СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
1.1 Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов…………………………………………….5
1.2 Понятие государственного сектора………………………………..6
1.3 Масштаб государственного сектора……………………………….7
1.4 Государственный сектор как объект управления………………...8
1.5 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором………………………………………..10
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
2.1 Состав государственной собственности и особенности управления ею…………………………………………………………………..15
2.2 Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа………………21
2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании……………………………………………………………….....22
2.4 Крупнейшие естественные монополии в экономике России……………27
Глава 3. ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
В России в период становления рыночной экономики в государственном регулировании были допущены грубые ошибки, в том числе в "работе" с госсектором. Одной из ключевых причин такого положения является стихийно сформировавшаяся в среде государственных служащих принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, в которой были смешаны основополагающие экономические категории: государственный сектор, государственная собственность, государственные финансы, государственное вмешательство. Все эти понятия, с одной стороны, взаимопересекающиеся, а с другой — комплиментарные, что и обусловливает путаницу с определением понятия "государственный сектор"
Теоретическое осмысление социально-экономического содержания государственной собственности, принципов ее формирования и развития как института государственного регулирования, выработка принципов и создание условий деятельности государственного и негосударственного секторов, их взаимосвязи – это, на наш взгляд, насущная задача современной экономической науки.
Как в методологическом, так и в научно-практическом отношении недостаточно исследованы многие вопросы, связанные с пониманием сущностных изменений государственной собственности, происходящих вследствие трансформации «постсоветских» имущественных отношений при разрушении тоталитаризма, а также выработкой и реализацией новых подходов, которые обеспечивали бы формирование и функционирование государственного сектора в переходной экономике России.
Это касается прежде всего уточнения концептуальных основ преобразования государственной собственности, их дальнейшего развития с учетом анализа методологии и итогов разгосударствления собственности за годы реформ, обобщения современных тенденций развития государственного сектора за рубежом, создания адекватной рыночным принципам институциональной базы и механизмов реструктуризации государственного сектора, формирования стратегии его развития на долгосрочную перспективу. Исходя из вышесказанного, тема работы представляется актуальной.
Цель работы: определить роль и значение гос.сектора в функционировании национальной экономики. Задачи работы:
1. Определить понятие и структуру гос.сектора;
2.Определить состав государственной собственности и особенности управления ею
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна. Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные данные приведены в таблице 1.
В числе негосударственных предприятий все компании с государственным участием, если размер участия не превышает 50% активов, в том числе, например, «Газпром». К ним также относятся предприятия, в которых государству принадлежит «золотая акция»[1]
. Кроме того, надо учитывать «дочек» и «внучек» кампаний с участием государства, таких, например, как «СИБУР», где формально оно не присутствует.
Таблица 1
Государственный сектор в экономике Российской Федерации (2007год)[2]
| Форма собственности |
Число предприятий |
Среднее число занятых |
Основные фонды побалансовой полн.стоим. |
|||
| Тыс. |
% |
Млн. |
% |
Млрд. руб. |
% |
|
| Всего |
3346 |
100 |
64,3 |
100 |
16021,3 |
100 |
| Государственных |
351 |
4,5 |
}27,9 |
}37,9 |
}6728,9 |
42 |
| Муниципальных |
21 7 |
6,5 |
||||
| Негосударственных (включая частную, общественных организаций и смешанную) |
29802980 |
89 |
39,9 |
39,9 |
9292,4 |
58 |
| в том числе смешанная участием государства |
н. д. |
н. д. |
8,0 |
12,5 |
н. д. |
н. д. |
По примерной оценке, под контролем государства находится не менее 50% активов и, соответственно, около 50% выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладает частный сектор. Кроме того, учитывая иные каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной , несмотря на проведенные рыночные реформы.
Для определения государственных расходов существуют два подхода. Один из них, принятый в странах с низкой долей госсектора, рассматривает в качестве государственных, помимо бюджета расширенного правительства, расходы всех предприятий госсектора: их расходы присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним.
Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, обычно рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально полностью работающих на коммерческих началах. В этом случае к государственным можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета.
Еще одно определение: к госрасходам относятся расходы госпредприятий, которые осуществляются под контролем и по указаниям правительства. Например, передача «Газпромом» квот на экспорт газа правительству Москвы на покрытие обязательств государства по финансированию столичных функций или привлечение им же займов с целью опережающей уплаты налогов для погашения долгов по пенсиям и заработной плате бюджетникам в 2005 году – это тоже государственные расходы. Последнее определение трудно поддается измерению, поэтому мы остановимся на первых двух.
В первом расширенном определении, как мы видели, государственные расходы составляют 60-70% ВВП (бюджет расширенного правительства ~40% плюс 20-30% на расходы госпредприятий из добавленной стоимости за вычетом уплаченных ими налогов, дивидендов и других платежей государству, исходя из доли госсектора в ВВП около 40-50%)[3]
. Как мы видим, эта оценка близка или выше оценки экспертов
Во втором определении госрасходы равняются расходам бюджета расширенного правительства, т. е. около 40% ВВП.
Во всех возможных случаях мы будем пользоваться первым определением.
В госсекторе следует отдельно рассмотреть:
- государственные унитарные предприятия (ГУП);
- акционерные общества с государственным участием;
- бюджетные учреждения.
Для каждого из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.
То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорей завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорей будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.
