных одноступенчатых (без предварительного отбора) соревнований по .массовому спорту для всех возрастных групп населения (в трудовых коллективах, по месту жительства и отдыха населения, в учреждениях образования).
Проведение массовых соревнований не должно быть самоцелью. Их главная задача - стимулировать стремление людей к ежедневным физкультурно-спортивным занятиям, вовлекать в соревновательную деятельность новые слои населения, прежде всего детей, подростков, молодежи.
В управлении развитием физической культуры и спорта необходимо исходить из приоритета территориального принципа на основе суверенных прав и самоуправления местных физкультурно-спортивных организаций.
Следует переориентировать деятельность региональных и местных физкультурно-спортивных государственных учреждений и общественных организаций с развития спорта высших достижений преимущественно на массовое развитие физической культуры, спорта и туризма.
Основой физкультурно-спортивного движения в стране должны стать физкультурно-оздоровительные и спортивные клубы.
Необходимо обеспечить подготовку специалистов высокой квалификации применительно к основным видам их будущей профессиональной деятельности. Создать в образовательных учреждениях высшего физкультурного образования кафедры и факультеты по подготовке специалистов физкультурно-оздоровительной работы с дошкольниками, детьми младшего и среднего школьного возраста, с учащимися специальных медицинских групп, людьми, имеющими хронические заболевания, инвалидами, пенсионерами. Следует также обеспечить подготовку, переподготовку и стимулирование деятельности общественных организаторов (волонтеров) физической культуры, оказывать им постоянную помощь в работе.
Физическая культура и спорт должны иметь единое информационное пространство. Следует создать федеральную, региональные и локальные информационные системы, разработать пропагандистские и информационные технологии по основным видам деятельности отрасли, в том числе путем использования практики грантов по социальным программам, предоставляемых на конкурсной основе средствам массовой информации.
Пропаганда физической культуры должна адресоваться непосредственно человеку, убедительно показывать приоритетное значение физической культуры и спорта в воспитании, профилактике болезней, продлении активного долголетия, в борьбе с наркоманией, курением, употреблением алкоголя, другими негативными явлениями. Задача средств информации - повышать у людей интерес к физическому совершенствованию, раскрывать гуманистические ценности физической культуры, активно популяризировать самостоятельные занятия с широким использованием природных факторов, настойчиво формировать в массовом сознании понимание жизненной необходимости физкультурно-спортивных занятий.
Пропаганда физической культуры должна способствовать повышению престижности разносторонней физической подготовки человека и его умения владеть своим телом, уровня знаний в области гигиены и физической культуры, базироваться на последних научных исследованиях и открытиях.
Одно из важных направлений развития физической культуры и массового спорта - усиление их гуманизации. Не должно поощряться развитие видов спорта и физических упражнений, связанных с неоправданным риском для жизни и здоровья занимающихся, не отвечающих этическим требованиям, формирующим культ насилия и жестокости.
4.2. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ САНАТОРНО-КУРОРТНОЙ СФЕРЫ
4.2.1. Анализ ситуации.
Коренные изменения, произошедшие в общественно-политической жизни за последние 10 лет, переход экономики на рыночные рельсы не могли не затронуть курортной сферы.
Первые годы реформирования отечественной экономики отрицательно отразились на курортном комплексе страны. Сократилось количество санаториев и учреждений отдыха. Если в 1990 году их было (без одно- и двухдневных) 7431, то в 1998 году - 4519 (почти на 40% меньше). Безусловно сократился и коечный фонд. За период 1990-1995 годы количество коек уменьшилось более чем на 30% .
С 1992 года начался активный процесс приватизации санаторно-курортных организаций. На сегодняшний день более половины здравниц изменили свою форму собственности, превратились из предприятий, принадлежащих государству, отдельным ведомствам, общественным организациям, в акционерные общества, 000 и т. д. (доля государственной собственности в санаторно-курортных организациях составляет 40,6 %).
В результате мер принятых Правительством Российской Федерации, Минспортом, администрациями субъектов федерации положение дел в курортной отрасли удалось к 1997 году стабилизировать, а начиная с 1998 года наметилась положительная динамика в ее развитии.
Развитие рыночных отношений способствовали активному выходу здравниц на рынок платных медицинских услуг (стоматология, массаж, косметология и др.). Четко наметились тенденции к большей хозяйственной самостоятельности курортов, изысканию путей, обеспечивающих рентабельность здравниц, более активному вхождению их в рынок.
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственный имуществом в санаторно-курортной сфере.
4.2
.2.Цели и направления реформирования санаторно-курортной сферы.
Стратегической целью политики государства в санаторно-курортной сфере является создание конкурентоспособного на мировом рынке курортного комплекса, обеспечивающего эффективное воспроизводство трудовых ресурсов. Достижение этой цели предполагает осуществление мер по следующим направлениям:
- проведение полной инвентаризации объектов санаторно-курортной сферы, разработка и реализация системы учета этих объектов и формирование прав на них;
- повышение конкурентоспособности организаций санаторно-курортной сферы, в том числе путем совершенствования их организационно-правовых форм и экономических механизмов функционирования, а также освобождения их от выполнения несвойственныхим функций;
- определение роли государства в регулировании рынка санаторно-оздоровительных услуг и содействие становлению негосударственных институтов саморегулирования участников рынка санаторно-курортных услуг;
- содействие формированию рынка санаторно-оздоровительных услуг, в том числе путем либерализации рынка санаторно-оздоровительных услуг, устранения барьеров на пути развития курортного дела, содействия конкуренции;
- обеспечение равноправия санаторно-курортных организаций всех форм собственности, в том числе в части доступа к государственному финансированию санаторно-курортных и оздоровительных мероприятий;
- введение обязательной конкурсности при финансировании санаторно-курортных организаций за счет государственных средств в рамках массовых оздоровительных мероприятий
- содействие в улучшении стратегии маркетинга и продвижения санаторно-оздоровительных услуг на внутреннем и международном рынках, в том числе путем адаптации маркетинговых стратегий и механизмов к современной международной практике оказания санаторно-оздоровительных услуг.
5. Трудовые отношения и занятость населения
5.1. Анализ ситуации
Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Российский рынок труда отреагировал на резкий спад производства не ростом высвобождения занятых, как это происходило, например, в годы великой депрессии в США, а снижением средней заработной платы, значительно опережавшим темпы падения производства. При этом уровень безработицы по определению МОТ долгое время оставался сравнительно низким для условий столь глубокого спада. Лишь в 1998 г. он превысил 10% при уровне экономического спада близком к 40%.
Сосредоточение основных усилий правительства на решении задач финансовой стабилизации при общем запаздывании институциональных преобразований (в том числе в социальной и трудовой политике) привели к преобладанию консервативных и латентных механизмов адаптации рабочей силы, а в значительной степени и работодателя, к новым условиям. Во многом это было связано с тем, что, не имея возможности уволить избыточных работников на законном основании, предприятия вынуждены были использовать снижение или полное прекращение выплаты зарплаты в качестве формы давления на работников, побуждающей их к увольнению по собственному желанию.
Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных “перегородок”, недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Резко выросла дифференциация в уровнях оплаты труда, особенно если учесть скрытые выплаты, не всегда связанные с различиями в экономической эффективности организаций.
Одним из факторов роста дифференциации оплаты труда служило хроническое отставание темпов роста номинальной заработной платы в бюджетной сфере от средней заработной платы по стране, которое происходило на фоне роста численности работников бюджетной сферы, не подкрепленного необходимым финансированием. Сравнительно низкий размер минимальной заработной платы по сравнению со средней заработной платой по стране также служил фактором, способствовавшим росту дифференциации заработной платы и поддержанию избыточной занятости. В целом существующее трудовое законодательство характеризуется жестким регулированием отношений найма и увольнения, ориентацией на защиту существующих рабочих мест и закреплением их за работниками, перегруженностью льготами и гарантиями, которые финансирует работодатель, не имеющий для этого необходимых оснований и стимулов. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанным с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.
Сравнительно низкий уровень централизации Фонда занятости (20%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировалась в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.
Если в начале 1996 г. в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то конце 1999 г. так поступал лишь один из семи безработных.
В первые годы реформ началось создание институтов социального партнерства на общероссийском, региональном и отраслевом уровнях, призванных, как предполагалось, обеспечить механизмы договорного регулирования трудовых отношений. Однако институты социального партнерства не стали реальным механизмом рынка труда, поскольку практически не оказывали влияние на трудовые отношения на уровне конкретных предприятий.
5.2. Цели реформы
Стратегическая цель реформы трудовых отношений - создание в России эффективного цивилизованного рынка труда, оперативно обеспечивающего работодателя рабочей силой, необходимой квалификации, а работника - работой, достойной заработной платой и приемлемыми условиями труда.
Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:
реформирование трудового законодательства в целях эффективного размещения и использования трудовых ресурсов в экономике при строгом соблюдении основных прав работников (право на справедливую оплату труда, право на защиту от необоснованного увольнения, право на забастовку и т. п.).
развитие механизмов социального партнерства на уровне предприятия.
формирование эффективных механизмов урегулирования трудовых споров. Совершенствование и повышение эффективности механизмов досудебной защиты трудовых и социальных прав работника. Создание специализированной трудовой юстиции, государственная поддержка развития системы негосударственной защиты трудовых прав и самозащиты.
повышение роли индивидуальных и коллективных договоров в регулировании вопросов оплаты и условий труда.
возвращение заработной плате ее воспроизводственной, стимулирующей и регулирующей функций и содействие развитию рыночных механизмов регулирования заработной платы.
рационализация мер государственной поддержки безработных. Сосредоточение усилий служб занятости на сокращении периода поиска безработным нового рабочего места и содействии безработным, имеющим наименьшие возможности для трудоустройства.
реформирование системы управления охраной труда через создание экономического механизма, стимулирующего работодателей к поиску путей снижения уровня производственного травматизма, профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости, с одной стороны, и работника - к соблюдению техники безопасности, с другой.
Успешное проведение реформы невозможно без активной разъяснительной и просветительской деятельности государственных органов. Необходимо разработать и реализовать соответствующие государственные программы информационно-методического содействия гражданам в решении вопросов занятости и защиты трудовых прав.
5.3. Реформирование трудового законодательства
Реформа трудового законодательства будет содействовать:
увеличению гибкости трудовых отношений, их адаптивности к изменениям экономической конъюнктуры;
повышению территориальной, отраслевой и профессиональной мобильности рабочей силы;
постепенному вытеснению неформальных трудовых отношений.
расширению сферы регистрируемой занятости;
сокращению длительной, застойной безработицы;
повышению уровня оплаты труда в регистрируемом секторе и ее удельного веса в национальном доходе;
постепенному приближению уровня оплаты труда работников бюджетного сектора к уровню оплаты труда работников внебюджетной сферы;
повышению уровня собираемости подоходного налога и отчислений во внебюджетные социальные фонды;
сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника;
укреплению профсоюзного движения;
повышению производительности труда;
структурной перестройке экономики, дающей начало экономическому росту;
общему снижению социальной напряженности, переводу трудовых конфликтов в правовое русло коллективных трудовых споров.
Одной из центральных задач реформы трудовых отношений является осуществление реформы трудового права как системы нормативных (в первую очередь законодательных) актов, а так же механизмов нормативного и договорного регулирования трудовых отношений.
При этом следует учитывать глубоко сегментированный характер современного рынка труда, существование на нем групп работников, не просто отличающихся разным уровнем квалификации, но часто принадлежащих к разным эпохам технологического развития. Это не позволяет установить единообразные условия найма без ущерба для интересов значительной части работников и ослабления стимулов для экономического роста и научно-технического развития.
Следовательно, реформа трудового права должна быть направлена на повышение гибкости трудовых отношений и механизмов их регулирования. Упор должен быть сделан на создание и стимулирование механизмов саморегулирования на рынке труда при реалистическом уровне государственного регулирования, с учетом реальных возможностей государства и выделением сфер, где саморегулирование оказывается недостаточным, неэффективным или порождающим социально неприемлемые последствия.
Требуется переход от пассивного трудового законодательства, консервирующего существующие рабочие места и структуру занятости без учета их экономической эффективности, к трудовому законодательству, поощряющему отраслевую и территориальную мобильность рабочей силы, повышение ее качества и создание новых рабочих мест.
В этих условиях центр тяжести должен быть перемещен на договорное регулирование трудовых отношений. Задача законодательства должна сводиться к установлению процедур и определению предельных значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя (минимально допустимые размеры оплаты и времени труда и отдыха, максимально допустимая продолжительность рабочего времени, требования и стандарты по охране труда, запреты на включение определенных условий в трудовые договоры и т. п.).
При разработке нового трудового законодательства должны быть существенно переработаны и в ряде случаев подготовлены заново следующие его разделы.
5.3.1. Общие положения
Необходимо более детальное определение сторон трудовых отношений, в том числе: конкретизация роли представителей работников; выделение такой специфической категории работников, как работники, выполняющие распорядительные и контрольно-надзорные функции и в ряде ситуаций защищающие интересы работодателей и ряд других вопросов.
5.3.2. Коллективные трудовые отношения
Требуется детально разработать определение механизмов представительства работников и работодателей, в том числе условия создания представительных органов, выбираемых всеми работниками организации, разделение компетенции между выборными представительными органами и профсоюзами. Целесообразно предусмотреть механизм заключения коллективных договоров работниками, не являющимися членами профсоюза, с помощью организации-посредника.
Следует упорядочить возникающую в связи с существующим профсоюзным плюрализмом ситуацию множественности коллективных трудовых договоров и определить, что действие коллективного трудового договора распространяется только на работников, прямо или косвенно (через членство в профсоюзе) уполномочивших соответствующий профсоюзный орган на ведение коллективных переговоров от их лица.
5.3.3. Трудовой договор
В целях повышения гибкости трудовых отношений необходимо расширить свободу сторон в определении содержания трудового договора – законодательно должны быть определены: обязательный минимум вопросов, регулируемых трудовым договором, и вопросы, которые не должны быть предметом трудового договора, в остальном содержание трудового договора должно определяться соглашением сторон.
Целесообразно в ряде случаев расширить возможность применения срочных трудовых договоров при гарантиях соблюдения основных прав работника независимо от длительности действия договора. При досрочном расторжении срочного трудового договора возможно предусмотреть уплату компенсации стороной, инициировавшей расторжение.
Предусматривается расширение возможностей расторжения трудового договора по инициативе работодателя, главное условие здесь – мотивированность расторжения и возможность его обжалования. Исчерпывающий список оснований должен существовать лишь для увольнения без выплаты выходного пособия (неустойки) в связи с виновными действиями работника. Должна быть предусмотрена также и возможность приостановки действия трудового договора в некоторых ситуациях.
5.3.4. Гарантии и компенсации
Общий объем гарантий и компенсаций требует сокращения, поскольку он не соответствует экономическим возможностям государства и большинства предприятий. При этом требуется четкое определение ситуаций, когда гарантии и компенсации обеспечиваются работодателем, а когда государством или иными организациями (лицами).
При разработке и принятии нового трудового законодательства его следует сравнивать не столько с существующим законодательством, сколько с реальной ситуацией, поскольку формальное “ухудшение” положения работника по сравнению с буквой старого закона на деле означает существенное повышение для него правовых и социальных гарантий по сравнению с реально существующим положением.
Самостоятельной задачей является отражение в трудовом законодательстве особенностей регулирования трудовых отношений лиц со специфической правосубъектностью, либо работающих в специфических условиях. Она включает как разработку особых регулирующих норм для определенных профессиональных групп работников (государственные служащие, моряки, спасатели и др.), так и дополнительные нормы и гарантии для ряда социальных категорий (женщины и лица с семейными обязанностями, несовершеннолетние, инвалиды, безработные и другие.).
В новых условиях чрезвычайно важно обеспечить реальные механизмы соблюдения условий, принятых сторонами в трудовых договорах и в коллективных договорах. В связи с этим необходимо осуществление мер по укреплению контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и создания дееспособных институтов и процедур разрешения трудовых споров и конфликтов.
В рамках реформирования трудового законодательства должны быть подготовлены (доработаны) и приняты:
Трудовой кодекс Российской Федерации;
Закон об основных началах трудового законодательства;
Закон о трудовых договорах;
Закон, предусматривающий формирование институтов досудебного урегулирования трудовых споров;
Новая редакция Закона «О коллективных договорах и соглашениях»;
Новая редакция Закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»;
Закон о добровольных объединениях работодателей;
Закон «О временитруда и времени отдыха».
5.3.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан
Государственные меры по повышению эффективности защиты трудовых прав граждан должны осуществляться в следующих основных направлениях:
Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав;
Введение новых законодательных норм расширяющих возможности граждан в защите трудовых прав;
Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан;
Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости.
5.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав
Обеспечение дееспособности трудового права и усиление процессов саморегулирования в трудовых отношениях может быть достигнуто на основе развития эффективных институтов досудебного разрешения возникающих споров и конфликтов. Существующие суды общей юрисдикции по ряду причин не способны в полной мере выполнять эту роль.
Система досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должна отвечать следующим требованиям:
она должна состоять из юрисдикционных, то есть имеющих право на принятие решений, обязательных для сторон, органов;
порядок создания таких органов должен быть относительно простым, а их количество - достаточным для обеспечения нормального доступа желающих к осуществляемой ими процедуре;
при их формировании должен обеспечиваться высокий уровень квалификации лиц, рассматривающих и разрешающих трудовые споры, а так же трехсторонний характер органа (представительство профсоюзов и работодателей наряду с профессионалом, возглавляющим его);
порядок рассмотрения дел должен основываться на Гражданско-процессуальном кодексе, но носить упрощенный по сравнению с судебной процедурой характер (в том числе сокращенные сроки рассмотрения дел);
органы досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должны быть финансово независимы от государственного бюджета и работать с элементами самофинансирования;
граждане и организации должны иметь право обжалования решений, принимаемых органами досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов, в суде общей юрисдикции.
Реализация этих требований может быть достигнута с помощью следующих механизмов:
система институтов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов создается в соответствии с Федеральным законом (или разделом Трудового кодекса), устанавливающим их компетенцию, структуру, порядок создания, функционирования и финансирования;
вводится заявительно-лицензионный порядок создания новых органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов; заявку на создание такого органа может подать любой гражданин, отвечающий квалификационным требованиям, установленным законом; лицензии выдаются федеральными органами юстиции на местах; количество таких органов в каждом субъекте федерации не ограничивается;
отмена судами общей компетенции определенного процента решений органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов в определенный период времени могут служить основанием для отзыва лицензии;
заседателями в органах досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов являются представители работников и работодателей, определяемые в соответствии с процедурой, установленной законом;
финансирование органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов осуществляется в соответствии с количеством рассмотренных дел; одним из источников финансирования являются пошлины за рассмотрение; частично финансирование может осуществляться из специализированных фондов, формируемых из взносов работодателей, профсоюзов, органов местного самоуправления, добровольных пожертвований.
Создание такой системы позволит в значительной степени освободить суды общей компетенции от рассмотрения трудовых споров, создаст эффективный, саморегулируемый и доступный механизм контроля за соблюдением сторонами трудовых отношений условий трудовых и коллективных договоров.
5.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан
Необходимы политическая и моральная поддержка, официальное государственное признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов (в том числе вновь создаваемых) и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики.
Такую позицию следует подкрепить регулярными консультациями между Правительством и основными социально-защитными и правозащитными организациями. Предмет консультаций: содержание, эффективность и взаимодействие институтов и мер государственной и негосударственной защиты прав и законных интересов работника. Целесообразно проводить консультации по следующим вопросам: современные тенденции в трудовых отношениях и на рынке труда, эффективность государственных и гражданских институтов защиты трудовых прав, координация усилий по преодолению очагов социальной напряженности, общественная экспертиза государственных мер по реформированию трудовых отношений, обсуждение гражданских инициатив в социально-трудовой сфере и т.д.
Могут осуществляться и иные формы государственной поддержки и сотрудничества с общественными организациями, защищающими права и законные интересы работника: в частности, размещение государственных социальных заказов; делегирование прав контроля (общественные инспекторы).
5.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости
Государственные программы информационно-методической поддержки гражданской самозащиты должны включать как информационный материал (необходимый минимум знаний о правах и обязанностях, о нормативных актах, их закрепляющих, и о государственных и гражданских институтах, обеспечивающих их соблюдение), так и социально-правовые рекомендации, предлагающие гражданину последовательные алгоритмы действий, необходимые для решения социально-трудовых проблем.
5.4. Социальное партнерство
Политика социального партнерства направлена на согласование различных социально-групповых интересов и регулирование конфликтов между ними цивилизованным путем с помощью создания институтов социального партнерства, разработки и принятия приемлемых для социальных партнеров механизмов и процедур согласования и регулирования интересов.
Основные цели реорганизация системы социального партнерства включают в себя:
содействие формированию самостоятельных, представительных и ответственных коллективных партнеров: профсоюзов и объединений работодателей, имея в виду, что основой взаимного развития профсоюзов и работодателей является их взаимодействие на уровне предприятия с целью заключения коллективного договора;
содействие развитию реальных механизмов коллективно-договорного регулирования, прежде всего на уровне организации путем внесения изменений в существующее законодательство;
создание эффективных механизмов разрешения коллективных трудовых споров на любых этапах их развития.
Главный упор должен быть сделан на развитие коллективно-договорных отношений на низовом уровне, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя. В законодательство необходимо ввести меры по осуществлению принудительного аудита в организациях, отказывающих профсоюзу в предоставлении информации в ходе коллективных переговоров одновременно с введением ответственности должностных лиц профсоюза и членов комиссии по переговорам за разглашение информации, являющейся коммерческой тайной.
Политика в области социального партнерства будет ориентироваться не на то, чтобы любыми способами уходить от трудового конфликта, а на то, чтобы направлять эти конфликты в конструктивное русло. Для этого необходимо опережающее развитие институтов по разрешению коллективных трудовых споров.
За соглашениями в рамках социального партнерства на отраслевом и региональном уровне останется в основном рамочная функция, они будут обязательны только для тех, кто реально уполномочил их подписание.
Российская трехсторонняя комиссия будет преобразована в более широкий консультативный орган, (возможно ее слияние с Политическим консультативным советом при Президенте РФ), служащий в основном для проведения консультаций между различными социально-экономическими и социально-политическими объединениями, но не принимающий каких-либо обязательных решений.
Таким образом, государство создает инфраструктуру, , которая поможет самим социальным партнерам построить те институты и выработать те механизмы и процедуры, какие им потребуются.
5.5. Политика занятости
Одна из важных составляющих гибкости рынка труда – сохранение вариантности поиска работы (самостоятельно, через средства массовой информации, через негосударственные фирмы по найму персонала, прямое обращение, через территориальные органы Минтруда России по вопросам занятости населения и т.д.). Государственные службы занятости работают и должны работать в конкурентной среде. При этом они призваны нейтрализовать неравенство граждан на рынке труда. В условиях, когда ресурсы, которыми располагают территориальные органы Минтруда России по вопросам занятости населения, явно недостаточны для оказания помощи всем безработным. Усилия территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения должны быть сосредоточены преимущественно на поддержке безработных, которые сталкиваются с объективными препятствиями при самостоятельном поиске работы. Их задача – максимально приблизить “потенциал трудоустройства” таких клиентов к уровню тех, кто успешно ищет работу самостоятельно.
Расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Однако длительно безработные и те, для кого риск попадания в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу. Именно на эту группу безработных преимущественно и должна быть нацелена политика на рынке труда.
Предстоящие структурные сдвиги в российской экономике, которые будут сопровождаться высвобождением большого числа работников с предприятий, испытывающих экономические трудности повышают значимость территориальных аспектов политики занятости. Поэтому в территориальном разрезе приоритетом государственной политики занятости становится содействие занятости и обучения безработных в тех регионах и населенных пунктах, где происходит реструктурирование или ликвидация крупных градообразующих предприятий, влекущие массовое высвобождение работников.
Таким образом, в сфере государственной политики занятости будет осуществляться переориентация ресурсов на оказание эффективной помощи в трудоустройстве безработных, испытывающих серьезные трудности в плане самостоятельного поиска работы. Такая переориентация должны затронуть все основные функции территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения, к числу которых относятся:
посреднические услуги;
аналитические и информационные услуги;
обеспечение (в необходимых пределах) доходов безработных;
реализация программ содействия занятости;
реализация программ обучения безработных.
Решение этой задачи потребует пересмотра форм и методов работы территориальные органы Минтруда России по вопросам занятости населения, а также механизмов их финансирования.
Одним из ключевых элементов нового подхода к политике занятости является повсеместное внедрение современных методов профилирования безработных. Профилирование позволяет с помощью специальных обследований выявить категории безработных, которые нуждаются в наибольшем внимании со стороны территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения, а также реализовать наиболее эффективные подходы к решению проблем таких безработных, адаптированные с учетом их «профиля».
Выплату пособий по безработице необходимо максимально увязать с результатами профилирования безработных, с тем чтобы право на получение пособий возникало преимущественно у тех категорий безработных, которые являются наиболее уязвимыми и нуждаются в активном содействии территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения.
В силу того, что профиль уязвимых категорий безработных может сильно варьироваться в территориальном разрезе, следует допустить возможность существенной дифференциации условий предоставления пособий по безработице в зависимости от состояния рынка труда. Такая дифференциация, в свою очередь, делает необходимым активное межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов в пользу регионов с повышенным числом безработных, относящихся к уязвимым категориям по результатам профилирования.
С этой целью начиная с 2001 года финансирование государственной политики занятости будет полностью переведено на бюджетную основу. При этом выплата пособий по безработице будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета, а распределение этих средств по территориям будет осуществляться в строгом соответствии с числом зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий. Максимальные размеры пособий должны быть ограничены величиной регионального прожиточного минимума при одновременном повышении минимальных размеров пособий.
Финансирование территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения и их услуг по трудоустройству безработных, за исключением расходов на создание новых рабочих мест и организацию общественных работ, будет осуществляться за счет федерального бюджета при софинансировании таких программ из средств территориальных бюджетов. Задачи государственной политики занятости будут реализовываться в рамках федеральных и территориальных целевых программ занятости населения.
Программы трудоустройства, реализуемые территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения, будут ориентированы на наиболее уязвимые категории безработных, выявляемые по результатам профилирования. Обеспечение высокой эффективности государственных программ занятости с учетом вышеперечисленных требований предполагает наличие:
обширной информации, включая данные выборочных обследований безработных и трудоустроенных, которая позволяет целевые группы и характер проблем, которые предполагается решить с помощью программ занятости;
эффективной системы ресурсного планирования и обеспечения программ занятости;
максимально возможная индивидуализация программ с учетом особенностей профиля безработных и внедрение гибких механизмов последующих индивидуальных действий с учетом промежуточных итогов реализации программ применительно к конкретным безработным;
регулярного мониторинга результатов реализации программ занятости, позволяющего определить конечную эффективность программ и обеспечивать их своевременную корректировку по результатам мониторинга.
Реализация перечисленных мер предполагает внесение изменений и дополнений в Закон «О занятости населения в Российской Федерации», направленных на:
пересмотр источников и механизмов финансирования государственной политики занятости;
введение процедур профилирования безработных в качестве основы для планирования и реализации программ занятости;
пересмотр размеров пособий по безработице и достижение более тесной увязки выплаты пособий по безработице с профилем безработных;
облегчение порядка коллективных увольнений и сокращение объема гарантий и компенсаций для увольняемых, возлагаемых на работодателя;
внедрение обязательных процедур мониторинга эффективности программ занятости;
расширение полномочий территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения в осуществлении политики занятости в регионах исходя из особенностей локальных рынков труда.
5.6. Пересмотр механизмов регулирования и налогообложения оплаты труда
Изменения в сфере регулирования и налогообложения оплаты труда будут направлены на всемерное повышение регистрируемой части фонда оплаты труда, а также на устранение неоправданных ограничений на размеры оплаты труда, препятствующие ее увеличению.
Внедрение программно-целевых и подушевых нормативных механизмов финансирования организаций и учреждений бюджетной сферы в сочетании с расширением практики контрактного найма работников бюджетной сферы позволит придать рекомендательный характер Единой тарифной сетке и повысить самостоятельность конкретных организаций-получателей бюджетных средств в установлении размеров и условий оплаты труда с учетом особенностей локальных рынков труда. На этой основе будет происходить постепенное сближение размеров оплаты труда в бюджетных отраслях с другими отраслями российской экономики.
Для внебюджетного сектора должна быть отменена система устанавливаемых государством районных коэффициентов и северных надбавок к заработной плате. Вместо нее должна применяться процедура прямых переговоров между работниками или их уполномоченными представителями и работодателем о приемлемом для обеих сторон размере оплаты труда с последующим заключением индивидуальных и коллективных трудовых договоров. Система районных коэффициентов должна остаться лишь для бюджетного сектора.
Необходим переход к установлению минимального размера оплаты труда на почасовой основе. Размер почасовой минимальной оплаты труда должен постепенно повышаться в реальном выражении.
Произойдет также существенное снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий и организаций всех форм собственности, что будет способствовать созданию новых рабочих мест в регистрируемом секторе экономики.
6. Социальная поддержка населения
В настоящее время доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на уровне 70% всего населения Российской Федерации, т.е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. Только 9 видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. чел. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким категориям как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т.д.).
Распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по этим направлениям социальной защиты, складывается следующим образом: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти. Такое положение связано с тем, что практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат - ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии - предусматривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.
Принятый летом 1999 г. Федеральный закон «О государственной социальной помощи», разрабатывавшийся как закон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа, в существующей редакции может означать лишь появление дополнительного вида социальных выплат, осуществляемых на основе проверки нуждаемости. Отсутствие механизмов реализации закона, в том числе финансовых, превращают государственную социальную помощь в еще один вид не финансируемых и потому не реализуемых социальных льгот и пособий.
В 1999г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела “Социальная политика” составили 74,5 млрд. руб., то есть 1,7% ВВП или примерно 6,0% суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15 процентов ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.
Сложившееся положение противоречит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсируется не более 30% их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”, "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ". При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям.
Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе – с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбы с бедностью.
Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения по ряду направлений тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в отдельных случаях ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. Приоритетным как правило является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.
Практически не существует стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи в большинстве регионов.
Одной из проблем в связи с этим является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных.
Проблемы связанные с низкой эффективностью существующих социальных выплат и льгот накладываются на крайне неблагоприятные тенденции в демографическом развитии. В результате предшествующего демографического развития в масштабах всей страны наступила п. продолжает усиливаться депопуляция. Этот процесс начался в первой половине 90-х годов и совпал с экономическим кризисом, что усугубило характер его последствий и ухудшило возможности по его сдерживанию.
Критически низкий уровень рождаемости в Российской Федерации не только является фактором депопуляции, но и составляет самостоятельную демографическую проблему. В настоящее время коэффициент суммарной рождаемости почти в два раза отстает от уровня, необходимого для простого воспроизводства населения. Характер рождаемости в Российской Федерации определяется массовым распространением малодетности, сближением параметров сельской и городской рождаемости, откладыванием рождения первого ребенка, ростом внебрачной рождаемости, увеличением рождаемости в малолетнем возрасте матери.
Острота депопуляции в Российской Федерации является также следствием высокого уровня смертности, прежде всего в трудоспособных возрастах у мужчин и в младенческом возрасте. Особое место среди причин смертности у мужчин в трудоспособных возрастах занимают неестественные причины смерти – несчастные случаи, отравления, травмы. Низкая продолжительность жизни особенно характерна для лиц с относительно низким уровнем образования.
Демографическая ситуация должна стать предметом особого внимания государства. Для этого необходима разработка специальной Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2015 г., которая должна войти в перечень первоочередных мер социальной политики на 2000-2001 гг.
В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.
Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.
Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости приведет к значительному увеличению доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.
В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям. При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.
Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.
Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных целевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.
Необходимо также перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума, что позволит существенно повысить охват оздоровительными мероприятиями детей из бедных семей.
Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату. В части льгот по проезду на общественном транспорте должны быть разработаны механизмы, обеспечивающие в необходимых случаях предоставление вышеуказанным работникам проездных документов, оплачиваемых за счет соответствующих федеральных министерств и ведомств. Данный подход должен быть реализован и для работников осуществляться и для работников правоохранительных органов, финансируемых за счет территориальных бюджетов. При этом необходимые доплаты к денежному содержанию и оплата проездных документов должны производиться из средств соответствующих бюджетов.
В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:
расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;
переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования;
обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги
объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями.
обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;
развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;
привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание при местных и федеральных органах власти различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения;
разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются;
развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета
упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.
7. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
7.1. Анализ ситуации
Ухудшение макроэкономической ситуации в последние годы привело к обесценению реальных размеров начисленных пенсий и сокращению дифференциации между максимальной и минимальной пенсиями. Была ослаблена связь между размером назначаемой пенсии и величиной предыдущих заработков и уплаченных за работника страховых взносов, что существенно ослабляет заинтересованность работников и работодателей в уплате взносов.
В указанный период финансовое положение Пенсионного фонда не было устойчивым. Одной из основных причин возникновения дефицита Пенсионного фонда РФ стало появление задолженности бюджета по пенсиям, финансируемым на возвратной основе, и падение поступлений страховых взносов.
На протяжении 1990-х годов происходило постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние демографического фактора в перспективе будет возрастать. В 90-е годы дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий. При этом, лишь около двух третей тех, кто имеет право на льготные пенсии по Спискам №1 и №2, действительно заняты в неблагоприятных условиях труда.
Действие долговременных тенденций позволяет прогнозировать рост населения в трудоспособных возрастах до 2006 года, что будет способствовать увеличению притока рабочей силы на рынок труда. В этот период на пенсию будет выходить относительно малочисленное поколение, родившихся во время и сразу после войны. Таким образом, нагрузка трудоспособных возрастов на население будет снижаться. По данным Госкомстата России, на 1000 чел. в трудоспособном возрасте в 1998 г. приходилось 711 иждивенцев, в том числе 356 лиц старше пенсионного возраста, в 2006 г. это соотношение составит, соответственно, 586 и 335 чел.
Однако после 2006 г. будет наблюдаться ускорение процесса демографического старения населения, что потребует увеличения затрат на социальные программы. Согласно прогнозу Госкомстата России к 2015 г. на 1000 чел. трудоспособного возраста будет приходиться уже 427 чел. в возрасте старше трудоспособного. Эти тенденции накладываются на достаточно старую возрастную структуру населения в трудоспособных возрастах: к 2015 г. около трети трудоспособного населения будет находиться в возрасте от 45 лет и выше.
Несмотря на принятые меры по увеличению размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий остается на уровне ниже прожиточного минимума пенсионера. Вместе с тем, даже эти пенсии, обеспечивают существенное снижение риска бедности среди пенсионеров по сравнению с другими группами населения. Доля пенсионеров среди бедных остается ниже, чем доля пенсионеров в общей численности населения. Вместе с тем, отсутствие комплексных реформ, в перспективе приведет к опасному ухудшению финансового состояния пенсионной системы в долгосрочной перспективе, которое будет происходить под влияниям постепенного старения населения России и дальнейшего роста соотношения между числом пенсионеров и численностью экономически активного населения.
7.2. Цели пенсионной реформы
Реформы в сфере пенсионного обеспечения должны быть направлены на решение двух взаимосвязанных задач. Они должны обеспечить текущую финансовую устойчивость пенсионной системы и повышение реального размера пенсий с тем, чтобы преодолеть негативные последствия финансового кризиса 1998 года. В долгосрочном же плане они призваны предотвратить кризис пенсионной системы в связи со старением населения России.
Решение первой из этих задач делает необходимым установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов (социального налога), уплаченных за них в Пенсионный фонд в период трудовой деятельности. Для решения второй задачи необходимо приступить к внедрению механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения.
В основу стратегии реформирования пенсионной системы положен принцип минимизации изменений в Программу пенсионной реформы в Российской Федерации, принятую Правительством Российской Федерации в 1998 г. Изменения, которые вносятся в эту программу обусловлены преимущественно последствиями финансового кризиса 1998 г.
7.3. Реформирование системы государственных пенсий по старости, финансируемых на распределительной основе
Основная задача на ближайшую перспективу – восстановление страховой природы государственных пенсий путем поэтапного повышения до 1,2 предельного соотношения индивидуального и среднего по стране заработка, учитываемого при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера. Федеральным законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» (от 21.07.97 № 113-ФЗ) при определении индивидуального коэффициента пенсионера устанавливается предельное отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в размере не свыше 1,2 независимо от основания пенсии. Как это и предусмотрено в пункте 3 статьи 4 указанного закона, размер индивидуального коэффициента пенсионера и сроки его действия должны устанавливаться одновременно с принятием бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год.
Одновременно с целью повышения финансовой устойчивости Пенсионного фонда следует осуществить переход к новой системе повышения пенсий, основанной на сочетании индексации по инфляции и по заработной плате. Необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности поэтапного пересмотра общеустановленного возраста выхода на пенсию, а также осуществить реформирование системы досрочного выхода на пенсию.
7.4. Внедрение накопительных элементов финансирования пенсий
При благоприятном развитии экономической ситуации в России внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий может быть начато в 2001-2002 гг. Первоначально на цели накопления будет направляться часть социального налога, поступающего в Пенсионный фонд, в размере 2 процентных пунктов. В последующие годы отчисления социального налога в накопительную систему будут поэтапно увеличены до 9-10 процентных пунктов. При этом отчисления социального налога в распределительную пенсионную систему будут снижаться на величину отчислений в накопительную систему.
Инвестирование пенсионных резервов должно обеспечить максимальную прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, надежность вложений и их устойчивую долгосрочную доходность. В наибольшей степени этим требованиям отвечает инвестирование пенсионных резервов в определенной пропорции в российский и глобальный финансовые индексы, которые благодаря максимальной диверсификации вложений, обеспечивают наибольшую доходность инвестиций в долгосрочной перспективе. При этом часть пенсионных резервов должна быть в обязательном порядке размещена в государственные ценные бумаги. Пенсионные резервы подлежат инвестированию через уполномоченные инвестиционные компании (управляющие компании). Управляющие компании отбираются на конкурсной основе и действуют под непосредственным контролем государства. С целью создания условий для отбора управляющих кампаний, обеспечивающих надежное размещение пенсионных резервов, доступ к участию в конкурсе будет предоставлен максимально широкому кругу российских компаний, включая управляющие компании, находящиеся в собственности нерезидентов, но зарегистрированные на территории России. именных накопительных пенсионных счетах, открываемых на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России, будет осуществляться регистрация сумм социального налога, фактически уплаченного за каждого застрахованного, по ставке, направляемой в накопительную пенсионную систему, а также доходов от инвестирования накоплений.
Назначение пенсий в системе обязательного накопительного пенсионного страхования производится по данным именных накопительных пенсионных счетов. Накопительная пенсия назначается застрахованным по достижении общеустановленного пенсионного возраста. Размер пенсии рассчитывается исходя из суммы средств, отраженных на именном накопительном пенсионном счете застрахованного, и ожидаемой средней продолжительности жизни в стране для лиц, достигших общеустановленного пенсионного возраста. Выплата пенсии производится в порядке и в сроки, установленные для государственных пенсий.
Для ликвидации излишних диспропорций между размерами пенсий по накопительному пенсионному страхованию будет введен принцип установления максимальной пенсии, выплачиваемой за счет обязательных пенсионных накоплений. При этом будут предусмотрены дополнительные стимулы работникам для полной уплаты социального налога. В частности, в случае поступления дополнительных средств на именной счет застрахованного после его выхода на пенсию предусматривается периодический перерасчет его пенсии с учетом дополнительных средств, отраженных на его именном счете.
Средства, отраженные на именном счете застрахованного на момент первоначального расчета или очередного перерасчета его накопительной пенсии сверх средств, необходимых для получения максимальной государственной накопительной пенсии будут выплачиваться застрахованному в виде разовой суммы. Суммы, отраженные на именных счетах застрахованных, которые не достигли общеустановленного пенсионного возраста, превышающие суммы, необходимые для выплаты ему максимальной государственной накопительной пенсии, могут быть использованы ими вплоть до достижения общеустановленного пенсионного возраста на оплату приобретения и строительства личного дома (квартиры), оплаты образования детей в возрасте до 25 лет, приобретения медицинской страховки и для личного долгосрочного страхования жизни. В случае смерти застрахованного до достижения пенсионного возраста его пенсионные накопления подлежат передаче его наследникам.
7.5. Реформирование досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
Реформирование системы досрочного выхода на пенсию будет осуществляться на основе поэтапного перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий в период с момента достижения льготного пенсионного возраста до достижения общеустановленного пенсионного возраста.
На рабочие места, которые связаны с высоким риском фактической утраты трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста, будет распространен принцип обязательности их охвата профессиональными пенсионными системами, учреждаемыми работодателями и организованными по накопительному принципу.
Рабочие места и виды деятельности, где досрочный выход на пенсию слабо связан с фактической утратой трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста, будут включаться в профессиональные пенсионные системы через механизм коллективных договоров и соглашений, заключаемых между работодателями и представителями работников.
Указанные принципы реформированию досрочного пенсионного обеспечения не распространяются на пенсионное обеспечение военнослужащих, работников правоохранительных органов и другие категории лиц с правом досрочного выхода на пенсию, досрочные пенсии которых согласно действующему законодательству финансируются из федерального бюджета.
8. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
8.1. АНАЛИЗ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ И ОСНОВНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ, СЛОЖИВШИХСЯ В ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРЕ
Жилищная система, функционировавшая в дореформенный период, характеризовалась жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.
В самом начале переходного периода были намечены основные направления новой жилищной политики и реформирования жилищного сектора, которые проводились по следующим основным направлениям:
реформа прав собственности на жилье;
реформа арендного сектора жилья;
реформа жилищно-коммунального хозяйства;
реформа строительного сектора;
реформа землепользования и градостроительного регулирования;
реформа системы жилищного финансирования;
создание инфраструктуры рынка жилья.
В результате проведенных преобразований кардинальным образом изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. В 1999 году после приватизации 45% квартир, подлежащих приватизации, доля частного жилищного фонда составила 59% по сравнению с 33% в 1990 году (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).
К сожалению, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. Завершается процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда (его доля сократилась с 42% в 1990 году до 6% в конце 1998 года). Данная политика позволяет сделать предприятия более конкурентоспособными.
В результате проведения реформ происходит организационное разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом. Отношения между управляющей организацией и подрядными компаниями начали строиться на договорной основе. Удельный вес муниципальной жилой площади, обслуживаемой на конкурсной основе, превысил 20% от площади, обслуживаемой на договорной основе.
Одним из условий повышения эффективности жилищно-коммунального хозяйства был постепенный перевод отрасли на режим безубыточного функционирования путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Если сразу после либерализации цен население оплачивало около 2% стоимости этих услуг, то в настоящее время доля населения составляет 54% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг (данные Госстроя России).
Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 6% семей с наименьшими доходами получают такие субсидии, в городской местности доля таких семей составляет около 8%. Вместе с тем, сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг. В начальной стадии находится становление процедур эффективного тарифного регулирования в коммунальном секторе. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов.
Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном финансировании. Приоритетной формой была признана поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий через предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья.
Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования все еще характеризуется очень усложненной административной процедурой получения земельных участков, неопределенными правами на участок до окончательного процесса принятия всех решений, отсутствием конкурентных процедур предоставления прав на земельные участки под застройку.
Анализ основных результатов жилищной политики, достигнутых в начальный период проведения преобразований (1991 – 1999), позволяет сделать следующие выводы:
Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.
Несмотря на то, что на местах с положительным результатом были апробированы предлагаемые преобразования, по многим направлениям не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации.
Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).
Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере в условиях снижения уровня жизни населения, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.
8.2. Основные цели государственной жилищной политики
Основными стратегическими целями жилищной политики, соответствующими четвертому сценарию, должны стать:
создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище (Конституция Российской Федерации, ст. 40);
гарантия полных прав собственности в жилищной сфере;
содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;
создание условий для повышения мобильности трудовых ресурсов;
обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;
обеспечение соблюдения стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;
создание условий формирования эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.
Для достижения названных целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:
окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;
обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной в основном на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;
повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищном секторе;
создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;
формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;
развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;
содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).
Главная роль в реализации поставленных задач в рамках жилищной политики отводится рыночным субъектам деятельности, как производящим товары и услуги в жилищной сфере, так и обеспечивающим инфраструктуру рынка жилья.
Принятие законодательных и нормативно-правовых актов, реализация мер кредитно-финансовой, налоговой, антимонопольной политики должны быть направлены на устранение барьеров на пути конкуренции, вхождения на рынок новых предпринимателей, поддержку развития малого и среднего бизнеса, снижение рисков предпринимательской деятельности в жилищной сфере.
8.3. Развитие законодательной и нормативной базы, определяющей жилищные права граждан
С целью приведения объема и состава жилищных прав граждан, обязательств государства и местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и государственной жилищной политикой необходима разработка и принятие нового Жилищного Кодекса, внесение изменений в Федеральные Законы “Об основах федеральной жилищной политики”, “О приватизации жилья в Российской Федерации”, “Об ипотеке (залоге недвижимости)”, Гражданский кодекс Российской Федерации (2001 – 2002 гг.).
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления будет оказана научно-методическая помощь в подготовке нормативных актов по вопросам жилищной политики в пределах компетенции соответствующих органов, развивающих и конкретизирующих положения государственной жилищной политики. Это включает разработку модельных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда, правил и процедур, связанных с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и т.п.
Следует установить определенный срок действия существующего единого порядка бесплатной приватизации жилья при одновременном утверждении процедуры деприватизации (муниципализации) по заявлению собственника, после которого принципы и условия приватизации государственного и муниципального жилищного фонда должны устанавливаться местными органами самоуправления, соответствующими уровнями органов государственной власти.
Существенная роль в обеспечении прав граждан на жилище должна принадлежать безвозмездным бюджетным субсидиям на приобретение жилья.
Расширение предложения государственного и муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма, должно привести к сближению цен на рынках частного и муниципального арендного жилья. Это, в свою очередь, сделает найм в частном секторе доступным для более широких слоев населения.
Такие институты пользования жильем, как общежития, должны прекратить самостоятельное существование, превратившись в разновидности найма жилья в государственном, муниципальном или частном жилищном фонде. Специфические особенности этих типов отношений в жилищном секторе в полной мере должны быть отражены в текстах соответствующих договоров найма. При этом необходимо введение института договора найма жилья, которое не подлежит приватизации, для временного проживания граждан.
Следует завершить передачу в муниципальную собственность в течение 2001-2002 годов государственного жилищного фонда от заинтересованных ведомств, а также от приватизированных предприятий.
Неотъемлемой составляющей жилищных прав граждан являются гарантии возможности оплачивать содержание и ремонт жилья, а также предоставление коммунальных услуг как в частном, так и в наемном жилье, включая социальный найм. Государство, органы местного самоуправления, должны развивать систему адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов (материального положения) граждан с тем, чтобы обеспечить приемлемую долю расходов на оплату этих услуг в рамках определенных нормативов.
Необходимо также пересмотреть действующую систему категориальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем доходов (материального положения) получателей. Высвободившиеся бюджетные средства должны быть направлены на увеличение размеров адресной социальной помощи семьям с низкими доходами.
8.4. Реформы в сфере управления жилищным фондом
Повышение эффективности управления недвижимостью в жилищной сфере предусматривает:
повышение привлекательности создания товариществ собственников жилья;
развитие конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда;
формирование реальных договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В сфере управления жилищным фондом должны быть созданы механизмы, которые обеспечат профессиональное конкурентное управление жилищным фондом. При этом собственник (в том числе муниципалитет), или их объединение (товарищество собственников жилья) будет выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами.
Наряду со становлением муниципальных управляющих компаний рынок услуг по управлению жилой недвижимостью, в том числе муниципальной, должен быть открыт для частного бизнеса. Причем, развитие конкуренции должно сопровождаться приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.
Одним из наиболее приемлемых способов защиты прав индивидуальных собственников на участие в вопросах управления комплексами недвижимости является объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума). Для стимулирования создания товариществ собственников жилья (ТСЖ) необходимо обеспечить:
передачу в общую долевую собственность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест общего использования и прилегающего земельного участка;
юридическое формирование кондоминиума как единого имущественного комплекса недвижимости, включая земельный участок;
упрощение и удешевление процедур создания ТСЖ и передачи имущественного комплекса кондоминиума в управление ТСЖ;
предоставление в распоряжение ТСЖ всех бюджетных дотаций, направленных на финансирование содержания жилищного фонда в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда.
8.5. Развитие коммунальной инфраструктуры жилищного сектора
В процессе формирования эффективной системы регулирования деятельности коммунальных предприятий – естественных монополистов должны соблюдаться следующие основные принципы:
последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;
целевой характер регулирования обеспечивает оптимизацию целей, отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др.
Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.
Система регулирования не должна превратиться в тотальный контроль деятельности коммунальных предприятий. Поэтому одновременно с созданием прозрачной системы регулирования локальных естественных монополий необходимо повышать организационно-правовую и финансово-хозяйственную самостоятельность коммунальных предприятий, в том числе путем:
заключения направленных на достижение конкретных результатов договоров между коммунальными предприятиями и собственником объектов коммунальной инфраструктуры;
создания системы мониторинга за деятельностью коммунального предприятия.
В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны быть продолжены процессы демонополизации, в том числе путем:
выделения, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных и естественных локальных монополий;
создания условий для участия предприятий всех форм собственности в развитии коммунальной инфраструктуры через реализацию концессионных схем управления объектами коммунальной инфраструктуры.
Важная задача – стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.
Основным направлением изменения системы финансирования отрасли должно стать постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет бюджета. Поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей позволит снизить объем бартерных и других операций в неденежной форме в отрасли, повысить эффективность работы коммунальных предприятий.
8.6. Жилищное строительство и база стройиндустрии
Необходимо добиться взаимосвязанного развития различных сегментов недвижимости в жилищной сфере: нового строительства, улучшения существующей застройки, повышения эффективности управления жилой недвижимостью, замещения старых строений. При этом необходима постепенная переориентация с государственного строительного комплекса на субъекты частного строительного рынка. Одной из мер, способствующих этому должна стать повсеместная практика размещения государственного и муниципального заказа исключительно на конкурсной основе.
Государство будет поощрять развитие и появление частных независимых профессиональных застройщиков (девелоперов) и строительных компаний, благодаря активному вовлечению которых в жилищное строительство лучше учитываются предпочтения покупателей и пользователей жилья. Средствами налоговой и кредитной политики предстоит закрепить и продолжить изменения в структуре спроса на жилье, который переместился от государства-заказчика к частному сектору.
Ответственным органам власти необходимо существенно упростить административные процедуры согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации с тем, чтобы они стали более прозрачными, фиксированными по срокам и понятными для частных застройщиков и не носили по существу запретительного характера для многих из них. Потребуется преобразовать действующие процедуры таким образом, чтобы права собственности на земельные участки могли приобретаться застройщиками на начальных стадиях инвестиционно-строительного процесса, а не в конце его, как это происходит сейчас. Это позволит создать правовые предпосылки для развития системы ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков.
Исключительно важное значение для качественного функционирования рынка жилищного строительства имеет его развитие с точки зрения институциональной структуры, проведение эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирования или закрытия нерентабельных бесперспективных производств.
Для улучшения жилищных условий населения важно не только увеличение объемов вводимого нового жилья, но и, главным образом, повышение его качества. Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов; выпуск товарной продукции в виде готовых комплектов индивидуальных жилых домов с целью снижения стоимости строительства.
Особое внимание следует также обратить на то, что сложившиеся в настоящее время отношения между участниками инвестиционного процесса в жилищном строительстве требуют совершенствования нормативной базы, регламентирующей процесс с момента выдачи разрешения на строительство до полной готовности объекта, в том числе принятия мер, побуждающих застройщиков своевременно предъявлять завершенные объекты к сдаче в эксплуатацию и исключающих возможность осуществлять строительство без наличия разрешения на него.
8.7. Земля и недвижимость в жилищной сфере, регулирование землепользования и застройки (градорегулирование)
Необходимое градостроительное обеспечение максимально эффективного использования территории поселений должно включать взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки системы документации градостроительного планирования и проектирования и формирования участков - как объектов недвижимости, подготовленных для вовлечения в оборот (межевание). Особое внимание должно быть уделено созданию открытой для общественности системы градорегулирования, при которой принятие решений администрацией осуществляется при прямом участии граждан, владельцев недвижимости, инвесторов.
Принцип градорегулирования, основанный на системе правового зонирования, предусматривает развитие следующих ключевых компонентов, необходимых в условиях рыночной экономики:
правовое зонирование определяет маркетинговую основу жилищной недвижимости на территории города за счет установления различных "стандартов" жилых зон, зависящих от местоположения жилья, плотностных характеристик и связанных с этим стоимостных характеристик жилья и потребительских качеств жилой среды, в целом; стандарт жилой зоны характеризует уровень комфорта проживания на ее территории и соответственно социальный статус и достаток жителей;
правовое зонирование устанавливает систему мер контроля за выполнением тех правил использования земли и недвижимости, которые установлены для жилых зон различного стандарта в форме градостроительных регламентов - разрешенных видов (функций) и параметров недвижимых объектов.
На основе утвержденных актов правового зонирования необходимо:
трансформировать систему документации градостроительного планирования и проектирования в направлении приведения ее в соответствие с принятыми актами правового зонирования;
преобразовать громоздкую многостадийную систему градостроительной документации, снять ее правовую неопределенность в части установления и содержания градостроительных регламентов, сократить количество уровней разработки, снять дублирование решаемых вопросов;
четко определить функции городской администрации и инвесторов при разработке градостроительной документации;
ввести ныне отсутствующие позиции, связанные с разработкой проектов межевания городской территории на земельные участки.
Для совершенствования градорегулирования потребуется принятие нормативно-правовых актов на всех уровнях власти:
на федеральном уровне - корректировка государственных строительных норм и правил (СНиП) и адаптации их к условиям развивающегося рынка жилья; подготовка документов методического обеспечения по реализации норм федерального законодательства на региональном и местном уровнях;
на региональном уровне - подготовка и принятие нормативных правовых актов по вопросам градостроительного обеспечения государственной жилищной политики на местах по вопросам взаимодействия с населением в процессе градостроительной деятельности;
на местном уровне - введение в городах правового зонирования и местных нормативов, проведение межевания, подготовке земельных участков как объектов недвижимости, вовлекаемых в оборот и становящихся объектом залога и получения кредита под жилищное и иное строительство.
Стратегическим направлением предоставления земельных участков под жилую застройку должно стать повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков в собственность, создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все расположенные на нем строения.
Право на внеконкурсное предоставление участка под строительство (кроме муниципального жилья) может быть предоставлено только при отсутствии заявок для участия в торгах. Исключением может быть прямой запрет в федеральном законодательстве передачи данного участка в собственность. В таком случае участок подлежит предоставлению на открытых торгах в долгосрочную аренду.
8.8. Финансовые механизмы в жилищной сфере
Необходима корректировка ряда действующих на федеральном и региональном уровне программ предоставления жилищных субсидий с учетом следующих принципов:
унификация принципов и исходных данных для определения размера субсидий;
привязка размера субсидий к уровню дохода их получателей;
возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных средств;
прозрачность и обеспечение контроля за финансовым исполнением программ субсидирования на всех этапах прохождения денежных средств.
По мере устранения перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать, что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному социальному стандарту не превысят 20%. При этом, при проживании семей с низкими доходами в жилищах ниже установленного стандарта, их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей приведет к бесплатности жилья. На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финансироваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субвенций субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граждан:
Налоговая политика должна быть направлена, в первую очередь, на поддержку спроса со стороны населения. Должны быть сохранены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий.
Особое значение имеет регламентация со стороны государства в направлении отказа от различного рода денежных суррогатов (бартера и практики взаимозачетов). Устранить эти явления возможно в результате сочетания четкой налоговой дисциплины и контроля за выполнением контрактных и договорных обязательств, подключения рыночных регуляторов и финансово-кредитных механизмов.
Принципиально важным для расширения источников финансирования жилья является создание благоприятных условий для банковского кредитования периода строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования. В этой связи государство с помощью мер макроэкономического регулирования будет добиваться постепенного снижения как стоимости банковских ресурсов, так и процентных ставок по кредитам до уровня, стимулирующего кредиторов и заемщиков участвовать в жилищном кредитовании.
Необходимо разработать систему мер, направленных на расширение источников и обеспечение надежности жилищного финансирования за счет частного сектора, создание целостной системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, обеспечивающей гражданам приобретение жилья в собственность, с использованием собственных и кредитных средств.
Особое место в обеспечении финансирования жилищной сферы отводится развитию системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, развитию и совершенствованию законодательной и нормативной базы, регулирующей деятельность участников рынка ипотечных кредитов, включая:
обеспечение прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жилье;
разработка законодательных нормативных основ, обеспечивающих регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций и других финансовых институтов, предоставляющих и обслуживающих долгосрочные жилищные ипотечные кредиты;
создание благоприятной налоговой среды, стимулирующей деятельность всех субъектов рынка жилищных ипотечных кредитов;
создание системы гарантий по эмиссионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, обеспечивающих привлечение долгосрочных ресурсов, в сферу жилищного кредитования;
создание законодательных основ для функционирования операторов вторичного рынка ипотечных кредитов, а также нормативной базы, обеспечивающей их эффективное взаимодействие с первичными кредиторами;
развитие системы страхования рисков в области жилищного ипотечного кредитования;
создание специализированных фондов страхования вкладов населения, включая долгосрочные жилищные накопления.
Привлечение в сектор жилищного финансирования отечественных и иностранных инвесторов предполагается добиваться мерами макроэкономического регулирования в финансовой и кредитной сферах, расширением прав и гарантий инвесторов. К числу необходимых мер, которые в состоянии предпринять государство для снижения рисков инвестиций в строительство, относятся:
упрощение процедур и усиление правовых гарантий землепользования и застройки через введение системы правового зонирования;
вовлечение в оборот земельных участков под застройку с гарантированными правами собственности;
развитие системы прав на вновь создаваемые на земельных участках объекты недвижимости.
Финансирование коммунальной инфраструктуры за счет собственных средств коммунальных предприятий возможно путем надлежащего контроля предприятий в процессе тарифного регулирования за эффективным целевым использованием амортизационных отчислений, прибыли, затрат на ремонт, включаемых в состав себестоимости согласно действующему законодательству, а также посредством включения в тариф затрат на возврат и обслуживание долгосрочных заимствований. Для этого необходимо усовершенствовать методики расчета тарифов, разработать средне- и долгосрочные планы развития предприятий.
Перспективным направлением развития должно стать постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Перспективным путем осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основании заключаемых договоров концессии (или договор управления объектами коммунальной инфраструктуры) объектов инженерной инфраструктуры.
В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг необходимо ускорить переход на бездотационное содержание жилищно-коммунального сектора. В период до 2003 года необходимо завершить коренной поворот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей и полностью устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг, что приведет к снижению тарифов на коммунальные услуги для предприятий-потребителей и к снижению их затрат. С 2003 года население будет полностью оплачивать капитальный ремонт. В части финансирования полной реновации жилищного фонда планируется поэтапное включение амортизационных отчислений в структуру оплаты жилья с 2003 года.
Это позволит переориентировать значительные бюджетные средства с дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих семей, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств. Упорядочение предоставления льгот (частичная отмена и обеспечение финансирования из федеральных источников)
также имеет принципиально важное значение для обеспечения бездотационного содержания жилищно-коммунального сектора.
8.9. Развитие инфраструктуры рынка жилья
Инфраструктура рынка жилья включает три основные составляющие:
1) система административных (государственных и муниципальных) органов по обслуживанию рынка недвижимости;
2) судебная система;
3) частные профессиональные институты, обслуживающие рынок жилья.
По каждому из перечисленных элементов необходимо провести следующие мероприятия.
В части государственной системы учёта участков вместе с расположенными на них объектами недвижимости должны быть установлены права, обязанности и ответственность соответствующего государственного органа за учёт, обеспечена открытость кадастровых карт и информации об объектах, его ответственность за обеспечение доступности и сохранности документов; обязательные для учёта сведения и затраты на учёт должны быть сведены к необходимому минимуму; все сведения государственного учёта недвижимости должны быть открыты и общедоступны.
В отношении регистрации прав на недвижимость должно быть обеспечено доверие к сведениям Единого реестра прав в рамках государственной системы регистрации прав, имея в виду в перспективе перейти к принципу полной защиты государством прав добросовестного приобретателя недвижимости, включая определенные государственные гарантии возмещения причиненного вреда вследствие произведенной регистрации.
Надёжность зарегистрированных прав должна быть обеспечена их публичностью - безусловной и полной открытостью всех сведений о зарегистрированных правах и правопритязаниях по конкретному объекту. Защита прав граждан будет обеспечена конфиденциальностью обобщенных сведений о правах гражданина на все имеющиеся у него объекты недвижимости.
В ходе реформы судебной системы, целесообразно проработать возможность создания "земельных судов", специализирующихся на вопросах, связанных с жильём и иной недвижимостью.
Активизация жилищного рынка невозможна без существенного изменения положения дел в сфере оказания риэлторских услуг.
Должны быть разработаны и нормативным образом закреплены эффективные механизмы минимизации и компенсации ущербов для участников жилищного рынка в случае ненадлежащего выполнения риэлторскими компаниями своих обязательств.
Важнейшим направлением работы на рынке жилья должна стать активизация деятельности страховых компаний на рынке страхования недвижимости,
строительных рисков, рисков связанных с ответственностью лиц, действующих на рынке жилья, а также рисков, возникающих при совершении гражданско-правовых сделок с жильем. Следует стремиться к созданию такой системы страхования указанных выше групп рисков, которая обеспечивала бы возможность заключения договоров страхования по максимально широкой номенклатуре страховых случаев, на длительные сроки, при умеренном размере страховых премий.
Решая вопросы повышения эффективности работы оценщиков на рынке жилищного строительства, необходимо содействовать разработке и внедрению в практику работы современных, экономически обоснованных методик оценки стоимости земельных участков и вновь создаваемых объектов недвижимости для целей кредитования.
Передача в сферу частного бизнеса работ по землеустройству, измерению объектов с обязательной имущественной ответственностью за результаты работы позволит освободить административные органы от несвойственных им функций коммерческих организаций.
Законодательно установленное нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью должно быть увязано с детальной проработкой вопроса о соотношении правомочий и ответственности нотариусов и размером государственной пошлины.
9. СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕВЕРНОЙ ПОЛИТИКИ
9.1. Анализ ситуации
В настоящее время районы Крайнего Севера Российской Федерации (а также приравненные к ним территории) рассматриваются как объект особой политики, существенно отличающейся от общих подходов государства к отраслям и регионам в условиях рыночных реформ. При этом к Северу, полностью или частично, относятся 6 республик, 3 края, 10 областей и 8 автономных округов (всего 27 субъектов Федерации). Север вместе с приравненными территориями составляет 70% территории России, распространяясь от арктических областей до регионов, находящихся на широте Сочи.
Для районов Севера в условиях экономических реформ характерны следующие процессы:
дифференциация северных регионов по своему экономическому положению и перспективам;
дифференциация политики северных регионов по темпам и направлениям реструктуризации экономической и социальной сфер, источникам средств, формам взаимодействия с экономическими агентами и т.п.;
массовый отток населения с Севера, приводящий к уменьшению населения северных территорий при увеличении в нем доли нетрудоспособного населения;
усиление опасности чрезвычайных ситуаций, когда по техническим и финансовым причинам не обеспечиваются условия жизнедеятельности людей в экстремальных климатических условиях, что приводит к крупным авариям, необходимости массовой эвакуации людей и т.п.
Существует разветвленная система нормативно-правовых актов, регулирующих государственную политику в северных и приравненных к ним территориях. , в которых предусматривается широкая система государственной поддержки северных территорий, формирующая в них льготный режим функционирования и называемая государственным протекционизмом.
Обязательства по финансированию данных форм поддержки лежат на федеральном бюджете. Однако данная система нормативно-правового регулирования не обеспечила реального позитивного воздействия государства на развитие Севера. Поскольку финансовые обязательства государства по отношению к северным территориям явно превышали реальные возможности федерального бюджета, эти обязательства выполнялись нерегулярно и не в полном объеме, создавая непредсказуемые условия деятельности для регионов, муниципалитетов и экономических субъектов на Севере. Значительная часть обязательств была переложена на региональные и местные бюджеты, а также на работодателей. Не были найдены эффективные формы целевой государственной поддержки северного завоза, миграции с Севера, коренных народов, что приводило к неоптимальному и часто нецелевому использованию средств, постоянному изменению «правил игры».
9.2. Цели и задачи реформирования государственной северной политики
Реформирование форм и методов государственной северной политики должно исходить из того, что Север является органической частью общего экономического пространства России, на котором должны действовать общие экономические условия и «правила игры». Конкурентоспособность северной экономики должна обеспечиваться не особыми мерами государственной поддержки, а реальными природными богатствами северных территорий и эффективностью их экономического освоения.
На смену особой «северной» политике должна прийти нормальная региональная политика, учитывающая в той мере, в какой это необходимо, специфику отдельных регионов. Данный процесс активно протекает в настоящее время. Наиболее важными с точки зрения региональной политики являются следующие инструменты:
механизмы распределения трансфертов;
учет стоимости жизни при оплате труда работников бюджетной сферы и социальных выплатах;
методы работы с депрессивными регионами (включая особые механизмы исполнения бюджета финансово несостоятельных регионов).
Но их совершенствование должно рассматриваться не в рамках северной политики и не применительно только к регионам Севера, а в рамках общего реформирования соответствующих направлений экономической политики для страны в целом.
Реформирование государственной северной политики на указанных принципах предполагает поэтапную отмену основных форм поддержки северных территорий при учете региональных «северных» особенностей в реформе межбюджетных отношений, трудовых отношений, бюджетной сферы и т.п. Одновременно приоритеты геополитики, военной политики, национальной политики могут предполагать поддержание жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов, военных и других объектов на Крайнем Севере (в первую очередь в арктической зоне), существование которых требует значительных затрат и не может быть оправдано с чисто экономической точки зрения. Целесообразно установить для данных объектов особый режим функционирования, финансирования и снабжения. Этот режим должен предусматривать:
прямое целевое финансирование из федерального бюджета;
централизованное регулирование оплаты труда;
централизованное снабжение, включая организацию северного завоза.
Ежегодно необходимо принимать пообъектный перечень подобных объектов федерального финансирования и включать их финансирование отдельной строкой в федеральный бюджет.
Реформирование государственной северной политики должно предусматривать:
определение этапности реорганизации и отмены особых северных льгот и компенсаций;
оказание методической помощи государства в реорганизации рынка труда, обеспечении новых подходов к расселению и другим направлениям реструктурирования;
поэтапная отмена специфически северных льгот и компенсаций, которая сопровождается усилением роли региональных факторов в других направлениях реформирования государственной политики;
формирование особого режима функционирования, финансирования и снабжения для отдельных объектов в арктической зоне.
9.3. Основные направления реформирования государственной северной политики.
Меры по реформированию рынка труда включают:
отмену налоговых льгот на районные коэффициенты и надбавки;
отмену гарантий и компенсаций для работников внебюджетного сектора при сохранении их для работников бюджетного сектора на период перехода к новым механизмам оплаты труда;
определение направлений реформы в части постепенной отмены системы гарантий и компенсаций для работников бюджетного сектора (в рамках общей концепции реформы оплаты труда работников бюджетной сферы);
меры по расширению применения практики срочных контрактов и вахтового метода;
разработку и внедрение внебюджетных механизмов стимулирования миграции из северных регионов, включая разработку соответствующих механизмов накопительного страхования.
Финансовая поддержка северных регионов
Однако выбор приоритетов среди различных задач, включающих обеспечение северного завоза и развитие местной ресурсной базы, финансовую поддержку миграции либо вложениями в поддержание социальной инфраструктуры, должен учитывать особенности конкретных регионов и требует возможности маневрирования ресурсами. С целью повышения эффективности использования этих средств необходима концентрация бюджетных ресурсов и полномочий по принятию решений по их использованию на региональном уровне.
Содействие реструктурированию экономики
Концентрация населения в более перспективных и более благоприятных для жизни населенных пунктах, закрытие нежизнеспособных поселений, развитие вахтового метода являются приоритетными задачами реструктуризации экономики Севера.
В данном направлении необходимо в определенных масштабах применять организационное и административное воздействие государства: требовать принятия программ реструктурирования в каждом из северных регионов, получающих трансферты из федерального бюджета; контролировать их выполнение и т.п. Однако подобные методы должны применяться лишь в дополнение к формированию экономических стимулов, иначе их воздействие не даст положительного эффекта.
Содействие миграции с Севера
Меры по реформированию государственной поддержки миграции с Севера включают:
ограничение федеральных обязательств по поддержке миграции, повышение роли региональных программ, в том числе внутрирегиональной миграции;
возвращение к использованию и повышение роли более дешевых механизмов поддержки миграции, не связанных со стоимостью жилья и транспорта (как вариант – возвращение к компенсациям за сдаваемое жилье);
сохранение наиболее дорогих механизмов поддержки миграции (жилищных субсидий) только для малообеспеченных слоев населения (по результатам проверки нуждаемости), более жесткое регулирование условий предоставления субсидий.
В качестве федеральных обязательств необходимо сохранить прежде всего поддержку миграции федеральных служащих и малоимущих через механизм жилищных субсидий. Формы и масштабы поддержки миграции других групп населения должны определяться преимущественно решениями органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.
Одновременно необходимо ограничить остающиеся обязательства государства во времени, путем поэтапного замещения их механизмами накопительного страхования.
10. Политика в области миграции
10.1. Анализ ситуации.
Миграционные процессы в России в 90-е годы определялись влиянием двух противоречивых групп факторов - деструктивных и конструктивных. К деструктивным следует отнести сопровождавшие распад СССР взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическую нестабильность и экономический кризис. Эти факторы обусловили резкое падение мобильности населения и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.
Параллельно с деструктивными действовали новые конструктивные факторы, такие, как переход к политике открытых дверей, включение России в систему международных миграций, трансформация ее экономики на рыночной основе. Эти факторы привели к развитию трудовых миграций и стали важнейшим амортизатором дестабилизирующего влияния деструктивных факторов. Обратной стороной новой миграционной политики стало появление незаконной иммиграции.
Для современной миграционной ситуации характерны следующие особенности.
Значительное увеличение миграционного прироста России, который составил 3,4 млн. чел. за 1989-1999гг. против 1,8 млн. чел. за предыдущее 10-летие.
Увеличение миграционного прироста России произошло на фоне сокращения размеров внутренних переселений с 4,7 до 2,5 млн. чел. /год. При этом происходит отток населения из северных и восточных регионов в центр и на юго-запад страны. Миграционные связи России со странами СНГ (кроме Украины и Белоруссии), а также странами Балтии приобрели односторонний характер, выезд из России туда почти прекратился. Между Россией, Украиной и Белоруссией сохраняется двусторонний миграционный обмен, хотя и на более низком уровне, чем до распада СССР. Миграция в Россию из стран СНГ и Балтии носит преимущественно вынужденный характер. Начиная с 1994 г. в Россию возобновился приток мигрантов всех без исключения титульных национальностей стран СНГ, составивший за 1994-1999 гг. 800 тыс. чел., 18% суммарного миграционного прироста за счет этих стран. Кроме мигрантов, переезжающих на постоянное жительство, в Россию из стран СНГ идет большой поток временных трудовых и коммерческих мигрантов. После введения закона о свободе въезда и выезда в России получила развитие незаконная иммиграция, масштабы которой оцениваются в 1-1,5 млн. чел.
10.2. Цели миграционной политики до 2010г.
Миграционная политика должна способствовать:
развитию рыночных отношений;
построению демократического общества и соблюдению прав человека;
укреплению отношений России со странами СНГ и Балтии;
интеграции России в международный рынок труда;
укреплению безопасности страны, устранению или смягчению возникающих рисков.
Чтобы быть конструктивной, миграционная политика должна исходить из объективной реальности, важнейшие составляющие которой следующие:
1. Ограниченные возможности государства по оказанию помощи мигрантам (в рассматриваемый период эти возможности будут еще более ограничены из-за необходимости восстановления Чечни).
2. Ограниченные демографические ресурсы России, что обусловливает неизбежность масштабной иммиграции в недалеком будущем. Наибольший дефицит труда будет характерен для центральных и западных районов России, где ожидаются самые высокие темпы естественной убыли трудоспособного населения. Из этого вытекает невозможность организации переселения в Сибирь и на Дальний Восток, проекты которого непрерывно выдвигаются. Попытки их реализовать неотвратимо приведут к напрасной растрате ресурсов.
3. Признание факта, подтвержденного мировым опытом, что свобода передвижения и высокая мобильность населения являются одним из главных факторов развития рынка труда, адекватного рыночным отношениям.
4. Неизбежность усложнения этнической структуры населения России, появления новых диаспор, «чайна-таунов» и других этнических микрорайонов в крупных городах.
Исходя из этого главным направлением миграционной политики России должно быть не ограничение иммиграции и другие охранительные мероприятия, а обеспечение интеграции мигрантов в российский социум и воспитание толерантности к мигрантам.
Управляющие усилия должны быть направлены на формирование гражданской идентичности россиян взамен акцентировки на этнических различиях.
Краткосрочная миграционная политика должна исходить из решения актуальных задач, но не входить в противоречие с долгосрочными целями. Миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается перспективной демографической ситуацией. Согласно имеющимся прогнозам после 2005г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн. чел. в год. Единственным источником пополнения трудовых ресурсов в будущем может быть только иммиграция. Следовательно, перспективная миграционная политика России - это, прежде всего, иммиграционная политика.
10.3. Основные направления миграционной политики
Приоритетные направления миграционной политики заключаются в следующем:
обеспечение свободы передвижения;
создание благоприятных условий для репатриации и миграции из стран СНГ и Балтии;
помощь беженцам и вынужденным переселенцам;
защита прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии;
регулирование иммиграции и трудовой миграции из стран дальнего зарубежья.
10.3.1. Обеспечение свободы передвижения.
Свобода передвижения является одним из главных атрибутов рыночной экономики и демократического общества. Реализация этой конституционной нормы предполагает систему взаимоувязанных мероприятий, среди которых важнейшими являются следующие:
1. Действительное решение проблемы прописки - перехода от разрешительной на заявительную регистрацию. Эта работа требует совместных усилий заинтересованных ведомств и должна проводиться в рамках специальной правительственной Комиссии. Реализация этого перехода требует:
разработки и внедрения альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактолоскопии или других мер);
разработки механизма действенного обеспечения защиты частной собственности, прежде всего, жилищной (в настоящее время владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье).
2. Отмена ограничений на регистрацию по месту жительства, которые существуют во многих субъектах Федерации и городах. Чаще всего ограничения распространяются на областные центры. Наиболее жесткие ограничения существуют в Москве.
10.3.2. Создание благоприятных условий для репатриации и регулирования миграции из стран СНГ.
В условиях ограниченных возможностей финансовой помощи репатриантам протекционистская политика государства может заключаться в устранении препятствий для их самостоятельного обустройства. Для этого могут быть предложены следующие меры:
снятие ограничений на регистрацию мигрантов в крупных городах. Именно в таких городах существуют наиболее благоприятные возможности для заработков (хотя бы уличной торговлей), а значит, самообеспечения мигрантов.
смягчение требований обязательной увязки обеспечения социальных гарантий с принятием российского гражданства. Такие требования ставят мигрантов в очень жесткие условия, так как вынуждают отказываться от гражданства страны исхода, тем самым отрезая себе пути назад в случае неудачи. Принятие российского гражданства может быть обусловлено определенным, но достаточно длительным сроком (например, 3 года);
в перспективе бывшим гражданам СССР необходимо обеспечить свободное передвижение в пределах СНГ. При этом в России регистрация по месту жительства должна осуществляться независимо от наличия гражданства России. Обеспечение свободы передвижения граждан явилось бы серьезным вкладом в интеграцию СНГ.
10.3.3. Помощь беженцам и вынужденным переселенцам.
Россия, единственная из стран СНГ, где создана государственная система помощи этим категориям мигрантов, которая регулируется законами «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Однако оказать помощь накопленному количеству статусных мигрантов государство не в состоянии.
Целесообразно ограничить предоставление статуса вынужденного переселенца, сузив контингент возможных претендентов:
лицами, эвакуированными в чрезвычайных обстоятельствах или бежавшими от таковых;
социально не защищенными группами населения. Одновременно необходимо расширить оказываемую помощь лицам, получившим статус, и обеспечить ее гарантии.
Остальные мигранты должны в основном рассчитывать на собственные силы, и в этом им должно помочь снятие указанных выше ограничений.
В дальнейшем не должно поощряться создание изолированных переселенческих поселений. Компактное расселение переселенцев может осуществляться в малых городах, освободившихся гарнизонных городках. Создание поселений на пустом месте резко повышает удельные расходы на обустройство переселенцев и требует создания новых рабочих мест. Вместе с тем, уже существующим переселенческим поселениям помощь должна быть продолжена.
10.3.4. Регулирование иммиграции из дальнего зарубежья
Основная часть иммиграции из дальнего зарубежья носит незаконный характер. Это в значительной степени обусловлено неразработанностью законодательства, определяющего положение в России иностранцев, лиц, ищущих убежища, и апатридов. Легализация этих лиц на законных основаниях возможна лишь путем предоставления статуса беженца, который распространяется на очень ограниченный круг иммигрантов, что оправдано тяжелым экономическим положением России.
Необходимо разработать альтернативные способы предоставления вида на жительство различным категориям иммигрантов. Это является главным условием их подконтрольности и уменьшения криминогенности в их среде.
Особого внимания требует регулирование китайской иммиграции в связи с тем, что в перспективе китайцы будут составлять существенную компоненту на рынке труда России. Поэтому очень важно наработать опыт сотрудничества с ними. Именно это, а не миграционный контроль, является главным направлением политики в отношении иммиграции китайцев.
II. Модернизация экономики
В настоящее время перед российской экономикой стоит реальная угроза оказаться в числе стран, чье влияние на развитие мировой экономики является незначительным. Продолжает снижаться доля России в мировом производстве и торговле.
Уже в среднесрочной перспективе мы столкнемся как с ограничениями эффективных производственных фондов, так и с энергетическими ограничениями на сколько-нибудь существенный экономический рост. Без значительного реформирования российская финансовая система еще долго будет оставаться потенциальным источником нестабильности и потрясений в стране. Ухудшение демографической ситуации, кризис в сферах образования и здравоохранения могут вызвать ускоренную деградацию человеческого капитала страны.
Единственным способом ответа на вызовы является достижение устойчиво высоких темпов экономического роста.
Объективно в России существуют предпосылки для ускоренного экономического развития. Основные причины
, которые не дают возможности реализовать имеющийся у страны потенциал:
- неблагоприятный деловой климат. Это проявляется, прежде всего, в излишнем вмешательстве государства в хозяйственную деятельность и одновременно его недостаточной роли в обеспечении базовых рыночных условий – защиты прав собственности и создании равных условий конкуренции. Чрезвычайно высокими остаются трансакционные издержки и административные барьеры входа на рынок и последующего ведения предпринимательской деятельности. Уровень развития банковского сектора и фондового рынка не соответствует решению задачи мобилизации сбережений и трансформации их в инвестиции, необходимые для ускоренного экономического роста. Все это препятствует раскрепощению деловой и инвестиционной активности , притоку внешних инвестиций;
- обременительная государственная финансовая система. Уровень фискального давления и объем декларируемых обязательств государства чрезвычайно велик, а реальные финансовые поступления и обслуживаемые обязательства существенно ограничены;
- неэффективная структура экономики, в которой преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг. В большинстве отраслей экономики производительность труда находится на низком уровне. Энергоемкость продукции высока. Производственная инфраструктура – дороги, электросети, трубопроводы и т.п. – достигла критического возраста, что создает серьезные препятствия для экономического роста.
В настоящий момент создалась возможность успешного проведения модернизации экономики с минимальными социальными издержками. Сегодня наблюдается промышленный рост, увеличение инвестиций, рост налоговых поступлений, снижение бюджетного дефицита, низкая инфляция, растущие золотовалютные резервы, укрепляющий покупательную способность рубль.
Для широкомасштабной модернизации экономики необходимо создать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, проводить предсказуемую и стимулирующую рост макроэкономическую политику, осуществить структурную перестройку экономики.
Только быстрое развитие национального капитала, формирование благоприятного делового климата
, обеспечение экономической свободы, превратят Россию в страну, привлекательную для инвестиций. Исходными условиями формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата являются утверждение прав частной собственности (прежде всего, на землю и недвижимость) и обеспечение их защиты, создание равных условий конкуренции, развитие устойчивых и эффективных финансовых институтов. Государство также должно найти оптимальный баланс во взаимоотношениях с частным предпринимательством - постепенно отказаться от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность.
Ни один из хозяйствующих субъектов на всей территории страны не должен подвергаться дискриминации за счет других. Участникам хозяйственной деятельности должны быть предоставлены возможность и действенные механизмы защиты своих прав, а также доступ ко всей инфраструктуре, которая существует в рыночной экономике.
Улучшение инвестиционного климата не только сократит отток капитала, но и создаст предпосылки к репатриации российского капитала, ранее вывезенного из страны. В этих условиях будет возможно принять меры по легализации экспорта капитала для законопослушных предприятий и граждан.
Важнейшей задачей государства является обеспечение стабильности, открытости и справедливости финансовых взаимоотношений государства и общества
длясоздания тем самым основ нового социального контракта и ускоренного экономического развития страны. Необходимо обеспечение платежеспособности государства, значительное упрощение налоговой системы, снижение налогового бремени, преодоление горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Кредитно-денежная политика должна обеспечить низкую инфляцию, предсказуемую динамику обменного курса рубля, низкие процентные ставки.
Структурная политика
государства будет переориентирована с оказания поддержки неэффективным предприятиям на развитие инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, поддержку «новых» секторов (прежде всего инновационных и информационных секторов), стимулирование реструктуризации и реформирования предприятий, естественных монополий. На структурную перестройку экономики должна быть нацелена и приватизация. Государство будет также стимулировать диверсификацию экспорта с постепенным увеличением продукции обрабатывающих отраслей, особенно высокотехнологичной.
Столь масштабная модернизация экономики не может быть проведена за короткий промежуток времени. Ее осуществление займет несколько лет и будет состоять из несколько важных этапов.
Ключевые задачи первого этапа
, который должен в основном завершиться в 2000 году, – создание базовых законодательных основ, обеспечивающих новые условия хозяйствования, и приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами. На этом этапе государство должно дать сигнал бизнесу о новом характере экономической политики, о желании «заключить» новый социальный контракт.
На втором этапе
(2001-2003 годы) необходимо начать реализацию экономической политики, основанной на новых принципах. Дерегулирование экономики, гарантии прав собственности и равных условий конкуренции должны стать основными мотивами экономической политики. В этот период важно сосредоточить инвестиционную активность государства на обновлении всего спектра производственной и финансовой инфраструктуры. Финансовая политика государства должна быть направлена на обеспечение финансовой стабильности и снижении долговой нагрузки на экономику. Основным фактором экономического роста на этом этапе будет развитие «нового сектора» на базе высвобождения предпринимательской инициативы.
Третий этап
(2004-2010 годы) должен стать периодом масштабной структурной перестройки экономики, которая будет стимулироваться всем комплексом социально-экономических факторов – накоплением новых инвестиций, растущей внешней конкуренцией, созданием более эффективных механизмов перетока капитала и рабочей силы, которые должны привести к росту эффективности факторов производства. Это период будет связан с ростом покупательной способности национальной валюты, переходом денежно-кредитной политики к механизмам регулирования процентных ставок. Доля государства в перераспределении валового внутреннего продукта будет снижаться по мере роста экономики, обеспеченного высокой инвестиционной активностью, включая приток иностранных инвестиций.
Социальные преобразования должны обеспечивать необходимую социальную стабильность как фактор снижения предпринимательских рисков, воспроизводство интеллектуального капитала, уменьшение социального неравенства. За ближайшие три-четыре года должны быть реализованы и основные элементы реформы власти, что позволит обеспечить эффективность принимаемых государством решений в области экономической политики.
1. СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА
1.1.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ.
Стратегия, направленная на преодоление разрыва уровня экономического развития России и ведущих стран, предполагает качественное повышение эффективности российской экономики. Достичь этого удастся только при осуществлении масштабных инвестиций в основной капитал при одновременном повышении эффективности капиталовложений.
Требуемые объемы и качество капиталовложений могут быть достигнуты только при опоре на частные инвестиции, которые чрезвычайно чувствительны к условиям ведения бизнеса. Поэтому кардинальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата
в России является ключевой задачей предстоящего десятилетия, без решения которой модернизация и экономический рост будут невозможны.
Улучшение общих условий хозяйствования подразумевает:
защиту прав собственности и совершенствование корпоративного управления;
выравнивание условий конкуренции;
дерегулирование экономики;
улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.
Необходимым атрибутом растущей экономики является наличие динамично развивающихся финансовых рынков и институтов. Ключевыми элементами построения финансовой системы, адекватной потребностям современной экономики, являются:
реформирование банковского сектора;
развитие фондового рынка и инвестиционных институтов;
развитие рынка страховых услуг
.
1.2. Общие условия хозяйствования
1.2.1. Защита прав собственности
1.2.1.1. Принципы защиты прав собственности.
Ключевым условием оживления экономики России является создание механизмов, обеспечивающих свободу экономической инициативы, в том числе за счет максимально свободной реализации имущественных прав и их защите. Формирование стабильных, прозрачных и защищенных механизмов, обеспечивающих реализацию прав собственности, перехода прав на имущество - гражданского оборота, равенство прав всех лиц, участвующих в имущественном обороте, независимо от формы собственности – это принципиальные условия модернизации экономики России.
Принципиально важным направлением развития институтов собственности в России является укрепление всего комплекса отношений собственности, связанных с переходом имущества. Государство должно усилить свою роль в защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определённые законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав.
Установление равного правового режима для всех форм собственности требует:
- обеспечения правовой защиты собственников-резидентов и неприкосновенности их имущественных прав;
- поддержания недискриминационного правового режима собственности для нерезидентов, осуществляющих свои имущественные права в России;
- установления ограничений для собственников имущества исключительно на основе норм Конституции России при адекватности используемых мер общественным интересам;
- обеспечения равных условий участия в хозяйственном обороте физических лиц, частных и государственных юридических лиц;
- отмены ограничений для реализации прав частной собственности на недвижимость.
Особо следует выделить фундаментальные проблемы нормативно-правовой базы:
- фрагментарность законодательства;
- противоречие между имеющимися задачами государственного регулирования и полномочиями государства по их реализации;
- неэффективная практика исполнения существующего законодательства.
Основными принципами развития нормативной правовой базы укрепления институтов, обеспечивающих условия для нормальной хозяйственной деятельности и защиты прав собственности, должны стать:
- преемственность в развитии нормативной правовой базы;
- информирование субъектов гражданского оборота, собственников имущества о планируемых изменениях в правовом регулировании и обеспечение учета их мнения при любом изменении в законодательстве;
- преимущественное использование частноправовых способов защиты собственности, направленных на обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не столько за счет превентивных ограничений, сколько за счет неотвратимости быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам собственников;
- установление и применение мер уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка.
Одновременно существует значительная потребность в совершенствовании методов защиты прав собственности по конкретным объектам.
1.2.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов).
Задачи защиты прав акционеров (инвесторов) и усиления мер воздействия на нарушителей в данной области приобретают особую актуальность. Требуется детальный анализ типовых корпоративных конфликтов и применявшихся способов их урегулирования. На этой основе должны быть, во-первых, внесены адекватные поправки в законодательство, во-вторых, выработаны типовые модели ответных реакций уполномоченных органов государственной власти и частных лиц.
Формирование российской модели корпоративного управления должно быть основано на:
- развитии российской правовой базы в целом, в частности, создании института обеспечения кредитов в реальный сектор на основе развития рынка земли и недвижимости, института ипотеки, а также укрепления правового положения кредиторов;
- введении законодательной и фактически реализуемой ответственности за нарушение прав акционеров (кредиторов), что обеспечит большую заинтересованность в инвестировании в предприятия;
- повышении открытости предприятий инвесторам (раскрытие информации, реформа бухгалтерского учета).
В области корпоративного права необходимо акцентировать внимание на:
- расширении сферы мониторинга за действиями управляющих предприятия и крупных акционеров со стороны совета директоров и мелких акционеров;
- ответственности за сделки совершаемые с использованием служебной информации;
- уточнении понятия «аффилированное лицо», усилении полномочий по применению мер ответственности за совершение сделок управляющими при наличии конфликта интересов;
- расширении требований раскрытия информации и ответственности за содержание раскрываемой информации;
- предотвращении «размывания» акционерного капитала;
- ограничении перекрестного владения акциями;
- ужесточении требований к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов;
- совершенствовании понятия «добросовестный приобретатель», оснований признания сделок недействительными, находя разумный баланс между восстановлением нарушенных прав собственников и стабильностью, интересами гражданского оборота;
- ужесточении принципа ответственности должностных лиц, директоров и контролирующих акционеров за причинение ущерба самому акционерному обществу либо отдельным акционерам .
Закон “Об акционерных обществах” нуждается в целом ряде изменений:
- установление преимущественного права всех акционеров на приобретение размещаемых дополнительных акций независимо от наличия указания об этом праве в уставе акционерного общества при размещении посредством как открытой, так и закрытой подписки;
- защита прав акционеров при реорганизации акционерных обществ (при разделении и выделении акции создаваемых обществ получают все акционеры, с те ми же правами, которые принадлежат им в разделяемом общества и обществе, из которого осуществляется выделение, и в количестве, пропорциональном количеству этих акций);
- возможность принятия решения о размещении дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путем закрытой подписки только общим собранием акционеров;
- запрет на установление требования об оплате акций специфическим имуществом (такое требование означает превращение формально открытой подписки в фактически закрытую);
- предоставление совету директоров больших прав при осуществлении контроля за функционированием исполнительных органов общества (возможность приостановления полномочий исполнительных органов общества по решению совета директоров при одновременном создании временных исполнительных органов);
- уточнение правил созыва и проведения общего собрания акционеров;
- установление детального порядка совершения крупной сделки, связанной с размещением акций и иных ценных бумаг.
Указанные меры не означают, что необходима абсолютная и безоговорочная поддержка со стороны закона и государства исключительно мелких акционеров против крупных держателей. Речь идет о доминировании общего принципа защиты прав собственности. Принимаемые меры должны быть направлены на создание действующего в современных российских реалиях механизма контроля, который мог бы затруднять инсайдерам манипуляции с активами в ущерб как самому предприятию, так и остальным акционерам, кредиторам и государству.
Предоставляемые права в данном случае должны упростить мелкому акционеру процедуры реализации следующих возможностей:
- регламентированный доступ к информации и снижение издержек такого доступа;
- право инициирования обсуждения проблемных вопросов на общем собрании;
- право обращения в суд с исками о нанесенном ущербе.
Нарушения требований о раскрытии информации должны предотвращаться как по линии реализации норм законов «Об акционерных обществах», «О защите прав и законных интересов инвесторов», «О рынке ценных бумаг», так и посредством введения международных стандартов бухгалтерского учета, введения уголовной ответственности за нераскрытие информации. Необходимо законодательно закрепить возможность проведения аудиторских проверок финансово-хозяйственной деятельности эмитентов по инициативе акционеров за счет средств эмитента.
Проблемы вывода активов и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству должны решаться как в рамках норм закона «Об акционерных обществах», так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его правоприменения, совершенствования форм финансовой отчетности, по линии реформы трудового законодательства (упрощение процедуры увольнения генеральных директоров), усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок заинтересованных лиц. В частности, необходимо правовое урегулирование противоречия между законом “Об акционерных обществах” и Кодексом законов о труде в части увольнения генерального директора АО.
Необходимы правовые средства, позволяющие снизить риск причинения ущерба в случаях использования подконтрольных лиц при совершении сделок. Для этого требуется обеспечить раскрытие информации об отношениях, предоставляющих реальные возможности контролировать действия на рынке.
Требуется принятие Закона «Об аффилированных лицах», в котором должны быть определены четкие критерии, виды возможных отношений наиболее очевидной подчиненности и установлен порядок раскрытия такой информации. В отношении иных видов возможной подконтрольности необходимо законом создать условия для возмещения полного ущерба и привлечения к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, виновных в использовании подконтрольных структур. Следует законодательно определить наиболее общее понятие подконтрольности, зависимости и предоставить процессуальные права потерпевшим лицам для привлечения к ответственности виновных.
Принятие Закона “Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации” («Об инсайдерских сделках») необходимо в целях установления ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах (с получением незаконного дохода) или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В этом законе должны присутствовать нормы, определяющие круг лиц, располагающих служебной информацией; нормы, устанавливающие запрет на использование ими такой информации для заключения сделок и передачу ее для совершения сделок третьим лицам; санкции и методы контроля со стороны государства.
Ц
елесообразно учреждение института, по функциям сходного с третейским судом для рассмотрения корпоративных конфликтов, который станет важнейшим элементом выработки норм корпоративной культуры и промежуточной инстанцией перед арбитражным или уголовным судебным процессом.
1.2.1.3. Защита прав кредиторов
Защита прав кредиторов имеет принципиальное значение для восстановления инвестиционной активности российских и зарубежных инвесторов. Эта проблема должна решаться комплексно в рамках существующих способов защиты имущественных прав, корпоративного права, деятельности судебной системы и исполнительного производства, процедур банкротства.
Основными направлениями государственной политики в данной сфере должны быть:
- создание правовых и экономических условий, обеспечивающих надлежащую защиту прав кредиторов преимущественно путем повышения эффективности применения механизмов залогового права и законодательства об исполнительном производстве;
- формирование прогрессивного правового режима в сфере банкротства; такой режим должен позволять, с одной стороны, обеспечить эффективную защиту интересов кредиторов, с другой стороны, оградить собственника (инвестора) от рисков утраты контроля над своей собственностью в результате недобросовестного применения процедур банкротства по отношению к ней;
- создание правовых основ для использования так называемых процедур "культурных банкротств", распространенных и популярных в целом ряде развитых стран, предусматривающих широкие возможности для урегулирования проблем между должником и его кредиторами на добровольных началах вне рамок судебных процедур, в том числе с использованием механизмов мирового соглашения, реструктуризации (рекапитализации) долга и проч.;
- создание условий для существенного повышения качества антикризисного управления, в первую очередь – за счет стимулирования формирования профессиональных антикризисных компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций, создания системы гарантирования и (или) страхования рисков в этой сфере, разработки и введения в действие профессионально-этического кодекса антикризисных управляющих;
- обеспечение консолидации действий всех кредиторов, представляющих государственные интересы;
- пересмотр действующего порядка очередности удовлетворения требований кредиторов при банкротстве организаций в пользу так называемых "обеспеченных" кредиторов; создание новой системы социальных гарантий для работников организаций – банкротов, позволяющей избежать негативных социальных последствий в результате этих изменений.
Для реализации указанной программы действий потребуется принять, ввести в действие и обеспечить практическую реализацию Федерального закона "О финансовом оздоровлении организаций", новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", поправок к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, поправок к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и целого ряда иных нормативных правовых актов.
Кроме того, потребуется провести существенную доработку действующего корпоративного права с целью исключения возможности использования различных форм преобразования юридических лиц, а также отчуждения, замещения или обременения обязательствами их активов, для мошенничества, ущемления интересов кредиторов или уклонения от уплаты обязательных платежей. Это, в первую очередь, относится к необходимости принятия Федерального закона "О реорганизации и ликвидации юридических лиц", а также внесения изменений и дополнений в законодательные акты, регулирующие деятельность организаций соответствующих организационно-правовых форм.
1.2.1.4. Право собственности на землю
Право собственности на землю является важнейшим и неотъемлемым элементом защиты всей системы отношений собственности. Предстоит утвердить законодательные основы права частной собственности в сфере земли и иной недвижимости, законодательно закрепить принципы функционирования недвижимости в рыночном обороте.
Основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут:
- развитие нормативно-правовой базы рынка путем принятия, введения в действие и практической реализации актов: главы 17 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», Федеральных законов "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", а также необходимых для принятия законов "Об управлении государственной и муниципальной недвижимостью", «О государственных и муниципальных землях», «О кадастровом учёте недвижимости», «О землеустройстве», «О правовом зонировании» и др.;
- развитие государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в направлении защиты прав добросовестного правоприобретателя, создания гарантийных фондов для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб;
- создание системы кадастрового учёта единых объектов недвижимости;
- применение правового зонирования, при котором права и обязанности владельцев недвижимости по использованию и строительному изменению недвижимости вводятся правовыми актами на уровне муниципальных образований;
- формирование системы оценки недвижимого имущества для различных целей;
- обеспечение конкурсной продажи государственной и муниципальной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;
- разработка механизма налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости;
- усиление государственного контроля над соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка; повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости и роли саморегулируемых общественных организаций - участников рынка в разработке требований к лицензированию, обеспечивающих высокий уровень квалификации, и в контроле за соблюдением этих требований;
- введение административной, финансовой и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости.
Принципиальным моментом при формировании рынка недвижимости должно стать завершение приватизации объектов недвижимости путём передачи в собственность предприятий и домовладельцев земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, то есть формирование единых объектов недвижимости с реальными правами собственности.
Задаче повышения эффективности использования недвижимости будет подчинено разграничение собственности на землю: к собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть отнесены участки, необходимые для выполнения государственных функций, а к собственности муниципальных образований – все участки в пределах границ муниципального образования, не отнесённые к государственной собственности и не находящиеся в собственности иных лиц.
1.2.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность
Право интеллектуальной собственности, как в отношении промышленной собственности, так и авторских прав, должно отражать баланс между частным правом творца (изобретателя) на защиту своей интеллектуальной собственности и правом общества на пользование достижениями в любой области искусства и науки. В этой сфере законодательная защита исключительных прав на результат творческой деятельности должна обеспечиваться посредством развития систем патентной охраны (регистрации) изобретений, товарных знаков и промышленных образцов и авторско-правовой защиты.
После отмены системы авторских свидетельств и принятия системы патентной охраны из сферы государственной защиты и контроля выпали научно-технические изобретения стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных. Возникший правовой «вакуум» наносит прямой ущерб интересам авторов и государства. В этой связи целесообразно принять федеральный закон о секретных изобретениях, разработать систему мер по восстановлению государственного контроля в данной области, определить процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.
Сложившийся подход правоохранительных органов к преступлениям против интеллектуальной собственности как ко второстепенным для общества неприемлем. Особое значение необходимо уделять защите против недобросовестной конкуренции, подделки продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Должны быть приняты поправки в закон «О товарных знаках», вводящие понятие общеизвестного товарного знака. Необходима разработка жесткой системы правоохранительных мер в рамках государственной политики защиты авторских прав, прежде всего на аудио- и видеорынках и в области программных средств.
1.2.1.6. Право собственности и общественные интересы
Цивилизованное государство имеет право контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами. Это право должно быть неотъемлемой частью самого института государственного управления. Гарантией от произвола со стороны государства должны быть четкие законодательные нормы, исключающие возможность произвольного и некомпенсируемого изъятия имущества.
В настоящее время необходимы жесткая и обоснованная декларация о намерениях со стороны правительства, а также принятие закона “О национализации в РФ” с указанием принципиальных процедур и описанием мер защиты интересов любого собственника, инвестора (процедуры принятия решения, определения размера компенсации и порядка ее выплаты).
Государство должно также отказаться от каких-либо прямых или косвенных мер в области деприватизации, кроме законодательно установленных. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению имевших место нарушений законодательства при уже состоявшихся приватизационных сделках: (1) бессрочное применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц; (2) обеспечение абсолютного «принципа неприкосновенности» собственности для лиц, не имеющих отношения к нарушениям, послуживших основанием для постановки вопроса. Необходимо также законодательно закрепить и сократить срок предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в области приватизации, а в случаях, когда такое нарушение произошло по вине государственного чиновника, вообще отказаться от применения последствий недействительности сделки, так как компенсация в результате может причинить государству намного больший ущерб.
1.2.1.7. Правоприменение (инфорсмент).
Формирование современных отношений частной собственности требует развития специальной экономической и правовой инфраструктуры, обеспечивающей ее эффективное функционирование. Одним из неотъемлемых элементов такой инфраструктуры является система и механизмы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, и специализация деятельности по защите таких прав в судебном порядке, гарантирующая компенсацию причиненного ущерба. Важная дисциплинирующая роль будет принадлежать реформированной судебной системе и системе исполнения судебных решений, задачей которых должно стать формирование в деловой среде цивилизованной “культуры контракта”.
Для эффективной защиты прав собственности необходимо введение института групповых (коллективных) исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов. Необходимо расширение практики косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом.
Неотъемлемым элементом эффективной системы исполнения законодательства в сфере защиты прав собственности должно быть безоговорочное привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав.
Необходимо также совершенствование работы по следующим направлениям:
- устранение зависимости регистраторов от эмитентов или крупных акционеров; ужесточения требований к деятельности регистраторов;
- укрупнение регистраторов; введения ограничений на участие в уставном капитале регистратора для любого акционера и одновременно с ним - запрещения акционерам регистратора владеть пакетом акций эмитента, чей реестр ведет данный регистратор, в размере, превышающем эти ограничения;
- повышение требований к собственному капиталу регистраторов и структуре их баланса с тем, чтобы обеспечить регистратору возможность повысить уровень своей ответственности за ошибки перед третьими лицами и обеспечить регистратору возможность страхования своей финансовой ответственности.
Необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства: как по линии развития норм закона «Об исполнительном производстве», так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон «О судебных приставах»).
Успешная борьба со многими правонарушениями возможна только при помощи конкретных мер административной и уголовной ответственности с соответствующими изменениями в Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальном кодексе РСФСР, Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Необходимо принятие законов «О коррупции», «О противодействии легализации (отмыванию) средств, полученных незаконным путем», «Об организованной преступности».
Важнейшими условиями эффективного правоприменения в России должны стать реформирование институтов государственной власти, обеспечение реальной независимости судебных органов от влияния исполнительных властей, решение комплекса задач по укреплению позиций федерального центра по отношению к субъектам Федерации, судебная реформа.
1.2.1.8. Этапы реализации
Необходимо ориентироваться на два стратегических этапа реализации институциональных преобразований в рассматриваемой области. Первый этап должен базироваться на:
- активизации и ужесточении государственного регулирования (централизация регулирующих и контрольных функций, законодательное расширение правомочий регулятивных органов, реформа системы правоприменения);
- доминировании коллективных и публично-правовых форм защиты прав собственности.
Необходимо максимально эффективно использовать существующий инструментарий защиты прав собственников, однако наряду с этим требуется ужесточение контроля и исполнения законодательства. Одновременно должна быть осуществлена систематизация и модификация законодательной базы и методов защиты прав собственности.
Итогом должно стать формирование целостной и гибкой системы контроля и правоприменения, состоящей из следующих компонентов:
- системы регулятивных, правоохранительных и судебных органов с четко описанными правомочиями и обязанностями по осуществлению функций защиты прав собственности, критериями взаимоотношений с участниками имущественного оборота, прозрачной иерархией взаимоотношений между собой;
- детального описания стандартов деятельности, прав и способов защиты собственников (инвесторов), мониторинг и пресечение новых типов правонарушений;
- диверсифицированной системы применяемых санкций, где меры ответственности варьируются от наиболее мягких (административных) до самых жестких (уголовных);
- системы обеспечения информационной прозрачности, которую следует понимать двояко: как часть безусловных и детальных стандартов деятельности участников имущественного оборота и как разъясняющее дополнение к системе санкций.
На втором этапе необходимы:
- постепенная либерализация системы государственного регулирования в пользу саморегулируемых организаций участников имущественного оборота (при сохранении базовых контрольных функций за регулятивными органами — передача саморегулируемым организациям ряда функций по лицензированию, выработке стандартов деятельности, контролю);
- усиление роли негосударственных форм защиты прав собственности и интересов инвесторов (страховые и гарантийные фонды, третейские суды на основе норм корпоративной и профессиональной этики).
1.2.2. Выравнивание условий конкуренции
1.2.2.1. Цели конкурентной политики и меры их реализации
Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции
, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.
Достижение цели антимонопольной политики предполагает:
1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации посредством пресечения и недопущения его фрагментации путем установления административных барьеров (запреты и ограничения как на вывоз, так и на ввоз товаров, избыточное лицензирование и т.п.)
2. Обеспечение «прозрачности» процессов, связанных с созданием, слиянием и присоединением коммерческих организаций, приобретением крупных пакетов акций, основных производственных средств и нематериальных активов, а также прав, которые дают возможность определять условия деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке. Выполнение поставленной задачи требует законодательного ограничения приобретения прав собственности «безымянными» покупателями с использованием подставных лиц (юридических, в частности оффшорных компаний, или физических). Кроме того, должно быть повышено качество применения существующих норм, относящихся к регламентации процессов экономической концентрации. В частности, статья 19 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» должна применяться не только в качестве санкции, то есть пресечения нарушения, но и в качестве средства предотвращения нарушений.
3. Снижение барьеров входа на товарные рынки и обеспечение более эффективного контроля над поведением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, посредством мониторинга процесса ценообразования и изъятия доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства.
В целях ограничения возможностей злоупотребления доминирующим положением, а также антиконкурентных сговоров целесообразно развитие организованных рынков в форме бирж. Биржевой механизм должен обеспечивать формирование такой цены, которая давала бы возможность блокировать ценообразование во внебиржевой торговле, позволяющее извлекать монопольную прибыль.
4. Создание эффективных правовых механизмов, обеспечивающих соблюдение запрета на занятие предпринимательской деятельностью представителями органов власти, в том числе через использование государственных и муниципальных унитарных предприятий как инструментов совмещения органами власти хозяйственных и властных полномочий.
5. Активизация работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках. Особое внимание при этом предполагается уделять нарушениям прав интеллектуальной собственности. С этой целью должна быть также разработана методическая база оценки объектов интеллектуальной собственности для более эффективного применения судебных процедур, а также обеспечение эффективной координации правоохранительных органов с целью пресечения нарушений прав интеллектуальной собственности.
6. Упорядочение оказания государственной помощи .
7. Создание условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств.
8. Организация антимонопольного контроля на финансовом рынке. Необходимо разработать процедуры определения продуктовых и географических границ рынка, доминирующего положения финансовых организаций, системы и порядка применения санкций к нарушителям. Повышение качества и объемов предоставляемых финансовых услуг как результат эффективной антимонопольной политики будет важнейшим фактором привлечения средств населения для финансирования инвестиционных проектов.
9. Организация систематического наблюдения за основными товарными рынками федерального и регионального уровня. С этой целью необходимо совершенствовать взаимодействие с органами государственной статистики, а также разрабатывать ведомственную статистику, отвечающую запросам и соответствующую специфике задач, поставленных перед антимонопольным органом.
1.2.2.2. Развитие нормативно-правовой базы
Федеральные законы
1. Новые редакции законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О рекламе»
2. Принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”О естественных монополиях”».
3. Принятие новой редакции Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».
4. Принятие федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности».
5. Принятие федерального закона «О биржах и биржевой деятельности».
6. Принятие федерального закона «О государственной помощи».
7. Принятие новой редакции федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
8. Принятие изменений и дополнений в федеральные законы «Об авторском праве и смежных правах», «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» (для выравнивания условий конкуренции)
9. Принятие федерального закона, регулирующего порядок регистрации и использования фирменных наименований юридических лиц.
10. Принятие федерального закона «Об условиях выпуска в обращение депозитарных расписок».
1.2.3. Снижение административного регулирования хозяйственной деятельности
Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.
Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики – ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:
- снижение барьеров входа на рынок;
- устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;
- обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.
Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:
1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц.
Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе «одного окна» и уведомительного характера(но с введением обязательной ответственности учредителей за несоблюдение федерального законодательства о регистрации). Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.
2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим.
Новая редакция Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.
3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами Правительства.
4. Упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы). Необходимо законодательно ввести процедуру, базирующуюся на принципе "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, которая подготавливает полный пакет документов, занимается перепиской и получением согласований со всеми специализированными согласующими органами. Срок согласования (включая проведения всех необходимых по закону экспертиз) должен ограничиваться шестью месяцами. Законодательно должно быть подтверждено право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок). Введение принципа "одного окна" необходимо также для регистрация сделок с недвижимостью.
Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности требуется принять следующие меры:
1. Значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;
2. Радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
3. Упорядочить работу контрольных и регулирующих органов. Необходимо исключить практику дублирования проверок (путем нормативного сокращения уполномоченных органов, процессуального упрощения отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, а также с помощью особых организационных механизмов);
4. Ограничить ведомственное нормотворчество.
Для институционального (административного) обеспечения программы дерегулирования предлагается:
1. Формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне (Правительственная комиссия по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства);
2. Создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в т.ч. через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;
3. Проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирущих хозяйственную деятельность. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, предоставляющих возможность закрытия бизнеса.
4. Переведение порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона с четким определением прав хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;
5. Максимальное разделение функции регулирующих и надзорных органов. Деятельность, контроль над которой осуществляется соответствующими государственными органами иными средствами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования;
6. Проведение анализа практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующими дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства. Установление в законодательном порядке для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.
Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию нормы, закрепляющей правовой принцип: для государственного органа, организации, должностного лица все, что не предусмотрено законом, запрещено.
1.2.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.
Улучшение информационного обеспечения участников хозяйственной деятельности подразумевает:
- увеличение достоверной, оперативной и общедоступной статистической информации о состоянии экономики в целом;
- активизацию работы государственных структур по связям с общественностью для разъяснения своих действий и формирования у потенциальных инвесторов стабильных положительных оценок инвестиционного климата в России;
- повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий.
Для повышения уровня и качества общедоступной информации необходимо:
- интегрировать информационные ресурсы государственных органов;
- создать федеральную информационную сеть и упростить процедуры обмена информацией между различными ведомствами, используя современные информационные технологии. Произвести сравнение форматов данных, предоставляемых экономическими агентами различным контрольным службам. Обязать все органы исполнительной власти оперативно размещать публично доступную информацию в сети Интернет;
- наладить специальную информационную деятельность по подготовке субъектов хозяйственной деятельности и органов исполнительной власти к предстоящим переменам, поскольку в противном случае адаптация к новым правовым условиям будет более длительной.
Реформирование государственной статистики должно быть направлено на:
- получение объективной, своевременной и общедоступной официальной статистической информации, необходимой для управления экономической и социальной сферой и отражающей новые быстро меняющиеся явления в экономике и обществе;
- разработку и совершенствование научно обоснованной методологии проведения государственных статистических наблюдений и формирование статистических показателей, обеспечивающих соответствие официальной статистической методологии в Российской Федерации международным стандартам;
- радикальное изменение в методах сбора, обработки, хранения и обмена информации, в первую очередь – на основе расширения применения выборочных методов наблюдения в статистической практике при оптимальном их сочетании со сплошными обследованиями для улучшения охвата, надежности и своевременности официальной статистической информации;
- реорганизацию и модернизацию системы распространения статистических данных, ее ориентацию на максимально полное удовлетворение информационных потребностей общества.
С целью поддержания доверия к официальной статистике в ходе ее реформирования должны быть обеспечены:
- доступность открытых статистических данных и прозрачность методологии их формирования для всех заинтересованных пользователей, увеличение объема бесплатной информации, размещаемой в сети Интернет;
- профессионализм, научный подход, использование международных статистических стандартов и классификаций при определении системы статистических показателей и методов их формирования;
- оптимальный выбор источников статистической информации с учетом обеспечения ее своевременности и качества, а также необходимости экономии ресурсов и снижения нагрузки на респондентов статистики;
- конфиденциальность собираемых индивидуальных статистических данных от физических и юридических лиц, их использование исключительно в целях формирования агрегированных статистических показателей в целом по стране, отдельным регионам и секторам экономики.
Статистическое наблюдение за состоянием экономики страны и отдельных ее секторов должно базироваться на проведении раз в 5-10 лет экономических переписей, в промежутках между которыми должны осуществляться периодические выборочные обследования по широкому спектру проблем. В этой связи будет проведено сплошное обследование (перепись) субъектов малого предпринимательства, запланирована Всероссийская сельскохозяйственная перепись, предстоит разработать принципиальные подходы к организации экономической переписи всех хозяйствующих на территории Российской Федерации субъектов.
Законодательной основой государственной статистической деятельности в стране, реализации намеченных мероприятий по ее совершенствованию должно стать скорейшее принятие федеральных законов «Об официальном статистическом учете в Российской Федерации» и «О Всероссийской переписи населения 2002 года».
Повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий связано с реформированием системы бухгалтерского учета.
Реформа бухгалтерского учета должна быть направлена на внедрение новых национальных стандартов, отвечающих современным требованиям учета в условиях рыночной экономики и совместимых с международными стандартами.
При разработке стандартов бухгалтерского учета должны быть реализованы такие подходы к составлению бухгалтерской отчетности, которые обеспечат формирование отчетной финансовой информации исходя из приоритета экономического содержания фактов хозяйственной деятельности перед их формой. Это предполагает, что информация финансовой отчетности жестко не привязана к нормам гражданского, налогового и другого законодательства.
Должно быть завершено создание модели взаимодействия системы бухгалтерского учета с системой налогообложения. При этом предполагается, что базой определения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов являются данные, формирующиеся в бухгалтерском учете, а переход из одной системы показателей в другую осуществляется путем минимально необходимых, понятных и относительно легко реализуемых на практике корректировок вне системы бухгалтерского учета.
Потребуется ужесточить государственный контроль над процессом раскрытия информации, которую предприятия обязаны предоставлять в соответствии с действующим законодательством. Одновременно необходимо осуществить комплекс мер по повышению эффективности негосударственной проверки подлинности раскрываемой информации. В этой связи требуется ужесточение контроля за деятельностью аудиторов.
1.3. Развитие финансовых рынков и институтов
1.3.1. Реформирование банковской системы России.
Положение банковской системы России отражает существующие проблемы национальной экономикии финансов страны. Финансовый кризис 1998 г. еще больше усугубил проблемы банковской системы, резко ухудшил условия ее развития.
Состояние банковской системы требует ее последовательного реформирования в интересах восстановления и развития национальной экономики, повышения роли банков как основных финансовых посредников в трансмиссионном механизме.
1.3.1.1. Цели и задачи реформирования банковской системы.
Основной целью реформирования банковской системы России является улучшение состояния банковского обслуживания экономики, прежде всего депозитно-кредитного и расчетного, на базе укрепления устойчивости банков и развития конкуренции в финансовом секторе.
Требование повышения устойчивости банков является основным для достижения цели реформирования банковской системы. Системная устойчивость банков обеспечит рост доверия к ним и на этой основе увеличение инвестиций в банковский сектор и расширение ресурсной базы кредитных организаций. Развитие конкуренции создаст предпосылки для снижения стоимости, повышения качества банковских услуг и роста спроса на них со стороны реального сектора экономики.
Правительство Российской Федерации и Банк России будут активно содействовать полноценной реализации в банковской сфере конституционных норм, в том числе гарантий единства экономического пространства и свободного перемещения услуг и финансовых средств.
Правительство Российской федерации и Банк России предпримут меры по созданию равных условий для ведения бизнеса всеми банками вне зависимости от источников капитала и величины банка, формированию предпосылок для реализации принципов независимости и коммерческой целесообразности при принятии банками хозяйственных решений. Будут также созданы равные условия для банков, привлекающих вклады населения, в целях развития конкуренции в этом секторе банковских услуг.
Будет предпринят комплекс мер, направленных на улучшение инвестиционного климата в целях привлечения в банковский сектор дополнительного капитала, в том числе иностранного. Указанные меры будут в качестве одного из компонентов включать формирование системы страхования инвестиционных рисков.
В рамках реформирования банковской системы Правительство внесет в Федеральное Собрание проекты законов, обеспечивающих:
- создание необходимых правовых условий для проведения эффективных процедур ликвидации нежизнеспособных банков;
- совершенствование системы налогообложения кредитных организаций;
- развитие требований к руководителям и владельцам банков, повышение их ответственности за качество управления и финансовое состояние банков;
- условия для полноценной реализации международных принципов эффективного банковского надзора, включая вопросы надзора на консолидированной основе и большей открытости банковского бизнеса;
- формирование системы гарантирования вкладов;
- создание благоприятных условий для перевода кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности, включая публикуемую отчетность.
Важную роль будет играть Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России, созданный при Банке России в целях концентрации усилий российских органов государственной власти и международных организаций по преобразованию банковской системы страны.
1.3.1.2. Практические мероприятия
В 2000-2001 годах будут предприняты следующие меры по реализации основных задач реформирования банковской системы:
- повышение качества банковского надзора (включая вопросы надзора на консолидированной основе и большей открытости банковского бизнеса);
- принятие мер по ликвидации нежизнеспособных кредитных организаций; упорядочение процедур банкротства кредитных учреждений и введение соответствующей специализации в действия судов, упрощение взыскания залогов и реализации залогового имущества
- совершенствование системы налогообложения кредитных организаций, включая: установление ставки налога на прибыль кредитных организаций на общем для всех предприятий и организаций уровне; изменение порядка определения налогооблагаемой базы кредитных организаций таким образом, чтобы сделать возможным применение принципа начислений при расчете доходов и расходов банков и полный перевод российской банковской системы на международные стандарты учета и отчетности; расширение состава затрат, снижающих налогооблагаемую базу кредитных организаций при расчете налога на прибыль, в том числе на часть расходов по созданию банковской инфраструктуры, на сумму положительной переоценки валютной составляющей уставного капитала, на сумму резервов, создаваемых банками под возможные потери по ссудам и другие;
- создание законодательной базы для предоставления синдицированных банковских кредитов;
- представление банкам возможности отсрочить изъятие вклада до истечения срока, предусмотренного в договоре, при наличии прямого указания на эту возможность в договоре банковского вклада;
- устранение жесткой привязки объема выпускаемых банками облигаций к капиталу;
- предоставление Банку России, как надзорному органу, возможности в одностороннем порядке по итогам проверки финансового состояния банка уменьшать его капитал, используемый для расчета нормативов банковской деятельности, до реального;
- расширение условий для осуществления надзора за деятельностью групп и холдингов, имеющих в своем составе кредитные организации, на консолидированной основе;
- создание системы гарантирования банковских вкладов;
- упрощение порядка обращения взыскания на заложенное имущество, в том числе на недвижимость;
- формирование стратегии деятельности банков с государственным участием, предусмотрев в том числе последовательное сокращение этого участия;
- создание защитных механизмов, обеспечивающих недопустимость пересмотра принятых Банком России обоснованных решений об отзыве у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций.
1.3.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов
1.3.2.1. Современное состояние фондового рынка
В результате финансового кризиса 1998 года особенно остро выявились недостатки отечественного рынка ценных бумаг:
- ориентация участников рынка на получение спекулятивного дохода и отсутствие заинтересованности в долгосрочных вложениях;
- отсутствие на рынке российских институциональных инвесторов и крайне незначительные масштабы участия индивидуальных инвесторов;
- концентрация операций в Москве (здесь совершается более 90% всех сделок с ценными бумагами на территории РФ) и за рубежом (рынок депозитарных расписок на российские акции за рубежом в несколько раз превосходит объем российского рынка акций);
- узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке;
- слабая координация деятельности государственных органов регулирования фондового рынка;
- существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе функционирования фондового рынка.
Эти недостатки были связаны, прежде в
сего, с кризисным состоянием российской экономики, низкой конкурентоспособностью промышленности,
длительным оттоком инвестиционных ресурсов из страны. Сами акционеры и менеджеры в ущерб политике, направленной на поиск и консолидацию капиталов, ориентированы на меры по размыванию капитала и нарушению прав миноритарных
ак
ционеров. В деятельности регулирующих органов наблюдался конфликт по поводу базисных принципов формирования законодательства и системы регулирующих мер в отношении фондового рынка. Это заметно снижало доверие инвесторов к российскому рынку и затягивало процесс формирования необходимой законодательной базы.
Существенным недостатком фондового рынка является отсутствие возможности снижения рисков инвестиций путем совершения срочных сделок. В настоящее время объем фьючерсного рынка ценных бумаг незначителен. Внебиржевой срочный рынок несет высокую степень риска неисполнения сделок и не позволяет рассчитывать на судебную защиту. Рынок высоко монополизирован – примерно 5-10% профессиональных участников обслуживает до 80 % оборота на рынке ценных бумаг. Судебная система и система исполнения судебных решений не только не защищает, но и сама создает определенные риски для инвесторов. Неясности процессуального законодательства используются в борьбе за влияние на акционерные общества.
1.3.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка
Основной целью является формирование модели фондового рынка, которая сможет выполнять роль эффективного механизма привлечения и перераспределения капитала в российской экономике, стимулировать инвестиционную активность, усилить позиции страны на мировом рынке капитала. Для реализации данной цели требуется решение ряда принципиально важных задач:
- обеспечение индивидуальным инвесторам и юридическим лицам широкого выбора посредников на фондовом рынке. Для этого необходимы меры по развитию институциональных инвесторов, таких как негосударственные пенсионные фонды и институты коллективного инвестирования (акционерные и паевые инвестиционные фонды). Должны быть выработаны новые механизмы привлечения сбережений на рынок корпоративных бумаг, созданы адекватные условия развития брокерской деятельности и деятельности по доверительному управлению ценными бумагами, стимулирующие работу профессиональных участников рынка ценных бумаг не только с крупными, но и с мелкими инвестициями;
- законодательное и судебное обеспечение защиты прав инвесторов;
- увеличение числа финансовых инструментов на фондовом рынке в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения, снижение рисков инвестирования;
- устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;
- развитие инфраструктуры фондового рынка, которая должна обеспечить мобильность и перелив капитала, снижение стоимости инвестиционных ресурсов;
- совершенствование механизмов регулирования фондового рынка, устранение дублирования в этой сфере.
1.3.2.3. Практические мероприятия
1) Защита прав акционеров
Радикальный сдвиг в отношении к акционерам возможен только после того, как на фондовом рынке развернется конкуренция эмитентов за инвестиции. Роль государства должна заключаться в правовом обеспечении цивилизованных правил борьбы за контроль в компаниях и преследовании за нарушение этих правил. Российское законодательство не отличается ясностью, что позволяет использовать его недостатки в ущерб инвесторам. В ближайшее время особое значение будут иметь правила, носящие процедурный характер.
В течение 2000 г. ФЗ «Об акционерных обществах» должны быть внесены изменения, связанные с порядком проведения общего собрания акционеров (формирования его повестки, сроков и форм сообщения о его проведении, предоставление материалов, приостановление, заочное голосование, подведение и оглашение итогов), деятельностью совета директоров (его состав, срок полномочий, переизбрание, передача права голоса) и исполнительных органов, осуществлением эмиссии дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции (орган, полномочный принимать решение, преимущественное право акционеров), совершением крупных и заинтересованных сделок, реорганизацией акционерных обществ.
Законодательно должен быть решен вопрос об ответственности руководителей предприятий. Российское трудовое законодательство до сих пор препятствует возложению на них имущественной ответственности за злоупотребления своими полномочиями, а также досрочному прекращению полномочий руководителей. С этой целью в течение 2000 – 2001 г. в КзоТ РФ должны быть внесены изменения, учитывающие особый статус руководителей предприятий.
Законодательно будут введены санкции к руководителям, нарушившим законодательство об акционерных обществах и ценных бумагах.
В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо обеспечить защиту прав владельцев ценных бумаг на получение информации и участие в управлении, от хищений ценных бумаг и прочих противоправных действий. С этой целью требуется усилить в течение 2000 – 2001 г.г. административную ответственность за нарушения прав владельцев ценных бумаг, для чего внести в КоАП составы правонарушений на рынке ценных бумаг и установить значительные штрафы за их совершение.
2) Развитие системы институциональных инвесторов, деятельность брокеров и доверительных управляющих ценными бумагами, создание новых механизмов привлечения сбережений населения
Учитывая необходимость привлечения сбережений мелких отечественных инвесторов, задача создания условий для развития институциональных инвесторов должна иметь приоритетное значение. В ближайшие два-три года институциональные инвесторы могут сыграть ключевую роль в мобилизации сбережений населения.
Развитие негосударственных пенсионных фондов также должно стать объектом пристального внимания. По сравнению с социальной функцией, роль НПФ как инвесторов недооценивалась. Кроме того, на практике с НПФ связаны многочисленные злоупотребления, что стало следствием неэффективного регулирования и контроля за их деятельностью. Для укрепления роли НПФ в качестве инвесторов необходимо:
- внести в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» изменения, предусматривающие запрет на самостоятельное размещение пенсионных резервов, ограничения на инвестирование в ценные бумаги лиц, являющихся их учредителями и вкладчиками НФП, а также усиление контроля за инвестиционной деятельностью, в том числе со стороны специализированных депозитариев. Такие изменения должны быть внесены не позднее 1 квартала 2001 г.;
- создание для НПФ налогового режима, который поощрял бы инвестирование средств предприятиями и гражданами; налоговое законодательство должно предусматривать освобождение от обложения подоходным налогом и налогом на прибыль определенной, не превышающей законодательно установленной суммы взноса в негосударственные пенсионные фонды.
Развитие институтов коллективного инвестирования. В России уже функционируют корпоративные (акционерные инвестиционные фонды) и договорные (паевые инвестиционные фонды) институты коллективного инвестирования. Они предлагают для мелких инвесторов наилучший с точки зрения профессионализма, снижения издержек и рисков, способ инвестирования в ценные бумаги и иные активы. Важнейшим препятствием для их дальнейшего развития является отсутствие адекватной законодательной базы. В этой связи до 2001 г. необходимо принять ФЗ "Об инвестиционных фондах".
Эффективность деятельности паевых инвестиционных фондов во многом объясняется отсутствием «двойного налогообложения» их участников. В случае оптимизации налогообложения прибыли акционерных инвестиционных фондов можно ожидать значительного расширения их деятельности.
В налоговом законодательстве должно быть предусмотрено освобождение от налогообложения той части прибыли акционерных инвестиционных фондов, которая направляется на выплату дивидендов акционерам при условии, что эта доля составляет не менее 90 % прибыли фондов. Подобная мера, традиционная для всех стран, где существуют институты коллективного инвестирования, аналогичные российским акционерным инвестиционным фондам, направлена на устранение двойного налогообложения доходов акционеров. Подобное преимущество делает инвестиционные фонды привлекательным способом аккумулирования средств инвесторов. В отсутствие такого режима налогообложения статус инвестиционного фонда характеризуется одними ограничениями (лицензирование, контроль со стороны специализированного депозитария, ограничения на инвестиции), которые дестимулируют их развитие.
Должен быть сохранен безналоговый статус паевых инвестиционных фондов.
Указанные изменения налогового режима должны быть введены в действие не позднее 1 квартала 2001 г., для чего необходимо внести соответствующие поправки в законодательство.
Создание новых механизмов привлечения средств на рынок ценных бумаг. Одним из важнейших механизмов, который должен быть создан в России в целях привлечения сбережений населения на фондовый рынок, являются инвестиционные счета. Такие счета, открываемые специально уполномоченными управляющими, позволят гражданам, имеющим сбережения, инвестировать их в ценные бумаги и некоторые другие инструменты. В отличие от институтов коллективного инвестирования, механизм инвестиционных счетов позволяет в значительной мере учесть индивидуальные инвестиционные цели владельцев инвестиционных счетов, в частности, инвестировать их сбережения в более доходные, но вместе с тем и более рискованные ценные бумаги.
С целью введения инвестиционных счетов, в том числе индивидуальных пенсионных счетов, необходимо не позднее 1 квартала 2001 г. принять Федеральный закон "Об инвестиционных счетах", а также внести соответствующие поправки в налоговое законодательство.
Обязательным условием эффективности инвестиционных счетов является создание благоприятного налогового режима. Налоговым законодательством до 1 квартала 2001 г. должен быть установлен максимальный размер средств, вносимых гражданами на инвестиционный счет, который не подлежит обложению подоходным налогом. Доходы от операций с ценными бумагами, приобретенными за счет средств на инвестиционных счетах, и доходы (дивиденды, проценты) от таких ценных бумаг, зачисляемые на инвестиционные счета, не должны облагаться подоходным налогом. При снятии средств со счета они должны облагаться по ставкам, которые уменьшаются в зависимости от продолжительности срока инвестирования в ценные бумаги. Законодательство должно предусматривать инвестирование в ценные бумаги российских эмитентов определенной доли средств на инвестиционных счетах. Другая часть может быть использована для страхования жизни.
Развитие специальных безналоговых счетов граждан является одной из распространенных и эффективных мер стимулирования активности граждан по инвестированию сбережений в ценные бумаги. Эта мера может также сделать привлекательной работу со средствами населения и способствовать увеличению числа участников рынка ценных бумаг, которые будут открывать такие счета.