Государственные капиталовложения осуществляются в значительной степени в государственном секторе экономики, играющем важнейшую роль в государственном регулировании экономики. Он является одновременно объектом и инструментом воздействия на частное хозяйство.
1.1 Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов
Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Государственный сектор существовал во многих странах задолго до развития капитализма, включая почту, частично транспортную службу, изготовление оружия и др. По мере становления системы государственного регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные объекты, главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование которых было всегда выгодно и необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки зрения частного капитала.
В одних странах государственный сектор возник в основном в результате национализации ряда отраслей и предприятий в других государство строило либо приобретало разоряющиеся хозяйственные объекты В первой группе стран доля государственного сектора в национальном богатстве выше, чем во второй.
Значительная часть государственного сектора - это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная. Рентабельность государственных фирм, как правило, ниже, чем частных. Часть государственного сектора - это пакеты акций смешанных частно-государственных компаний.
Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволяет использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических задач, повышения прибыльности частного хозяйства.
Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИОКР, в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высоких прибылей от этих сфер никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтово-телеграфных), электроэнергии и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе.
Активно используется государственный сектор как средство государственного регулирования экономики. Так, в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор, как правило, растут. Таким образом, правительственные органы стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы. Государственный сектор играет заметную роль в структурной государственной политике. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал притекает недостаточно. Так, государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и переподготовке кадров. Государственные фирмы занимаются и внешней торговлей, вывозом капитала за рубеж, зачастую выступая пионерами во внедрении национального капитала в какую-либо страну
В целом государственный сектор служит дополнением частного хозяйства там и такой мере, где и насколько мотивация для частного капитала оказывается недостаточной. В результате государственный сектор служит повышению эффективности народного хозяйства в целом и является одним из инструментов перераспределения валового внутреннего продукта (валовых внутренний продукт - это совокупная стоимость продукции сферы материального производства и сферы услуг, независимо от национальной принадлежности предприятий, расположенных на территории данной страны).
Размеры государственного сектора, его доля в национальной экономике, изменяются не только в результате нового строительства и приобретения, но и как следствие приватизации - продажи рентабельных, реконструированных объектов государственного сектора частному капиталу. В 80-х и 90-х годах эта тенденция заметно усилилась.
1.2 Понятие государственного сектора.
Государственный сектор экономики представляет собой совокупность предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности финансируемых из государственного бюджета. Границы государственного сектора в переходной экономике довольно подвижны. Из-за набирающей силу корпоратизации и приватизации предприятий существует большое разнообразие смешанных государственно-частных структур. В настоящее время статистика большинства стран с переходной экономикой обычно исключает из рамок госсектора предприятия находящиеся в процессе приватизации, причём даже в тех случаях, когда доля государственной собственности в их капитале остаётся значительной. Поэтому общий объём государственного имущества за счёт государственных пакетов акций и далей в капитале смешанных предприятий оказывается гораздо больше, чем собственно государственный сектор
Отношение к государственному сектору экономики и десятилетия рыночных реформ остаётся одним из наиболее спорных вопросов. Начало рыночной трансформации в большинстве стран было связано с ультралиберальными настроениями в отношении к государству как собственнику и в оценке возможности эффективного функционирования государственных предприятий. В эйфории надежд на чудеса приватизации правительства постсоциалистических стран явно недооценили потенциал госкапиталистической модели компаний в переходной экономике. Сейчас понятно, что причиной этому скорее были политические предпочтения, чем трезвый экономический расчёт
1.3 Масштаб государственного сектора
По мере завершения реорганизации традиционных государственных предприятий в условиях перехода к рынку и главное преодоление трансформационного спада могут изменятся подходы к размеру и составу государственного сектора экономики В Польше например считают что после начала устойчивого экономического роста уже не существует объективных причин для исключения каких-либо отраслей и предприятий из процессов приватизации Сокращение государственного влияния и контроля рассматривается как предпосылка притока крупных инвестиций в энергетику угле- и газодобычу транспорт и другие сектора инфраструктуры, а также повышение конкурентоспособности на мировых рынках
Оценки необходимых масштабов госсектора формировались в странах с переходной экономикой в условиях столкновения и борьбы различных точек зрения на фоне политического противостояния в обществе. Например, в Венгрии острые дискуссии о судьбе так называемого твердого ядра экономики, т.е. стратегически важных крупных предприятий не только сильно затянули принятие новой версии закона о приватизации (2004 г.), но и обусловили внесение в него ряда компромиссных положений. В конечном итоге перспектива привлечения иностранных инвестиций перевесило доводы о сохранении под государственным контролем наиболее известных предприятий национальной экономики. Так же сложилась и в Армении судьба знаменитого Ереванского коньячного завода, который в течение нескольких лет был закрыт для приватизации как элемент национального достояния страны, а затем всё же был продан иностранному инвестору
Опыт функционирования государственного сектора переходной экономики в большинстве стран показал что государство, как и любой другой собственник, может выполнять свои функции недостаточно эффективно Последовательной политики государства по отношению к остающемуся в его собственности имуществу нет практически ни в одной стране и действия государства направлены на решение отдельных очевидных проблем. В России эти проблемы можно свести в две группы
Во-первых, идет поиск методов эффективного управления теми предприятиями, в капитале которых в течение длительного времени сохраняется высокая доля государства. Таким методом может стать, например передача государственного пакета акций в доверительное управление либо сторонним для компании юридическим лицам (банковско-финансовым холдингам финансово-промышленным группам специализированным консалтинговым фирмам) либо менеджменту самой компании (как было в случае с 35% акций РАО «Газпром»)[4]
. Состав представителей государства в органах управления АО с крупным госпакетом и порядок голосования этим пакетом акций устанавливается централизовано
Во-вторых, разворачивается так называемая доприватизация. Она может заключаться в выработке приватизационных стратегий для предприятия ранее входивших в списки не подлежеших приватизации в том или ином период времени Подобные списки составлялись наряду с приватизационными программами во всех странах, в том числе и в России. Кроме того «доприватизации» подлежат оставшиеся в собственности государства мелкие пакеты акций не даюсшие реальных возможностей контроля. Так в восточноевропейских странах, как и в России, существуют сотни компаний с незначительными долями государственного участия не обеспечивающими ни доходов, ни контроля Государству выгодно избавится от этих долей, нежели номинально оставаться их собственником
1.4 Государственный сектор как объект управления
В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия “госсектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом “золотой акции”.