Необходимо обеспечить условия для расширения деятельности таких посредников на рынке ценных бумаг, как брокеры и доверительные управляющие. В краткосрочной перспективе соответствующие меры могут привести к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних инвесторов, а в долгосрочной – средств мелких инвесторов.
В целях развития брокерской деятельности законодательно должны быть решены вопросы о клиентских счетах. Эта мера даст возможность предотвратить целый ряд злоупотреблений, и тем самым снизит риск несанкционированного клиентами использования их средств и ценных бумаг брокерами, защитит эти средства и ценные бумаги от обращения на них взыскания по долгам брокеров.
Необходимо усилить финансовые требования и требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг. Сочетание таких мер приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок. Соответствующие поправки в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» должны быть сделаны до конца 2001 г. В тот же срок должны быть уточнены подзаконные акты, регулирующие деятельность брокеров и доверительных управляющих.
Для развития деятельности профессиональных посредников на рынке ценных бумаг должен быть решен ряд вопросов, направленных на оптимизацию их налогообложения.
В нормативных актах в течение 2000 – 2001 г.г. следует предусмотреть возможность использования отрицательных разниц по операциям купли-продажи ценных бумаг для уменьшения налогооблагаемой базы (сальдирование прибылей и убытков, полученных по операциям с ценными бумагами), определить порядок переоценки ценных бумаг и порядка учета результатов переоценки ценных бумаг при расчете налогооблагаемой базы, уточнить порядок переноса убытков по операциям с ценными бумагами на будущее.
3) Использование инструментов на рынке ценных бумаг
Российский фондовый рынок предлагает ограниченный выбор корпоративных ценных бумаг. В первую очередь, это акции. Рынок корпоративных облигаций весьма мал, хотя объемы вексельного рынка свидетельствуют о потребностях предприятий в долговом финансировании. Серьезным препятствием для привлечения капитала на рынке ценных бумаг являются сложные правовые процедуры, с которыми сопряжена эмиссия ценных бумаг. Особенно это касается выпуска облигаций. Правила регистрации заметно усложняют эмиссию ценных бумаг, значительно повышают связанные с ней издержки. Это препятствует не только прямым инвестициям в небольшие закрытые акционерные общества, но и в ряде случаев в открытые акционерные общества. Процедура регистрации выпусков ценных бумаг должна быть упрощена, в особенности процедура регистрации ценных бумаг, не предназначенных для свободного обращения на рынке. В связи с этим в ФЗ «О рынке ценных бумаг» до конца 2001 должны быть внесены изменения, упрощающие эмиссию ценных бумаг.
Российское законодательство устанавливает целый ряд необоснованных ограничений на выпуск ценных бумаг. Это касается запрета на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, а также ограничение срока и объема выпуска облигаций. Подобные ограничения, содержащиеся как в Гражданском кодексе, так и в специальных законах должны быть отменены в течение 2000 – 2001 г.г.
Требует своего решения и задача законодательного регулирования новых видов ценных бумаг. С этой целью в течение 2001 г. необходимо принять ФЗ "О двойных и простых складских свидетельствах", и "Об эмиссионных ипотечных ценных бумагах".
Необходимо принять меры по совершенствованию регулирования срочного рынка, что позволит снизить риски на фондовом рынке. Путем внесения изменений в ГК необходимо отказаться от правовых норм, позволяющих признавать срочные сделки сделками «пари» и на этом основании отказывать им в судебной защите.
Должен быть отменен налог на операции с ценными бумагами и предусмотрен общий для эмиссии любых ценных бумаг сбор за регистрацию. Это позволит устранить одно из основных препятствий для эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций. Соответствующее изменение должно быть внесено в Федеральный закон «О налоге на операции с ценными бумагами».
4) Развитие инфраструктуры фондового рынка
Эта задача предполагает реализацию целого комплекса мер, направленных на то, чтобы сделать рынок ценных бумаг доступным для инвесторов. Существующая инфраструктура фондового рынка вполне удовлетворительна с качественной точки зрения и выполнит свои задачи и при росте объема рынка. Однако Россия может реально столкнуться, а в ряде случаев уже сталкивается, с конкуренцией иностранных организованных рынков за российские финансовые инструменты. Развитие инфраструктуры российского фондового рынка должно обеспечить ее конкурентоспособность, создать условия для возможности организации обращения иностранных финансовых инструментов, по крайней мере, участников СНГ. Необходимо законодательно закрепить возможность обращения в России иностранных ценных бумаг или депозитарных расписок на них. На первом этапе целесообразно ограничить участие иностранных эмитентов на российском рынке условием допуска российских эмитентов на соответствующие национальные рынки.
Существенные усилия должны быть направлены на развитие организованных рынков ценных бумаг, учитывая тенденцию формирования так называемых альтернативных торговых систем. В течение 2001 –2002 г.г. в России должен быть сформирован административно-правовой режим, предполагающий создание различных торговых систем.
Одновременно должно развиваться законодательство, защищающее от недобросовестных операций на рынке ценных бумаг. В течение 2001 – 2004 г.г. необходимо принять Федеральный закон «О сделках со служебной информацией», поправки в административное и уголовное законодательство, делающие возможным преследование за совершение сделок на основе использования служебной информации и манипулирования ценами.
В России до сих пор нет ряда институтов, которые способствовали бы развитию рынка ценных бумаг. Так, законодательство не упоминает в числе профессиональных участников рынка инвестиционных консультантов, которые могли бы выполнять роль консультантов и розничных продавцов ценных бумаг для населения, консультировать эмитентов по вопросам размещения и обращения их ценных бумаг, а также консультировать предприятия, не являющиеся профессиональными инвесторами. Для устранения этого пробела в течение 2001 г. должен быть принят закон «Об инвестиционных консультантах».
Российский рынок ценных бумаг несет в себе высокий риск злоупотреблений, которые могут задеть интересы сразу многих участников рынка ценных бумаг. С учетом этого должна быть создана система постоянного мониторинга организованных рынков ценных бумаг, а также финансового состояния профессиональных участников рынка. Эта система призвана обеспечить выявление фактов манипулирования ценами на рынке и оперативное предотвращение или ослабление негативных последствий таких нарушений. Система позволит на ранней стадии обнаруживать опасность возникновения кризиса и даст сигнал о необходимости принятия соответствующих мер. Система мониторинга должна быть создана в течение 2001 –2002 гг.
1.3.3. Развитие рынка страховых услуг
1.3.3.1. Состояние страхового дела в России.
В течение последнего десятилетия в России были созданы и получили заметное развитие негосударственные страховые организации, сформировались основы страхового надзора и страхового законодательства. Для России сложилась критически низкая степень защищенности по основным рискам - как в экономике, так и в социальной сфере. Степень развития страхового рынка отражает такой критерий как отношение совокупной страховой премии к ВВП. В России эта величина по итогам 1999 г. не превышала 2,2 %, в то время как в развитых странах доля совокупной страховой премии в ВВП составляет 8-10 %. По экспертным оценкам, все инструменты снижения рисков (страхование, социальные программы, формирование резервных и чрезвычайных фондов предприятий) покрывают не более 10% рисков, которые обычно страхуются в развитых странах. Незащищенность по основным группам рисков влечет за собой значительные бюджетные затраты по ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф, по оказанию социальной поддержки гражданам, ухудшает инвестиционный климат и общие условия экономической деятельности.
Капитализация российского страхового рынка (объем собственных средств у страховых компаний) находится на крайне низком уровне. Это является одним из главных препятствий для повышения емкости рынка и причиной оттока значительных финансовых средств за рубеж по каналам перестрахования.
Долгосрочное страхование жизни, как важнейший источник долгосрочных инвестиционных ресурсов (равно как и механизм социальной защиты населения), не только мал по объему для такой страны как Россия, но и во многом представляет собой поле для реализации зарплатных страховых схем, имеющих целью уход предприятий от налогообложения фонда заработной платы. Реальное долгосрочное страхование жизни на сегодняшний день по объему ничтожно. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни, а низкое доверие населения к отечественным финансовым институтам, особенно когда речь идет о долгосрочных вложениях, не позволяет рассчитывать на скорое расширение емкости этого рынка.
1.3.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования
Главной целью экономической политики в области развития страхования является формирование национальной системы, способной выполнять следующие социально-экономические функции: защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом расширения предпринимательской деятельности; аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.
В числе основных задач, решение которых является критически важным для формирования эффективной системы страхования, следует отметить следующие:
1. Формирование адекватной законодательной базы, что является необходимым условием развития института страхования и егомаксимального вовлечения в содействие экономическому развитию и росту экономики;
2.
Созданиеэффективного механизма государственного регулирования и надзор
а за страховой деятельностью, что особенно важно на этапе становления национальной системы страхования;
3. Развитие форм трансформации сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;
4. Поэтапная интеграция национальной системы в международный страховой рынок, который характеризуется углублением взаимозависимости отдельных национальных рынков[1]
.
Для достижения поставленных целей и задач должна быть реализована следующая стратегия развития страхового рынка.
На первом этапе приоритет отдается развитию национальных страховых компаний, созданию налоговых стимулов и инвестиционных инструментов, формированию сектора обязательного страхования, а также системы государственного регулирования и надзора.
Второй этап характеризуется ростом капитализации рынка, усилением контроля за надлежащим использованием созданных стимулов, постепенной либерализацией условий деятельности иностранного капитала на национальном рынке.
Третий этап предполагает интеграцию в мировую экономику, предоставление иностранным страховым компаниям национального режима.
1.3.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России.
Практические мероприятия должны быть направлены на стимулирование развития систем обязательного и добровольного страхования.
Система обязательного и обязательного государственного страхования должна предусматривать защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц, которым причинен ущерб, в следующих случаях:
- в результате воздействия источников повышенной опасности (транспорта, опасных производственных объектов, источников радиоактивного и ионизирующего излучения и других);
- вследствие недостатков отдельных категорий товаров, работ и услуг;
- при исполнении работниками (государственными служащими) своих трудовых (служебных) обязанностей (по отдельным категориям государственных служащих).
В целом, приоритетными направлениями государственного страхования должны быть виды обязательного страхования гражданской ответственности. При этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в себя:
- соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;
- реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования страховых тарифов с целью их минимизации для страхователей;
- повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой устойчивости;
- формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;
- укрепление государственного надзора за осуществлением обязательного страхования;
- введение системы конкурсов и тендеров для страховых компаний, желающих принять участие в государственных программах обязательного страхования;
- исключение необоснованного введения дополнительных видов обязательного страхования, связанного с созданием новых внебюджетных ведомственных фондов.
К добровольному страхованию целесообразно отнести:
- долгосрочное и пенсионное страхование жизни;
- страхования жилых помещений граждан;
- медицинское страхование;
- страхование от несчастных случаев.
С этой целью необходима реализация государственной программы, включающей:
- меры по совершенствованию правового режима указанных видов страхования, в частности их гражданско-правовых основ и особенностей налогового режима;
- создание низкорискованных долгосрочных инвестиционных инструментов.
Государственное воздействие на структуру страхового рынка должно осуществляться по следующим направлениям:
- разграничение операций по страхованию жизни и по иным видам страхования;
- дальнейшее повышение минимального размера уставного капитала страховых организаций и реализация государством мер по стимулированию капитализации страхового рынка;
- определение порядка организации системы обязательного страхования.
Необходимо проведение комплекса мер, направленных на корректировку системы страхования в разрезе осуществляемых видов страховой деятельности. Адекватная классификация по видам страховой деятельности имеет важное значение для формирования информационно прозрачного страхового рынка, создает необходимую основу для оперативного мониторинга за финансовым состоянием страховых организаций и формирования соответствующей системы учета и отчетности, является базой для международного сотрудничества по каналам перестрахования, а также для внедрения передовых страховых технологий. При этом важно ориентироваться на международные стандарты классификации по видам страхования.
Решение задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование предполагает систематические и последовательные действия государства в двух основных направлениях:
- создание системы стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование;
- формирование механизма размещения резервов в инвестиционные инструменты, удовлетворяющие требованиям страховщиков с точки зрения доходности, надежности и ликвидности.
В рамках этих направлений необходимы изменения в режиме налогообложения страховых операций и создание в стране стабильного и надежного долгового и фондового рынков.
Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию должен в конечном счете соответствовать налоговому режиму, применяемому к инвестиционным затратам домашних хозяйств и предприятий, и являться стимулом для предприятий и граждан, побуждающим их формировать эффективную защиту от наиболее значимых рисков. При этом такой режим может быть введен только после перекрытия всех легальных возможностей по использованию зарплатных страховых схем, практикуемых в настоящее время, и восстановления доверия к стабильности финансовой системы страны, развития полноценного рынка государственных ценных бумаг и фондового рынка.
В рамках этого направления необходимо:
(1) принятие мер по восстановлению доверия населения к долгосрочному страхованию жизни, включая усиление пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на этих операциях, и выработки более жестких нормативных требований к их финансовой устойчивости;
(2) стимулирование спроса на страховые услуги в целях развития индивидуального долгосрочного страхования жизни путем принятия следующих мер:
- уменьшение совокупного годового дохода граждан на сумму страховых взносов, уплачиваемых ими по договорам долгосрочного страхования жизни;
- исключение выплат по договорам страхования на случай смерти из базы по обложению подоходным налогом выгодоприобретателя;
- разделение страховых организаций на специализирующиеся на страховании жизни и иных видах страхования.
Реализация поставленных целей требует и совершенствования государственного регулирования страхового рынка по следующим направлениям:
- повышение лицензионных требований к страховым организациям, в первую очередь на этапе их создания;
- увеличение минимального размера уставного капитала до эквивалента 1 млн. долл. США, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;
- распространение компетенции государственного надзора на всех профессиональных участников страхового рынка, осуществляющих страхование (перестрахование), посредническую, актуарную, аудиторскую деятельность в области страхования, оценку страхового риска;
- создание целостной системы последовательного контроля над деятельностью профессиональных участников страхового рынка, начиная с момента их регистрации в качестве юридических лиц и до момента ликвидации (в настоящее время контроль осуществляется с момента выдачи лицензии страховщику до ее отзыва);
- проверка статуса учредителей и квалификации руководства компаний;
- введение жестких санкции в отношении компаний, нарушающих надзорные предписания;
- сбор информации и проведение независимого анализа данных о состоянии рынка страхования;
- придание надзорному органу полномочий по установление обязательных правил и нормативов, касающихся структуры и минимального размера уставного капитала, платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков, принципов страхования, перестрахования, тарифной ставки в области обязательного страхования; выдачи займов и гарантий; передачи страхового портфеля от одного страховщика к другому;
- придание надзорному органу полномочий по наложению штрафов на профессиональных участников страхового рынка при нарушении ими страхового законодательства;
- придание надзорному органу полномочий по принятию процедур направленных на оздоровление финансового положения страховщика, введения временного управления;
- расширение полномочий надзорного органа по аккредитации профессиональных участников страхового рынка, не подлежащих лицензированию, и установлению квалификационных требований к руководителям и сотрудникам компаний - профессиональным участникам рынка.
1.3.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации
А. Мероприятия, реализуемые федеральной исполнительной властью в рамках собственных полномочий:
1. Утверждение в течение 2000 г. Государственной программы развития социально-ориентированных видов страхования.
2. Начало в 2000 году работы по отзыву лицензий у страховых организаций, не соответствующих требованиям по уставному капиталу.
3. Разработка и утверждение до конца 2000 г. новой классификации по видам страховой деятельности, соответствующей международным стандартам.
4. Приведение до 1 июля 2001 г. норм бухгалтерского учета и финансовой отчетности, аудита страховых организаций в соответствие с международными стандартами.
5. Разработка до конца 2000 года Постановления Правительства Российской Федерации «О согласовании условий конкурсного отбора страховых организаций, осуществляющих обязательное государственное страхование».
Б. Совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти по изменению действующего законодательства
:
1. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается федеральный закон «О порядке осуществления обязательного страхования на территории Российской Федерации».
2. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Главу 48 «Страхование» Гражданского кодекса Российской Федерации», предусматривающий:
выделение гражданско-правовых особенностей при страховании предприятий и при страховании граждан, предусматривающих повышенную защиту интересов страхователей-граждан;
углубленное регулирование гражданско-правовых основ долгосрочного страхования жизни, медицинского страхования, страхования финансовых рисков, перестрахования;
3. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается новая редакция Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», предусматривающая:
- дальнейшее повышение требований у минимальному размеру уставных капиталов страховых организаций и к ликвидности формирующих их средств;
- запрет на одновременное осуществление страховыми организациями деятельности по страхованию жизни и по иным видам страхования;
- повышенные по сравнению с ныне действующими требования к лицензированию страховых организаций, к квалификации руководителей и персонала страховых организаций;
- закрепление эффективных правовых механизмов по мониторингу за финансовым состоянием страховых организаций, по их финансовому оздоровлению, реструктуризации и передаче страховых портфелей, а также по процедуре банкротства страховых организаций;
- регламентация перестраховочной деятельности на территории РФ.
4. В течение 2000 и 2001 гг. формируется законодательная база обязательного страхования в России, что требует принятия следующих Федеральных законов:
- «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств»;
- «Об обязательном страховании гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты» с одновременной отменой дублирующих положений законодательства в сфере страхования ответственности организаций, использующих объекты ядерной энергетики, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и т.п.;
- «Об обязательном страховании ответственности производителей отдельных категорий товаров, работ и услуг» с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства;
- «Об обязательном страховании ответственности работодателей за вред, причиненный жизни или здоровью работников на производстве» с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства.
5. Принятие Федерального закона «О страховом надзоре в Российской Федерации», включающим четкие процедуры ликвидации страховых организаций с передачей их портфеля и обязательств иным жизнеспособным организациям.
6. В течение 2000 г. закрепить инвестиционный принцип затрат на долгосрочное страхование жизни и адекватного ему режима налогообложения этого вида страховой деятельности (в рамках доработки и принятия Налогового кодекса Российской Федерации, часть вторая), увязав этот принцип с положениями Налогового кодекса Российской Федерации, препятствующими реализации зарплатных страховых схем.
7. Принятие в 2004-2005 гг. федерального закона «О банкротстве страховых организаций».
1.3.4 Развитие биржевого товарного рынка
Регулирующий в настоящее время биржевую деятельность Закон Российской Федерации «О товарных биржах и биржевой торговле», сыграл свою положительную роль в упорядочении биржевой деятельности в рамках гражданского законодательства, гарантировал свободное установление цен на биржевые товары и обеспечил правовые гарантии участников биржевой торговли.
За прошедшие восемь лет действия Закона как практика биржевой торговли, так и гражданское законодательство претерпели значительные изменения.
С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации отпала необходимость в определении ряда понятий, использующихся в биржевом законодательстве. Некоторые статьи Закона не соответствуют, а в ряде случаев противоречат нормам Гражданского Кодекса Российской Федерации и ряду федеральных законов. Опыт реализации Закона выявил несовершенство его отдельных положений, допускающих двойное толкование. В результате государственное регулирование биржевой деятельности оказывается в некоторых случаях невозможным, а санкции, предусмотренные за нарушение законодательства - неэффективными.
Роль российских товарных бирж в настоящее время не соответствует их объективному месту в рыночной экономике. Важным направлением в развитии биржевой торговли является формирование фьючерсного рынка, который является новой ступенью развития биржевого движения.
Российский фьючерсный рынок начал развиваться как рынок, на котором совершались сделки со стандартными контрактами, базовым активом которых являлись валюта, индексы валют, ценные бумаги. Этот путь можно считать специфичным именно для России, поскольку в классическом варианте необходимость появления и основные принципы работы такого рынка были связаны с желанием участников рынка защитить свои прибыли и застраховаться от убытков.
Регулирование фьючерсного рынка несовершенно. Результатом этого можно считать возникновение ряда кризисных ситуаций на биржах, поставивших под угрозу существование самих бирж. Подобные кризисы серьезно влияют на формирование фьючерсного рынка в России и могут привести к исчезновению бирж как ценообразующего органа.
Для преодоления этой негативной тенденции необходимо повышение роли государственного регулирования биржевой торговли, поскольку биржевой рынок, как элемент инфраструктуры организованного рынка, складывается из рынка реального товара и рынка прав на товар (фьючерсного), и отсутствие хотя бы одного из этих элементов не позволит сформировать собственно биржевую инфраструктуру.
Для реализации этой цели необходимо решить ряд важнейших задач:
- создание биржевого рынка реального товара как базы для стабильного функционирования фьючерсного рынка;
- обеспечение равных возможностей присутствия на биржевом рынке не только спекулянтов, имеющих целью получение прибыли от игры на разнице в ценах купли-продажи биржевых товаров, но и производителей и потребителей товаров (хеджеров), цель которых – страхование рисков от неблагоприятного колебания цен на реальный товар. Роль хеджеров особенно велика, поскольку именно они позволяют создать насыщенный рынок реального товара, на базе которого функционирует фьючерсный рынок;
- разработка вариантов организации биржевого складского обслуживания, причем таких, которые могли бы быть использованы как биржами реального т
- обеспечение расчетного (клирингового) обслуживания, поскольку проблема расчетного обслуживания на биржах сегодня наиболее актуальна, так как практически все кризисы, произошедшие на фьючерсном рынке, связаны именно с обеспечением и организацией расчетного обслуживания;
- законодательное и судебное обеспечение защиты прав участников биржевого рынка.
В этих целях в течение 2000 г. – I кв. 2001 г. предполагается завершить работу над проектом федерального закона «О биржах и биржевой деятельности», прошедшим в Государственной Думе Российской Федерации первое чтение.
2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
2.1. Основные направления бюджетной политики
Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя – в сочетании с денежно-кредитной политикой – следующие основные функции:
- финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;
- поддержание финансовой стабильности в стране;
- обеспечение финансовой целостности федеративного государства;
- создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.
2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики
За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Несмотря на это, государству еще предстоит решить связанные с ней фундаментальные проблемы, которые заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2) неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности значительной части бюджетных расходов; (4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.
Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. Однако на сегодняшний день непроцентные обязательства расширенного правительства все еще составляют более 55% ВВП. Существенным остается долговое бремя (до 50% бюджетных доходов) Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства составляет не менее 20% ВВП, что определяет низкую эффективность бюджетной системы.
Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, а также к прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управлению долгом и активами.
Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.
Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствия резкой диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой.
Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться по методу «от достигнутого». Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. С 1999 года реализуется Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который позволяет сокращать срок прохождения доходов от плательщиков налогов до возможности их использования, ежедневно иметь оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, оперативно управлять средствами федерального бюджета, ускорять их оборачиваемость, снижать потребность в заемных ресурсах и минимизировать риск потери бюджетных денег. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.
Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные, оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.
До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне. Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов.
Управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.
2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики
Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:
- обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;
- устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;
- существенно снизить относительные издержки функционирования государства;
- значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.
Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.
Первоочередная задача государства – обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и – с учетом высокого долгового бремени – безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке – безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства – повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.
Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении – финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.
Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.
Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.
Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.
Четвертое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.
Основными задачами налоговой реформы, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить импортные пошлины, создать условия для легализации прибыли предприятий.
Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения репрессивных полномочий налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.
Необходимо добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику.
Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов.
Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты.
Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти – по всем имеющимся долговым обязательствам. В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.
Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.
Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач – созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.
Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами – совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.
В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.
Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.
Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.
Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы.
Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне – полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить казначейский учет и контроль за движением внебюджетных средств бюджетных организаций. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.
Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы – обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг – обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.
Стабильность бюджетной системы – ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить – после проведения необходимых преобразований – стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти как фактора снижения экономических и политических рисков.
Необходимо максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней существующие внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.
Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно. Общий объем расходов расширенного правительства снизится с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе.
Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу – систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование «социального бюджета» будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:
- повышение реального уровня пенсий с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;
- существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;
- сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;
- выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);
- повышение реальной заработной платы учителей и врачей, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;
- обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;
- необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.
Второй приоритет бюджетных расходов – это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат – увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.
Расходы на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие годы позволит – при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР – добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.
Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.
Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов – выявленных неэффективных расходов.
Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу «Национальная экономика». Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.
Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.
Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.
Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое бремя.
Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и долгосрочной перспективе. При разработке стратегии заимствований Правительство должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Выпуск государственных ценных бумаг в ограниченном объеме и максимально ликвидной форме может стать основой восстановления российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним заимствованиям.
Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики управления долгом – это необходимость поддержания хороших отношений с международными финансовыми организациями, а также создание благоприятных условий для кредитования частного сектора.
Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Следует переместить акцент на страхование некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий зарубежными институтами.
В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.
Приватизация государственной собственности, а также управление государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.
2.1.3 Первоочередные задачи бюджетной политики
Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики и соответствуют принципам, изложенным в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию.
Первый приоритет – это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе. Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой единой ставки подоходного налога, снижение и установление регрессивной шкалы социальных начислений на фонд оплаты труда, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издержки, а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые налоговые режимы, применяемые на различных территориях) и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов.
Второй приоритет – инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.
Третий приоритет – приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые «федеральные мандаты». Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.
Четвертый приоритет – концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице.
Пятый приоритет – более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.
Шестой приоритет – урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.
Седьмой приоритет – завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы «силовых ведомств» и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.
Восьмой приоритет – реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок «у единственного производителя». В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, упраздняются Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.
Девятый приоритет – переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.
Принципиальным требованием к бюджетной политике должно стать обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства.
2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики.
Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы. К сожалению приходится констатировать, что текущая таможенная политика в последние годы была сведена главным образом к увеличению сбора таможенных платежей в федеральный бюджет.
На протяжении 1995 – 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов и таможенных платежей как путем улучшения системы налогового и таможенного администрирования, так и путем совершенствования законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов и таможенных платежей вновь падала до прежнего уровня или ниже.
Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:
а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий;
б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях;
в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей.
При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков. Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем: ликвидации многочисленных налоговых льгот, урегулирования значительного объема задолженности предприятий по налогам и совершенствования процедур уплаты налогов и налогового администрирования.
Важным шагом в области налоговой реформы явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов. Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Кодексом были установлены закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, введены важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.
Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер: в частности, ограничить возможности произвола при взыскании налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки, смягчить режим ареста имущества налогоплательщика, сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке. Еще одно направление совершенствования налогового законодательства - сокращение возможностей для уклонения от налогообложения путем ведения хозяйственной деятельности без налоговой регистрации, через фирмы-однодневки и т.д.
Целями таможенной политики являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена
на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики, содействие проведению структурной перестройки и других задач экономической политики Российской Федерации.
2.2.1. Стратегия налоговой реформы.
Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения «точечных» изменений в налоговое законодательство. Проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, – бόльшую “прозрачность” налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения. Насущной задачей является скорейшее решение проблемы, касающейся обеспечения сбалансированности фискальной, протекционистской и регулятивной функций таможенных платежей и, в первую очередь, таможенных пошлин как одного из основных инструментов таможенной политики.
Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. Они должны включать в себя также:
- установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;
- усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.
Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.
В рамках осуществления налоговой реформы должны быть достигнуты следующие цели.
Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы будет достигаться за счет
- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);
- отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего, оборотных налогов);
- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;
- улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;
- сокращения числа контролирующих органов;
- упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);
- сокращения возможностей для уклонения от налогообложения.
Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует:
- добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;
- отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;
- снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;
- разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;
- по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, – снизить ставку НДС.
Упрощение налоговой системы будет достигаться за счет
- установления закрытого перечня налогов и сборов;
- сокращения числа налогов и сборов;
- максимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;
- обеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы.
Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 – 5 лет. Причем значительную часть преобразований следует реализовать в ближайшее время с тем, чтобы бюджет 2001 года был основан на новой налоговой системе.
Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.
Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.
Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:
- Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки, переход к принципу страны назначения).
- Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход).
- Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%).
- Социальный налог (ликвидация Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6%).
- Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28%; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог).
- Налоги, взимаемые в дорожные фонды (отмена целевого характера Федерального дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с разумной компенсацией поступлений, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, регионального транспортного налога и пр.).
- Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды), пересмотр ставки платы за право пользования недрами в сторону увеличения.
- Таможенные пошлины (
снижение и максимальная унификация).
- Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).
- Налоги на имущество, земельный налог (переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).
- Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (введение вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).
- Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).
- Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей (единый налог).
- Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).
- Государственная пошлина (расширение круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).
Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения.
Следует добиваться сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Отдельные нормы могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых, затраты на разработку и внедрение малыми предприятиями венчурных проектов.
В целях упорядочения налоговых льгот следует ввести обязательную ежегодную статистическую отчетность об объеме предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств, что позволит обеспечить учет средств, получаемых в виде налоговых льгот, при формировании расходной части бюджета.
2.2.2. Налоговое администрирование.
Принципы налогового администрирования должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.
Важным решением должна стать концентрация всех функций по налоговому администрированию. Актуальной задачей является изменение организационной структуры налоговой администрации. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав региональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской федерации. Это позволит обеспечить независимость Налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования будет служить создание федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России.
Важным направлением модернизации налоговых органов является развитие информационных технологий. Одним из путей развития информационных технологий является создание центров обработки данных (ЦОД), в которых будет производиться централизация информации региона, а в будущем и межрегиональной информации. Функции ЦОД – интеграция данных из внешних источников, централизация рутинных операций (унифицированное преобразование всех входных документов в их электронное представление, формирование электронного архива, формирование, печать и подготовка документов для пересылки их налогоплательщикам и организациям, обработка поступающей информации на основе безбумажных технологий, формирование аналитических и статистических материалов по функционированию налоговой системы, создание и ведение единых региональных баз данных физических и юридических лиц), подготовка и обучение специалистов, высвобождение рабочего времени инспекторов районных инспекций для содержательной работы по существу налоговых задач, централизация планирования контрольной работы по соблюдению налогового законодательства со всеми категориями налогоплательщиков, обеспечение работ по сбору и обработке всей доступной информации о хозяйственной деятельности юридических и физических лиц. Главная цель ЦОД - создание информационного массива (электронного паспорта налогоплательщика) на основе слияния потоков информации о его хозяйственной деятельности, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников, в том числе средств массовой информации, государственных и негосударственных структур. Это позволит сделать основой контрольной работы не сравнение учетных регистров с первичной документацией, а полный анализ информации о налогоплательщике, полученной из всех возможных источников, решить задачи контроля соблюдения налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков (крупных, проблемных, малого и среднего бизнеса и других классификационных групп), обеспечить выбор объектов при планировании контрольной работы и выездных проверок, отслеживание налоговой дисциплины плательщиков, включающих цепочки дочерних структур, рассредоточенных по разным регионам России и т.д.
Среди мер по совершенствованию техники налогового администрирования следует выделить следующие группы:
1) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в т.ч. путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в не учитываемый в бухгалтерии наличный оборот. Основной способ борьбы с практикой наличных расчетов заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов.
Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми “короткоживущими предприятиями”, которые специализируются на оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег.
Кроме того, для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов заказчик должен внести авансовый платеж по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента, после чего разрешается вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и вычет по НДС, уплаченному заказчиком.
Для борьбы с неучтенным наличным оборотом и максимально возможного предотвращения масштабов подобных операций необходимы следующие меры:
- ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации реального места деятельности плательщика, обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий. Необходимо принятие законодательной нормы о государственной регистрации, связывающей юридический адрес с основным местом деятельности предприятия. Следует предусмотреть возможность снятия налогоплательщика с налогового учета (с одновременным приостановлением операций по его банковским счетам и арестом имущества) в случаях неподачи отчетности по налогу на прибыль, а также отсутствия предприятия по своему юридическому и фактическому адресу. Чтобы затруднить ведение хозяйственной деятельности без налоговой регистрации следует установить обязанность банков информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании счета или аренды счета другого лица. За невыполнение этой обязанности следует предусмотреть штрафные санкции. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без налоговой регистрации.
- усиление контроля за движением наличных в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых аппаратов);
- ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.
Проблема уклонения от налогов тесно связана с незаконным вывозом капитала, под которым понимаются как деньги организованной преступности (незаконная торговля оружием, наркотиками и т.п.), так и часть средств, полученных от легальной экономической деятельности, сокрытых от налоговых и таможенных органов. Для борьбы с незаконным вывозом капитала следует шире использовать административные методы, среди которых следует выделить:
- пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения;
- активное участие России в глобальном регулировании оффшорных зон;
- борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка (см. ниже);
- введение порядка обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;
- при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках введение авансовой уплаты налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с предприятиями, не являющимися российскими налогоплательщиками;
- усиление контроля за деятельностью в России банков-нерезидентов;
- мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению с финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;
- сокращение числа банков с валютной лицензией на основе повышения требований к размеру капитала при предоставлении таких лицензий;
- введение контроля над предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов.
- тесную кооперацию с соответствующими международными организациями (Интерполом, национальными организациями по борьбе с организованной преступностью).
Особое значение в области борьбы с оттоком капитала имеет упорядочение платежных отношений со странами СНГ (в том числе и на межгосударственном уровне), допускающих неуплату за поставленные энергоресурсы. Необходимо заключение межправительственных соглашений, регулирующих отношения между российскими поставщиками энергоносителей и их потребителями в ближнем зарубежье, включая имущественную ответственность последних.
2) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, одновременно сузив произвол налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены. Следует ввести практику регулярной публикации в электронных средствах массовой информации уровня рыночных цен на товары, являющиеся наиболее распространенным предметом экспортных сделок. При наличии опубликованных в указанном порядке цен, а также в ряде других случаев (сделки между взаимозависимыми лицами, большие колебания цен у одного и того же агента) налоговые органы должны иметь право переоценивать налоговое обязательство по любым сделкам вне зависимости от степени отклонения примененной ее сторонами цены от рыночной.
3)Способы взыскания налоговой задолженности должны дифференцироваться в зависимости от того, исчислена ли сумма задолженности самим налогоплательщиком или налоговыми органами по итогам проверки. В первом случае основная сумма налоговой задолженности и пени могут взыскиваться за счет имущества налогоплательщика в бесспорном порядке. Если налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить ее бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика до истечения месячного срока для обжалования требования об уплате налога, а в случае подачи налогоплательщиком жалобы – также и на период ее рассмотрения. Если налогоплательщик не обжаловал требование об уплате налога, выставленное по результатам налоговой проверки - налог может быть взыскан в бесспорном порядке.
В то же время действующий судебный порядок взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.
4) Следует внедрить систему автоматической индексации всех параметров налоговой системы на основе использования условной расчетной единицы в целях налогообложения.
5) Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует еще раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета средними и крупными предприятиями реализованной продукции и прибыли по методу начислений взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат - по моменту возникновения обязательств. Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов.
6) В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если они являются предпосылкой надлежащего исполнения данным лицом своих налоговых обязательств в будущем. Предоставление отсрочки по мотиву финансовой несостоятельности налогоплательщика возможно лишь при подтверждении Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству возможности восстановления его платежеспособности. Следует предусмотреть запрет на повторное предоставление отсрочки одному и тому же лицу в течение непродолжительного времени. Кроме того, исходя из принципа о недопустимости льготного кредитования государством своих налогоплательщиков, следует повысить размер процента по любым отсроченным обязательствам до рыночного уровня.
7) Необходимо исключить из Налогового кодекса институт “инвестиционного налогового кредита”.
8) Следует изменить меры по обеспечению исполнения налогового обязательства, исходя из следующих принципов:
- в качестве альтернативы аресту имущества налогоплательщика и приостановлению операций по его банковским счетам на период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию.
- следует либерализировать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Распоряжение готовой продукцией должно также осуществляться свободно, а распоряжение основными средствами - с санкции налоговой администрации. На случай продажи налогоплательщиком арестованного имущества без санкции налоговых органов и (или) по цене ниже рыночной следует установить правила о субсидиарной ответственности приобретателя имущества по долгам налогоплательщика в размере рыночной цены данного имущества за вычетом суммы, уплаченной за него приобретателем.
- следует исключить из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке, так как эта мера парализует деятельность налогоплательщика. Вместо нее на период обжалования решения о взыскании налога можно использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство). В то же время приостановление операций по счетам в банке нужно сохранить в качестве способа борьбы с некоторыми длящимися нарушениями налогового законодательства (такими как неподача декларации по налогу на прибыль), а также в качестве способа борьбы с налогоплательщиками, уклоняющимися от налогового учета и контроля.
9) В целях упрощения производства по делу о налоговом правонарушении и снижения риска коррупции следует отказаться от деления налоговых правонарушений на умышленные и неосторожные, так как возможность снижения размера ответственности по таким субъективным основаниям как форма вины создает почву для коррупции. Вместо этого базовый размер штрафов следует установить на относительно низком уровне, повышая его при наличии обстоятельств, с высокой вероятностью указывающих на мошеннический характер правонарушения. Такими обстоятельствами могут быть: совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к ответственности за аналогичное правонарушение; совершение правонарушения по сговору группой лиц и пр. Во избежание коррупции право снижать размер штрафа следует предоставить исключительно суду, если налогоплательщик докажет наличие смягчающих обстоятельств. Размер штрафов следует устанавливать не в твердой сумме, а в процентах от оборота налогоплательщика.
10) Необходимо обособить в структуре налоговых органов подразделения, специализирующиеся на рассмотрении налоговых споров. В перспективе следует отказаться от административной процедуры обжалования решений и действий налоговых органов, и передать рассмотрение указанных дел специализированным налоговым коллегиям при судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
11) В целях поощрения налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства следует либерализировать правила о порядке зачета и возврата излишне уплаченных сумм налогов:
- размер процентов должен быть равен ставке пени по налоговым долгам;
- зачет или возврат излишне уплаченного налога должен осуществляться налоговыми органами автоматически независимо от наличия соответствующей просьбы налогоплательщика.
12) Необходимо создать общую базу данных таможенных и налоговых органов в отношении контроля схемы «импортер-декларант-продавец-покупатель».
2.2.3. Таможенная пошлина.
Таможенные пошлины и сборы являются инструментом торговой политики и государственного регулирования внутреннего российского рынка товаров при его взаимодействии с мировым рынком. Таможенная пошлина призвана содействовать оперативному регулированию налогообложения перемещения товаров через таможенную границу России, поэтому право установления размеров таможенных пошлин по конкретным товарам, перемещаемым через таможенную границу, в отличие от других налогов и сборов, как в ближайшие годы, так и на более длительную перспективу должно быть сохранено за Правительством Российской Федерации.
Таможенные платежи играют исключительно важную роль в обеспечении доходной части федерального бюджета Российской Федерации. Однако неиспользованные резервы увеличения таможенных платежей остаются значительными.
В целях совершенствования фискальной и регулирующей функций таможенной системы следует:
- последовательно снизить средневзвешенную и максимальную импортную пошлину;
- максимально укрупнить товарные группы;
- отказаться от прямых и косвенных форм квотирования экспорта и импорта (кроме исключительных случаев, связанных с защитой внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции);
- ликвидировать все существующие льготы в максимально короткие сроки;
- исключить регулятивные функции из компетенции таможенных органов (кроме вопросов внутриведомственной организации работы).
Таможенное регулирование в его нынешнем виде остается недостаточно эффективным. Следует привести таможенные процедуры в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации методов таможенного оформления и контроля, сокращения дифференциации штрафных санкций.
Проблемы эффективного таможенного контроля непосредственно связаны с соблюдением правил доставки товаров от границы до таможенных органов назначения, с несовершенством процедуры представления товаров и транспортных средств в местах доставки для таможенного контроля. Количество складов временного хранения и таможенных складов должно быть сокращено с одновременным радикальным повышением технических требований к складам, заключающихся в обязательном оснащении их современной досмотровой техникой, высокоточными измерительными приборами большой производительности, компьютерной системой учета товаров, подключенной к локальной сети таможенного органа, модемными каналами связи, наличии достаточных для проведения таможенного оформления площадей.
Следует формализовать процесс выборочного контроля, т.е. процесс выбора объектов полного досмотра. При этом следует осуществить специализацию складов временного хранения, таможенных складов и таможен. Важным направлением является профессионализация процесса таможенного оформления.
Для усиления таможенного контроля необходимо согласование действий российских таможенных органов с таможенными органами сопредельных стран, и в первую очередь, со странами Таможенного союза, границы с которыми весьма прозрачны.
В целях укрепления связей таможенных и налоговых органов следует ввести идентификацию товаров, основанную на грузовой таможенной декларации. Этот документ, идентифицирующий товар должен сопровождать товар вплоть до конечного потребления, что позволит любому проверяющему вплоть до розничной торговли выяснить, соблюдены ли таможенные формальности при ввозе товара. При этом ответственность за наличие идентификации и ее подлинность должна быть возложена на текущего владельца товара.
Для усиления контроля над повсеместным соблюдением таможенных процедур за счет упрощения процедур, предлагается значительно увеличить численность рядового инспекторского состава и правоохранительного блока таможни за счет сокращения административных должностей.
Важным шагом в процессе упрощения таможенных процедур могло бы быть введение института "добросовестного участника внешнеэкономической деятельности", по отношению к которым таможенные органы могут применять упрощенную процедуру досмотра.
2.3. РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИ
Й
С 1998 года
осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации (Постановление от 30 июля 1998 года № 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг.
В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счете на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.
В то же время рамки данной Концепции узки для проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания, необходимы глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений - разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Необходим новый этап более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений
, увязанный с долгосрочной стратегией развития страны.
2.3.1 Необходимость и цели реформы
Ключевая проблема межбюджетных отношений - незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством («федеральные мандаты»), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе – неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр.
Общими целями реформы
межбюджетных отношений является обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации. Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность
означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность
– управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость
- поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация
- достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
Для их достижения взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям
: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга.
Для создания этих условий необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий
. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к «теневым» полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.
2.3.2. Стратегия реформы
В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий
. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.
В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля финансовых ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений; в) формировании конкурентной среды; г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности; д) максимальной прозрачности, стабильности и предсказуемости межбюджетных отношений.
2.3.3. Расходные полномочия
В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней. Соответствующие разделы Бюджетного кодекса
как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны
.
В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности
между бюджетами всех трех уровней. Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
Необходимо принять меры по сокращению "федеральных мандатов"
по следующим направлениям.
1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из субнациональных бюджетов. Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
4) Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.
5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7) Заработная плата в бюджетной сфере. Необходимо либо отменить федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее в статус «федерального мандата» с частичным со-финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета.
8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".
Необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов
. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.
2.3.4. Налоговые полномочия
Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги – только в региональные бюджеты, местные налоги – только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог – один бюджет»
при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках «закрытого» переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога).
При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.
К моменту завершения реформы, основными федеральными налогами
должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.
В состав региональных (субъектов Федерации) налогов
целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.
Местными налогами
должны стать: муниципальный налог на прибыль (доходы), налог на недвижимость (до его введения – налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.
Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов.
В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм «отрицательных трансфертов» (перечисление части доходов «сверхобеспеченных» регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.
2.3.5. Финансовая помощь
Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – регионов (ФФПР).
К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.
На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций
, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых «федеральных мандатов», прежде всего – социальных пособий и льгот. Общий объем этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства - распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).
Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития
(со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов
(поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах).
Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи
из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях "субъект Федерации - муниципальные образования".
В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, "прозрачных" и стабильных правил, при необходимости - с повышением уровня централизации доходов.
В целях реализации одного из ключевых требований реформы – поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений - в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории «средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов» и «бюджетные ссуды»
. Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые – авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований.
2.3.6. Управление субнациональными бюджетами
Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу
(базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе – путем принятия на федеральном уровне «рамочных», типовых законов или разделов).
В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики
, опережающий в своем развитии законодательные требования.
Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств
субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. В случае нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления.
Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от дотаций из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.
Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов
. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами).
План действий по реализации реформы межбюджетных отношений
| Мероприятия:
|
Э Т А П
|
||
| Первый
|
Второй
|
Третий
|
|
Расходные полномочия
|
Перенос ведомственных льгот и федеральных учреждений на финансирование в федеральный бюджет Федеральные субвенции на финансирование социальных пособий и льгот (законы о ветеранах, инвалидах, пособия на детей) через региональные бюджеты Поправки к Бюджетному кодексу по принципам разграничения расходных полномочий Закон о государственных минимальных стандартах (новая концепция) Территориальный разрез федерального бюджета (отчетность) |
Преобразование социальных пособий и льгот в единое пособие по нуждаемости с выплатой из федерального бюджета Отраслевое законодательство по разграничению расходных полномочий и обязательств Передача профессионального образования в региональные бюджеты Территориальный разрез федерального бюджета (планирование) |
Отраслевые государственные стандарты и их отражение в бюджетном законодательстве Поправки в Бюджетный кодекс по разграничению расходных полномочий и «федеральным мандатам» |
|
Зачисление 100% НДС в федеральный бюджет Отмена ряда местных налогов Отмена пропорции 50 на 50 (поправки в Бюджетный кодекс) Разделение акцизов на алкогольную продукцию между производителями (федеральный бюджет) и оптовой торговлей (региональные бюджеты) Приостановка норм закона «О финансовых основах местного самоуправления» о разделении налоговых поступлений |
Разделение (Налоговый кодекс) налога на прибыль на федеральный и региональный Разделение подоходного налога на федеральный (прогрессивная ставка) и региональный (плоская ставка или подушевой сбор) Разделение платежей за использование разных видов природных ресурсов между бюджетами Сокращение налогов, поступающие в дорожные фонды |
Разделение регионального подоходного налога (подушевого сбора) на региональный и местный подоходный налог (сбор) Перевод налога на имущество и налога на недвижимость в состав местных налогов Закрепление особых налоговых режимов, в случае их сохранения, (единые налоги на вмененных доход, сельскохозяйственный налог) за местными властями |
|
Завершение перехода к новой методике распределения ФФПР Начало работы Фонда регионального развития Начало работы Фонда развития (реформирования) региональных финансов (получение займа МБРР) Упорядочивание (отмена) взаимных расчетов и бюджетных ссуд |
Закон (поправки в Бюджетный кодекс) о финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам |
|
|
Закон о внешнем финансовом управлении Поправки к Бюджетному кодексу по вопросам субнационального долга Концепция взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Сертификат «Управляющий общественными финансами» |
Нормативно-правовая база взаимодействия федеральных и региональных (местных) финансовых органов (казначейство, налоговая служба) Переход к новой системе бухгалтерского учета, бюджетной классификации и отчетности Кодекс лучшей практики Завершение перехода к казначейской системе исполнения региональных и местных бюджетов |
Руководство по управлению общественными финансами на региональном и местном уровне Выборность "аудитора субъекта Федерации (муниципального образования" |
|
Ликвидация особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана Ликвидация внутренних оффшорных зон Прекращение действия двусторонних соглашений Повышение объективности и "прозрачности" территориального перераспределения средств в рамках государственных внебюджетных фондов Концепция административно-территориального деления субъектов Федерации и статуса местного самоуправления |
Закон об основах административно-территориального устройства субъектов Федерации; Определение бюджетного статуса местного самоуправления |
|
2.4. Денежно-кредитная политика.
2.4.1. Денежно-кредитная политика и условия ее осуществления.
Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Основной целью денежно-кредитной политики является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что в предстоящий период конечной целью денежно-кредитной политики должно быть снижение, а в дальнейшем при достижении низких значений - сохранение инфляции
на уровне, при котором обеспечиваются условия для устойчивого экономического роста, включая снижение процентных ставок. Конкретное сочетание параметров инфляции и экономического роста на каждый предстоящий год будет согласовываться в рамках общегосударственной экономической программы с учетом изменения внутренних и внешних факторов развития экономики.
Постановка целей и процесс осуществления денежно-кредитной политики в ближайшие 10 лет будут определяться рядом условий: высокой степенью чувствительности экономики страны к изменениям внешнеэкономической ситуации, и особенно зависимостью платежного баланса от конъюнктуры мировых цен на экспортные товары и размеров платежей по внешнему долгу; интенсивностью и структурой притока иностранного капитала в российскую экономику; сбалансированностью федерального бюджета; продолжающимся процессом освобождения экономики от неденежных форм расчетов и сокращения непроизводительного оттока капитала; результатами реформирования банковского сектора; повышением прозрачности и проведением структурных мер в реальном секторе экономики.
Основной предпосылкой для осуществления действенной и пользующейся доверием единой государственной денежно-кредитной политики является обеспечение независимости Центрального банка Российской Федерации в выполнении его основных функций и, в частности, отсутствие какого-либо давления со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Это прежде всего означает, что не будет допускаться прямое кредитование федерального бюджета, в том числе путем приобретения Банком России государственных ценных бумаг при первичном размещении, а также будет осуществляться последовательное погашение Министерством финансов Российской Федерации накопленного долга перед Банком России.
Исходя из соответствия конечной цели денежно-кредитной политики основным задачам экономической политики государства, Банк России в ближайшие годы будет сохранять контроль за денежным предложением посредством таргетирования прироста денежной массы.
При этом будет сохраняться режим плавающего валютного курса, позволяющий сглаживать резкие колебания на внутреннем валютном рынке, обеспечивать соответствие уровня курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на уровне, адекватном складывающейся экономической ситуации.
Рост деловой активности и промышленного производства способствует увеличению спроса на деньги. Однако в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны возникает проблема стерилизации свободной ликвидности. В связи с этим Правительство Российской Федерации будет осуществлять погашение задолженности Центральному Банку Российской Федерации, а также переоформит часть имеющегося портфеля ценных бумаг Банка России в рыночную ликвидную форму с возможностью последующих операций на открытом рынке.
В дальнейшем при формировании адекватных макроэкономических, финансовых и институциональных условий возможен переход на иные принципы установления промежуточных целей денежно-кредитной политики (например, уровня процентных ставок).
Осуществляя денежно-кредитную политику, Банк России будет учитывать возможные пути и последствия интеграционных процессов.
При формировании и реализации денежно-кредитной политики будут соблюдаться принципы транспарентности и информационной открытости.
2.4.2. Инструменты денежно-кредитной политики.
В настоящее время система применяемых Банком России инструментов денежно-кредитной политики адекватна мировой практике и включает изменение ставок Банка России по собственным операциям, привлечение депозитов от коммерческих банков на различные сроки, изменение нормативов отчислений в обязательные резервы, интервенции на валютном рынке. Среди постоянно действующих кредитных механизмов на регулярной основе применяются внутридневные кредиты, кредиты “овернайт” и еженедельные ломбардные кредитные аукционы.
Банк России может использовать также в качестве инструмента денежно-кредитной политики покупку и продажу ценных бумаг на вторичном рынке, а также операции РЕПО.
В целях расширения инструментов денежно-кредитной политики Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты законов об освобождении Банка России от уплаты налога на операции с ценными бумагами в случае выпуска им собственных облигаций и предоставлении бессрочного права Банку России выпуска собственных облигаций как более гибкого инструмента управления банковской ликвидностью.
Банк России продолжит работу по распространению процедуры предоставления обеспеченных внутридневных кредитов и кредитов “овернайт” на банки других регионов (кроме банков Москвы и Санкт-Петербурга) по мере технической готовности и расширению перечня активов, которые могут использоваться в качестве залога при предоставлении кредитов банкам, за счет включения в него векселей финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, прав требований по кредитным договорам, закладных ценных бумаг и поручительств (с осуществлением необходимого мониторинга кредитоспособности предприятий).
Будет осуществляться работа по совершенствованию применяемых и внедрению новых инструментов денежно-кредитной политики, используемых в международной банковской практике.
2.4.3. Развитие денежного рынка
Наличие современного денежного рынка ‑ высоколиквидного, диверсифицированного по инструментам, с развитой инфраструктурой, надежной и оперативной системой расчетов, налаженными каналами перетока ресурсов между его секторами, с единой ценой денег (процентной ставкой) на всех его секторах, при условии активизации выполнения банковской системой посреднической функции по перераспределению привлекаемых финансовых ресурсов в пользу реального сектора является важной предпосылкой дальнейшего повышения эффективности денежно-кредитной политики.
За прошедший после кризиса августа 1998 г. период российский денежный рынок еще не смог полностью восстановиться. Пока сохраняются относительно низкие объемы рынка и обособленность его отдельных секторов, препятствующая формированию единой рыночной цены денежных ресурсов.
Межбанковский кредитный рынок в послекризисный период постепенно восстанавливал свою функцию регулятора банковской ликвидности. В то же время остается проблема дефицита объективной информации о финансовом состоянии потенциальных контрагентов, поскольку публикуемая ими отчетность еще не соответствует международным стандартам.
Наряду с этим проведенная в 1999 году реструктуризация внутреннего долга не смогла в полной мере восстановить доверия к государственным ценным бумагам со стороны инвесторов, особенно нерезидентов. Об этом свидетельствуют низкие обороты вторичных торгов по государственным облигациям, ограниченный спрос, концентрирующийся на ГКО и отдельных выпусках ОФЗ с близкими сроками до погашения или выплаты купонов. Эти обстоятельства препятствуют формированию репрезентативной структуры доходности инструментов с различной срочностью и не позволяют использовать доходность государственных ценных бумаг в качестве рыночного индикатора инфляционных ожиданий. В определенной степени решению проблемы недостатка краткосрочных инструментов на рынке внутреннего государственного долга может способствовать реализация разрабатываемой Министерством финансов совместно с Банком России программы выпуска стрипов‑купонов по уже существующим ОФЗ, которые бы обращались на рынке отдельно от основной облигации и могли использоваться как участниками рынка, так и Банком России в целях денежно-кредитного регулирования.
Центральный банк и Правительство Российской Федерации будут обеспечивать развитие всего комплекса инструментов денежного рынка как предпосылки и по мере создания условий для его эффективного функционирования.
2.4.4. Плат
е
жная систе
ма
В целях создания в России надежной, эффективной и безопасной платежной системы Банком России буде
т продолжена работа по
совершенствовани
ю действующей п
латежной систе
мы и построе
нию в ней новых компонент, основанных на системе валовых расчетов в режиме реального времени (RTGS). Эта подсистема предназначена для проведения крупных, срочных, высокоприоритетных платежей, генерируемых межбанковскими рынками, рынками ценных бумаг, другими пользователями и позволит осуществить интеграцию в международные платежные системы.
Банк России завершит работы по построению Единой телекоммуникационной банковской сети (ЕТКБС). Будет осуществляться работа по совершенствованию тарифной политики в области предоставления пользователям, включая бюджет, услуг платежной системы.
Правительство и Банк России будут способствовать развитию безналичных расчетов, в т.ч. за счет применения современных банковских технологий, сети
Интернет
и расширения использования платежных карт, Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу проекты Федеральных законов «Об электронном документе» и «О переводе денежных средств».
В процессе реформирования платежной системы будет продолжено тесное сотрудничество и координация усилий Банка России и кредитных организаций, их ассоциаций.
3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА
3.1. Основные направления СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ
3.1.1. Цели и задачи структурной политики
В российской экономике есть сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т.п.) препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.
Основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей:
1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.
2. Исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям, решение проблем монопрофильных городов.
3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики «переходного типа» (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.
4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.
Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий, помимо изложенных в предыдущем разделе, являются
:
- низкий уровень управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и слабым развитием консалтинговых услуг и системы подготовки менеджеров;
- низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;
- недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т.п.;
- неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение инноваций;
- недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.
В этих условиях первоочередными задачами структурной политики становятся
:
- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;
- стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;
- снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;
- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики, решение проблем монопрофильных городов;
- стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, в том числе через развитие рынка консалтинговых услуг, содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;
- окончательное снятие с предприятий бремени содержания некоммерческих звеньев;
- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;
- повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержеками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;
- реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.
В целом в современных условиях структурная политика должна реализовываться на основе применения следующих базовых принципов:
- конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития;
- минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику;
- открытость экономики;
- либерализация экономической деятельности на микроуровне.
Необходимость обеспечить решение основных социально-экономических задач – таких, как достижение устойчивых темпов экономического роста при позитивных сдвигах в структуре экономики и обеспечение роста реальных доходов населения делает экономически рациональной и реализуемой стратегию
структурного маневра, основанного на сценарии «активного позиционирования на рынках»
. Эта стратегия базируется на постепенном изменении сложившейся структуры экономики за счет имеющихся преимуществ отраслей, конкурентоспособных на мировом рынке, при последовательном распространении импульсов роста в смежные отрасли промышленности и другие народнохозяйственные комплексы.
Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить "традиционные" экспортные отрасли (прежде всего, в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также "новые" экспортные отрасли в сфере услуг.
Стимулирование экспортеров на использование прибыли и амортизации для вложений в техническое перевооружение своих предприятий, должно сопровождаться мерами по повышению участия в этом перевооружении отечественного машиностроения. Дополнительные заказы и финансовые инвестиции со стороны экспортеров, создают предпосылки для роста внутреннего спроса, в первую очередь на продукцию отечественного инвестиционного машиностроения.
Будет поощряться переход компаний с крупными государственными пакетами акций (прежде всего естественных монополий) к закупкам оборудования на основе открытых конкурсов.
Основная задача, которую придется решать в отношении монопрофильных городов, состоит в том, чтобы создать механизм изменения ситуации в моногородах, адекватный рыночной экономической системе и потому обеспечивающий возможность саморазвития этих населенных пунктов и их гибкой адаптации к изменениям окружающей среды без постоянного обращения к ресурсам государства.
Выведение в устойчивый режим работы и развития градообразующих предприятий моногородов требует их реструктуризации, которая должна включать: мероприятия, направленные на погашение долгов; создание управленческих предпосылок успешной реструктуризации предприятия; подготовку графика первоочередных мероприятий по реструктуризации.
Важнейшей задачей является диверсификация экспорта с постепенным увеличением доли продукции обрабатывающих отраслей с относительно высокой добавленной стоимостью, на конкретных узких сегментах рынка, где имеются выраженные конкурентные преимущества. В частности, продукции промежуточных и высоких переделов лесопромышленного, металлургического и химического комплексов, авиапромышленности, атомной промышленности, энергетического машиностроения, отдельных сегментов рынка судостроения, вооружений, услуг космического комплекса.
Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.
3.1.2. Направления развития промышленности
Политика по обеспечению структурных сдвигов должна быть дополнена мерами по преодолению основных проблем в конкретных, наиболее значимых секторах экономики.
Основной целью развития промышленности в рамках реализации структурной политики является повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производства, обеспечение выхода инновационной продукции и высоких технологий на внутренний и внешний рынок, замещение импортной продукции и перевод на этой основе инновационно активного промышленного производства в стадию стабильного роста.
Реализация основной цели развития промышленности будет осуществляться по следующим направлениям
:
I.Сохранение и расширение предложения продукции отечественного машиностроения на рынках, где наблюдается повышение платежеспособного спроса.
На первом этапе эта политика будет реализовываться, прежде всего, на рынках производственного оборудования экспортоориентированных отраслей и энергетики, а на последующих - и в отраслях конечного потребления за счет повышения качества продукции, ее надежности и ценовых преимуществ.
Это направление будет обеспечиваться, в первую очередь, мероприятиями, связанными с модернизацией производственных звеньев и отдельных технологий, повышением технологической дисциплины производства, усилением технического контроля и внедрением современных систем качества, сертификацией продукции и производств, развитием дилерской и товаропроводящей сети, проведением активной рекламы продукции, расширением применения лизинговых схем и совершенствованием систем стандартизации и метрологии.
II. Выход на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией современного и новейшего технологических укладов.
Это направление будет обеспечиваться активизацией процессов модернизации и реконструкции производства на базе отечественного машиностроения, обеспечения опережающего роста производства продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими отраслями, разработкой новых видов продукции, технологий, материалов, использования имеющегося научно-технического задела и новых результатов фундаментальных и прикладных исследований.
Широкое применение получат технологии двойного назначения, включая технологии получения новых материалов, микроэлектронику, информационные технологии, биотехнологии, технологии высокоэффективных тепловых двигателей, высокопроизводительное промышленное оборудование, оборудование для защиты окружающей среды, уникальные технологии экспериментальной отработки и испытания сложных систем.
Результатом реализации указанных направлений должны стать:
- обеспечение устойчивых темпов роста промышленного производства;
- позитивные структурные сдвиги, связанные с увеличением доли продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими и доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции и услуг в ВВП.
3.1.3.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг
Ограниченность рычагов структурной политики, связанная с макроэкономическими ограничениями инвестиционных вложений в инфраструктуру и сферу услуг резко ограничивают круг возможных приоритетов государственной деятельности в этих сферах.
К ним следует отнести реализацию ключевых программ, позволяющих рассчитывать на наибольший позитивный эффект:
- программы развития транспортной сети, телекоммуникаций и связи;
- программы развития жилищно-коммунального хозяйства;
- программы энерго- и ресурсосбережения;
- программы информатизации и развития экономической деятельности на основе интернет-технологий и иных современных информационных технологий, системы электронной коммерции;
- программа развития сферы услуг.
Развитие транспортной сети.
Необходимо обеспечить разработку единой общегосударственной программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.
Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.
Развитие жилищно-коммунального хозяйства
. Должна быть решена задача обеспечения притока инвестиций в отрасль, достигаемая за счет привлечения прямых инвестиций через механизм концессий, а также заимствований на региональном и муниципальном уровне. При этом со стороны федеральных органов власти следует обеспечить мониторинг процессов инвестиционных проектов в этой сфере, поскольку в противном случае издержки преодоления катастроф, связанных с деградацией инженерных сетей, будут перекладываться на федеральный бюджет.
Энерго- и ресурсосбережение
. Данная программа должна поддерживаться государством прежде всего:
- в части создания стимулов для перехода на энергосберегающие технологии – в первую очередь за счет ликвидации скрытого субсидирования газа и электроэнергии через неплатежи;
- в части распространения информации о наиболее эффективных технологиях в сфере ресурсосбережения.
Большое значение для инициирования инвестиций в сфере энергосбережения, включая выбор наиболее эффективных отопительных систем в сфере ЖКХ является разработка прогнозного топливного баланса, и объявления прогнозного соотношения цен на услуги естественных монополистов – поставщиков газа и электроэнергии.
Развитие сферы услуг
. В качестве основных направлений развития сферы услуг можно выделить:
- международные перевозки (включая транзит);
- иностранный туризм;
- услуги сферы культуры;
- высшее профессиональное образование;
- разработку программного обеспечения;
- консультационные и информационные услуги.
Спрос на услуги в разработке программного обеспечения будет возрастать как в связи с развитием процессов информатизации страны, так и развитием услуг по “офф-шорному программированию” - то есть разработку программного обеспечения по заказу зарубежных фирм, действующих в этой сфере. Развитие услуг в сфере образования и культуры несет очевидные положительные внешние эффекты. Опережающее развитие сферы услуг отражает тенденции постиндустриального развития экономики и неуклонного сокращения доли лиц, занятых в промышленном секторе экономики.
Деятельность консалтинговых фирм важна для распространения организационно-управленческих нововведений, обеспечивающих повышение гибкости производства и создание динамических факторов конкурентоспособности и экономического роста.
Целесообразно осуществить программу мер по развитию консалтинговых услуг, предусмотрев:
- создание системы раскрытия информации о деятельности фирм, действующих на рынке консалтинговых услуг;
- создание саморегулируемой организации участников рынка
- привлечение на тендерной основе консалтинговых фирм к реализации региональных программ экономического развития, приватизации, реструктуризации градообразующих предприятий, включая прямое дотирование использования кризисными предприятиями консалтинговых услуг;
- создание и финансирование системы подготовки специалистов в области управленческого и инвестиционного консультирования на базе государственных высших учебных заведениях.
Формирование общенациональной сети информационных центров на базе действующих объектов инфраструктуры поддержки предпринимательской деятельности путем координации, интеграции и взаимодействия действующих информационных систем обеспечения малого предпринимательства, должно обеспечить повышение эффективности и комплементарности программ поддержки предпринимательской деятельности, оказываемой на федеральном, региональном и муниципальном уровне, со стороны некоммерческих организаций.
В результате должно быть создано единое информационное поле, облегчающим ориентацию предпринимателей в вопросах доступа к финансированию (кредитному и венчурному), доступу к маркетинговой информации.
3.2 Управление государственной собственностью
Основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом должны стать:
- приватизация значительной части предприятий и хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности;
- повышение эффективности управления государственным имуществом.
Основными мерами, направленными на повышение эффективности управления государственными предприятиями и хозяйственными обществами являются:
- преобразование государственных предприятий в акционерные общества
- реформирование системы представительства интересов государства в акционерных обществах
- ревизия государственной собственности, принятие решений о сохранении
акций в государственной собственности, передаче в собственность субъектов Федерации, приватизации или ликвидации.
3.2.1. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества.
Правовой статус более чем 14 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики.
В этой связи представляется необходимым отказ от использования права хозяйственного ведения и преобразование государственных предприятий в акционерные общества.
Решением проблемы должно стать ускорение
преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности или вносимых в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь находятся в федеральной собственности.
Завершение программы преобразования государственных унитарных предприятий
[2]
в акционерные общества со 100% акций, находящихся
в федеральной собственности должно завершиться к концу 2001 г.
3.2.2. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах.
В настоящее время проводится составление реестра федерального имущества, а также начат анализ эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями. Сейчас следует принять решение о дальнейшем функционировании всех федеральных госпредприятий.
Аналогичную работу следует провести по пакетам акций, находящихся в государственной собственности. Исходя из анализа эффективности нахождения хозяйственного общества в государственной собственности следует принять решение относительно:
- закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности;
- передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень;
- приватизации хозяйственного общества;
- ликвидации хозяйственного общества.
В случае принятия решения о закрепления акций в государственной собственности применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.
Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) должны стать неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.
3.2.3. Управление государственной недвижимостью.
Для обеспечения эффективного управления государственной недвижимостью необходимо:
1) сформировать полный реестр федеральной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;
2) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;
3) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.
Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;
4) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;
5) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);
6) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;
7) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых может осуществляется приобретение указанных объектов;
8) на время преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100% участием государства установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью). Безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;
9) выявить и изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Ввести запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе. Сократить льготы при использовании объектов недвижимости. Обеспечить прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц;
10) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско - правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;
11) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;
12) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;
13) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.
3.2.4. Приватизация государственного имущества.
Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества должно упростить порядок их приватизации. В этих условиях целесообразным представляется к 2004 году в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5-2,5 тысяч предприятий.
Реализация предложенного сценария должна привести к тому, что:
- полностью приватизируются отрасли (за исключением объектов, обеспечивающих национальную безопасность), имеющие потенциал выживания и роста (пищевая промышленность, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг;
- количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);
- на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.
Создание нормативной базы нового этапа приватизации требует принятия нового Закона о приватизации. Сфера действия закона в новой редакции должна быть расширена, поскольку ряд ограничений, введенных действующим Законом о приватизации в 1997 году, носят искусственный характер.
Федеральные законы должны содержать нормы, которые позволят навести порядок в учете и определении прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет государственных средств. Они могут быть включены в состав имущественного комплекса предприятия, владеющего ими, для целей приватизации. При этом необходимо установить виды объектов интеллектуальной собственности, не подлежащие приватизации в составе имущества государственных унитарных предприятий и передаваемые этим предприятиям в пользование по договору.
Закон должен установить единый правовой режим ограничений по приобретению определенных видов имущества нерезидентами на основе федеральных законов об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о запретах и ограничениях на деятельность иностранных инвесторов. Иностранные физические и юридические лица не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества исключительно в случаях, установленных федеральными законами об иностранных инвестициях в Российской Федерации. Также необходимо законодательно урегулировать ограничение доступа иностранных инвесторов в стратегически значимые отрасли.
Для упорядочения отношений по продаже земли под приватизированными предприятиями в закон должна быть включена соответствующая статья. Должен быть установлен принцип одновременности отчуждения объекта недвижимости и занятого им земельного участка, определены требования к установлению границ, занимаемых объектом недвижимости, определены виды земельных участков, не подлежащих отчуждению в соответствии с законом, в том числе участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим отчуждения и др.
3.3. иННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ
Одним из основных факторов реализации Стратегии является перевод экономики на инновационный путь развития. Основная роль государства состоит в создании механизмов и конкретных мер, обеспечивающих формирование национальной инновационной системы России и развития инновационного предпринимательства.
Обобщенным показателем эффективности научно-технической и инновационной деятельности является доля страны на мировом (включая внутренний) рынке наукоемкой продукции. Доля России сейчас – около 0,3%.
3.3.1. Основные направления и этапы развития инновационной экономики
Основные направления развития инновационной деятельности, приоритеты инновационной политики и этапы ее реализации определяются потребностями промышленных производств в технологическом перевооружении и наличием инвестиционных ресурсов. Создание благоприятных условий для развития инноваций позволит модернизировать технологическую базу российской экономики и кардинально поднять конкурентоспособность отечественной продукции.
Основная задача на первом этапе
( 2000-2002г.г.) может быть сформулирована как «удержание позиций». Главным является воспроизводство технологической базы отраслей, продукция которых пользуется стабильным спросом на сформировавшихся рынках. При этом рыночные «ниши» могут быть расширены за счет активного импортозамещения. Инновации должны быть ориентированы, прежде всего, на модернизацию имеющихся производств на основе ресурсосберегающих технологий и улучшение потребительских свойств продукции. Основная проблема первого этапа – создание экономических, инфраструктурных и институциональных основ перехода к инвестиционной стадии развития России. На этом этапе произойдет укрепление научно-технического потенциала; улучшение условий для развития легального предпринимательства и поддержки добросовестной конкуренции; стимулирование инвестиций в наиболее передовые и наиболее высокоспециализированные производства; развитие внутреннего спроса; внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей среды.
На втором этапе
(2003-2007гг.) основным содержанием становится создание производств, реализующих новейший технологический уклад, и выход на внутренний и внешний рынки с наукоемкой продукцией мирового уровня. Результатом реализации этого этапа должно стать обеспечение конкурентных позиций в перспективных секторах рынка, где отечественная продукция не была ранее представлена, а в отдельных случаях – формирование новых областей спроса, в удовлетворении которого отечественная наукоемкая продукция играла бы доминирующую роль.
Действия Правительства на этом этапе направлены на создание и совершенствование механизмов:
- активизации «человеческого фактора»;
- привлечения в крупных масштабах частных инвестиций;
- упорядочения защиты и использования объектов интеллектуальной собственности;
- создания и поддержания необходимой инфраструктуры инновационного развития;
- взаимодействия науки и производителя
Параллельно со снижением прямого участия государства в хозяйственной деятельности его роль в создании предпринимательского и инвестиционного климата в стране должна быть усилена. Уже к началу стадии инновационного развития средообразующая и информирующая функции государства станут основами регулирования инновационного развития.
На третьем
, инновационном этапе развития (2007-2010г.г.) ключевыми являются государственная поддержка инновационной инфраструктуры, создание предпосылок переключения спроса на отечественные инновации, информационная поддержка промышленного производства, укрепление связей науки с производством.
Внимание государства должно быть обращено на новые формы научно-инновационной и инженерной деятельности, использующие современные информационные технологии. Внимание государства постепенно должно переключаться с "количественных" аспектов поддержки на "качественные".
В соответствии с прогнозируемыми этапами и целями развития формулируются задачи, которые будут решаться в ближайшие десять лет. Основными задачами
государственной инновационной политики должны стать:
- координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях разработки комплексного подхода к решению задач инновационного развития, эффективного функционирования инновационной системы и реализации государственной инновационной политики;
- сохранение и развитие научного и производственно- технологического потенциала, включая фундаментальную науку и систему подготовки кадров, его использование для поддержания современного технологического уровня и перехода на более высокие технологии;
- выбор рациональных стратегий и приоритетов развития инновационной сферы при реализации в отраслях экономики критических технологий и инновационных проектов, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции;
- обеспечение благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности, развития легального предпринимательства и добросовестной конкуренции;
- создание системы подготовки и переподготовки кадров в области инновационного предпринимательства;
- формирование и развитие внутреннего рынка;
- внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей среды.
3.3.2. Практические мероприяти
я
Необходимо осуществить следующие основные мероприятия:
в научной сфере:
- увеличение финансирования фундаментальных исследований и приоритетных научно-технических направлений, реализуемых в форме государственных программ;
- перераспределение бюджетных ресурсов в сторону увеличения доли конкурснораспределяемых средств;
- более широкое использование механизмов возвратного и паритетного финансирования при поддержке прикладных работ, имеющих коммерческую значимость;
- инвентаризация имеющегося научного задела, стимулирование взаимного проникновения технологий в оборонный и гражданский сектор;
- выделение целевых средств на обновление приборной базы науки;
- радикальное улучшение информационного обеспечения, в том числе за счет привлечения коммерческих структур к развитию российской части Internet в интересах научно-образовательных и инновационных организаций;
- улучшение материального положения ученых в бюджетной сфере; стимулирование привлечения молодежи в науку;
- более широкое использование контрактной системы найма специалистов в научно-технической сфере;
- создание условий для обеспечения достаточной мобильности инженерно-технического персонала внутри и между государственным и частным секторами исследований и разработок и производством;
- реструктуризация части отраслевых научно-исследовательских и проектных институтов в инжиниринговые фирмы с развитой финансово-экономической, маркетинговой и коммерческой структурой; санация и закрытие неэффективно работающих организаций;
- углубление интеграции науки и образования с целью повышения качества подготовки специалистов для новых высокотехнологичных направлений.
в сфере коммерциализации результатов исследований и разработок:
- развитие системы венчурного инвестирования (внебюджетного финансирования высокорисковых проектов) в научно-технической сфере. Поддержка венчурного бизнеса со стороны государства необходима до тех пор, пока к нему не проявит интерес промышленность. Целесообразно также в соответствии с мировой практикой разрешить инвестирование средств негосударственных пенсионных фондов в венчурные фонды.
- развитие системы государственного и частного страхования инновационных рисков; образование в рамках финансово-промышленных групп страховых компаний, которые взяли бы на себя страхование кредитных рисков, связанных с освоением инновационной продукции, таким образом разделив их с коммерческими банками;
- освоение и использование современных методов инжиниринга, прогнозирования и маркетинга наукоемкой продукции;
- развитие малого инновационного бизнеса путем формирования благоприятных условий и инфраструктуры для образования и функционирования малых предприятий;
- вовлечение в хозяйственный оборот прав на объекты интеллектуальной собственности и обеспечение надежной защиты от несанкционированного использования;
в области защиты и использования интеллектуальной собственности:
В стране в ближайшее время должно быть завершено формирование нормативно-правового пространства и определена конкретная ответственность государственных ведомств в этой области. При этом должны быть созданы правовые условия для коллективного творчества.
Интересы государства при реализации интеллектуальной собственности обеспечиваются, главным образом, не за счет ее продаж, а путем расширения конкурентоспособного сектора экономики, увеличения налогооблагаемой базы и повышения занятости населения.
Государству целесообразно закрепить за собой исключительные права только на результаты научно-технической деятельности, связанные с интересами обороны и национальной безопасности, а также права на результаты научно-технической деятельности, относительно которых оно имеет намерение самостоятельно довести разработки до промышленного применения и реализации готовой продукции. Во всех иных случаях права на результаты научно-технической деятельности должны быть отданы организациям-разработчикам новой техники, которые и будут напрямую взаимодействовать с инвесторами.
Одновременно в интересах государства при закреплении прав за организациями-разработчиками необходимо сохранить рычаги государственного управления исключительными правами на результаты НИОКР, выполненных за счет бюджета, для соблюдения экономической и технологической безопасности страны, в том числе:
- гарантированное приобретение государством неисключительной, безотзывной и безвозмездной лицензии на использование результатов НИОКР для государственных нужд при передаче исключительных прав организациям-разработчикам;
- право контроля за использованием созданных на средства федерального бюджета результатов НИОКР, передаваемых исполнителям и пользователям.
Конкретные шаги в области защиты и охраны прав интеллектуальной собственности включают:
- ускорение принятия федеральных законов, регулирующего отношения в сфере интеллектуальной собственности; разработку нормативно-правовых актов, направленных, в первую очередь, на реализацию государственной политики при введении в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета;
- подготовку соответствующих дополнений к закону Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах», постановлению Правительства РФ «Об использовании результатов научно-технической деятельности» и разработку предложений о форме правовой охраны секретных объектов интеллектуальной собственности в рамках авторского права;
- внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты («Кодекс об административных правонарушениях РФ», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»), регламентирующие вопросы выявления нарушений прав авторов и правообладателей объектов интеллектуальной собственности, доказательства нарушения исключительных прав, а также вопросы проведения экспертизы в этой области;
- разработку типовых государственных контрактов, учитывающих сбалансированность законных интересов участников процесса создания и использования результатов научно-технической деятельности;
- подготовку Порядка определения источников и объема финансирования и выплаты компенсаций владельцам объектов интеллектуальной собственности и информации о технологиях в случае их засекречивания (закон РФ «О государственной тайне»).
в производственно-технологической сфере:
Федеральные целевые инновационные программы, обеспечивающие переход экономики на более высокий технологический уклад производства, должны формироваться в составе федеральных целевых программ для их финансирования из бюджетных и внебюджетных источников.
Базой для этих программ должны быть приоритеты государственной инновационной политики, формируемые с учетом:
- приоритетных направлений развития науки и техники и перечня критических технологий федерального уровня;
- разработанных стратегий и концепций развития отраслей реального сектора экономики;
- важнейших проблем развития высокотехнологичных отраслей реального сектора экономики;
- наиболее эффективных результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполненных в рамках федеральных целевых программ до 2000 года;
- результатов выполнения прграмм в рамках прикладных исследований государственных научных центров.
Другие основные мероприятия
:
- дальнейшее развитие инновационной инфраструктуры для развития предпринимательства в научно-технической сфере (инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов);
- повышение эффективности использования государственной собственности в целях активизации инновационной деятельности. Быструю отдачу можно получить путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов;
- формирование корпоративных объединений образовательных, научных и промышленных организаций (включая федеральные центры науки и высоких технологий и исследовательские университеты) в целях восстановления кооперационных связей, использования эффекта масштаба производства и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;
- ликвидация или диверсификация неперспективных и убыточных производств с проведением, в случае необходимости, предусмотренных действующим законодательством мер и процедур банкротства, введению внешнего управления, продажи имущества эффективному собственнику;
- создание инфраструктуры для перераспределения оборудования (информационные и лизинговые агентства, торговые предприятия по продаже подержанного оборудования и т.д.);
- создание с ведущими зарубежными фирмами совместных производств, на основе реализации крупных проектов;
- развитие системы внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов для обеспечения проведения научно-исследовательских и опытно-констукторских работ в интересах отраслей промышленности;
- развитие и широкое распространение системы подготовки кадров менеджеров;
- формирование нормативно-правовой базы инновационной сферы;
- создание систем стандартизации продукции и сертификации технологических процессов, товаров и услуг.
3.3.3.
Необходимые изменения в законодательстве
Необходимо внести изменения в законодательство и правоприменительную практику, связанную с созданием действенного механизма правовой защиты инвестиций. Принять поправки в законы:
- "Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике", чтобы учесть и уточнить концептуальные проблемы инновационного процесса и его составляющих, субъектов и объектов инновационной деятельности и решить концептуальные вопросы инновационной и научно-технической политики;
- «О науке и государственной научно-технической политике» (от 23.08.96, №127-ФЗ) – ввести в него механизм отношений между субъектами научной и научно-технической деятельности и потребителями научно-технологической продукции, которыми являются промышленные предприятия различных форм собственности.
Разработать основные положения о национальной системе венчурного финансирования в рамках «Основных направлений развития внебюджетного финансирования высокорисковых проектов (система венчурного инвестирования) в научно-технической сфере на 2000-2005 годы».
Внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации №1132 от 29.09.98 и №982 от 2.09.99 в целях адекватной интерпретации отношений государства и создателя объектов интеллектуальной собственности и устранения препятствий к введению этих объектов в хозяйственный оборот.
Внести изменения в Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ15/2000, "Учет нематериальных активов") с целью уточнения порядка учета объектов интеллектуальной собственности и их амортизации, устранив различия относительно объектов интеллектуальной собственности, приобретенных за счет собственных средств и за счет средств бюджета.
Внести изменения в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности" от 26.05.91 №1488-1, Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.99 № 39-ФЗ и «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09.07.99 №160-ФЗ с целью создания благоприятных условий для инвестирования средств в научную и инновационную деятельность.
Необходимо также ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях и коммерческой тайне.
3.4. Развитие транспортной и производственной
инфраструктуры.
3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры.
Развитие транспортной инфраструктуры относится к приоритетным задачам государственной деятельности. Основная цель развития транспортной инфраструктуры – создание условий для улучшения социально-экономического положения России путем снижения издержек транспортировки товаров и грузов по территории страны, улучшения качества транспортных услуг, предоставляемых населению, обеспечения растущих потребностей экономики в транспортных услугах.
В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.
При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению ее роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.
Основными задачами развития транспортного комплекса являются:
- формирование единого транспортного пространства на территории России как обязательного условия существования единого внутрироссийского рынка;
- обеспечение необходимого уровня мобильности населения и транспортной доступности регионов и населенных пунктов для всех категорий граждан;
- обеспечение безопасного функционирования транспорта и снижения негативного воздействия транспорта на окружающую среду до уровня, соответствующего международным нормам;
- повышение координации в развитии транспортной инфраструктуры, разработке и реализации крупных проектов в области транспортного строительства, создания новой транспортной техники и технологий;
- интеграция транспортных и производственно-распределительных процессов. Создание мультимодальных перевозочных систем а также систем товарораспределения, основанных на принципах логистики;
- интеграция транспортного комплекса в мировую транспортную систему, формирование на территории России конкурентоспособных международных транспортных коридоров с максимальным использованием выгод географического положения России;
- создание гибкой системы транспортных тарифов, учитывающей интересы пользователей транспортных услуг и обеспечивающей расширенное воспроизводство в транспортном комплексе;
- комплексная информатизация транспорта. Реструктуризация транспортных технологий в пользу наиболее экологичных и энергосберегающих.
Программа развития транспортной инфраструктуры включает направления:
- развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры;
- реализация транзитного потенциала России,
- развитие торгового флота и транспортной авиации;
- развитие инфраструктуры железных дорог и конкурентного сектора железнодорожных перевозок;
- развитие услуг связи
.
3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры.
По всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог общего пользования Россия значительно уступает зарубежным странам. Неудовлетворительно транспортно-эксплуатационное состояние дорожных сооружений. Не завершено формирование скелетной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Дальнего Востока, Европейского Северо-Запада. Все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь, на подходах к крупным и крупнейшим городам страны, а также основным транспортным узлам.
В качестве приоритетов развития системы автодорог следует выбрать:
- обеспечение соответствия протяженности и пропускной способности федеральной и территориальных сетей автомобильных дорог требованиям территориальной связанности и обороноспособности страны, фактическому и прогнозному уровням развития автомобильного транспорта;
- продвижение к созданию системы автомобильных магистралей и подъездов к крупнейшим транспортным узлам (морским и речным портам, аэропортам, железнодорожным станциям) в международных и важнейших межрегиональных транспортных коридорах; интеграция национальной системы автомобильных магистралей в соответствующие Европейскую и Азиатскую системы с обеспечением адекватного места России в международных транзитных перевозках;
- обеспечение бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также учет природоохранных требований и условий экологической безопасности.
Для достижения указанных приоритетов необходимо:
- определение основного источника финансирования развития национальной дорожной сети;
- принятие закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» с установлением четкого разграничения ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по вопросам содержания и развития автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, в том числе находящихся в пределах городских территорий и в сельской местности;
- решение вопросов землеотвода и землепользования, возникающих в процессе строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, включая вопросы формирования целевого земельного фонда и налогообложения земель автомобильных дорог;
- урегулирование вопросов дорожных концессий, введения в определенных случаях платного проезда на участках дорог и искусственных сооружениях, а также коммерческого использования земель, прилегающих к автомобильным дорогам;
- принятие федеральной целевой программы «Дороги России XXI века»;
- пересмотреть действующие транспортные и транспортно-градостроительные нормативы и методические документы с учетом фактора автомобилизации и, соответственно, ролевой функции автомобильных дорог.
Реализация комплекса мер, обеспечивающих прозрачность расходов на дорожное строительство и действенный контроль за эффективным и целевым использованием средств указанных фондов, а также качеством дорожных работ.
3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации.
Другой важнейшей приоритетной задачей развития транспортной инфраструктуры является развитие торгового флота России.
Основными негативными тенденциями отрасли являются сокращение общего числа судов и тоннажа, контролируемого российскими судовладельцами, стремление судовладельцев к строительству судов, регистрации судов и судоходного бизнеса за рубежом, активное старение флота, снижение объемов деятельности, в первую очередь – по перевозкам грузов внешней торговли, несоответствие специализации и мощности российских торговых портов структуре и объемам внешнеторговых и транзитных грузопотоков.
Основными задачами государства в области развития морского транспорта являются:
- обеспечение роста флота, зарегистрированного в России, на основе создания Российского международного реестра судов, разработка механизмов, стимулирующих модернизацию флота;
- стимулирование в краткосрочной перспективе пополнения флота, контролируемого российскими судовладельцами, на основе фрахтования судов на условиях договоров тайм-чартера и бербоут-чартера в соответствии с распространенной международной фрахтовой практикой;
- стимулирование экономической и технологической интеграции между грузообразующими отраслями и морским транспортом как в части пополнения флота, так и в части развития специализированной инфраструктуры морских портов;
- повышение объемов экспорта транспортных услуг, предоставляемых российскими судовладельцами и российскими морскими портами. Содействие повышение конкурентоспособности российских морских портов и российских судовладельцев, работающих на международных фрахтовых рынках;
- недопущение применения дискриминационных мер к национальным перевозчикам по сравнению с иностранными;
- приведение деятельности складов временного хранения в морских и речных портах в соответствие с производственной технологией переработки грузов;
- приведение таможенных требований к международным нормам при фрахтовании судов;
- интенсификация использования Северного морского пути с применением атомного ледокольного флота для создания бесперебойной транспортной магистрали и развития соответствующих инфраструктур;
- расширение использования внутренних водных путей, устьевых и речных портов для перевозок пассажиров, экспортно-импортных и транзитных грузов;
- обеспечение безопасного судоходства и надежного функционирования гидротехнических сооружений на внутренних водных путях;
- системное развитие инфраструктуры портов в соответствии с перспективными потребностями внешней торговли, закрепление тенденции роста доли российских портов в обработке грузов национальной грузовой базы.