Понятия “госсектор” и “госсобственность” в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.
Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями
.
Реальное положение унитарных предприятий
ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами
с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.
Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен
. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды госсектора.
Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность
. Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.
Одно из перспективных направлений развития госсектора – создание вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля. Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов – центральный. Приватизация – это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.
Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.
1.5 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором
Структурную политику по регулированию размеров и состава госсектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора. В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.
Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов. В классификации доходов
в рубрике “неналоговые доходы” выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, что не дает возможности отделить госсобственность от муниципальной и определить доходы непосредственно от госсектора. По отдельным видам налогов также нет соответствующей разбивки.
Представляется, что такая разбивка в бюджете, позволяющая оценить масштабы участия госсектора в формировании его доходов, целесообразна и ввести ее несложно. Сопоставление данных о доле госсектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора позволило бы оценить степень достоверности и реализуемости бюджетных показателей по госсектору.
Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций
госбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации.
Так, при рассмотрении функциональной классификации
становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует.
Экономическая классификация также не дает оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общей величине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить “планируемые” расходы государства в госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.
Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ
, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд, организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств.
Отдельно следует остановиться на анализе 178 статьи Бюджетного кодекса РФ. Она законодательно регламентирует необходимость разработки плана развития государственного и муниципального секторов экономики, подразумевая под госсектором только государственные унитарные предприятия. Это оправдано с точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые задания субъектам рыночной экономики, в которых государство имеет имущественные права, представляется нецелесообразным. По нашему мнению, необходимо продолжить разработки в данном направлении. Их результатом могла бы стать сбалансированная система плановых показателей развития госсектора. Создание такой системы и накопление в соответствии с ней массива информации, отражающей размеры, эффективность и тенденции развития госсектора, должны послужить основой формирования стратегии его бюджетного регулирования.
Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности в процессе создания и увеличения ВВП. В этой связи представляется необходимым разработать систему государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора.
С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.д.) предприятиями госсектора. В отношении финансирования производства “смешанных” общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т.д.) в рамках госсектора можно, на наш взгляд, поставить вопрос о его постепенном уменьшении. Что касается участия государства в финансировании производства “частных” благ предприятиями госсектора, то, как нам представляется, его целесообразность оправдана только при наличии изъянов рынка, что, однако, далеко не всегда является абсолютным критерием.
Четкое разграничение частных, общественных и смешанных благ является предпосылкой для разработки рациональной бюджетной стратегии регулирования госсектора, позволяет определить границы, формы и методы участия государства в управлении его экономикой.
Ведущую роль в формировании стратегических приоритетов развития госсектора, мониторинге его деятельности и определении оптимальных размеров, на наш взгляд, целесообразно закрепить за Министерством экономического развития и торговли РФ. Оно должно установить цели, стоящие перед предприятиями госсектора в краткосрочной и долгосрочной перспективе, включающие регионально-отраслевой аспект. Необходимо найти оптимальную пропорцию при централизации ресурсов государства и распределении полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Децентрализация бюджетных полномочий по регулированию госсектора необходима в той степени, которая позволяет наиболее эффективно использовать возможности госбюджета.
Например, если производство какого-то социального блага отвечает интересам всего населения, его предоставление должно осуществляться централизованно. Решения, касающиеся финансирования производства тех социальных благ, выгоду от которых получают в основном жители данной территории, нужно принимать децентрализовано, при этом такое финансирование необходимо проводить преимущественно за счет местных ресурсов.
При формировании механизма бюджетного регулирования госсектора особое внимание, по нашему мнению, следует уделить таким вопросам, как определение размеров и стратегии выделения государственных капиталовложений, форм государственной поддержки (субсидии, субвенции, бюджетные ссуды и т.д.), установление размеров ответственности государства за убытки казенных предприятий, механизма распределения трансфертов в территориальном разрезе и т.д.
Относительно новым инструментом распределения финансовых ресурсов государства между субъектами экономики стал бюджет развития
, однако он, как и федеральный бюджет в целом, не дает возможности оценить долю госсектора как получателя инвестиционных ресурсов государства, хотя создание механизма такой оценки не вызывает принципиальных трудностей.