Приоритетными проектами развития портовой инфраструктуры, подлежащими реализации в ближайшее время, являются: порт Мурманск (специализированный комплекс для перевалки глинозема), порт Санкт-Петербург (нефтебункеровочная база), порт Высоцк (комплекс для отгрузки на экспорт угля), новый порт в районе г.Приморска (нефтеперевалочный комплекс в составе Балтийской трубопроводной системы), Новый порт в бухте Батарейная (комплекс для перевалки нефтепродуктов), порт Новороссийск (контейнерный терминал в Юго-Восточном районе порта, глубоководный нефтепричал в нефтегавани «Шесхарис» для отгрузки нефти крупнотоннажными танкерами, комплекс для отгрузки на экспорт минеральных удобрений), порт Туапсе (универсальный причал для перевалки металлов, нефтеналивной причал для приемки танкеров грузоподъемностью 100 тыс тонн по отгрузке на экспорт нефти и нефтепродуктов), порт Темрюк (комплекс для перевалки угля), реконструкция нефтегавани порта Махачкала, новый порт в устье р.Волги в районе с.Оля (развитие мощностей для перевалки грузов Ро-Ро и контейнеризованных грузов), порт Восточный (комплекс перевалки минеральных удобрений).
Географическое положение Российской Федерации, роль отдаленных регионов в обеспечении экономической и геополитической безопасности государства определяют особую роль гражданской авиации
в транспортной системе страны.
Основными задачами государственной политики в области развития гражданской авиации являются:
- отработка механизма создания эффективной системы лизинга воздушных судов для пополнения парка летательных аппаратов российских авиакомпаний;
- осуществление мер поддержки отечественных авиакомпаний на международных авиатранспортных рынках при заключении межправительственных соглашений о воздушном сообщении;
- принятие системных мер по комплексному развитию сети аэропортов, доведению обеспеченности их наземной производственной базы до нормативного уровня, а также создания инвестиционных условий для развития наземной материально-технической базы аэропортов.
3.4.4. Реализация транзитного потенциала России.
Занимая выгодное географическое положение, имея выходы к морям, а также обладая системой космической, воздушной, морской навигации, Россия владеет и уникальными возможностями участия в международном транзите.
России не нужно привлекать огромные инвестиции для развития уже имеющегося транспортного коридора (хотя средства для поддержания работы дороги требуются). Существует и функционирует Транссиб. Имеется огромный опыт организации и сопровождения исключительно больших объемов перевозимых грузов.
Главное конкурентное преимущество России - более короткое, при прочих равных условиях, время доставки грузов. Скорость доставки грузов по российским железным дорогам существенно возросла. Этот факт приобретает особое значение учитывая наступление эры электронной торговли, приоритетом которой являются «скоростные сделки».
Конкурентным преимуществом является также тот факт, что транзит по российской территории - это транзит по единой территории, на которой действуют единые законы, в том числе таможенное законодательство, тогда как конкурентам приходится искать консенсус между интересами различных суверенных государств. Транзит - это стабилизирующий долговременный фактор.
Международное движение грузопотоков организовано и функционирует в многофакторной системе координат. Для защиты российских интересов и предотвращения изоляции России необходимо подключение Российской транспортной системы к международному движению грузопотоков путем:
- создания направлений, связывающих транспортные сети России и стран Средней и Центральной Азии через территории Азербайджана, Казахстана, Туркменистана и др., в том числе с использованием паромных переправ через Каспий;
- подключения транспортного маршрута, соединяющего Каспийское и Черное моря по Волго-Донскому каналу к системе евроазиатских транспортных связей;
- активизации работы по использованию существующих железнодорожных маршрутов для перевозки грузов и пассажиров через территорию России по Транссибу и Турксибу;
- развития начатой практической работы по транспортировке казахстанской и туркменистанской нефти через порт Махачкала, по подготовке к транзитным перевозкам узбекского хлопка через Казахстан (Актау), Астрахань и далее на Европу по ВВП.
- подготовки к открытию внутренних водных путей России для плавания судов типа "река-море" на участке между Черным и Каспийским морями (в рамках подготовки к взаимному открытию водных путей России и Европейского Союза). Использование этого водного пути в системе евроазиатских транспортных связей дополнит коридор TRACECA и позволит избежать две перевалки грузов;
- рассмотрения и принятия разработанных предложений по формированию генеральной стратегии России в отношении проектов ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ.
Коридор «Север - Юг», основная трасса которого пролегает по направлению Индия - Иран - Каспийское море - европейская часть России с выходом на Европу предполагает загрузку мощнейшей единой глубоководной системы. Развитие Волго-Донского канала предполагает выход через Черное море на Юго-Восток Европы и в центр континента по Дунаю. По Волге транзитный путь выходит на Волго-Балт, на Балтику, Скандинавию. Использование внутренних водных путей России для международного транзита может дать стране значительный приток валютных средств. Развитие и создание водного коридора Волга - Дон - Дунай, по предварительной оценке, обеспечит доходы России от транзита в размере 1 млрд. долларов. Здесь предстоит рассмотреть возможность внедрения прямых бесперевалочных технологий и обоснования плавания судов смешанного плавания.
Завершение строительства железной дороги Беркакит-Якутск предполагает возникновение нового варианта транзитных перевозок по маршруту Европа - Северный морской путь - река Лена(глубоководный участок) - Транссиб - Азия, Получает развитие транспортировка нефти по Северному морскому пути с Ямала и Приразломного месторождения.
Контейнерный трафик в направлении Европа - Азия - Европа в ближайшее время будет сосредоточен на трансокеанском маршруте. Основные грузоотправители в Юго-Восточной Азии - Китай, Япония, Корея - сосредоточатся на отправке контейнеров морем. России предстоит большая работа по предоставлению наилучших условий грузовладельцу дорогого товара, который потребует от перевозчика, экспедитора резкого сокращения времени доставки. Особенно это будет сказываться в условиях развития электронной торговли. В случае успеха 5-6 % евроазиатской торговли и, соответственно, контейнерных перевозок от сегодняшнего уровня, будет сосредоточено на российских транспортных транзитных системах.
Другая важная задача – импортозамещение. Россия импортирует ежегодно транспортные услуги в объеме 3 млрд. долларов. Часть этих средств реально вложить в развитие собственных транспортных услуг, способных заменить импортируемые с тем же качеством, но по более низким тарифам. Импортозамещение помимо прямого экономического эффекта от снижения стоимости транспортировки окажет также косвенный эффект в виде общего улучшения российской транспортной инфраструктуры, стимулирования экономического роста в смежных отраслях экономики
Для обеспечения такой масштабной задачи, каковой является перехват 5-6% товарного потока на российскую транспортную систему, в перспективе потребуется коренная модернизация транспортного комплекса. Оценочный объем инвестиций, необходимых для поэтапного осуществления подобной модернизации превысит 50 млрд. долларов.
На эти цели со стороны международных финансовых организаций Россия сможет получать не более полумиллиарда долларов в год. Остальное необходимо привлечь от грузовладельцев, заинтересованных в том числе и в транзите грузов через российскую территорию. Россия в этом случае получит возможность за счет инвестиций в транзит решить свои внутренние задачи реконструкции транспортной системы.
Для привлечения столь масштабных инвестиций необходимо законодательное утверждение таких форм работы с инвестором, как концессия и получившая широкое распространение в последние десятилетия система «построил-оперируй-передай». Данный механизм необходим для привлечения инвесторов в крупные инфраструктурные проекты с длительным сроком окупаемости. В соответствии с этой схемой инвесторы и государство заключают договор, по которому инвестор строит объект инфраструктуры под ключ (порт, контейнерный терминал, аэропорт, мост, платную дорогу и др.) и осуществляет эксплуатацию объекта в течении 20-30 лет. По завершении этого срока государство имеет право выкупить контрольный пакет акций у инвестора по взаимовыгодной цене, устанавливаемой в момент подписания соглашения.
Рассматривая проблемы модернизации инфраструктуры страны в целом, необходимо обозначить следующие задачи:
- на базе наработок транспортных министерств и ведомств разработать программу развития международных транспортных коридоров с учетом того, что они должны обслуживать также и внутренние потребности России;
- внедрять новые современные формы привлечения инвестиций, применяемые многими странами (концессии, система «построил-оперируй-передай»);
- направлять на реконструкцию инфраструктуры большую часть средств из международных займов. Для России эта величина сейчас не превышает 5% общего объема заимствований, в то время как в большинстве стран-реципиентов эта доля составляет зачастую более 60%;
- принимать меры разумного протекционизма в отношении российских транспортных компаний, судовладельцев, портов и других объектов транспортной инфраструктуры, участвующих в транзитных перевозках;
- развивать международное сотрудничества в области транзитных перевозок, прежде всего со странами, тяготеющими в силу геополитического положения, к российскому варианту транзита. Оценивая поддержку МИД России в решении международных вопросов связанных с развитием транспортной кооперации, видится необходимой потребность в целенаправленных дипломатических шагах для решения неурегулированных проблемных вопросов, имеющих решающее значение для перспектив транзита - статус Каспийского моря, Керчь-Еникальского канала и др.;
3.4.5. Развитие инфраструктуры железных дорог и конкурентного сектора железнодорожных перевозок.
Магистральная сеть железных дорог России имеет на основных направлениях резервы для освоения возрастающих потребностей экономики и населения страны в перевозках.
Вместе с тем, изменяющиеся с развитием рыночных отношений параметры распределения производительных сил в государстве требуют усиления внимания техническому перевооружению существующих мощностей железнодорожного транспорта и их развитию.
Экономически обоснованное усиление провозных способностей железнодорожных линий должно осуществляться за счет электрификации, усиления земляного полотна и внедрения подвижного состава с повышенными осевыми нагрузками.
Обеспечение этих работ необходимо, в первую очередь, на направлениях к российским портам и пограничным переходам, перспективным для развития экспортного потенциала, линиям, обеспечивающим перевозки транспортоемкой продукции и сырья для металлургической, лесоперерабатывающей и химической промышленности.
Техническое перевооружение и модернизация сети железных дорог должны обеспечить повышение эффективности управления перевозочным процессом, сниже6ние издержек и повышение производительности труда.
Строительство новых железнодорожных линий и подъездных путей, необходимо для освоения перспективных месторождений природных ресурсов и новых промышленных центров, осуществляемых за счет федеральных и местных бюджетов, а также средств заинтересованных организаций.
Одновременно, изменение спроса на железнодорожные перевозки должно сопровождаться закрытием и ликвидацией отдельных железнодорожных линий и подъездных путей, эксплуатация которых становится убыточной при отсутствии дотаций со стороны заинтересованных предприятий, организаций, органов территориального управления.
Приоритеты и направления технического перевооружения и развития железнодорожного транспорта требуют значительного роста инвестиций, основная часть которых должна формироваться за счет внутренних возможностей отрасли, создания условий для привлечения инвестиционных ресурсов с финансовых рынков и субсидий государства для поддержки социально значимых перевозок.
Развитие рынка железнодорожных перевозок в конкурентном секторе железнодорожного транспорта осуществляется за счет создания правовых и экономических условий, стимулирующих приобретение подвижного состава независимыми компаниями- операторами.
Реформирование федерального железнодорожного транспорта должно сопровождаться прекращением практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и формирование нового механизма компенсации убытков. Это должно быть достигнуто в 2000-2003 годах за счет следующих мероприятий:
- повышения доходности пассажирских перевозок на основе дальнейшей дифференциации пассажирских тарифов в зависимости от качества предоставляемых услуг и обеспечения до 2002 года безубыточности перевозок пассажиров в поездах и вагонах, в которых предоставляется высокий уровень обслуживания;
- формирования в 2000-2001 годах механизма компенсации железнодорожному транспорту потерь доходов, связанных с предоставлением различным категориям пассажиров льгот по проезду, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- учет, начиная с 2002 года, компенсации убытков от пассажирских перевозок в пригородном сообщении при расчете трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
- компенсации железнодорожному транспорту из федерального бюджета, начиная с 2002-2003 гг., непокрытых убытков от пассажирских перевозок в дальнем следовании.
3.4.6. Развитие услуг связи.
Связь и информатизация являются составной частью производственной инфраструктуры любого государства. В российской экономике связь стала одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. Техническая и экономическая стратегия развития связи должна быть направлена на создание информационной инфраструктуры, на вхождение России в глобальное информационное сообщество.
С этой целью дальнейшее развитие связи и информатизации будет проходить по следующим направлениям:
Системное направление:
- глобализация – создание глобальных телекоммуникационных и информационных сетей и систем;
- персонализация – обеспечение каждого абонента персональным номером и доступом к телекоммуникационной и информационной сети в любой точке мира;
- мобильность – обеспечение абонента связью и предоставление ему телекоммуникационных и информационных услуг в движении, в любом транспортном средстве;
- интеллектуальность – повышение интеллекта телекоммуникационных и информационных сетей, систем и терминалов (обеспечение возрастающего уровня функциональных и операционных возможностей, повышение уровня управления и качества;
- конвергенция связи и информатики, конвергенция телекоммуникационных и информационных служб и услуг;
- электронная торговля – новое направление в экономике («цифровая экономика», «сетевая экономика», технологически обеспечиваемая телекоммуникационными и информационными технологиями и услгами;
- интернет – развитие связи на базе «Интернет», IP-телефонии.
Технологическое направление:
- широкополосность – непрерывное повышение скорости передачи информации. Уже в настоящее время обсуждаются скорости свыше 1000 Мбит/с при передаче информации по волоконно-оптическим линиям связи;
- мультимедийность – предоставление абоненту широкого спектра услуг на базе высоких скоростей передачи (речь, данные, графика, видео и др.)
- динамизм роста нетелефонного трафика. Уже в ближайшие годы нетелефонный трафик превзойдет телефонный;
- интеграция терминалов различного рода, включая персональный компьютер в единый интегральный терминал абонента (ТА);
- качество телекоммуникационных и информационных услуг – основной параметр будущих инфокоммуникаций. В связи с постепенным уменьшением стоимости инфокоммуникационного оборудования некоторые технологии с низким качеством услуг просто исчезнут.
Структурное направление:
- демонополизация телекоммуникационного и информационного рынка, создание конкурентной среды между традиционными и новыми операторами, между операторами и провайдерами услуг;
- альянсы между всеми представителями телекоммуникационного и информационного сектора (производители оборудования, операторы, провайдеры услуг, телевизионные и радиовещательные корпорации и др.)
Развитие информационных технологий.
Учитывая значение ускоренного доступа к интернет-технологиям с точки зрения создания и развития конкурентных преимуществ, федеральные органы власти должны содействовать ускоренному расширению инфраструктуры сети Интернет на территории России. Ускорение развития системы электронной коммерции, снижающей издержки по интеграции общенационального товарного рынка, требует активного государственного содействия в создании системы платежных безналичных расчетов по сделкам проводимым в сети Интернет. Кроме того, государство на политическом уровне содействовать участию отечественных предприятий и организаций в проектах международных экономических организаций.
Наряду со стимулированием строительства каналов доступа к интернет, государству следует добиться роста числа пользователей компьютеров, повышения уровня компьютерной грамотности – в качестве важнейших, еще далеко не полностью решенных задач информатизации общества.
В целях повышения доступности компьютерной техники и в интересах развития сектора сборочных предприятий, целесообразно значительно снизить уровень налоговых пошлин на ввоз компьютерных комплектующих, не производящихся внутри страны. Кроме того, следует стимулировать практику развития центров доступа к интернет-услугам со стороны региональных и местных органов власти, на базе существующей инфраструктуры (в том числе школ и ВУЗов).
Целесообразно обеспечить расширенное преподавание курсов программирования и обслуживания компьютерной техники в высших и специальных учебных заведениях, обеспечив информатизацию всей системы общего и специального образования и последующих форм подготовки и переподготовки специалистов.
3.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Экономическое развитие страны требует надежного функционирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях при минимизации стоимости их услуг. Реструктуризация естественных монополий является основой снижения издержек и самих монополий, и потребителей их услуг, привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего спроса на них. Необходимо достижение компромисса экономических интересов между укреплением финансово-хозяйственного положения этих отраслей, необходимым для их надежной работы и удовлетворения платежеспособного спроса на их услуги, и сдерживанием соответствующих компонентов затрат как самих естественных монополий, так и других российских товаропроизводителей.
Государственная политика в этой сфере будет направлена на решение следующих задач:
- реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;
- сохранение преимуществ интегрированных систем – технологической целостности, управляемости и надежности;
- отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;
- выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
- полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
- создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;
- обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
- прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.
3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК.
Целями реструктуризации естественных монополий в отраслях ТЭК являются повышение эффективности и инвестиционной привлекательности этих отраслей, снижение издержек потребителей их услуг при условии надежного удовлетворения платежеспособного спроса.
Структурные преобразования в ТЭК должны быть направлены на развитие рыночных отношений и механизмов в сфере топливо- и энергоснабжения, разделение потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.
Государственная политика в этой сфере будет основываться на следующих принципах
.
Институциональные преобразования в отраслях ТЭК не должны приводить к потере объективных преимуществ существующих интегрированных систем топливо и энергоснабжения: технологичной целостности, управляемости и надежности.Эти преобразования должны осуществляться при полной организационной и финансовой прозрачности.
Должен быть определен механизм представления интересов государства и организаций ТЭК на внешних энергетических рынках.
Органы государственного регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК, помимо экономически обоснованного тарифного регулирования, должны обеспечить открытый и недискриминационный доступ потребителей и независимых производителей к услугам этих монополий.
Выделение потенциально конкурентных видов деятельности должно быть ориентировано на дерегулирование этих сфер деятельности. При этом государство будет проводить активную антимонопольную политику в этих областях. В том числе будет осуществляться ценовое и тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения на рынке доли независимых производителей (продавцов).
Для обеспечения надежности и устойчивости топливо- и энергоснабжения на этапе становления энергетических рынков будут созданы регулируемые государством торговые площадки и операторы, при помощи которых будут осуществляться сделки на энергетических рынках, а также будет поддерживаться связь с технологическими операторами энергетических систем.
Будут разработаны процедуры лицензирования участников энергетических рынков на предмет соответствия как необходимым техническим требованиям, так и коммерческой добросовестности.
3.
5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности.
Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка для обеспечения интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.
Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально-административных мер по совершенствованию структуры отрасли в рамках следующих направлений:
Совершенствование организационной структуры отрасли
Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля. Данное разграничение может быть первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отчётности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли с последующим их выделением в самостоятельные хозяйственные организации.
Затем этот процесс необходимо продолжить в направлении более чёткого разграничения выделенных структурных единиц по сферам деятельности и повышения их хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.
В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.
Поддержка развития конкуренции
В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа необходимо:
- обеспечение поддержки процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т.п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газа, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;
- совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, Методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;
- введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем – других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;
- развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном, региональном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;
- введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;
- разработка правил работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в т.ч. торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.
На первом этапе основными задачами являются:
- преодоление кризиса неплатежей;
- достижение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.
Для решения этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:
В сфере институциональной политики и развития рынка газа необходимо:
- финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО «Газпром». Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;
- финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;
- совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО «Газпром»;введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли.
В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью необходимы:
- создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;
- пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения;
- обеспечение в течение периода формирования рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранения в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО при существенном улучшении эффективности управления ими;
- усиление контроля за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.
В сфере развития нормативно-правовой базы:
Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:
- разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;
- разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;
- внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;
- внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО «Газпром» (ООО «Межрегионгаз») с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа; аналогичные правила должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);
- разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО «Газпром», соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;
- устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО «Газпром» и ГРО;
- создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;
- придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России;
- определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;
- определение правил эксплуатации ЕСГ России в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа;
- создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;
- подготовку проекта Федерального закона «О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне», создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.
- разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.
Задачами второго этапа являются:
- достижение безубыточности всех секторов рынка газа;
- создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;
- прекращение практики перекрестного субсидирования, и, в частности, продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.
Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:
В сфере институциональной политики и развития рынка газа:
Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.
Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;
С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам, внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.
Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.
В сфере развития нормативно-правовой базы:
- в процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.
- разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.
- разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.
- разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.
3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике
Структурные преобразования в электроэнергетике должны способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе сохранения единства и развития сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации и дерегулирования потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Структурные преобразования должны проводится с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, организационных и других ограничений.Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики в качестве важнейшей инфраструктурной отрасли, обеспечивающей стабильное развитие экономики, повышение ее конкурентоспособности и удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.
Достижение данной цели невозможно без:
- укрепления энергетической безопасности страны, необходимой для стабильного роста национальной экономики;
- создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса;
- создания эффективно работающего рынка электроэнергии, а также ясных и недискриминационных правил его работы , что должно способствовать улучшению инвестиционной привлекательности страны в целом;
- создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих стабилизации роста, а в дальнейшей перспективе и снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя;
- создания необходимой нормативно-правовой базы реформ.
Для этого потребуется решить следующие задачи:
- сохранение и дальнейшее развитие единой сетевой инфраструктуры страны и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, а также механизмов государственного регулирования услуг этих инфраструктур.
- демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии.
- создание правовой базы электроэнергетики для новых условий хозяйствования.
Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, создание механизмов ее государственного регулирования.
Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии является залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом ее энергетической безопасности. Учитывая сложности переходного периода в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимоусилить государственное влияние в этой области, обеспечить экономически обоснованное ценовое регулирование инфраструктурных услуг, обеспечить предсказуемость и эффективность развития этих отраслевых инфраструктур.
Демонополизация и дерегулирование секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии
Демонополизации производства электроэнергии за счет стимулирования выхода независимых производителей электроэнергии на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных генерирующих мощностей и дает возможности для входа на рынок новых субъектов, стимулируя привлечение инвестиций в отрасль.
Наряду с демонополизацией сферы производства электроэнергии необходимо создать механизмы контроля за функционированием нового оптового рынка со стороны государства, обеспечивающие:
- равные возможности для участия в конкуренции всех субъектов рынка;
- экономическую эффективность процесса рыночного ценообразования , включая формирование цен на электрическую энергию и системные услуги, предоставляемые на конкурентных условиях;
- стабильность и прозрачность правил функционирования рынка электроэнергии.
Появление оптового рынка электроэнергии и выделение услуг по передаче электроэнергии в отдельный вид бизнеса обеспечит условия для развития конкуренции и дерегулирования в сфере сбыта электроэнергии, что даст потребителям возможность выбора поставщиков и снижения затрат на свое энергоснабжение , а также создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.
Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:
Создание федеральной сетевой компании и системы диспетчерского управления федерального уровня
Формирование единой федеральной сетевой и технологической инфраструктуры в которую должны войти основные межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России, т.е. сохранение общей системы оперативно-диспетчерского управления, ответственности за надежность электроснабжения и удовлетворение текущего и будущего платежеспособного спроса, единой нормативно-методической базы функционирования и развития ЕЭС России, унификация информационно-алгоритмического обеспечения и т.п.
В процессе создания сетевой компании необходимо решить вопрос о выделении таких системообразующих сетей (с учетом интересов миноритарных акционеров) из состава энергосистем, в которых РАО «ЕЭС России» не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации. Единая система диспетчерского управления, выполняющая функции системного оператора оптового рынка, необходимо создать на базе ЦДУ и ОДУ РАО «ЕЭС России».
Формирование правил работы рынка электроэнергии и становление его инфраструктуры
С этой целью необходимо:
- разработать и утвердить новые Правила работы ФОРЭМ, предусматривающих защиту прав как существующих, так и вновь создаваемых независимых производителей энергии, многообразие форм оптовой торговли электроэнергией (по прямым договорам, через оператора торговой системы, через биржевые площадки);
- разработать и утвердить Сетевой кодекс Российской Федерации;
- создать оператора торговой системы ФОРЭМ и предоставить возможность всем участникам оптового рынка стать соучредителями этой организации; разработать правила и порядка получения доступа поставщиков электроэнергии к сетям межсистемной сетевой компании, сетям АО-энерго и распределительным сетям.
Формирование генерирующих компаний.
Необходимо создать условия и обеспечить создание достаточного числа генерирующих компаний, обеспечивающего появление конкуренции на оптовом рынке электроэнергии. При создании генерирующих компаний обеспечить исключение появления локальных монополий в сфере производства электроэнергии .
Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности, предусмотреть в правилах работы рынка механизмы участия в рынке независимых сбытовых компаний. Разработать механизмы лицензирования и антимонопольного контроля за деятельностью таких компаний. Для осуществления на практике мероприятий по дерегулированию рынка электроэнергии необходимо внесение поправок в существующее законодательство (в том числе и в Гражданский кодекс Российской Федерации).
Важно разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.
Значительное сокращение списка «неотключаемых» потребителей и повышение дисциплины их потребления
Существенно сократить список неотключаемых потребителей. Перейти на принцип условного гарантированного энергоснабжения. Для всех потребителей, за которыми сохраняется право гарантированного и бесперебойного энергоснабжения, предусмотреть квоту получения электроэнергии, соответствующую средствам, выделяемым из соответствующих бюджетов, на оплату их энергопотребления. Разработать механизм персональной ответственности руководителей соответствующих потребителей за уровень энергопотребления и оплату в безусловном порядке потребления электроэнергии сверх установленных норм.
п
реодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины.
Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.
Рационализация ценовой политики.
За ближайшие два-три года вывести регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию на уровень компенсации полных затрат (эксплуатационных и инвестиционных затрат).
Финансовое оздоровление организаций электроэнергетики в условиях постепенного роста тарифов на энергию
Мобилизовать все внутренние резервы организаций электроэнергетики по сокращению непроизводительных затрат и повышению эффективности своей производственно-хозяйственной деятельности, в том числе путем:
- проведения внутренней реструктуризации электроэнергетики с введением механизмов конкуренции в производстве и сбыте электроэнергии и с продажей (ликвидацией) непрофильных малоприбыльных видов хозяйственной деятельности;
- сокращения непроизводительных текущих затрат и их оптимизации, снижения коммерческих и технических потерь энергии;
- эффективного контроля за поступлением и использованием доходов;
- существенного сокращения, а затем и ликвидации бартерных сделок;
- проведения инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказа от реализации убыточных проектов (их закрытие, консервация или продажи другим заинтересованным инвесторам) и др.
Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики.
Необходимо постепенно прекратить практику перекрестного субсидирования и осуществить сокращение перечня неотключаемых потребителей.
Требуется осуществить (с учетом интересов миноритарных акционеров) организационное и финансовое разделение монопольных и немонопольных видов деятельности.
Необходимо проведение независимого аудита финансовой и производственной деятельности по каждому виду.
Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения внутренних и внешних инвестиций может быть и продажа РАО «ЕЭС России» своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.
3.5.1.3. Нормативно-правовой базы
С целью нормативно-правового обеспечения реформы в электроэнергетике необходимо:
(1) Подготовить указ Президента Российской Федерации об основных направлениях и принципах реформирования электроэнергетики в Российской Федерации, а также постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее Концепцию развития рынка электроэнергии в Российской Федерации с определением перспективной модели (моделей) рынка и схемы проведения конкурентной реструктуризации электроэнергетики.
(2) Подготовить новый проект Федерального закона о федеральных энергетических системах и о рынке электрической энергии Российской Федерации. Федеральный закон должен определить правовые, экономические и организационные основы отношений в области электроснабжения в Российской федерации и быть направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в электрической энергии.
Целью закона является создание правовых основ обеспечения надежного и эффективного энергоснабжения потребителей, включая :
- основы государственного регулирования электроснабжения в Российской Федерации, в том числе принципов государственной политики в этой области;
- принципы построения систем электроснабжения в Российской Федерациии в субъектах Российской Федерации;
- основы функционирования федерального оптового рынка электрической энергии (мощности);
- принципы и основные условия предоставления равного и недискриминационного доступа к электрическим сетям,
- определение основных принципов и механизмов обеспечения добросовестной конкуренции на рынке в интересах сдерживания роста цен на электроэнергию и повышения ее качества;
(3) Разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающие использование лицензионных требований и условий для запрета перекрестного субсидирования и ценовой дискриминации, обеспечения доступа к сетям, предоставления информации третьим лицам, соблюдения стандартов и иных правил доступа к сети независимых производителей энергии и потребителей электроэнергии.
(4) Внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Указанные изменения должны быть направлены на предоставление регулирующим органам возможности гибкого и поэтапного отказа от регулирования тарифов на электрическую энергию по мере формирования конкурентного рынка.
(5) Подготовить соответствующие изменения и дополнения в Гражданский Кодекс РФ, предусматривающие расширение системы договорных отношений в электроэнергетике, в частности, предоставления услуг по передаче энергии в рамках публичного договора и возможности осуществления энергоснабжения абонентов на основе договоров поставки энергии.
3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта.
3.5.2.1. Цели и принципы реформы.
Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта – повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему, качеству и срокам перевозок.
Для ее достижения необходимо решение следующих задач:
- создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию функционирования и развития железнодорожного транспорта;
- снижение на этой основе стоимости перевозок для производителей;
- обеспечение устойчивости работы железнодорожного транспорта, снижение аварийности, обеспечение качественного технологического развития системы российских железных дорог;
- обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;
- обеспечение финансовой прозрачности монопольных видов деятельности для государства и потребителей транспортных услуг;
- повышение мотивации поставщиков услуг, работников железнодорожного транспорта.
Основополагающие принципы
, на которых должна основываться концепция и практическая работы по реформированию железнодорожного транспорта:
- Министерство путей сообщения Российской Федерации несет ответственность за устойчивость функционирования системы железнодорожного транспорта, за эффективность его работы и за и ход осуществления реформ;
- разделение функций государственного управления (министерство) и хозяйственной деятельности (собственно оказание услуг железнодорожного транспорта);
- разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы, кроме расположенных в малонаселенных районах и передача которых введение муниципальных органов невозможна;
- разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и проведение специальной работы по стимулированию конкуренции там, где это возможно;
- обеспечение доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе;
- сохранение экстерриториальности железных дорог.
При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:
- поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.
- обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.
- необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;
- необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;
- самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.
3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия.
3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта.
Необходимо устранить противоречия между Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта и Федеральным законом РФ “О естественных монополиях” в целях отнесения к естественной монополии не железнодорожных перевозок, а инфраструктуры железнодорожного транспорта.
Необходимо упразднение нормы закона “О федеральном железнодорожном транспорте” о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности, а также предусмотреть возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли.
«Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной указом Президента РФ от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма является тормозом в достижении основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.
Необходимо внесение поправок в ФЗ «Транспортный устав железных дорог РФ», учитывающих разделение инфраструктуры и перевозок, а также появление компаний, с которыми имеют дело грузоотправители и пассажиры.
3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание открытого акционерного общества «Компания «Российские железные дороги» ( Компания «РЖД»).
Необходимо разделение в системе железнодорожного транспорта
государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом будут закреплены за МПС России.
К ним относятся:
- прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;
- подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;
- проведение единой технической политики;
- проведение нормативной политики;
- контроль за безопасностью движения;
- сертификация и стандартизация (вариант: и лицензирование);
- регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров, за исключением ценового регулирования магистральных железнодорожных перевозок.
В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, часть перечисленных выше функций может быть передана иным ведомствам, общественным (саморегулирующим) организациям либо регулироваться непосредственно правом.
Передача хозяйственных функций может быть осуществлена предприятию в предусмотренной гражданским законодательством организационно–правовой форме.
Таким образом, необходимо создать Компанию «РЖД» в виде открытого акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству. Это будет означать концентрацию хозяйственных управленческих функций в образованном акционерном обществе. К этим функциям относятся:
- обеспечение перевозок грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимых перевозок;
- обеспечение безопасности движения;
- совершенствование технологии;
- развитие производственной базы;
- другие функции хозяйственного управления
Железные дороги войдут в состав Компании «РЖД». Все имущество железнодорожного транспорта будет собственностью Компании «РЖД» и управляется централизованно. Технология централизованного управления перевозочным процессом будет сохранена и усовершенствована на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации.
Образование Компании «РЖД» не должно стать сдерживающим фактором продолжения процесса выделения из состава железнодорожного транспорта и акционирования (приватизации) вспомогательных и обслуживающих предприятий, деятельность которых не связана с перевозочным процессом.
Внутри Компании «РЖД» будут выделены в качестве структурных подразделений виды деятельности, относящиеся к естественно-монопольному и потенциально конкурентным видам деятельности.
Естественно-монопольным сектором являются:
- инфраструктура железнодорожного транспорта (путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и в некоторых случаях обслуживающие их депо). На первых этапах сюда может относиться локомотивное хозяйство;
- услуги, оказываемые инфраструктурой;
- технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;
- централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ-“Экспресс”.
К конкурентному сектору относятся:
- перевозки грузов и пассажиров;
- предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;
- в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.
Прежде всего, произойдет выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создаст основу для их организационного разделения в дальнейшем.
Будут определены принципы новой тарифной политики. В тарифе будет выделена инфраструктурная составляющая, которая станет объектом прямого государственного регулирования.
В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.
3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний.
В рамках конкурентного сектора в перспективе будут сформированы компании по перевозке грузов и пассажиров путем организационного выделения их из Компании «РЖД» в виде акционерных обществ со 100-процентным участием Компании. В области пассажирских перевозок в дальнем следовании возможно создание государственной корпорации – федеральной пассажирской компания (ГК ФПК) в форме акционерного общества путем выделения из Компании РЖД. Это может стать необходимым организационным шагом для начала практической реализации дотирования пассажирских перевозок за счет бюджета и, соответственно, для прекращения практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. Компании «РЖД», не обремененное социальной функцией, а также необходимостью напрямую компенсировать убыточность пассажирских перевозок, будет иметь большую стоимость и большую инвестиционную привлекательность. Данное выделение должно быть произведено с учетом развивающихся структурных процессов на железнодорожном транспорте и состояния экономики страны.
Грузовые компании-перевозчики сформируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Будут развиваться специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов и контейнеров).
Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке, учитывая необходимость гармоничной интеграции железнодорожного транспорта России в единую Евро-Азиатскую транспортную сеть.
Необходимо разработать недискриминационные правила доступа к сетевой инфраструктуре РЖД хозяйствующих субъектов, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру РЖД.
Отдельно следует решить вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. Такие компании будут способствовать появлению большого числа компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции.
В перспективе сформируется несколько (5-10) пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП) путем выделения конкурентоспособных подразделений созданной на предыдущем этапе ГК ФПК. В состав их имущества входит парк пассажирских вагонов, а также возможно включение и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.
Производственная деятельность КДПП включает:
- перевозки пассажиров в дальнем следовании;
- обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;
- продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);
- обслуживание пассажиров в поездах;
- организацию других услуг для пассажиров.
На первых этапах соответствующий государственный орган ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных для обслуживания маршрутов и групп потребителей.
После организационного оформления произойдет их выделение из состава Компании «РЖД» в виде дочерних обществ. Пригородные перевозки будут выделены в самостоятельную сферу деятельности. Из них создадутся отдельные компании, в том числе совместно с муниципалитетами. Перечень и расписание обязательных маршрутов будут фиксироваться в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.
Компания «РЖД» в перспективе превращается в холдинговую компанию, в собственности которой находится инфраструктура железнодорожного транспорта, часть общего парка вагонов, а также пакеты акций компаний по перевозке грузов и пассажиров и других компаний.Содержание и эксплуатация естественно-монопольного сектора (инфраструктуры), который выделяется в отдельное подразделение, со временем становится преобладающей сферой деятельности Компании «РЖД». Ее главной задачей является поддержание и развитие путевого хозяйства при обеспечении равного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.
Помимо собственно обслуживания инфраструктуры Компания «РЖД» будет предоставлять компаниям-перевозчикам услуги по отслеживанию продвижения вагонов в пути, а также по оптимизации использования вагонного парка (при формировании составов).
Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.
На этой стадии произойдет окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.
Работа по созданию дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и в пригородном сообщении (пассажирских компаний) перейдет в качественно иную фазу: такие компании будут выделены из структуры Компании «РЖД» в качестве дочерних акционерных обществ и станут самостоятельными. Одновременно должны быть предусмотрены бюджетные дотации для обеспечения их функционирования.
Произойдет поэтапная продажа пакетов акций компаний-перевозчиков. Средства от реализации пакетов акций будут использоваться для развития инфраструктуры железнодорожного транспорта.
Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.
Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.
3.5.2.2.4. Другие мероприятия.
Параллельно с проведением изложенных выше мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта, предполагается продолжение уже идущих в настоящее время процессов по рационализации его структуры.
Будет продолжаться вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных непосредственно с обеспечением перевозочной деятельности.
Должна быть активизирована работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий. Усилия по изысканию источников для покрытия их убыточности будут сконцентрированы на работе с конкретными хозяйствующими субъектами, региональными администрациями, наиболее заинтересованными в продолжении функционирования таких линий или в перепрофилировании их инфраструктуры.
Монополистический характер деятельности железнодорожного транспорта на данном этапе и естественно-монопольный характер инфраструктуры требует обеспечения эффективного государственного контроля за инвестиционными решениями Компании «РЖД». Инвестиционная компонента тарифа должна устанавливаться государством. Государство же должно определять и регулировать использование получаемых Компанией «РЖД» инвестиционных ресурсов от продажи активов (компаний-перевозчиков), аренды и т. п. Для чего, в частности, целесообразно ввести в устав Компании «РЖД" нормы об обязательном согласовании с собранием акционеров сделок на сумму более определенной величины от величины уставного капитала. Кроме того, определить соответствующие обязанности лиц, представляющих государство в совете директоров, по контролю над иными крупными сделками.
В 2001 году необходимо конкретизировать правовой статус Тарифного соглашения железнодорожных администраций (железных дорог) государств-участников СНГ, Тарифной политики железных дорог-участников СНГ на перевозки грузов в международном сообщении.
Для упорядочения деятельности экспедиторских организаций на железнодорожном транспорте в 2001 г. подготовить и принять федеральный закон о транспортно-экспедиторской деятельности. Указанный закон создаст правовые гарантии, которые будут стимулировать развитие рынка транспортно-экспедиторского обслуживания в России путем привлечения в эту сферу многочисленных средних и мелких предпринимательских структур. Он позволит упорядочить взаимоотношения между транспортно-экспедиторскими предприятиями, перевозчиками различных видов транспорта и потребителями этих услуг.
3.5.3 Структурные преобразования в естественных монополиях отрасли связь.
В настоящее время в отрасли связь проведена реструктуризация по подотраслевому принципу в части разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности операторов связи.
Результатом явилось ограничение широко распространенной практики тотального государственного регулирования цен (тарифов), что способствовало приходу на рынок новых операторов связи, зарождению конкурентных отношений, а также положительно сказалось на экономических результатах деятельности отрасли.
Сегодня остро встает проблема снижения издержек производства, одним из путей решения которой является проведение в отрасли институциональных преобразований в направлении концентрации производства - создание объединений региональных операторов связи, специализирующихся на определенных видах деятельности. Такие преобразования позволят реально сократить не только непроизводительные, но и производственные затраты, обеспечить более высокий прирост объемов предоставления услуг, а также необходимую концентрацию инвестиционных ресурсов необходимых для удовлетворения спроса на услуги связи.
Необходимо принятие мер, обеспечивающих прозрачность структуры затрат в отрасли. В этих целях требуется дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы, позволяющей определять оптимальный уровень перекрестного субсидирования, ликвидировать неоправданное перекрестное субсидирование, применение неконкурентных методов ценообразования.
Создание противозатратного механизма ценообразования требует перехода от простых методов ценового регулирования к более совершенным, обеспечивающим мобильность принятия решений в зависимости от складывающейся экономической ситуации и стимулирующим спрос на услуги связи.
Следует рассмотреть возможность перехода на тарификацию услуг по двум категориям потребителей: население и организации. Это реализуемо только при условии достижения оптимального уровня перекрестного субсидирования и принятия нормативных правовых актов по вопросам адресной государственной компенсации льгот в замен существующего порядка, когда операторы связи предоставляют установленные государством льготы за счет собственных средств, углубляя тем самым ценовые диспропорции и снижая эффективность своей деятельности в силу невозможности осуществления расширенного воспроизводства.
Такая система, с одной стороны, позволит обеспечить адекватность уровня потребления и оплаты услуги, а с другой, – создаст условия для более эффективного контроля качества предоставляемых услуг связи и для ускорения темпов модернизации существующих сетей.
3.6. РАЗВИТИЕ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА
3.6.1. Тенденции и проблемы развития.
За последние годы в ТЭК наблюдались негативные процессы, характеризующиеся следующими основными факторами:
- серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей ТЭК;
- дефицит инвестиций во всех секторах ТЭК;
- диспропорции в ценовой политике, которые привели к деформациям структуры спроса на энергоносители, не обеспечили производителям энергоресурсов условия для самофинансирования производственной деятельности, проведения активной инвестиционной политики;
- тарифное субсидирование предприятий и населения со стороны ТЭК
- научно-техническое отставание всех секторов ТЭК от мирового уровня, низкая производительность труда;
- износ основных производственных фондов, высокая аварийность,
- нестабильное финансовое положение производственных структур ТЭК.
- высокая энергоемкость экономики, в 3,5 раза превышающая удельную энергоемкость экономики развитых стран Запада.
- высокая нагрузка на окружающую среду от деятельности ТЭК. Топливно-энергетический комплекс - крупнейший загрязнитель окружающей среды, выбрасывающий 48 % всех вредных веществ в атмосферу страны, 27 % загрязненных сточных вод, свыше 30 % твердых отходов производства и до 70 % общего объема парниковых газов;
Государственная политика в отношении ТЭК должна быть ориентирована на достижение следующих основных целей:
Обеспечение внутреннего спроса на топливно-энергетические ресурсы.
Нельзя допустить, чтобы ТЭК стал фактором, ограничивающим предполагаемый экономический рост.
Для обеспечения прогнозируемого роста ВВП к 2010 году по сравнению с уровнем 1999 года в 1,7 раза, внутренне потребление первичных топливно-энергетических ресурсов возрастет на 9%, с учетом ожидаемого снижения энергоемкости ВВП на 36%. Это возможно только при коренной перестройке структуры промышленного производства с резким снижением доли энергоемких производств.
При этом добыча газа должна возрасти на 19%, нефти – на 10% и твердых энергоносителей – на 28%. Производство электроэнергии в этот период потребуется увеличить на 33%
Обеспечение потребностей бюджетной системы.
ТЭК является одним из основных источников наполнения бюджетной системы Российской Федерации, сохраняет высокую значимость для внешнеторгового баланса страны. Стратегия развития ТЭК должна предусматривать обеспечение фискальных потребностей бюджетной системы, с постепенным перераспределением налоговой нагрузки и снижением показателей ТЭК в структуре экономики страны.
Устойчивое, эколого-безопасное развитие на основе повышения эффективности использования топлива и энергии.