В существующем виде бюджет развития нуждается в совершенствовании, как с правовой, так и с макроэкономической точек зрения. Прежде всего, необходимо уточнить перечень его статей и устранить противоречия между Законом о бюджете развития и другими законодательными актами.
Идея создания бюджета развития как части инвестиционного бюджета с особым статусом возникла из-за необходимости иметь такой инструмент государственного регулирования, который, во-первых, обеспечивает достижение не только чисто экономических, но и социальных целей, а, во-вторых, основывается преимущественно на рыночных принципах.
В этой связи можно определить две группы приоритетов, в соответствии с которыми должно осуществляться выделение средств бюджета развития на поддержку госсектора экономики: антикризисные и стимулирующие.
Выделение ресурсов на поддержку антикризисного направления не преследует цели получения прямого экономического эффекта. Их нужно адресовать, во-первых, на финансирование проектов по поддержанию тех производств, которые необходимы для пропорционального развития экономики в целом, но не соответствуют критериям рыночной эффективности; во-вторых, на финансирование проектов по реструктуризации объектов, функционирование которых сдерживает развитие какого-либо конкретного сегмента экономики.
Стимулирующее направление
связано в первую очередь с поддержкой перспективных производств и видов деятельности и должно обеспечивать быструю окупаемость и высокую эффективность капиталовложений. Эту эффективность следует рассматривать не только в узко коммерческом плане, но и с позиций государства как управляющего субъекта с учетом возможных социальных последствий реализации проекта. Большое значение в рамках данного направления придается также сохранению и воспроизводству интеллектуального потенциала.
Глава 2. Государственная собственность
Государственная собственность - собственность, принадлежащая федеральным и местным властям.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
2.1 Состав государственной собственности и особенности управления ею
Вопрос о сравнительной эффективности государственных и приватизированных предприятий в переходной экономике является весьма спорным. Достоверных и однозначных аргументов для предпочтения того или иного организационно-провового статуса предприятия просто не существует. И это проблема функционирующего рынка в странах запада в принципе тоже недоказано, что приватизация государственных предприятий приводит к росту их эффективности.
Масштабное сокращениегоссектора в развитых странах в 80-х гг. в основном преследовало цель устранения чрезмерной бюрократизации управления госпредприятия постоянного и бесконтрольного вмешательства в экономику государственного чиновничества. Что же касается эффективности работы предприятий, особенно крупных то в современных условиях она зависит скорее не от «инстинкта собственника» а от качества профессионализма управления, т.е. от уровня менеджмента и способности. Это же в полной мере относится и к трансформирующейся экономике постсоцыалистическихстран.
В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий в АО с различными объёмами государственных пакетов акций позволят сделать, по крайней мере, принципиальных вывода.
Во-первых, вовсех странах с переходной экономикой возобладало мнение, что сохранять в руках государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие ту или иную степень контроля в управлении компанией. Обычно это не менее 25-30% капитала АО, что позволяет государству участвовать в управлении, но не ограничивать при этом жёстко права частных инвесторов. В иных случаях целесообразно сохранить в руках государства более крупные нередко контрольные пакеты акций. Есть и АО со 100% государственного капитала. Как правило, крупные государственные пакеты необходимы в стратегически важных отраслях и производствах где сильный государственный контроль рассматривается как решающий фактор экономической безопасности страны. Так Мингосимущество России относит к стратегически важным три группы АО[5]
:
1)предприятие работающие в сфере естественных монополий как общероссийского, так и регионального значения (РАО «Газпром» РАО «ЕЭС России»)
2)предприятия, занимающие доминирующее положение этом или ином товарном рынке требующие целенаправленной реструктуризации для создания конкурентной среды (значительная часть региональных предприятий обрабатывающей промышленности);
3)предприятия акции, которых используются для создания интегрированных образований (холдингов т.п.) необходимых для реализации структурной государственной политики в некоторых отраслях экономики, например в оборонной промышленности транспорте Примером могут служить также предприятия входящие в вертикальные нефтяные компании во многие финансово-промышленные группы
Во-вторых в любой стране с переходной экономикой имеются отрасли и производства которые традиционно являются объектом безусловной монополии государства В России к таковым обычно относят водные ресурсы воздушный бассейн недра леса и другие природные богатства а также транспортные магистрали единые энергетические системы памятники культуры и искусства государственные золотовалютные резервы и пр. Правда, нередко возникают существенные разногласия в подходах к приватизации некоторых функций государства и объектов государственной собственности – образования здравоохранения страхования социального обеспечения культуры
Особняком стоит вопрос о земле приватизация, которой в переходный период допускается не во всех странах. В большинстве стран с переходной экономикой пока нет развитого рынка земли Купля продажа её как правило жестко регулируется государством Обычно не допускается продажа земли иностранным физическим и юридическим лицам В том случае когда сделки купли-продажи допускаются земля не может быть продана в течение определенного длительного времени (например Румынии – в течение десяти лет )
Тем не менее, идет постепенная приватизация земли хозяйственного сельского назначения с использованием разнообразных методов от возраста земель прежним владельцам (реституция) до передачи в собственность или длительную аренду земельных наделов членам бывших сельскохозяйственных кооперативов. Так в Чехии к 1997г. Было приватизировано более 80% государственных земель в Болгарии более 50%