Стратегия развития ТЭК должна быть направлена на снижение энергоемкости производства и в целом затрат общества на свое энергообеспечение, уменьшение вредного воздействия на окружающую среду и реализацию концепции устойчивого развития на основе совершенствования производительных сил, повышения эффективности использования топлива и энергии.
Ориентация на энергосберегающий путь развития может быть реализована за счет проведения следующих основных мероприятий:
- увеличение цен на топливно-энергетические ресурсы до уровня, стимулирующего проведение эффективных энергосберегающих мероприятий;
- государственное стимулирование реализации организационных мероприятий по энергосбережению;
- ужесточение экологических нормативов,
- повышение общей инвестиционной привлекательности российской экономики Переход от доминирующей роли ТЭК в экономике к преобладанию наукоемких ресурсосберегающих производств представляется безальтернативным в силу повышения значимости требований эколого-безопасного устойчивого развития.
3.6.2. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК.
Преодоление сложившихся негативных тенденций в ТЭК России, обеспечение потребностей растущей экономики и населения невозможно без широкомасштабного привлечения инвестиций. Требуемый размер инвестиций до 2010 г. оценивается специалистами в 150 – 200 млрд. долларов США. Обеспечить привлечение такого количества инвестиций за счет консолидированного бюджета и собственных средств предприятий комплекса невозможно, соответственно критически важным представляется обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий и проектов в топливно-энергетическом комплексе.
Для повышения инвестиционной привлекательности ТЭК необходимо:
- существенное реформирование налоговой системы;
- дальнейшее совершенствование практики применения соглашений о разделе продукции;
- создание равных, конкурентных условий для всех участников рынка;
- переход к конкурентным, рыночным механизмам ценообразования с сохранением государственного регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий.
При этом необходимость эффективного государственного регулирования обусловлена следующими основными факторами:
- высокой степенью монополизации и необходимостью реализации структурных реформ;
- большой зависимостью социальной сферы от ТЭК;
- территориально-географическими особенностями страны и ее экономики;
- большой зависимостью бюджета и внешнеторгового баланса страны от ТЭК.
Ценовая политика.
Для создания условий проведения экономически обоснованной ценовой политики необходимо преодолеть кризис неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключить неденежные формы расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей, в том числе обеспечить безусловное исполнение обязательств бюджетов всех уровней в части расчетов бюджетополучателей за топливно-энергетические ресурсы.
На основе финансовой и организационной прозрачности естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо довести регулируемые государством цены и тарифы до уровня, обеспечивающего покрытие всех обоснованных эксплуатационных затрат, с постепенным, не приводящим к ущербу конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, увеличением инвестиционной составляющей в ценах и тарифах.
Перекрестное субсидирование должно быть прекращено по завершении реформы жилищно-коммунального хозяйства (2003 г.). Цены на энергоносители для конкретных потребителей должны зависеть от затрат на распределение, объема потребления и режима использования энергии.
В целях диверсификации структуры топливно-энергетического баланса, обеспечения безопасности и устойчивости энергоснабжения необходимо ликвидировать диспропорции между ценами на различные энергоносители и привести их в соответствие с потребительским эффектом от их использования (включая экологические требования).
Обладающее наиболее высокими потребительскими свойствами газовое топливо в настоящий момент является наиболее дешевым. Такое положение противоречит практике мировых энергетических рынков и приводит к низкой конкурентоспособности угля и искажению структуры топливно-энергетического баланса. Целесообразно путем постепенного увеличения регулируемых государством цен на газ ликвидировать существующие диспропорции, что позволит как сформировать необходимые объемы инвестиций в газовой промышленности, так и изъять в пользу государства часть дополнительной прибыли для направления ее, в том числе, на адресную поддержку отдельных категорий потребителей и развитие инфраструктурыТЭК Правительство Российской Федерации обеспечит разработку среднесрочных (до 5 лет) балансов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов по стране в целом и экономическим районам, определяющих государственную политику в отношении развития ТЭК и предусматривающих сдерживание роста потребления (уменьшение доли в структуре потребления) природного газа.
Одной из целеполагающих установок ценовой политики в ТЭК должно стать прекращение тарифного субсидирования неэффективных предприятий.
Цены на энергоносители должны быть дифференцированы по регионам страны с учетом затрат на транспортировку и диверсификации структуры топливно-энергетического комплекса. При этом в целях обеспечения энергетической безопасности конкретного региона возможен отказ от экономически эффективных решений в пользу более надежных.
С учетом падения добычи первичных топливно-энергетических ресурсов на разрабатываемых месторождениях и необходимости вовлечения в разработку новых месторождений, требующих значительных инвестиций, цены на топливно-энергетические ресурсы объективно будут расти с приближением в перспективе (2015-2020 гг.) к мировым ценам (за разницей транспортных расходов).
Посредством антимонопольного, налогового и таможенного регулирования (экспортные пошлины) необходимо обеспечить равную эффективность для организаций ТЭК внутреннего и внешнего рынков топливно-энергетических ресурсов.
Предлагаемые меры в части ценовой политики приведут к постепенному росту цен на основные виды энергоресурсов, что станет самым мощным стимулом энергосбережения. Рост цен должен сопровождаться созданием системы прямых адресных дотаций наименее обеспеченным слоям населения.
Таким образом, будет реализована стратегия постепенной интеграции России в мировые энергетические рынки с регулируемым отставанием цен.
Налоговая политика.
В части налоговой политики государству необходимо:
- создать стабильный, предсказуемый налоговый режим для предприятий нефтегазового комплекса;
- определить оптимальную налоговую нагрузку, которая должна учитывать различия в горно-геологических условиях недропользования и местонахождения участков недр, а также состояние экономической конъюнктуры;
- установить прозрачный режим финансовой деятельности нефтегазовых компаний и обеспечить полное присвоение государством горной ренты при добыче углеводородного сырья
- перейти от фискально-ориентированной системы к налогообложению, стимулирующему рост объемов производства, развитие и эффективное использование сырьевой базы в нефтегазовом комплексе, отражающему баланс интересов государства и производителей (инвестиционно ориентированная система налогообложения).
В целях совершенствования системы налогообложения в нефтедобывающей промышленности необходимо перейти на систему налогообложения, состоящую из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов. Также следует содействовать ликвидации искусственных барьеров на пути широкого применения законодательства о соглашениях о разделе продукции.
Налоги связанные с недропользованием должны исчисляться исходя из специальных справочных цен для целей налогообложения (а не «трансфертных» как сейчас), что исключит возможность «оптимизации» налоговой нагрузки.
В системе налогообложения необходимо присутствие специального налогового режима при добыче углеводородов, извлекаемых из низкопродуктивных участков недр, обеспечивающего рентабельность их разработки, способствующего вовлечению в оборот бездействующего фонда скважин.
Следует перенести часть налоговой нагрузки с производства нефтепродуктов в сферу их реализации с максимальным приближением к конечному потребителю, придать налогообложению экологическую направленность.
Система налогообложения в перспективе должна исключить необходимость взимания таможенных платежей при экспорте нефти и нефтепродуктов.
На основе институциональных преобразований в газовой промышленности необходимо перейти от настоящей системы налогообложения, при которой акцизы на газ уплачиваются организациями, осуществляющими оптовую реализацию газа, к системе, в которой основными налогоплательщиками будут организации, осуществляющие добычу газа.
В перспективе следует отказаться от взимания акциза на газ и перейти к системе налогообложения, которая будет построена аналогично системе налогообложения нефтяной промышленности. Она будет состоять из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.
Государственная политика в области недропользования будет направлена на развитие и эффективное использование сырьевой базы, в том числе обеспечение вовлечение в разработку трудноизвлекаемых запасов, ввод в действие бездействующих скважин, применение современных технологий по повышению нефтеотдачи пластов.
Энергосбережение.
Предлагаемые меры в части ценовой политики, в том числе ликвидация диспропорции цен на природный газ и уголь, приведут к росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения. Структурные изменения, стимулируемые в том числе и повышением цен на энергоносители, в сторону неэнергоемких отраслей приведут к уменьшению удельной энергоемкости экономики страны.
Для интенсификации энергосбережения необходимо проведение государственной энергосберегающей политики, включающей административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:
- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе дополнительное развитие системы лимитирования потребителей федерального и регионального бюджетов, обязательного энергоаудита;
- на основе аудита энергопотребления проведение реформы в жилищно-коммунальной сфере, направленной на энергосберегающее потребление;
- государственная поддержка научно-исследовательских работ в сфере энергосбережения, широкое распространение информации об энергосберегающих технологиях, оборудовании;
- стимулирование создания специализированных энергосервисных организаций.
- включение в топливно-энергетические балансы страны и регионов заданий по экономии топливно-энергетических ресурсов как реального энергетического ресурса;
- обязательность проведения мониторинга результатов выполнения федеральной, отраслевых и региональных программ энергосбережения;
- инвестирование краткосрочных и быстроокупаемых энергосберегающих проектов с окупаемостью их не более 3-х лет.
Увеличение объемов производства и добычи топливно-энергетических ресурсов может быть достигнуто за счет обустройства новых месторождений нефти и газа, ввода новых и обновления старых мощностей в электроэнергетике, что требует значительных инвестиций.
Институциональные преобразования и этапы реализации мероприятий.
Ключевым фактором привлечения инвестиций в отрасли ТЭК является проведение институциональных преобразований направленных на развитие конкурентных отношений.
Помимо естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо осуществить структурных реформы внефтяной промышленности,
обеспечивающиеразвитие конкурентной среды, создание высокотехнологичных, специализированных компаний, осуществляющих добычу нефти из небольших месторождений, в том числе с трудноизвлекаемыми запасами.
Государству необходимо обеспечить равный доступ на рынки сбыта продукции для всех производителей на основе установленных правил использования производственной инфраструктуры (внутрипромысловые и межпромысловые нефтепроводы, станции подготовки нефти, насосные станции), ликвидировать высокую степень монополизации рынка и его организационно-технических элементов.
Правительством Российской Федерации будет разработана и реализована программа развития открытой конкурентной среды и ограничения недобросовестной конкуренции в нефтяном секторе экономики. Реализация программы – одно из обязательных основных условий повышения инвестиционной привлекательности в нефтяной промышленности.
Государство обеспечит гарантии равного, пропорционального для всех производителей доступа к экспортным возможностям с использованием естественной монополии – трубопроводного транспорта. Принципы работы, предоставления услуг и перспективного развития трубопроводного транспорта должны найти свое отражение в законе «О магистральном трубопроводном транспорте»
Институциональные преобразования в угольной промышленности должны означать переход к следующему этапу государственной программы реструктуризации угольной промышленности, который предполагает:
- приватизацию рентабельных шахт и разрезов (50 % до конца 2000 года, остальные до конца 2001 года),
- продолжить дотирование по узкому ряду убыточных шахт и разрезов, безнадежно нерентабельные должны быть закрыты с безусловным проведением мероприятий по социальной поддержке и реабилитации, в том числе за счет средств полученных от приватизации угольной промышленности (до конца 2003 года),
- выделение среди убыточных потенциально рентабельных подразделений, выведение их на рентабельный уровень добычи (подготовка к приватизации) и приватизация (до конца 2002 года),
Завершение этого этапа реструктуризации угольной промышленности позволит сформировать конкурентный рынок угля, ликвидирует недобросовестных посредников и перепродавцов, повысит эффективность и инвестиционную привлекательность угольной промышленности.
Реализация вышеуказанных мероприятий ценовой и налоговой политики, институциональных преобразований в энергетическом секторе безусловно должна способствовать повышению эффективности работы и инвестиционной привлекательности отраслей ТЭК.
Вместе с тем, в начальный период (2000-2003 гг.) до улучшения общего инвестиционного климата в стране маловероятно ожидать сколько-нибудь значительного увеличения инвестиций в ТЭК. Предполагаемый эффект от роста инвестиции в виде увеличения объемов производства будет еще позже (по причине длительности инвестиционных периодов в ТЭК).
Таким образом,
важнейшей задачей является определение плана мероприятий, которые необходимо реализовать на первом этапе (2000-2003 гг.), чтобы обеспечить потребности растущей экономики в топливе и энергии.
На первом этапе (2000-2003 гг.) необходимо реализовать следующие мероприятия:
- реализация программы мер по преодолению кризиса неплатежей потребителей энергоресурсов, исключение неденежных форм расчетов, в том числе безусловное обеспечение расчетов бюджетополучателей за энергоресурсы (2000);
- осуществление налоговой реформы в промышленности в целом и в ТЭК в частности (2000-2001);
- прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов (2000-2003);
- доведение цен и тарифов до уровня покрытия всех обоснованных затрат с дифференциацией по режимам потребления (2000-2001),с постепенным увеличением инвестиционной составляющей;
- обеспечение финансовой и организационной прозрачности монополий в ТЭК (2000 –20001), разделение учета по видам деятельности;
- принятие нормативно-правовых актов по улучшению общего инвестиционного климата в России (2000-2001), в т.ч.:
Федеральные законы:
- «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации…»
- «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об иностранных инвестициях»,
- «О концессионных договорах…»,
- «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции».
- Акты органов исполнительной власти для реализации федерального закона «О СРП»;
- создание необходимой законодательной и нормативной базы для реализации институциональных преобразований в электроэнергетике и газовой промышленности (2000-2001), в том числе создание условий для возникновения независимых производителей;
- организационная перестройка (с учетом интересов миноритарных акционеров) в РАО «ЕЭС России» и продолжение совершенствования структуры ОАО «Газпром», направленные на повышение их эффективности;
- развитие конкурентных отношений в нефтяной промышленности (2000-2002);
- завершение реструктуризации угольной промышленности (2000-2003);
- совершенствование налогового законодательства в нефтяной и газовой промышленности (2001-2001);
- стимулирование межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа (2002-2003).
Вышеуказанные меры не могут дать быстрого эффекта, поэтому на первом этапе очень важно реализовать ряд организационных мер, направленных в первую очередь на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов (2000-2003):
- реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе жесткий мониторинг исполнения принятых решений;
- реализация программ энергосбережения на муниципальном и региональном уровнях, в том числе предусматривающих элементы либерализации региональных энергетических отношений;
- введение системы стимулирования энергосбережения, в том числе через трансфертную политику;
- реализация программы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере, включая введение обязательных нормативов использования топлива и энергии, элементов стимулирования;
- введение налогов на потребление энергоресурсов, предусматривающее систему преференций при их эффективном использовании;
На первом этапе необходимо реализовать ряд мер на уровне организаций ТЭК при непосредственном участии органов исполнительной власти, направленных на эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала (2000-2003):
- повышение эффективности управления в рамках существующих организационных структур ТЭК, в том числе реализация программ переподготовки кадров;
- выделение непрофильных направлений деятельности, прекращение их финансирования;
- разработка и реализация программы по использованию объектов незавершенного строительства, которые должны стать первоочередными направлениями привлечения внешних инвестиций;
- выведение из оборота неэффективных и максимальная загрузка наиболее эффективных генерирующих объектов в электроэнергетике,
- реализация отраслевых программ и комплексных региональных энергетических программ, направленных на повышение эффективности использования ресурсов, с жестким мониторингом их исполнения со стороны управляющих компаний и государства.
На втором этапе (2004-2010) с учетом корректировки по итогам первого этапа будут реализованы следующие мероприятия:
- продолжение структурных преобразований в отраслях ТЭК, в том числе дерегулирование потенциально конкурентных рынков (проводимого по мере обеспечения всего комплекса необходимых условий и согласовываться с темпами реформирования соответствующих отраслей ТЭК);
- привлечение внешних инвестиций в отрасли ТЭК;
- совершенствование налоговой системы в ТЭК;
- эффективное государственное регулирование естественных монополий в ТЭК;
- проведение антимонопольной политики в формировании и развитии энергетических рынков, в том числе тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей (продавцов) газа;
- продолжение ценовой политики, направленной на устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа;
- дальнейшая реализация мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии;
- продолжение реализации организационных мер, направленных на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов;
- эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала организаций ТЭК.
В результате реализации намеченных мер в России сложится эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах, постепенно интегрирующийся в мировые энергетические рынки.
3.7. Развитие оборонно-промышленного комплекса
Текущее состояние ОПК определяет необходимость разработки и реализации сценария его развития на основе жесткой увязки мероприятий по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства
Основной задачей реструктуризации ОПК на 10-летнюю перспективу
является полное обеспечение определяемых военной доктриной и планами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения (в том числе ядерного) и военной техники (В и ВТ) отечественного производства.
Для достижения основной цели развития ОПК в существующей системе угроз, при ограниченных ресурсах, основным содержанием структурной политики в комплексе должно стать:
- сокращение ресурсоемкости ОПК с одновременным повышением его эффективности;
- сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования двойных технологий и диверсификации для достижения основной цели развития комплекса;
- перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия;
- эффективное использование потенциала ОПК для развитие гражданских секторов экономики.
В рамках сценария активной реструктуризации ОПК можно условно выделить два этапа:
1. Концентрация производства вооружений и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК.
2. Повышение эффективности и развитие корпораций, выход их за национальные границы.
Некоторая условность разделения процесса управляемого развития на этапы определяется особенностями и различным современным состоянием отраслей, входящих в ОПК, т.е. различными стартовыми условиями процесса их реформирования.
Этап 1 (2000 - 2005 гг.) Основной целью
первого этапа структурных преобразований ОПК является формирование его компактной структуры, отвечающей современным и перспективным потребностям обеспечения Вооруженных сил в военной технике, а также реальным возможностям расширения военно-технического сотрудничества. Кроме того, проводимая реструктуризация должна учитывать потребности мобилизационного развертывания с учетом масштабов и интенсивности наиболее вероятных вооруженных конфликтов. На этом этапе осуществляются меры по запуску программы реформирования комплекса путем интеграции предприятий с целью концентрации доходов, снижения себестоимости продукции, формирования механизмов эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения военной техники, модернизацию производственного аппарата, освоению новых экспортных рынков. Осуществляется концентрация ресурсов, прежде всего в создаваемых корпорациях «ядра» ОПК, в рамках государственного оборонного заказа на разработку вооружений и военной техники нового поколения.
Основным содержанием
первого этапа является инвентаризация производственно-технологических цепочек ОПК, оценка в них экономического и технологического состояния предприятий, сокращение их количества за счет концентрации разработок и производства вооружений и военной техники на наиболее жизнеспособных и эффективных предприятиях, вывод с рынка оборонной продукции неэффективных предприятий, создание интегрированных структур на базе технологических коопераций (в первую очередь путем интеграции КБ с серийными заводами).
Концентрация
разработок и производства вооружений и военной техники потребует решения трех основных задач:
- вывода (перепрофилирования) избыточных мощностей и высвобождения персонала из структуры ОПК;
- перемещения составляющих военно-промышленного потенциала с одних предприятий на другие;
- консервации отдельных технологий ОПК.
Вывод неиспользуемых в военном производстве мощностей и высвобождение персонала проводится в тесной связи с реализацией мероприятий по конверсии, основными целями которой являются:
- развитие экспортного потенциала и снижение импортной зависимости по приоритетным направлениям наукоемкой гражданской продукции, производимой оборонной промышленностью;
- разработка и производство конкурентоспособного технологического оборудования (продукции) для обеспечения технического перевооружения промышленности и сырьевых отраслей;
- создание в конверсируемых организациях дополнительных рабочих мест для работников, высвобождаемых в связи с проведением конверсии.
Государственная поддержка конверсии будет иметь целевой, адресный характер и предоставляться конверсируемым организациям (предприятиям) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), реализацию инвестиционных программ (проектов) конверсии, компенсацию и социальные выплаты работникам.
Наиболее остро проблема вывода мощностей и высвобождения персонала встанет на градообразующих предприятиях ОПК и в ЗАТО оборонного комплекса. Именно здесь необходимо будет сконцентрировать основной объем бюджетных средств новой программы конверсии.
При проведении реструктуризационных мероприятий данного этапа будут использованы следующие основные механизмы регулирования:
В сфере управления государственной собственностью:
- реорганизация предприятий госсектора ОПК путем их слияния и присоединения;
- внесение государственного имущества (пакетов акций, прав на результаты интеллектуальной деятельности и других видов государственного имущества) в уставные капиталы хозяйственных обществ с целью формирования интегрированных структур;
- возложение функций исполнительного органа нескольких акционерных обществ, которые целесообразно интегрировать, на одну управляющую организацию.
Реструктуризация государственного научно-исследовательского сектора ОПК будет проводиться по следующим направлениям:
- преобразование отдельных НИИ и КБ в филиалы других исследовательских организаций, что позволит хотя бы частично сохранить результаты ранее выполненных ими исследований;
- создание Федеральных центров науки и высоких технологий, ориентированных на развитие и последующее продвижение для промышленного использования прогрессивных технологий и прикладных разработок. Формирование таких центров не предполагает механического объединения исследовательских организаций ОПК и направлено на интеграцию отдельных, наиболее передовых разработчиков.
В сфере развития конкурентной среды, концентрации и антимонопольного регулирования:
- на этапе формирования «ядра» ВПК будет стимулироваться формирование конкурентных предложений предприятий по развитию направлений разработок и производства вооружений и военной техники. Критерием отбора станет экономическая эффективность программ развития в долгосрочной перспективе;
- в силу ограниченности объема государственного оборонного заказа, будет устраняться внутренняя конкуренция по всем дорогостоящим и ресурсоемким направлениям разработок и производства. Заказы Минобороны сконцентрируются преимущественно на предприятиях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, либо критическую продукцию в рамках гособоронзаказа;
- предприятия, на которых концентрируются безальтернативные мощности по выполнению экспортных заказы и заказов Минобороны будут признаны монополистами. Необходимо разработать правовую базу контроля за их ценами и себестоимостью, а также нормативную базу стимулирования использования доходов от экспортных контрактов для финансирования НИОКР и модернизации производства;
- на переходный период будет поддерживаться разрыв между внутренними и внешними ценами на вооружения и военную технику при приведении внутренних нормативов ценообразования к экономическим реалиям;
- разработка и принятие нормативной базы, включающей в сферу ответственности силовых ведомств недопущение контроля криминальными группировками деятельности предприятий и организаций «ядра», определение дополнительных источников финансирования силовых ведомств в рамках указанной сферы ответственности. Обеспечение оперативного прикрытия силовыми ведомствами крупных программ, в том числе конверсионных, таких предприятий, в части предотвращения противодействия криминальных группировок, контролирующих крупнейших поставщиков этих предприятий;
- обеспечения расширения доступа малых инновационных предприятий к выполнению на правах соисполнителей государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.
В сфере развития науки и инновационной деятельности:
- финансирование консервации потенциально перспективных, но временно невостребованных разработок, путем систематизации и подробного оформления конструкторской и технологической документации, формирования групп сопровождения, в которых обеспечивается преемственность кадров;
- сопряжение финансирования НИОКР двойного назначения с учетом реальных перспектив государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества;
- содействие концентрации ресурсов в сфере НИОКР путем урегулирования отношений к правам на результаты интеллектуальной деятельности, использование прав государства для стимулирования заключения цепочек лицензионных договоров производителей с разработчиками и НИИ.
- бюджет участвует в финансировании перехода разработчиков к технологиям проектирования, соответствующим международным стандартам, в интересах загрузки конструкторских и проектных организаций гражданскими экспортными заказами.
В сфере поддержки военно-технического экспорта :
- исключение конкуренции российских предприятий между собой на внешнем рынке и реализация скоординированной ценовой политики;
- облегчение процедур заключения и реализации предприятиями сервисных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества;
- расширение кооперации с зарубежными компаниями по модернизации российской техники за рубежом;
- разработка и реализация комплекса мер по прекращению нелицензионного выпуска российского вооружения и военной техники и комплектующих к ним за рубежом.
Этап 2 (2005 - 20010 гг.)
Главной задачей
второго этапа структурных преобразований ОПК является развитие на базе сформированного на первом этапе «ядра» предприятий крупных диверсифицированных корпораций и повышение эффективности их деятельности, в том числе на базе межотраслевой кооперации. Вновь образованные корпорации объединят мощные исследовательские и конструкторские подразделения с производственной базой. В их составе будут также организованы маркетинговые службы и подразделения послепродажного обслуживания. Планируется завершать разработку и создание опытных образцов нового поколения вооружений и военной техники, начать их поставки в войска.
Основой планирования процесса создания военно-промышленных корпораций в интересах решения их главной задачи – разработки и производства новейших образцов и систем вооружений и военной техники станет Государственная программа вооружений и соответствующие целевые программы. К началу этапа, в соответствии с данными программами, будут определены головные организации по разработке и созданию опытных образцов, серийному изготовлению, проработана полная кооперация изготовителей (поставщиков) комплектующих изделий для этого вида вооружения, военной и специальной техники, по обеспечению жизненного цикла вооружения (техники).
При планировании развития интегрированных структур в ОПК принципиально важны обеспечение «вертикали управления» в создаваемых интегрированных структурах и обеспечение необходимых прав государства по управлению деятельностью создаваемых интегрированных структур.
Состав участников создаваемых в ОПК интегрированных структур должен обеспечивать:
- единство и неразрывность процессов маркетинга, разработки, производства, сбыта и обслуживания вооружений и военной техники;
- устойчивость при изменениях объемов государственного оборонного заказа, платежеспособного спроса на мировых рынках вооружений за счет диверсификации деятельности, в том числе на основе производства гражданской продукции;
- оптимизацию загрузки производственных мощностей участников интегрированной структуры.
В целях финансовой поддержки создаваемых корпораций государство в основном будет оставлять в их распоряжении средства от экспортных контрактов, эффективное расходование которых на разработки и модернизацию производства для перехода к следующим поколениям техники обеспечивается за счет сохранения государственного контроля за деятельностью корпораций.
Основными принципами
реализации второго этапа являются:
- обеспечение концентрации средств госзаказа, доходов предприятий ОПК от экспорта, иных инвестиций, на разработки и модернизацию производства в соответствии с потребностями Вооруженных Сил, с учетом перспектив военно-технического сотрудничества;
- создание и отработка механизма эффективного государственного участия в стратегическом управлении диверсифицированными интегрированными компаниями ОПК, в сочетании с расширением участия частного капитала в указанных компаниях;
- формирование системы эффективного использования, где это возможно, двойной ориентации НИОКР, выполняемых на предприятиях ОПК;
- расширение сферы военно-технического сотрудничества и занятие новых сегментов рынка гражданской продукции;
- подготовка технической и технологической документации, производства к расширению выпуска военной продукции в интересах масштабного перевооружения российских Вооруженных Сил.
По мере укрепления корпораций ожидается расширение выпуска на них гражданской продукции за счет управляемой коммерциализации технологий двойного назначения. Государство будет содействовать выходу наиболее успешных корпораций ОПК за национальные границы, в том числе путем организации зарубежных подразделений в интересах приближения части производств, включая военное, к мировым рынкам сбыта. Начнется расширение производства вооружений и военной техники для Вооруженных Сил России в рамках цикла перевооружения.
3.8. Развитие Аграрно-промышленного К
омплекса
3.8.
1. Цели и задачи агропродовольственной политики
Аграрная политика должна быть направлена на формирование развитых агропродовольственных рынков, поддержку надежного продовольственного обеспечения страны, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства, формирование эффективного устойчивого агпромышленного производства, обеспечивающего потребности населения в продуктах питания и предприятий пищевой промышленности в сельскохозяйственном сырье.
Основными задачами гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:
- формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;
- разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях;
- создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок. Жесткий контроль за технологиями по всей продовольственной цепи – от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта;
Основой формирования общих условий повышения эффективности производства в АПК и доходов сельского хозяйства является повышение технологического уровня аграрного производства и внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и внедрения системы консультирования в сельском хозяйстве.
Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти.
Необходимо сконцентрировать усилия федерального правительства в области агропродовольственной политики на решении следующих задач:
Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:
- установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;
- формирование единой антимонопольной политики в секторе;
- поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов);
Обеспечение продовольственной безопасности страны:
- создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;
- оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;
- получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;
- поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.
Проведение структурной политики (выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики)
Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:
- осуществление разумного протекционизма при импорте продовольствия;
- поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и проч.);
- ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т.п.;
- регламентация зарубежных инвестиций в агропродовольственный сектор.
Проведение единой земельной политики:
- разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственностью, разделение земель на федеральные и субъектов федерации, принципы земельного налога и т.п.);
- ведение общегосударственного земельного кадастра;
- ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве);
Проведение единой технологической политики в отрасли:
- поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;
- установление единых государственных стандартов в АПК;
- формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных подотраслей, определяющих технологический и технический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);
- формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;
- формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование межстрановой трудовой миграции в сельскую местность и проч.)
Информационное обеспечение АПК
- создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;
- обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;
- пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.
Проведение единой кредитной политики, обеспечивающей равный доступ субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства.
Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.
Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и проч.).
Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета, а установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т.д.
С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечению занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).
Для прекращения спада производства в сельском хозяйстве необходимо в ближайшее время реализовать следующие первоочередные меры
:
- провести финансовое оздоровление, в том числе за счет реструктуризации задолженности сельхозпроизводителей бюджетам всех уровней, государственным внебюджетным фондам, поставщикам топливо-энергетических и других ресурсов;
- подготовить юридические и экономические условия для концентрации земли и капитала в руках эффективных производителей;
- восстановить с учетом рыночных условий систему страхования в сельском хозяйстве;
- создать на базе Россельхозбанка государственную кредитно-финансовую систему обслуживания товаропроизводителей АПК;
- создать федеральный резервный фонд зерна и организовать государственное регулирование рынка зерна.;
- обеспечить мобилизацию государственных кредитных ресурсов и создать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в производство сельскохозяйственной техники, расширение лизинга.
3.8.2. Структурная политика
в АПК
В ближайшее десятилетие Россия может за счет собственного производства полностью обеспечить внутреннее потребление таких продуктов, как птица, яйца, молоко и молокопродукты, овощная продукция, лен. Необходимо принять меры по формированию специализированных зон этой продукции. Также необходим и разумный торговый протекционизм, не допускающий демпинга на внутреннем рынке со стороны зарубежных импортеров и недобросовестную конкуренцию. Правительство намерено поддержать технологическое перевооружение перерабатывающей промышленности облегченными процедурами импорта технологического оборудования для этих предприятий. Это ускорит развитие рыночной инфраструктуры соответствующих продуктовых цепей с целью повышения конкурентоспособности указанной продукции на внутреннем рынке.
По другим важнейшим видам продовольствия и сырья, таких как мясо и мясопродукты, сахар и др., Россия в ближайшее десятилетие будет нуждаться в импорте. В 2001-2010 годы необходимо создать предпосылки по увеличению конкурентоспособности собственного производства говядины и других мясопродуктов. В производстве сахара необходимо соблюсти разумный баланс между его получением (в т.ч. из зарубежного сырья) и производством сахарной свеклы: Россия не должна превратиться в переработчика импортного сырца.
3.8.3. Регулирование рынков АПК
3.8.3.1.Основные принципы регулирования рынков
Основой функционирования рынков продукции, ресурсов, труда и капитала в АПК являются рыночные цены, складывающиеся под воздействием спроса и предложения. В то же время осуществляет мониторинг паритета цен в АПК и уровня доходов основных субъектов рынков, и в соответствии с данными этого мониторинга осуществляет регулирование соответствующих рынков. Центральные задачи государственного регулирования рынков заключаются в следующем:
- избежание резких колебаний цен;
- недопущение существенного снижения доходов значительных групп населения и предпринимателей;
- ограничение монополизации отдельных сегментов рынков;
- обеспечение равных конкурентных условий для всех участников рынков.
3.8.3.2. Регулирование агропродовольственных рынков
Правительство планирует разработать комплекс мер по расширению сбыта отечественной продукции для повышения доходности сектора. Второй важной задачей является формирование конкурентного рынка с гарантиями для всех его участников. Это позволит удерживать цены на равновесном уровне, повышая внутреннюю конкурентность отечественной продукции.
Поскольку рынки такой продукции могут быть дезориентированы при поддержке сельхозпроизводителей субсидиями, компенсациями, другими льготами, Правительство намерено изменить прежние формы поддержки аграрного производства.
В области внешнеторгового регулирования будет сформирована долгосрочная политика разумного протекционизма и поддержания экспорта.
Сочетание государственного и негосударственного регулирования продовольственнных рынков осуществляется и в таких направлениях:
Союзы, совместно с государственным органом, регулирующим рынки, определяют правила делового оборота на рынках, которые обеспечивают добросовестную конкуренцию, минимизацию трансакционных издержек и удельного веса теневых операций. Участники продуктовых союзов добровольно берут обязательства по обеспечению своей информационной прозрачности перед союзом и государством. Союзы вместе с Минсельхозом России будут определять правила торговли на рынке и нести ответственность за его развитие;
Союзы осуществляют связь с федеральными и региональными органами власти,
отстаивают необходимые для развития соответствующего рынка решения, организуют взаимодействие членов союза с естественными монополиями;
Для усиления правовых гарантий деятельность субъектов агропродовольственных рынков будет обеспечена следующим образом:
- государственной гарантией прав собственности на основные производственные факторы, в том числе: закрепление прав на землю, увеличение сроков аренды и более широкое предоставление в собственность торговых помещений в оптовой и розничной торговле продовольствием, сокращение доли государственного участия в предприятиях перерабатывающей промышленности и проч.;
- создание системы гарантий выполнения контрактов на поставку продукции, кредитных договоров и т.д..
Внешнеторговое регулирование будет сориентировано на решение следующих задач:
- активное противостояние демпингу на внутреннем рынке и субсидированному экспорту;
- использование механизмов гибких импортных тарифов;
- совершенствование системы таможенного контроля над агропродовольственным рынком;
- активная поддержка экспорта российской агропродовольственной продукции и поиск мировых рынков для этой продукции.
- вступление в ВТО, активное использование его механизмов для участия в международной торговле и защите внутренних рынков от недобросовестных зарубежных импортеров.
- максимально возможная гармонизация аграрной политики со странами СНГ на основе общего процесса вступления в ВТО;
- переориентация государственных дипломатических и торговых представительств за рубежом с деятельности по привлечению импорта продукции на деятельность по привлечению технологий и поиску рынков сбыта российской продукции.
Для содействия развитию рыночной инфраструктуры агропродовольственных рынков Правительство будет проводить следующие меры:
- расширение государственной системы рыночной информации и консультирования;
- оптимизация системы санитарного и фитосанитарного контроля, в т.ч. в соотвествии с требованиями ВТО;
- развитие единой системы контроля качества агропродовольственной продукции на всех этапах ее прохождения от поля до конечного потребителя;
- совершенствование системы стандартов для агропродовольственной продукции;
- развитие сети шоссейных дорог и инженерной инфраструктуры в регионах интенсивного производства сельскохозяйственной продукции;
- правовое и организационное содействие формированию системы страхования рисков в аграрном производстве.
3.8.3.3. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве
1. Цивилизованный, регулируемый и контролируемый государством рынок земель сельскохозяйственного назначения в будущем необходим.
Он существенно увеличит общую товарную массу, укрепит рубль, создаст возможности привлечения инвестиций в село при условии осуществления ясной политики государства, направленной на установление экономического функционирования села. Залог земли может обеспечить надежные гарантии при предоставлении кредитов. Однако, в этом вопросе нужно четко регламентировать правила торговли, исключив продажу земли иностранцам, ввести следующие ограничения;
- земли сельскохозяйственного назначения могут быть использованы только для сельскохозяйственных целей, а изменение их целевого использования возможно через установленную федеральными и региональными законами и другими нормативными актами процедуру;
- залог земель сельскохозяйственного назначения возможен только под долгосрочные инвестиционные кредиты; в случае наступления права залога коммерческие кредитные организации обязаны выставить этот участок на торги, при этом правом преимущественного приобретения пользуются владельцы соседних земельных участков, с сохранением характера использования земли для сельскохозяйственных целей;
- количество земель, находящихся в собственности одного физического или юридического лица определяется законодательными органами субъектов федерации.
2. Большую часть проблем, связанных с перераспределением собственности от менее эффективных к более эффективным владельцам позволяет решить развитый рынок прав аренды.
Соответственно оформленные права долгосрочной аренды земли могут свободно продаваться и покупаться, что позволит осуществлять надежную оценку и подготовит переход к купле - продаже земли.
3. Для обеспечения рынка земли первоочередной задачей является создание единого кадастра земельных ресурсов и региональных реестров собственников конкретных земельных участков. Параллельно с этим необходимо создание геоинформационных компьютерных баз данных по всем землям сельскохозяйственного назначения.
Принципы земельного законодательства в аграрной сфере
- частная собственность на землю является неотъемлемым элементом эффективного аграрного сектора;
- для эффективного перераспределения земельного ресурса между производителями необходим оборот земли и земельных долей;
- земельный оборот должен регулироваться законодательно, правовые нормы не должны оставлять основные процедуры оформления сделок с землей и земельными долями на усмотрение чиновников или стороны сделок, регулирование сделок с земельными долями должны быть максимально упрощены;
- регулирование земельного оборота должно предусмотреть сохранение наиболее ценных сельхозугодий для аграрного производства, соблюдение экологических требований, недопущение излишней фрагментации землепользования;
- разнообразие природно-климатических и национально-демографических условий в субъектах Российской Федерации определяет возможность частичных отклонений региональных земельных норм от федеральных в части процедур регулирования земельного оборота и при условии не противоречия конституционным принципам;
- залог земель необходим для повышения кредитоемкости сельского хозяйства;
- государство должно обеспечить ведение земельного кадастра, открытого для всех экономических субъектов.
Исходя из перечисленных принципов земельных отношений в аграрном секторе Правительство намерено осуществить следующие меры:
- обеспечение прав собственников земельных участков и долей, снятие запрета на залог земель сельскохозяйственного назначения, развитие прав аренды и залога сельскохозяйственной земли;
- завершение формирования федерального законодательства по регистрации земельной собственности и по регулированию земельного оборота;
- более определенное распределение полномочий федерального и региональных законодательств в области регулирования земельного оборота, недопущение противоречий региональными нормативными актами федеральных правовых норм;
- завершение кампании по заключению формальных контрактов между собственниками и пользователями земельных паев;
- рынок капитала.
3.8.4. Институциональная политика в АПК
Основными направлениями деятельности Правительства в 2001-2010 годах в указанной области станет разрешение проблем, возникших в 90-ые годы и завершение начатых реформ непосредственно в сельском хозяйстве, включая меры:
- приведение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации;
- создание условий для концентрации сельскохозяйственных земель и капитала у наиболее эффективных пользователей;
- решение проблемы финансирования сельской социальной инфраструктуры и полное освобождение сельскохозяйственных предприятий от этой функции;
- введение рамочного законодательного статуса сельскохозяйственного производителя в России; организация единого статистического учета сельскохозяйственных производителей всех организационно-правовых форм, обеспечивающего сопоставимость оценок;
- завершение создания информационной системы в АПК, позволяющей эффективно получать, обрабатывать и распространять данные о состоянии аграрного сектора, агропродовольственных рынков, положении сельского населения и т.д.;
- разработка нормативно-правовых документов, определяющих порядок и особенности банкротства сельскохозяйственных производителей;
- разработка федеральных и региональных программ развития сельской местности, нацеленных на формирование альтернативной занятости его населения;
- государственная поддержка всех видов кооперации, в т.ч. семейных хозяйств в области сбыта, снабжения, переработки и т.п.
Институциональная политика в перерабатывающей промышленности и посредническом секторе:
- содействие вертикальной интеграции в агропродовольственном секторе при жестком соблюдении антимонопольного законодательства;
- совершенствование системы антимонопольного контроля в агропродовольственном секторе, недопущение создания монополий, необоснованных барьеров для поступления агропродовольственной продукции на рынок, искуственных ограничений на перемещение продукции и т.п;.
- правовая и организационная поддержка таких рыночных форм, как форвардные и фьючерсные контракты, оптовые рынки, биржи и аукционные торги, использование складских расписок и транспортных накладных как инструментов обеспечения краткосрочных кредитов в агропродовольственной сфере и т.д.;
- содействие формированию различных ассоциаций производителей и передача им по мере становления отдельных функций регулирования рынков;
- содействие формированию дилерских и дистрибьюторских сетей, лизинговых компаний, машинных пулов и других институтов рынков ресурсов для сельского хозяйства;
- демонополизация производства отдельных ресурсов для сельского хозяйства;
- отказ от государственной монополии на предоставление товарных кредитов сельскому хозяйству и проведение лизинговых операций.
3.8.5. Кредитно-финансовая и налоговая политика
Специфические особенности аграрного сектора привели к созданию в странах с развитой рыночной экономикой многоканальных систем финансовой поддержки сельского хозяйства. Среди них особое место занимают системы кредитования с участием государства и формирования кредитной кооперации.
На ближайшие годы необходимо изменить направления государственной поддержки сельского хозяйства, сделав упор на поддержку предприятий и фермерских хозяйств, способных обеспечить наибольшую отдачу вложенных средств. Предоставление дотаций и субсидий будет осуществляться путем заключения соглашений с хозяйствами. В них будут оговариваться условия, которые должны выполнять сельскохозяйственные предприятия. Вместе с тем в депрессивных неэффективных сельскохозяйственных территориях будет осуществляться поддержка преимущественно сельского населения.
Предоставление дотаций и субсидий на региональном уровне, прежде всего на продукцию животноводства будет упорядочено. Для этих целей следует принять законодательный акт, обеспечивающий правовую возможность субсидирования на федеральном и региональном уровнях.
В механизмах государственной поддержки АПК важное место останется за льготным кредитованием, в том числе за Фондом сезонного льготного кредитования. По мере стабилизации финансовой ситуации в сельском хозяйстве улучшатся возможности для введения механизма субсидирования процентной ставки за счет бюджетных средств
Следует развивать кооперативные кредитные организации (ККО), которые будут работать в качестве кассы взаимопомощи и взаимного кредитования.Одновременно следует предусмотреть возможность создания ссудо-сберегательных кооперативов и кооперативных банков, подпадающих под действие банковского законодательства.
Следует наладить взаимодействие ККО с местными филиалами государственного Россельхозбанка, где банк может выступать гарантом при предоставлении государственных кредитов и инвестиций сельхозпредприятиям - организаторам ККО.
Необходимо продолжить работу по реструктуризации задолженности сельскохозяйственных предприятий по платежам во внебюджетные социальные фонды и в федеральный бюджет, включая пени и штрафы. Отсрочку долгов следует тесно увязать с реформированием хозяйств, изменением их структуры, восстановлением эффективного управления и платежеспособности.
3.8.6. Сельское развитие
Политика развития сельских территорий направлена на повышение уровня жизни сельского населения, для чего Правительство намерено в ближайшие годы осуществлять следующие меры:
- развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности для повышения доходов сельского населения и роста производительности труда непосредственно в сельском хозяйстве; проведение с этой целью переобучения работников, консультирование по отдельным видам деятельности сельских жителей, упрощение процедур открытия предприятий малого предпринимательства в сельской местности, проведение общественных работ;
- освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру; отказ от субсидий сельхозпредприятиям на содержание инфрастуктуры и перевод этих средств в местные бюджеты;
- постепенное обеспечение для сельских жителей равной с городскими жителями доступности социальных услуг.