Особой проблемой структуры государственного сектора является государственная собственность на банковские финансовые организации. В России большинство коммерческих банков с самого начала реформы были частными, а государство держало контроль лишь в таких ключевых финансовых структурах как Сбербанк Внешэкономбанк Восточноевропейские страны с приватизацией банков не спешили и вопрос об этом встал лишь после практического завершения приватизации в реальном секторе. В приватизации банков ставка делалась на крупного иностранного инвестора, причем права иностранного банковского капитала жестко регулируется государством. В Китае медленные реформы в государственном секторе промышленности явились причиной того, что главные банки продолжают остоватся в государственной собственности и кредитовать госпредприятия, хотя в целом они стали больше уделять внимания рискам и доходом сокращать поддержку ненадёжных заёмщиков
Государственная собственность в корпоративном секторе России: основные характеристики и формы организации
За последние 9 лет удельный вес государственной собственности в российской экономике сильно уменьшился и продолжает сокращаться. По данным Госкомстата РФ, исходя из Единого государственного регистра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования (ЕГРПО), количество государственных предприятий и организаций уменьшилось с 325 тыс. единиц на 1 января 2000 г. до 150 тыс. на 1 января 2005 г. Вместе с тем был отмечен некоторый рост количества муниципальных предприятий с 171 тыс. единиц на 1 января 2000 г. до примерно 198 тыс. на 1 января 2005 г. Тем не менее, совокупная доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организаций сократилась примерно в 2,5 раза: с 25,5% в конце 1999 г. до 11,2% в конце 2005 г. Причем с 2001г. число государственных предприятий и организаций и, соответственно, их доля в общем числе предприятий и организаций стало уступать вкладу муниципальных предприятий и организаций[6]
. К прочим формам собственности относятся смешанная российская, собственность иностранных юридических лиц и граждан, а также лиц без гражданства.
“Смешанная российская собственность” определяется Госкомстатом РФ, как имущество, принадлежащее на праве собственности российскому юридическому лицу и основанное на объединении имущества различных форм российской собственности. Разумеется, при такой дефиниции довольно трудно выделить в общей массе хозяйствующих субъектов предприятия и организации с долей государства в капитале, хотя соображения элементарной логики подсказывают, что именно они составляют костяк массива “смешанной российской собственности”. Вероятно, это соображение привело к принятию изменения N 1199 в Общероссийский классификатор форм собственности [ОК-027-99]. Вместо “смешанной российской собственности” в статистической отчетности должны выделяться смешанная российская собственность с долей федеральной собственности, смешанная российская собственность с долей собственности субъектов РФ, смешанная российская собственность с долей муниципальной собственности, а также прочая смешанная российская собственность без доли государственной собственности (о муниципальной в этом контексте почему-то ничего не сказано). Тем не менее, на сегодняшний день официальная российская статистика использует категорию “смешанной российской собственности” без этих дополнительных классификаций.
Разумеется, вышеприведенное распределение предприятий и организаций по формам собственности ни в коей мере не отражает вклад того или иного сектора экономики в результаты хозяйственной деятельности. Несмотря на осуществление широкомасштабной программы приватизации и бурное развитие частного капитала в 90-е гг. государство продолжало сохранять серьезные имущественные позиции в экономике. Однако основной формой их реализации в настоящее время являются не предприятия государственной и муниципальной собственности, как таковые, а участие государства в капитале ранее приватизированных предприятий, которые в основном и составляют смешанную российскую собственность.
Оценка структуры ВВП по формам собственности является отдельной большой проблемой, выходящей за рамки данного исследования. Тем не менее, для характеристики той роли, которую играет в российской экономике смешанная собственность, можно воспользоваться следующими показателями.
В 2006 г. предприятия смешанной российской собственности (без иностранного участия), составляя около 5% всех промышленных предприятий и располагая примерно 39% численности промышленно-производственного персонала, произвели более
половины всего объема промышленной продукции. Примерно таков же был удельный вес смешанной российской собственности в обороте оптовой торговле. В строительстве роль была менее значительна, но все же довольно весома: 28% всего объема подрядных и 31,5% - проектно-изыскательских работ.
Ввиду того, что во многих случаях права собственности государства приобрели закамуфлированную форму пакетов акций (долей, паев) в предприятиях со смешанным капиталом, для правильного понимания хода и дальнейших перспектив рыночных реформ в России представляется важным уделить особое внимание этой форме собственности. Ее становление, как показано выше, было обусловлено многочисленными решениями органов государственного управления по особенностям акционирования и приватизации во многих секторах хозяйства, объектом которых выступали крупные и средние предприятия, превращавшиеся после процедур корпоратизации в акционерные общества (АО).
Особенности функционирования государственных холдингов и управления ими
Напомним, что основной мотивацией для органов государственного управления при создании холдингов явилось стремление к сокращению количества потенциальных объектов управления (пакетов акций, паев, долей или целых предприятий), более квалифицированный контроль, над которыми в принципе могут обеспечить специально создаваемые структуры, работающие на постоянной основе. На первый план при таком подходе выходила проблема управления самими этими структурами.
Крупные холдинги, начавшие формироваться осенью 1992 г. специально для управления некоторыми отраслями экономики (прежде всего, в топливно-энергетическом комплексе) можно рассматривать, как частный случай реализации делегирования правомочий по управлению государственной собственностью в корпоративный сектор, при котором на федеральном уровне подробно определялся порядок представительства государства в руководящих органах этих структур.
Правительство РФ получило право утверждать весь состав руководящих органов госпредприятий “Роснефть” и “Росуголь”, акционерных компаний “Транснефть”, “Транснефтепродукт”, “ЛУКойл”, “ЮКОС”, “Сургутнефтегаз” (в 3 последних только на момент их образования), назначать Генеральных директоров (Президентов) остальных нефтяных компаний и РАО "ЕЭС России". [Указы Президента РФ 1992 г.] В органы управления этих структур, а также РАО “Газпром”, включались назначенные Правительством представители государства, которыми обычно были высокопоставленные сотрудники ГКИ РФ, Министерств топлива и энергетики, экономики, финансов, Государственного комитета по антимонопольной политике. В РАО “Газпром” полномочия по управлению принадлежащими государству акциями передавались Совету директоров, а в РАО “ЕЭС России” 30% голосов по этой категории акций передавались органам приватизации (комитетам по имуществу) субъектов Федерации пропорционально объемам потребления электроэнергии. Дивиденды, получаемые по закрепляемым в федеральной собственности акциям холдингов, оставались в распоряжении РАО "ЕЭС России" и указанных в данном абзаце нефтяных и нефтетранспортных к
Помимо принудительной интеграции целых предприятий и включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ в конце 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций многих других предприятий в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО “ЕЭС России” и тогда еще государственным предприятиям “Роснефть”, “Росуголь”. Несколько позже в отношении госпредприятия “Росуголь” и РАО “ЕЭС России” эти полномочия были конкретизированы распоряжения ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р, утвердивших Типовые договора о коммерческом управлении
акциями, закрепленными в федеральной собственности. Этими документами “Росуглю” и РАО “ЕЭС России” вменялось осуществление прав акционера в пределах имеющихся пакетов акций (без права продажи или иного отчуждения), получать дивиденды с их направлением на производственное и социальное развитие своих отраслей (при возмещении расходов, связанных с коммерческим управлением, в размере установленном Правительством РФ), взаимодействие с Правительством РФ (включая внесение предложений о продаже акций, для “Росугля” - также и предложения по господдержке отрасли и контроль за их использованием). При этом ГКИ РФ брал на себя обязательство не допускать вмешательства в действия субъектов коммерческого управления.
В этой связи весьма интересно, что в упоминавшихся выше Типовых договорах о коммерческом управлении
акциями, закрепленными в федеральной собственности, утвержденных распоряжениями ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р по “Росуглю” и РАО “ЕЭС России”, говорилось о доверительном характере договоров
[ст. 2] (но не о доверительной собственности, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, или доверительном управлении, как в случае с компанией “Росмясмолторг”), подчеркивалось особое доверие государства к субъектам соглашений, которые обязывались действовать “...тем способом, который является наилучшим для интересов Российской Федерации ...”.[7]
Сравнительно новым способом управляющего воздействия государства на крупные холдинги с участием государства в капитале головной компании, потенциал которого пыталась активизировать власть в 1997-1998 гг., явились коллегии
представителей государства.
К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО “Росгазификация” и РАО “ЕЭС России” (позднее эта практика была распространена и на холдинг “Связьинвест”). В РАО “ЕЭС России” коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Несмотря на высокую степень конфликтности , оно состоялось, придав новое качество деятельности этой естественной монополии и обсуждению планов ее реформирования.
Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО “Газпром”. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО “Газпром”. Он должен был действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства: с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление
35% акций из 40%, принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40% пакета акций[Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г. N 399] российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности.
До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию “Главное всерегиональное строительное управление “Центр”. Создание холдинга (при закреплении в федеральной собственности 25,5% акций головной компании) было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции (25%) 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление.
С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации: персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО “Газпром”, РАО “Норильский никель”), установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО “ЕЭС России” и АО “Росгазификация” - по решению коллегии представителей государства), “укрепление” того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал “Связьинвеста” перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО “Ростелеком”, “Центральный телеграф”, некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний).
Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах. Отдельной проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью в корпоративном секторе, являются взаимоотношения центра и регионов.
2.2 Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа
Одобренная Правительством России летом 2000 г. программа («Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу») обоснованно исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться:
повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства;
— приватизация значительной части государственного имущества.
При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов предложена и программа конкретных мероприятий.
В отношении государственных предприятий
— их преобразование в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности или внесение в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь также находятся в федеральной собственности (с отказом от использования права хозяйственного ведения). В отношении хозяйственных обществ с участием государства
— оптимизация участия государства в хозяйственных обществах на основе принятия решений о дальнейшем закреплении акций хозяйственного общества в государственной собственности, передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень, продажи таких акций или ликвидации общества, как такового (в случае продолжения закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности предусматривается четкая формулировка целей такого участия государства в капитале и способов их достижения в договоре с управляющим). Более развернутой является программа мер по управлению принадлежащим государству недвижимым имуществом
. Она включает в себя формирование полного реестра федеральной недвижимости, четкое разграничение и координацию полномочий всех государственных органов, задействованных в этом процессе (с установлением для всех субъектов Российской Федерации единого порядка принятия решений об использовании федеральной недвижимости), применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости (с выравниванием ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке); ревизия и введение жесткого контроля над использованием недвижимости государственными предприятиями и учреждениями (целевой характер, ориентация на рыночные ставки аренды, характер льгот, возможности изъятия), создание правовой базы по механизму распоряжения федеральным имуществом, включая отработку вопроса по возмещению расходов на осуществление управления им; кадровое обеспечение.