Поскольку рост сельскохозяйственного производства приведет к его интенсификации и увеличению темпов загрязнения окружающей среды и продовольствия, Правительство будет развивать законодательство, регулирующее аграрное и продовольственное производство на основе экологических требований, а именно:
- контроль над технологиями в сельскохозяйственном производстве для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду в сельской местности, развитие земельного зонирования и системы нормативов для контроля;
- формирование системного контроля над технологиями производства продуктов на всех уровнях продовольственной цепи с целью обеспечения его максимальной экологической чистоты;
- контроль за поступлением на территорию России генетически измененных продуктов питания и компонентов для их производства; разработка нормативной и организационной системы контроля такой продукции на территории России;
- унификация санитарных и фитосанитарных стандартов с мировым сообществом и усиление экологического контроля агропродовольственного импорта.
3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора
Перевод агропродовольственного сектора на рыночные механизмы требует новых подходов к научному и кадровому обеспечению. Конкуренция будет стимулировать сельхозпроизводителей, агробизнес и его ассоциации поддерживать прикладные исследования, а наметившийся рост в агропродовольственном секторе увеличивает их финансовые возможности в этой сфере. Фундаментальные исследования должны остаться объектом государственного финансирования. Главная задача в этом направлении на ближайшие десять лет – переход к конкурсному распределению ресурсов для осуществления фундаментальных исследований финансируемых государством. Несомненно важным направлением в развитии фундаментальной науки в АПК станет интеграция российских исследований в мировой научный процесс.
В ближайшее десятилетие предстоит начать кардинальную перестройку системы образования в сельском хозяйстве, и, прежде всего, его экономической составляющей. Планируется организация разветвленной сети подготовки по программам МБА для сельского хозяйства и агробизнеса, специалистов в области недвижимости, маркетинга.
3.9. РАЗВИТИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ И НЕДВИЖИМОСТИ
3.9.1. Стратегическая цель и основные направления
Стратегической целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.
Основными результатами реализации государственной политики должны стать: вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечение инвестиций под обеспечение недвижимостью; обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.
Для достижения стратегической цели государственная политика должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях:
- реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);
- стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;
- институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.
3.9.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость
Главной целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.
Разгосударствление земли должно включать три элемента: (1) передача участков под строениями в собственность их собственникам (строений и предприятий); (2) разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение правового зонирования территорий; (3) приватизация земли и связанной с ней недвижимости как единых объектов.
Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.
Создание единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок.
Меры:
- Обеспечить передачу участков под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности.
- Усовершенствовать гражданское законодательство о недвижимости. Сделать единым гражданское законодательство о недвижимости, отразив особенности недвижимого имущества, отличающие его от движимого имущества. Внести изменения в земельное законодательство, исключающее его противоречие нормам гражданского законодательства по вопросам недвижимости. Подготовить законопроекты и внести изменения в существующее законодательство относительно определения земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений – как улучшений земельного участка. Ввести и определить необходимые новые правовые понятия, включая категории ограниченных вещных прав, к которым, в частности, следует отнести все "вторичные" вещные права (в том числе, права собственника строения на участок, находящийся в собственности иного лица, сервитуты). Цель этих мероприятий – защита прав собственников зданий, участков, а также иных лиц, имеющих права и законные интересы в отношении недвижимости.
Обеспечить правовую возможность гражданского оборота единых объектов недвижимости.
Меры:
Защита прав покупателей при приобретении недвижимости в случае, когда строение расположено на государственной или муниципальной земле, путем:
- законодательного требования к продавцу (дарителю, иному отчуждающему имущество лицу, залогодателю) перед актом продажи (иного отчуждения, залога) реализовать свое право на получение в собственность участка под зданием, строением, предприятием;
- отмены неоправданных ограничений на гражданский оборот земельных участков. Следует отказаться от «дозволительного порядка» гражданского оборота земельных участков (например, п.3 ст.129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что оборот разрешён во всех случаях, кроме прямо установленных федеральным законом. Это необходимо для того, чтобы собственники недвижимости могли реализовать свои права на имущество, в том числе на распоряжение им, получение действительной цены имущества, которая может быть выявлена только при возможности его свободной купли-продажи.
Формирование системы установления и гарантирования прав на объекты недвижимости.
Меры:
- законодательно закрепить единство кадастрового учёта, в который должен входить учёт земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов. Зафиксировать права и обязанности кадастровых органов и граждан в связи с кадастровым учётом, обеспечить публичность сведений кадастра недвижимости. Кадастровый учёт единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции осуществляет один орган, который ведет учёт и земельного участка, и здания, помещений и иных объектов недвижимости (лес, участки недр, обособленные водные объекты и пр.).
- обеспечить гарантии надёжности регистрации прав на недвижимость, доверие к записям Единого государственного реестра прав, а в перспективе - перейти к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя.
- определить содержание прав по использованию и развитию недвижимости.
Необходимо установить, сделать общеизвестными и защитить от произвольного изменения со стороны властей права владельцев недвижимости на её использование и строительное изменение. Это требует принятия федеральных правовых актов о правовом зонировании, определяющих рамочные требования к соответствующим документам (Правила застройки и землепользования), которые должны определить содержание прав по использованию недвижимости.
Разграничение земель.
Целью разграничения собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями является максимально возможная передача участков органам управления нижнего уровня, которые могут обеспечить эффективное использование недвижимости. Меры:
- передача земель городов и поселений в собственность муниципальных образований.
- разграничение земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
- оставление в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участков, отнесенных федеральным законом к видам территорий, необходимых для выполнения государственных функций (обеспечения государственных нужд). В собственности Российской Федерации находятся земли, отнесённые к собственности Российской Федерации федеральными законами.
Приватизация недвижимости
как единого объекта.
Передать новому собственнику полноценный объект недвижимости за его реальную рыночную цену, зафиксировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содержание объекта, уплату им налога на недвижимость. Меры:
- правовое регулирование приватизации объектов недвижимости и предприятий.
- дополнить федеральное законодательство о приватизации нормами о приватизации единых, включающих участок, объектов недвижимости и предприятий вместе с земельным участком с заранее определенными правами по их использованию и развитию на основе правового зонирования.
- передача на конкурсной основе государственных и муниципальных участков под застройку в собственность либо аренду.
- принятие на федеральном уровне норм о порядке передачи земельных участков как объектов недвижимости под застройку на основе публичности и конкурсности. Участки могут передаваться не в собственность, а в аренду лишь в установленных случаях: (1) когда приватизация конкретных земельных участков запрещена федеральным законом; (2) в случае резервирования участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном федеральным законом; (3) по желанию всех заявителей на предоставление участка под застройку.
При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: строение и улучшения, возводимые собственником земельного участка считаются его собственностью; строение и все улучшения, возводимые на арендуемом участке, считаются находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка.
3.9.3.Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости
Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства.
Такое стимулирование должно предусматривать: меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в создание и улучшение объектов недвижимости (развитие недвижимости); снижение трансакционных издержек; осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений; распространение сферы действия государственных и местных программ приватизации на приватизацию земли и иной недвижимости.
Формирование условий для введения в оборот участков как объектов недвижимости
.
Меры:
- формирование земельных участков как объектов недвижимости.
- принять правовой акт Российской Федерации о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков.
- организовать кадастровый учёт объектов недвижимости в интересах владельцев и в целях налогообложения.
- установление федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового учёта объектов недвижимости и выдачи соответствующими органами кадастровых планов для регистрации прав - по желанию заявителя – с фиксированными (в виде линии на местности) или общими (в виде описания) границами участка. Учёт недвижимости в государственных целях проводится за счёт средств соответствующего бюджета. Граждане и организации оплачивают только тот кадастровый учёт, который производится по их заявлениям.
- упростить процедуры и сократить продолжительность процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства.
- установить порядок, при котором: 1) земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами и ограничениями на использование в виде градостроительных регламентов) формируются до начала строительства; 2) права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство; 3) согласование и экспертиза проектной документации не выходит за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности; 4) устраняется дублирование действий многочисленных согласующих инстанций, 5) существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные пределы для согласований, 6) инвесторы, застройщики получают реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов.
Введение муниципального налога на недвижимость.
Замена платы за землю, налога на имущество физических и юридических лиц одним муниципальным налогом на недвижимость создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований, позволит обеспечить эффективное использование и развитие объектов недвижимости. Меры:
- расширение эксперимента по налогообложению недвижимости, уточнение содержания налогообложения недвижимости с учётом накопленного опыта;
- введение муниципального налога на недвижимость;
- принятие законодательства о муниципальном налоге на недвижимость. Налог устанавливается местной властью как определённый процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости. Рыночная стоимость определяется с учётом наилучшего использования недвижимости;
- создание системы оценки недвижимости для целей налогообложения, включающей ведение реестра фискальной оценки.
Создание законодательной базы по оценке недвижимости для целей налогообложения на следующих принципах: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами по единым для Российской Федерации процедурам и стандартам; возможность оспаривания налогоплательщиком результатов фискальной оценки в суде на основе заключения независимого оценщика. Сведения хранятся в реестре фискальной оценки, оценочные сведения которого являются открытыми. Устанавливается обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет.
Стимулирование инвестиций в недвижимость
. Меры:
- проведение эффективной политики амортизации недвижимости.
- принятие законодательного акта Российской Федерации о ведении гибкой амортизационной политики с возможностью снижения сроков амортизации объектов недвижимости.
- налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость.
- исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам, страхования объекта в период строительства.
Развитие ипотечного кредитования.
Меры:
- стимулирование ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.
Принять меры банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании, в частности, изменение обязательных экономических нормативов деятельности банков, осуществляющих операции по долгосрочному жилищному ипотечному кредитованию, а а также совершенствовать механизм обязательного резервирования посредством невключения в состав базы обязательного резервирования (в зависимости от структуры кредитных вложений) отдельных видов обязательств банков свыше двух лет; отказ от взимания налога на добавленную стоимость при реализации предмета залога при обращении на него взыскания; снижение пошлин при нотариальном заверении договоров ипотеки. Стимулирование спроса на ипотечные кредиты для приобретения жилья гражданами путём снижения на срок выплаты кредита налогооблагаемой базы на сумму выплат по кредитному договору, обеспеченному ипотекой.
- Развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.
Реализация задач, предусмотренных «Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» по созданию условий для развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, включая:
- совершенствование правовых механизмов реализации прав по ипотеке;
- совершенствование законодательной базы привлечения долгосрочных финансовых ресурсов в сферу ипотечного жилищного кредитования;
- создание благоприятной налоговой среды для развития ипотечного жилищного кредитования;
- организацию условий для эффективной работы кредитных организаций на рынке ипотечных жилищных кредитов.
Снижение трансакционных издержек при сделках с недвижимостью.
Меры:
- снижение размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью. Принятие поправок к Федеральному закону «О государственной пошлине» для снижения размера сбора за нотариальные услугипри сделках с недвижимостью путём перехода от процентного сбора к фиксированному.
- снижение налогов на операции с жилой недвижимостью. Для того, чтобы стимулировать процесс улучшения гражданами своих жилищных условий путём продажи старой квартиры и приобретения новой, необходимо обеспечить снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью, в т.ч. полное исключение из налогооблагаемой базы дохода от продажи недвижимости при реинвестировании в недвижимость в течение двух лет.
3.9.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.
Необходимо осуществить правовое закрепление единой государственной политики в сфере недвижимости, а затем обеспечить строгое следование этой политике всеми государственными органами и служащими.
Государственная политика в сфере недвижимости должна быть направлена на создание правовой «законодательной вертикали» и «исполнительной горизонтали», то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости, включающей передачу административных функций по обслуживанию участников рынка недвижимости органам, действующим на уровне городов и поселений.
Законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организаторов этого рынка и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Одновременно следует запретить организационное совмещениеуказанных функций.
Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по правовому зонированию, посредством законопроектной и контрольной деятельности объединений профессиональных участников рынка недвижимости.
Консолидация усилий по развитию рынка недвижимости на федеральном и местном уровне.
Меры:
- централизация стратегического планирования и нормативного регулирования развития рынка недвижимости. Наделение одного федерального ведомства полномочиями: по подготовке проектов правовых актов, необходимых для развития рынка недвижимости, а также по выполнению иных государственных функций в сфере недвижимости, кроме распоряжения имуществом. Деятельность этого органа должна быть сконцентрирована на подготовке законопроектов и иных правовых актов, мониторинге проблем рынка недвижимости, разработке стандартов обмена информацией.
- централизация государственных и муниципальных функций по распоряжению землей и иной недвижимостью, находящейся в государственной и муниципальной собственности.
Функции по распоряжению землёй и недвижимым имуществом должны быть исключены из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство, или муниципальное образование как собственника. В качестве такового должны выступать специальные органы по управлению имуществом. Должны быть установлены нормы и порядок действий административных органов и их служащих в публичных интересах и под публичным контролем.
- предоставление органам местного самоуправления самостоятельности в планировании и правовом регулировании использования земельных участков и иной недвижимости.
Управление развитием недвижимости на уровне городов и поселений включает в себя: (1) планирование и управление развитием территории муниципального образования; (2) правовое регулирование использования и строительного изменения всей недвижимости в пределах муниципального образования; (3) управление объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности. Управление развитием территорий осуществляется на основании стратегических планов развития городов. Они должны стать инструментом стратегического планирования, который реализуется посредством планов и регламентов правового зонирования территории.
Создание на местном уровне административных структур по обслуживанию участников рынка недвижимости.
Для того, чтобы обеспечить необходимые условия для рынка недвижимости, следует создать на местном уровне систему, состоящую из четырёх учреждений (служб), которые будут выполнять как государственные полномочия (государственные учреждения): (1) по кадастровому учёту, (2) по регистрации прав на недвижимость, - так и чисто муниципальные функции (муниципальные учреждения): (3) по правовому зонированию, (4) по налогообложению недвижимости. Меры:
- содействие созданию кадастровых органов на местном уровне. Необходимо на местном уровне создать органы для кадастрового учёта недвижимости в форме филиалов кадастрового учреждения субъекта Российской Федерации. При создании необходимых условий возможна передача государственных функций муниципальным кадастровым бюро (в форме муниципальных учреждений). Создать механизм компенсации лицам, которые понесли ущерб вследствие действий кадастровых учреждений. Оплата услуг этих учреждений должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
- создание системы регистрации прав, гарантирующей защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости. Реализовать на практике нормы о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органов, создать систему гарантийных фондов учреждений юстиции для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб.
- содействие становлению на местном уровне регистрации прав на недвижимость.
Необходимо обеспечить становление на местном уровне системы регистрации прав на недвижимость в форме филиалов учреждения юстиции субъекта Российской Федерации. Оплата услуг учреждений юстиции должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
- содействие созданию муниципальной службы градостроительного планирования и правового зонирования территории.
Должно быть обеспечено создание муниципальных служб градостроительного планирования и правового зонирования территории для планирования и контроля за развитием недвижимости в соответствии с установленными видами использования и строительного изменения недвижимости. Планы и регламенты зонирования должны стать основным инструментом правового регулирования использования участков и иных объектов недвижимости в интересах их собственников и местного сообщества.
- содействие становлению муниципальной службы по налогообложению недвижимости. С целью обеспечения становления на муниципальном уровне системы налогообложения недвижимости на базе её рыночной стоимости необходимо создание муниципальных служб по налогообложению недвижимости.
Регулирование деятельности государственных и муниципальных органов как представителей собственников недвижимости
Установить права органов власти по принудительному выкупу недвижимости и ограничению прав на неё в публичных интересах, необходимые процедуры и контроль общества за использованием и распоряжением государственной, муниципальной недвижимостью в интересах местного сообщества и общества в целом. Меры:
- правовое регулирование выкупа недвижимости в публичных интересах.
Для защиты интересов сообщества и, с другой стороны, интересов владельцев недвижимости, необходимо принятие федерального законодательства о выкупе недвижимости и установлении ограничений прав на недвижимость в публичных интересах (для государственных и муниципальных нужд) при справедливой компенсации правообладателям.
3.10. Государственная внешнеэкономическая политика.
Главная цель
- дальнейшая эффективная интеграция России в систему международного разделения труда как важнейшее условие стабильности функционирования национальной экономики, экономического роста и завершения реформ.
Последовательная реализация этой цели должна изменить характер интеграции России в мировую экономику, сделать этот процесс управляемым, подчиненным долгосрочным экономическим задачам, основанным на расчете, а не на предположении, и - что самое главное -направленным на структурную перестройку российской экономики и обеспечение интересов российских участников внешнеэкономических операций.
Внешнеэкономическая политика России будет направлена прежде всего на обеспечение:
- наилучших условий доступа российских товаров, услуг и рабочей силы на мировые рынки;
- разумного уровня защиты внутреннего рынка товаров, услуг и рабочей силы;
- доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, национальное производство которых отсутствует или ограничено);
- благоприятных внешних платежных позиций;
- обеспечения безопасности государства, а также прав и безопасности потребителей;
- соблюдения принципа взаимности - благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств.
Набор инструментов для реализации внешнеэкономической политики довольно ограничен. Традиционно наибольший приоритет отдавался тарифной политике.
Однако в текущих условиях при принятии решений защитная функция тарифных методов с одной стороны сильно преувеличена, с другой – на практике малоэффективна, т.е. не выполняет защитные функции в той мере в какой это предполагается при принятии решений.
С этой точки зрения очевидна необходимость приведения таможенных процедур в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации тарифов и упрощения таможенного оформления и контроля товаров, что не будет противоречить фискальным функциям импортных тарифов. (см. раздел 2.2.3)
Другая причина целесообразности этого заключается в том, что в международной практике тариф используется, как правило, в рамках специальных защитных мер, и может поддерживать лишь отдельные потенциально конкурентоспособные производства, успешные производства, находящиеся в стадии становления, и отрасли, имеющие стратегическое значение, в том числе с социально-экономической точки зрения (обеспечение занятости при невозможности альтернативных решений ).
Основным инструментом защиты внутреннего рынка должны стать меры, направленные прежде всего на формирование здоровых и разумных условий конкуренции. Применение антидемпинговых, специальных защитных и компенсационных мер позволит обеспечить "избирательную" защиту интересов национальных производителей в случаях нарушения нормальной конкурентной ситуации из-за наносящего ущерб импорта. Процедуры введения таких мер должны быть простыми и основанными на ясных и хорошо известных критериях. Применение других нетарифных мер регулирования импорта, таких, как стандарты, требования к упаковке, маркировке и аналогичных им должно быть связано исключительно с требованиями безопасности, защиты жизни и здоровья. Должны быть четко разделены функции разработки торговой политики и функции применения мер, включая меры на таможенной границе (и некоторых других административных решений).
Необходимо стремится к транспарентности, гласности и предсказуемости. применения мер внешнеэкономической политики России. Поэтому целесообразно создать механизм специального судебного (или административного) разрешения споров, которые могут возникнуть между экономическими операторами и органами исполнительной власти в связи с решениями, затрагивающими интересы бизнеса в области внешнеэкономических связей. Одновременно административные меры регулирования необходимо свести к минимуму, обеспечивающему разумный контроль государства за осуществлением экономической деятельности.
Принцип взаимности в рамках общепризнанных норм и правил международной торговли – еще один инструмент реализации внешнеэкономической политики, который должен активно использоваться. Наилучшие условия доступа в Россию должны прежде всего получать те страны, которые в свою очередь предоставляют России сопоставимые по обьему и экономическому эффекту условия для доступа на свои рынки. С этой точки зрения очевидна необходимость пересмотра подходов к формированию и развитию договорно-правовой базы внешнеэкономических отношений с третьими странами и интеграционными организациями.
Необходимо поставить цель добиться вступления России в ВТО не более, чем за 2 года (до начала 2003 года). При этом необходимы изменения существующего и разработки нового законодательства, чтобы привести законодательную базу внешнеэкономической деятельности в России в соответствие с требованиями ВТО.
Работа предполагает сквозной анализ действующего федерального законодательства и всех проектов, направляемых на рассмотрение Государственной думы.
Необходимо задействовать механизмы регулированию торговли услугами, выработав единые подходы. Введение национального классификатора услуг, определение категории услуги как особого предмета экономических обменов позволит упорядочить экономические отношения в этом важнейшем секторе российской экономики, включая налоговые аспекты. Внешнеэкономическая политика России в этом секторе должны быть направлена на поэтапное формирование нормальной конкурентной среды. Одновременно, может обеспечиваться защита секторов услуг, находящихся в стадии становления и развития, на временный период, необходимый для выравнивания конкурентных возможностей отечественных и иностранных компаний. Открытие наиболее привлекательных сегментов рынка услуг России для иностранных поставщиков будет проводиться с учетом встречных уступок со стороны торговых партнеров России, рынки товаров и услуг которых пока остаются закрытыми для отечественных поставщиков.
Осуществление активной внешнеэкономической политики предполагает формирование системы контроля за обеспечением прав России, вытекающих из двухсторонних и многосторонних международных торговых соглашений. Этот инструмент необходим для адекватной реакции на любые случаи нарушения таких прав, дискриминации российских компаний, их товаров и услуг на внешних рынках. Российские экономические операторы должны получить равные возможности защиты своих интересов.
Целесообразно активизировать механизм ограничения доступа для иностранной рабочей силы только теми категориями рабочих и специалистов, которые имеют уникальный опыт и знания. Как общее правило, разрешение на работу иностранному гражданину должно выдаваться только тогда, когда соответствующая вакансия не может быть занята российским гражданином, или когда такое разрешение приведет к созданию нескольких новых рабочих мест для россиян.
Точечная поддержка структурных изменений российского экспорта должна быть сконцентрирована на тех секторах экономики, которые обладают реальной или потенциальной конкурентоспособностью. В настоящее время к ним можно отнести авиастроение, услуги по коммерческим космическим запускам, а также некоторые другие науко- и капиталоемкие производства. Такая поддержка должна осуществляться в формах, которые исключают возможность легального применения протекционистских инструментов со стороны торговых партнеров.
Ожидаемые результаты
Реализация предлагаемой стратегии должна обеспечить выход России на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным государством, наличием самостоятельного среднего класса, стабильными социальными и политическими отношениями.
В результате осуществления мер, предусмотренных стратегией, повысится роль рыночных механизмов в регулировании деятельности экономических агентов. Снижение административных препятствий для входа на рынок и создание равных конкурентных условий повысит уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок развитию малого и среднего бизнеса, позволит рыночными методами перераспределить трудовые ресурсы с неэффективных предприятий в более эффективные и востребованные секторы экономики.
Снижение рисков работы в российской экономике позволит значительно расширить круг инвесторов всех типов. В результате снижения риска хозяйственных операций и инвестиционных проектов, развития институтов рыночной инфраструктуры снизятся трансакционные издержки и стоимость привлечения внешнего финансирования. Российская экономика перестанет быть закрытой на вход и открытой на выход для капитала и других ресурсов. Возникнет возможность взаимовыгодной в долгосрочном плане интеграции с мировой экономикой. Создание конкурентоспособных на мировом рынке капитала условий для инвестиций будет способствовать притоку современных управленческих и производственных технологий в реальный сектор.
В ходе улучшения инвестиционного климата спекулятивные инвесторы будут в значительной мере замещены более консервативными инвесторами, в большей мере ориентирующимися на надежность инструмента, чем на доходность. Можно ожидать повышения дюрации внутренних государственных обязательств и существенного снижения их доходности. В дальнейшем, произойдет кардинальное увеличение объема инвестиций в долговые обязательства Российской Федерации со стороны крупнейших пенсионных фондов и консервативных инвестиционных фондов. При создании необходимых предпосылок для привлечения производственными предприятиями ресурсов на финансовых рынках через выпуск ими облигаций следует ожидать существенного снижения остроты дефицита оборотных средств. Развитие финансовых институтов, нацеленных на инвестиционные проекты с различным периодом, позволит расширить рамки отечественной финансовой системы, увеличив объем инвестиционных ресурсов.
Увеличится доля долгосрочных инвесторов с одновременным углублением специализации отдельных финансовых институтов и снижением уровня риска, приходящегося на каждый институт. Произойдет перераспределение пенсионных выплат в пользу негосударственных пенсионных фондов. Существенно усилится вовлечение средств населения в инвестиционный процесс.
Предложенные меры приведут к росту капитализации банковской системы. Это, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки к росту кредитных ресурсов для реального сектора, повышению скорости расчетов в экономике, перераспределению заемных финансовых ресурсов между секторами экономики. Ограничения на спекулятивные операции коммерческих банков позволят повысить стабильность банковской системы и ограничить возможные злоупотребления банковского менеджмента. Укрепление доверия к банковским и финансовым институтам позволит восстановиться механизму превращения сбережений в инвестиции, что увеличит объем кредитных ресурсов для российской экономики.
При реализации мер в области внешнеэкономической политики и валютного регулирования увеличится объем иностранных инвестиций, прежде всего прямых. Уменьшится эффективность использования оффшорных технологий, что приведет к сокращению оттока капитала, а также к более активному возвращению ранее вывезенного капитала. Произойдет существенное увеличение объема инвестиций крупнейшими транснациональными корпорациями и инвестиционными банками. Можно также ожидать увеличения инвестиций в интеллектуальную собственность, что приведет в долгосрочной перспективе к улучшению структуры российской экономики за счет увеличения доли высоких технологий.
Реализация комплекса мер в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности приведет к повышению инвестиционной привлекательности российских компаний в глазах иностранных инвесторов. Кроме того, эти меры приведут также к сокращению неэффективной финансовой политики предприятий и их менеджеров.
Повышение требований к раскрытию информации предприятиями приведет к более полному контролю над их деятельностью со стороны инвесторов (в том числе кредиторов) и фискальных органов, снизит возможности для проведения незаконных операций. Данные меры сделают информацию о российских предприятиях доступной более широкому кругу потенциальных инвесторов, повысят эффективность корпоративного управления.
Осуществление комплекса мер по усилению информационной работы с потенциальными инвесторами приведет к увеличению притока в Россию инвестиций мелких частных инвесторов.
Реализация комплекса мер, направленных на сокращения барьеров входа рынок, приведет к увеличению доли домохозяйств, инвестирующих в малый бизнес. Вовлечению сбережений домохозяйств в малый бизнес также будет способствовать реализация мер в области защиты прав собственности, борьбы с коррупцией и преступностью.
В результате реализации мер в области налогообложения произойдет существенное изменение соотношения между "официальной" и "теневой" экономикой. Значительное количество технологий по уходу от налогообложения станет неэффективным, вследствие чего увеличится налогооблагаемая база, прежде всего по налогу на прибыль и подоходному налогу. Реализация мер в области администрирования налоговой сферы позволит снизить издержки экономических агентов по своевременному и правильному выполнению фискальных требований и повысит конкурентоспособность российских условий по сравнению с условиями, предлагаемыми инвесторам в других экономиках.
Реализация Программы должна обеспечить темпы роста ВВП как минимум в 5 процентов в год в среднем на протяжении 10-летнего периода.
Это позволит увеличить объем ВВП примерно на 26-28 процентов к 2004 году и на 70 процентов к 2010 году (в сравнении с 1999 годом). В отдельные годы рост может ускоряться до 8-10 процентов, в этом случае увеличение объема производимого ВВП к 2010 году может быть большим. В долларовом эквиваленте объем ВВП, рассчитываемый по текущему обменному курсу, к 2010 году увеличится примерно в 2.5 раза, примерно в такой же степени увеличится и среднедушевой объем ВВП.
Финансирование экономического роста в значительной мере будет обусловлено сокращением масштабов оттока капитала. Сокращение масштабов вывоза капитала вдвое могло бы позволить увеличить инвестиции примерно на одну треть, в случае, если бы эти ресурсы оставались в стране и были направлены на инвестиции.
Валовые сбережения в 2000-2010 гг. будут составлять около 30 процентов ВВП, так что потенциал роста будет оставаться высоким в течение всего периода. Это означает, что экономический рост по крайней мере в среднесрочной перспективе должен сопровождаться опережающим по сравнению с динамикой потребления ростом инвестиций в основной капитал. Таким образом, данная стратегия направлена на то, чтобы максимально задействовать этот потенциал роста, сделав экономику страны привлекательной для долгосрочного инвестирования. Другим источником финансирования роста будут иностранные инвестиции. Однако, ощутимый приток иностранного капитала будет возможен только с некоторым лагом, после того как активность отечественных инвесторов приобретет устойчивый характер.
Период опережающего по сравнению с потреблением роста инвестиций может длиться не менее 6-8 лет. К концу десятилетия возможно некоторое замедление темпов роста инвестиций и экономической динамики в целом.
Реализация Программы позволит добиться постепенного преодоления деформаций в структуре распределения доходов населения, и помимо общего увеличения реальных располагаемых доходов позволит увеличить суммарную долю доходов среднедоходных групп населения. Тем самым будет создана основа для устойчивого массового внутреннего спроса и перехода к качественно иной траектории роста, когда динамика потребления начнет обгонять динамику инвестиций.
В результате к концу десятилетнего периода динамика частного потребления начнет устойчиво опережать динамику инвестиций, так что в 2010 году потребление увеличится в несколько большей пропорции, чем ВВП. В целом динамика ВВП будет отставать как от динамики потребления, так и от динамики валового накопления. Это отставание будет компенсироваться сокращением чистого экспорта и, соответственно, сокращением вывоза капитала. Не следует исключать, что в отдельные годы чистый экспорт товаров и услуг может принимать и отрицательные значения, если Россия станет надежным реципиентом капитала.
Сокращение чистого экспорта, и, как следствие, сокращение сальдо счета по текущим операциям может начаться уже с 2001 года. Причем это будет вызвано не только снижением объемов экспорта вследствие прогнозируемого ухудшения мировой конъюнктуры на рынках товаров, составляющих основу российского экспорта, но и вследствие роста импорта, в том числе - импорта инвестиционных ресурсов. Однако, эта тенденция не окажет дестабилизирующего воздействия на экономику, поскольку будет сопровождаться сокращением масштабов оттока капитала. К 2004 году сальдо торгового баланса сократится менее чем до 20 миллиардов долларов, а сальдо счета текущих операций - до 10 миллиардов долларов. К 2010 году сальдо счета текущих операций будет составлять менее 5 миллиардов долларов, а сальдо торгового баланса – менее 10 миллиардов долларов в год.
К 2010 году Россия может существенно увеличить традиционно слабый для страны сектор экономики - экспортно-ориентированные услуги, объем которых может вырасти за десятилетие не менее чем на 60 процентов по сравнению с 1999 годом. При этом импорт услуг увеличится примерно чем на 30 процентов. Противоположные тенденции будут преобладать во внешней торговле товарами - динамика импорта будет устойчиво опережать динамику экспорта, причем в существенной степени за счет импорта инвестиционных товаров.
Существенно, что в ближайшее десятилетие будет происходить укрепление рубля в реальном выражении, приближение рыночного курса к паритету покупательной способности, что будет способствовать росту импорта, который за 10 лет может вырасти более чем вдвое. К 2010 году следует ожидать укрепления реального курса рубля не менее чем на треть. Одновременно с этим ожидается устойчивой тенденции накопления денежными властями валютных резервов.
В настоящий момент структура российской экономики такова, что динамика ВВП в ближайшие годы будет в существенной мере определяться динамикой промышленного производства. Удельный вес информатики и связи, где потенциально ожидаются более высокие темпы роста, составляет порядка двух процентов ВВП. Несмотря на то, что увеличение объема этих и других рыночных услуг в среднесрочной перспективе будет ускорять динамику ВВП, эти сектора пока еще не станут определяющими. Лишь к концу десятилетия можно рассчитывать на весомое увеличение экспорта услуг, так что традиционно отрицательное внешнее сальдо баланса услуг может стать приблизиться к нулевому значению.
К 2004 году чистый экспорт может сократиться до 5-7 процентов ВВП. К концу десятилетия он может составлять порядка 2-3 процентов ВВП. При этом к 2010 году удельный вес инвестиций в основной капитал будет составлять порядка 26-27 процентов ВВП с тенденцией к последующему его плавному снижению. Доля потребления в ВВП сохранится практически неизменной до 2004 года - увеличение доли валового накопления будет компенсироваться пропорциональным сокращением чистого экспорта. После 2004 года обозначится устойчивый рост потребления, доля которого в ВВП может превысить 70%, что будет примерно соответствовать пропорциям 1996-1998 гг и существенно превышать значения 1991-1995 гг. При этом, однако, следует учитывать, что прогнозируемые относительно высокий уровень потребления и пропорции между потреблением, валовым накоплением основного капитала и чистым экспортом в конце десятилетия будут гораздо более стабильными по сравнению с 1996-1998 гг., учитывая, что в эти годы относительно высокий для страны уровень потребления поддерживался за счет внешних заимствований.
Одновременно с этим доля государственного потребления в ВВП будет плавно снижаться при одновременном росте его в реальном выражении, который, однако, будет существенно отставать от темпов роста ВВП. Это будет сопровождаться сокращением номинального налогового бремени и номинальных обязательств государства, не выполняемых в настоящее время. В итоге при росте общего уровня потребления, лишь незначительно опережающим рост ВВП, к 2010 году частное потребление увеличится не менее чем на 80 процентов. Это будет происходить на фоне повышения эффективности производства, в частности производительности труда, динамика которой будет примерно соответствовать динамике роста частного потребления и реальных доходов.
Сокращение доли расширенного правительства в ВВП будет способствовать более эффективному перераспределению ресурсов частным сектором. Государство сможет выполнять свои обязательства по погашению и обслуживанию внешнего долга. Доля этих расходов в ВВП будет плавно снижаться как вследствие роста реального ВВП, так и вследствие укрепления национальной валюты. К концу периода (2010 год) удельный вес процентных расходов будет составлять менее 3 процентов ВВП. Доля непроцентных расходов в ВВП составит к концу периода около 30 процентов ВВП.
Начиная с 2004 года, инфляция будет устойчиво сохраняться на уровне менее 10 процентов, несмотря на опережающий рост денежного предложения, поскольку он будет компенсироваться увеличением спроса на деньги вследствие роста экономики и замещения неденежных форм расчета денежными. При этом в течение относительно длительного периода времени рост цен производителей будет превышать рост потребительских цен, однако этот разрыв не будет столь существенным, как в 1999-2000 гг. Снижению инфляции будет способствовать сокращение доли неденежных расчетов между предприятиями, выбытие и реструктуризация неэффективных производств, их замещение сектором предприятий работающих по рыночным принципам.
Сохранение определенного инфляционного фона будет способствовать постепенной трансформации структуры внутренних цен, в первую очередь опережающему росту цен на энергосырьевые ресурсы, которые вследствие проводившейся в предшествующие годы политики регулирования существенно подешевели в относительном выражении. Рост средних тарифов на электроэнергию к 2005 году по сравнению с 1999 годом в номинальном выражении может составить 3.5 раза, к 2010 году - 5.3 раза. Тарифы на газ в номинальном выражении могут увеличиться к 2005 и 2010 годам соответственно в 3 и 4.5 раза. При этом потребительские цены по сравнению с 1999 годом в 2005 году вырастут в среднегодовом исчислении примерно на 80 процентов, а в 2010 году - в 2.4 раза. Одновременно, к 2004-2005 году будет ликвидировано перекрестное субсидирование в электроэнергетике: тариф для промышленных потребителей будет выровнен с тарифом для населения. Это означает, что рост тарифов для населения будет существенно опережать рост тарифов для предприятий. Не исключено, что по объективным причинам может потребоваться и более быстрая трансформация структуры внутренних цен, более резкий рост цен первичных энергоресурсов. В этом случае инфляционный фон может быть несколько выше.
Развитие финансовых рынков в условиях политики бездефицитного бюджета будет также способствовать сдерживанию давления денежного предложения на уровень цен, так что потенциально возможный "избыточный" приток иностранного капитала может быть стерилизован посредством эмиссии относительно низкодоходных инструментов. Повышение уровня монетизации экономики будет способствовать росту капитализации банковской системы, так что доля заемных средств в составе инвестиций будет постепенно возрастать.
Преломление негативных тенденций в экономике будет существенным образом содействовать улучшению демографической ситуации, повышению рождаемости, что, однако позитивно скажется не ранее, чем через несколько десятков лет.
Переход к адресному принципу назначения социальных пособий и социальной помощи (за исключением некоторых видов социальных льгот ветеранам ВОВ и другим категориям населения) позволит увеличить к 2005 г. долю средств, получаемых малообеспеченными домохозяйствами. Если в 1999г. на долю 40% наименее обеспеченного населения приходилось около 36,2% общей суммы пособий и социальной помощи, то к 2005г. эта доля вырастет до 85%. Доля социальных пособий и социальной помощи в денежных доходах всего населения в период до 2005г. останентся практически постоянной. Однако повышение адресности социальной помощи приведет к тому, что доля социальных пособий и социальной помощи в денежных доходах 20% наименее обеспеченного населения увеличится примерно на 3 процентных пункта и превысит 10%, в то время как у 20% наиболее обеспеченного населения эта доля снизится с 1,1% до примерно 0,2%.
Значительный рост субсидий на оплату ЖКХ в связи с ликвидацией дотаций по ЖКХ и перераспределение данных субсидий, социальных пособий и социальной помощи в пользу малообеспеченных домохозяйств приведут к значительному снижению уровня неравенства. Уровень неравенства, измеряемый коэффициентом фондов по денежным доходам населения (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) сократится с 13,9 раз в 1999 г. до менее чем 10 раз в 2005 г.
В результате доходы наименее обеспеченных 40% населения будут увеличиваться опережающими темпами и возрастут к 2005 г. в 1,9 раза. При этом реальные денежные доходы всего населения в 2000 – 2005 гг. увеличатся в 1,5 раза, а в последующие 5 лет будут расти темпами 6 – 8% в год.
Рост денежных доходов населения и уменьшение уровня социального неравенства приведут к снижению численности населения с доходом ниже прожиточного минимума в 1,5 – 2 раза к 2005 году. За 2006 – 2010 гг. численность населения с доходами ниже прожиточного минимума уменьшится еще на 25 – 35%.
Доля заработной платы в денежных доходах населения (ез учета в денежных доходах населения роста адресных субсидий на оплату ЖКХ в связи с отменой дотаций по ЖКХ) увеличится к 2005 г. примерно на 3 процентных пункта и составит около 38%. Если учесть в денежных доходах населения рост адресных субсидий на ЖКХ в связи с отменой дотаций по ЖКХ, то доля заработной платы в денежных доходах населения к 2005г. составит примерно 36%.
В связи с повышением уровня жизни населения отношение расходов на питание к денежным доходам населения уменьшится с примерно на 5 процентных пунктов и составит около 52%.
В связи с ликвидацией дотаций ЖКХ возрастут расходы населения на жилищно-коммунальные услуги, однако, этот рост будет скомпенсирован увеличением адресных жилищных субсидий малообеспеченным домохозяйствам.
В 2000 - 2005гг. расходы населения с доходом ниже прожиточного минимума на образование и здравоохранение будут постепенно снижаться за счет сокращения неформальных платежей населения в этих сферах. Расходы на эти цели населения со средними и высокими доходами будут расти быстрее, чем все расходы населения за счет приобретения этими слоями населения более качественных платных услуг образования и здравоохранения.
Основные макроэкономические показатели на период до 2010 года приведены в таблице.
Таблица. Ожидаемые результаты
| 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2010 | |
| Прирост ВВП к предыдущему году, % | 3,2 | 5,0 | 4,1 | 4,6 | 5,1 | 4,7 | 5,2[3]
|
| ВВП в текущих ценах, млрд.руб. | 4545 | 5837 | 6964 | 7907 | 8990 | 10023 | 18932 |
| ВВП по обменному курсу, млрд.долл. | 186,1 | 205 | 229 | 234 | 261 | 284 | 457 |
| Объем в % к уровню 1999 г. | |||||||
| ВВП - всего | 100,0 | 105,0 | 109,3 | 114,3 | 120,1 | 125,7 | 170,3 |
| Расходы на конечное потребление | 100,0 | 103,6 | 107,8 | 113,3 | 118,9 | 125,1 | 171,6 |
| домашних хозяйств | 100,0 | 105,0 | 109,8 | 116,1 | 122,8 | 128,9 | 182,1 |
| государственных учреждений | 100,0 | 101,5 | 104,1 | 107,3 | 110,2 | 116,5 | 145,5 |
| Валовое накопление основных фондов | 100,0 | 105,8 | 118,2 | 131,2 | 151,4 | 169,5 | 270,7 |
| Структура ВВП в текущих ценах, % | |||||||
| ВВП - всего | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| Расходы на конечное потребление | 68,6 | 65,5 | 65,8 | 66,8 | 67,1 | 67,8 | 70,8 |
| домашних хозяйств | 50,4 | 48,5 | 48,7 | 49,9 | 50,5 | 50,9 | 54,6 |
| государственных учреждений | 15,4 | 14,7 | 14,6 | 14,6 | 14,2 | 14,4 | 13,6 |
| НКО | 2,8 | 2,3 | 2,4 | 2,4 | 2,4 | 2,5 | 2,6 |
| Валовое накопление | 15,1 | 17,6 | 21,7 | 23,0 | 24,7 | 25,6 | 27,2 |
| основных фондов | 15,8 | 18,4 | 20,3 | 21,6 | 23,4 | 24,7 | 27,2 |
| прирост запасов материальных оборотных средств | -0,7 | -0,7 | 1,4 | 1,4 | 1,3 | 0,9 | 0,0 |
| Чистый экспорт | 16,3 | 16,9 | 12,6 | 10,2 | 8,2 | 6,6 | 2,0 |
| Валовой национальный доход, % ВВП | 95,9 | 97,9 | 98,0 | 98,0 | 98,2 | 98,7 | 99,6 |
| Валовые сбережения, % ВВП | 25,5 | 30,6 | 31,5 | 31,0 | 31,0 | 30,7 | 28,7 |
| Прирост потребительских цен, % (среднегодовой) | 87[4]
|
13 | 10 | 11 | 9 | 7 | 6[5]
|
| Среднегодовой обменный курс, руб. за долл.США | 24,4 | 28,4 | 30,3 | 33,8 | 34,5 | 35,2 | 41,3 |
| Экспорт товаров (ФОБ), млрд.долл. | 74,7 | 84,6 | 81,2 | 83,8 | 86,4 | 88,7 | 104,2 |
| Импорт товаров (ФОБ), млрд.долл. | 39,4 | 45,9 | 54,0 | 59,9 | 65,1 | 70,7 | 95,3 |
| Сальдо счета текущих операций, млрд.долл. | 25,0 | 29,3 | 19,7 | 16,2 | 12,9 | 11,0 | 4,0 |
| Валютные резервы на конец года, млрд.долл. | 9,4 | 19,1 | 24,2 | 32,8 | 35,2 | 39,1 | 52,4 |
[1]
К числу значимых тенденций в интеграционном процессе можно отнести, в частности, поощрение трансграничных перестраховочных операций и создание адекватных национальной системе страхования недискриминационных условий деятельности иностранного капитала.
[2]
за исключением предприятий федерального железнодорожного транспорта, объединяемых в единый хозяйствующий субъект в соответствие со стратегией реформы.
[3]
В среднем за год в период 2005-2010 гг.
[4]
Декабрь к декабрю
[5]
В среднем за год в период 2005-2010 гг.