2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании
Важнейшей характеристикой реформы отношений собственности в 90-е гг. в России стало возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля и ее обширное распространение (таблица 2.). Причем в целом ряде российских регионов наличие и функционирование предприятий с такой структурой собственности и управления стало играть важнейшую роль для хозяйственного развития.
Анализ регионального среза сохранения государственного влияния в АО после приватизации по совокупным данным за 1993-1999 гг. позволяет нарисовать следующую картину.
Из 3125 АО с закреплением в государственной собственности пакетов акций наибольшее абсолютное количество (1859 или 59,5%) приходится на 17 регионов, включая Кемеровскую область (276 АО), Татарстан (200), Тюменскую (196) (вместе с Ханты-Мансийским (101), Ямало-Ненецким (37) автономными округами), Кабардино-Балкарию (158), Омскую (126), Нижегородскую (116), Новосибирскую (111) области, Москву (107), Краснодарский край (87), Свердловскую область (70), Коми (67), Саратовскую (65), Ростовскую (64) области, Башкортостан (60), Ивановскую (53), Иркутскую (52), Челябинскую (51) области.
Таблица 2.
Создание акционерных обществ с сохранением государственного участия в ходе приватизации в России в 1999-2005 гг[8]
.
| Количество предприятий с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности
|
Количество предприятий, имеющих «Золотую акцию» в уставном капитале
|
|||
| единиц
|
доля в общем количестве созданных АО, %
|
единиц
|
доля в общем количестве созданных АО, %
|
|
| 1999 |
414/439 |
3,2 |
198/204* |
1,5 |
| 2000 |
1496 |
15,2 |
792 |
8,1 |
| 2001 |
698 |
24,8 |
429 |
15,2 |
| 2002 |
190 |
16,9 |
132 |
11,8 |
| 2003 |
84 |
16,9 |
58 |
11,7 |
| 2004 |
142 |
39,4 |
28 |
7,8 |
| 2005 |
101 |
39,1 |
42 |
16,3 |
| 1999-2005 |
3125** |
11,0** |
1679** |
5,9** |
* - по более поздним данным 439 АО с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности, и 204 АО, имеющие «Золотую акцию», однако в региональном разрезе имеются данные по 414 и 198 предприятиям соответственно, имеющееся несовпадение, возможно, объясняется включением в данные за 1999 г. данных за 1998 г., когда корпоратизация только начиналась;
** - рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с участием государства к началу 2006 г., поскольку к настоящему моменту часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.
Из 1679 АО, имеющих «Золотую акцию» наибольшее абсолютное количество (878 или 52,3%) относится к 10 регионам, включая Башкортостан (260 АО), Татарстан (171), Москву (144), Тюменскую (71) (вместе с Ханты-Мансийским (12), Ямало-Ненецким (26) автономными округами) область, Краснодарский край и Новосибирскую область (по 44), Красноярский (40) края, Московскую область (36), Ставропольский край, Саратовскую (по 34) область.
Оценивая степень влияния государства на ситуацию в том или ином регионе, исходя из удельного веса АО с различными формами участия государства в капитале в общей численности АО, созданных за 7 лет (1993-2006 гг.) целесообразно выделить регионы с наиболее значительным влиянием государства (на 1/5 и более всех созданных АО, учитывая обе формы влияния в совокупности) и разделить их по типу государственного влияния на 2 группы:
-
1) с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций
(Карелия, Коми, Татарстан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Тюменская область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа; максимальные по стране доли АО с закреплением пакета акций в собственности государства зафиксированы в Кабардино-Балкарии (67,8%) и Чукотском автономном округе (53,3%); в остальных вышеперечисленных регионах они составляют от 15% до 40%);
-
2) с преобладанием государственного влияния посредством выпуска «Золотой акции»
(Москва, Башкортостан, Читинская область; максимальная по стране величина доли АО с включением в уставной капитал «Золотой акции» отмечена в Башкортостане - 55,2%, второй по России показатель в Татарстане - 31,4%).
Что касается остальных регионов страны, где совокупный удельный вес АО с сохранением государственного влияния оказался меньше 1/5, то необходимо отметить, что в их подавляющем большинстве закрепление контрольного пакета акций при создании АО использовалось чаще, чем включение в уставный капитал «Золотой акции». Исключение составляют Костромская, Кировская области, Марий-Эл, Бурятия, Хакасия, Красноярский край, Амурская область. В Санкт-Петербурге, Новгородской, Псковской, Владимирской, Орловской, Пермской областях, Карачаево-Черкесии, Ставропольском и Приморском краях, Ненецком и Агинском Бурятском автономных округах, обе формы государственного влияния использовались примерно на паритетной основе. В Самарской области, Саха (Якутии), ряде автономных округов статистикой не зафиксировано ни одного случая выпуска «Золотой акции».
Весьма любопытной является и группа из 25 регионов, где совокупный удельный вес АО с сохранением государственного влияния являлся минимальным (менее 1/10). В нее вошли Архангельская, Вологодская, Калининградская области, Санкт-Петербург, Брянская, Калужская, Орловская области, Мордовия, Чувашия, Кировская, Воронежская, Курская, Тамбовская, Волгоградская, Пензенская, Самарская, Ростовская области, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай, Алтайский край, Хакасия, Саха (Якутия), Усть-Ордынский и Агинский Бурятские автономные округа. Абсолютный минимум (не считая ряда малозначимых в экономическом отношении автономных округов) отмечен в Самарской области -1,5%.
Различия между различными российскими регионами по степени сохранения государственного контроля над корпоративным сектором в постприватизационный период определяются двумя основными факторами:
- сложившейся к началу 90-х гг. специализацией экономики региона в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР и РСФСР, что в совокупности с положениями государственных программ приватизации 1992 г., 1993 г. и ее Основных положений после 1 июля 1994 г., содержавшими подробную классификацию объектов и предприятий по возможности и степени их приватизации, определяло схемы изменения отношений собственности в целом ряде базовых отраслей хозяйства. Яркой иллюстрацией этому является Западная Сибирь, где более чем над 1/4 всех созданных АО государство сохраняло имущественный контроль, включая около 1/5 всех АО с участием в капитале через контрольный пакет акций. Топливно-энергетический комплекс, оборонная промышленность, связанное с ними гражданское машиностроение определяли лицо этого экономического района и входящих в него регионов: Тюменской (нефтедобыча), Кемеровской (угледобыча и машиностроение), Омской (нефтепереработка и машиностроение), Новосибирской (машиностроение и оборонная промышленность) областей;
- статусом того или иного субъекта Российской Федерации, определявшим политический вес руководства того или иного субъекта РФ в смысле оказания влияния на выбор конкретного варианта приватизации предприятия. В этом смысле весьма показательным является присутствие в группе из 16 территорий, где государство по окончании акционирования сохраняло контроль более чем над 1/5 всех созданных АО, Москвы (столицы России), 7 республик и 3 национальных округов. В их число входят как субъекты РФ, находившиеся в длительной и достаточно острой конфронтации с федеральным центром (Татарстан, Башкортостан, Ингушетия), так и те из них, которые в политическом отношении всегда были лояльны российскому руководству (Карелия, Коми, Кабардино-Балкария, Северная Осетия).
Дополнительным доказательства влиятельности второго фактора является практика преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности, что по новому закону считается отдельным методом приватизации. За 2005-2006 гг. такую процедуру прошли 28 предприятий (в 2005 г. - 18 ед. и в 2006 г. - 10). Абсолютное большинство из них (25) находятся в Башкортостане, 2 - в Удмуртии, 1 - в Сахалинской области.
C 2005 г. в государственной отчетности появилась информацию о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (2005-2006 гг.) зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 2005 г. - 28 и в 2006 г. - 22).
Наибольшее их число было расположено в Татарстане (16 ед.), Архангельской области (11), Санкт-Петербурге (6), Башкортостане (4). При этом в 2005 г. в Татарстане (по 5 предприятиям), Башкортостане, Архангельской области и Чукотском автономном округе (по 2 предприятиям в каждом регионе) произошло параллельное (в рамках одного и того же ОАО) закрепление пакетов акций в государственной собственности и их передача в холдинговую компанию. В 2006 г. пакеты акций 2 ОАО, расположенных в Башкортостане (Уфимский ремонтно-механический завод и «Мишкинскмолзавод»), были переданы в доверительное управление при включении в уставной капитал первого из них «Золотой акции» и закреплении контрольного пакета акций второго в государственной собственности[9]
.
2.4 Крупнейшие естественные монополии в экономике России
| КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В 2007Г[10]
|
В силу своего огромного
значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии – «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС. На деле они не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, а МПС и сейчас еще таковым является, и включают, поэтому множество бизнесов (предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не так часто привлекают интерес. И еще локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т. п. Указанные три монополии составляют важную часть государственного сектора, и всей российской экономики. Хотя формально «Газпром» – акционерное общество, в котором доля государства – всего 38%, тем не менее реально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы 3
ТАБЛИЦА 3.
| Показатели |
|
Ед. изм. |
|
Газпром |
|
|
РАО «ЕЭС» России |
|
|
МПС |
|
|
Всего три монополии |
|
|
Всего экономика |
||||||
|
|
|
Всего |
|
Доля в экон.% |
|
Всего |
|
Доля в экон.% |
|
Всего |
|
Доля в экон.% |
|
Всего |
|
Доля в экон.% |
|
|
||||
|
|
||||||||||||||||||||||
| Количество занятых |
|
Тыс. чел |
|
306,3 |
|
0,5 |
|
681 |
1,2 |
|
1605 |
|
2,5 |
|
2592 |
|
4 |
|
64300 |
|
||
|
|
||||||||||||||||||||||
| Валовой выпуск |
|
Млрд. руб. |
|
647,9 |
|
5,2 |
|
351,6 |
|
2,8 |
|
246,8 |
|
2 |
|
1240 |
|
10 |
|
12420 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Валовая добавленная стоимость |
|
Млрд. руб. |
|
497,3 |
|
7 |
|
232,1 |
|
3,3 |
|
226,4 |
|
3,2 |
|
956 |
|
13,5 |
|
70634,4 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Основные средства |
|
Млрд. pуб. |
|
1117,5 |
|
7 |
|
1873,2 |
|
11,7 |
|
1486,2 |
|
9,3 |
|
4477 |
|
27,9 |
|
16042,3 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Капитальные вложения |
|
Млрд. pуб. |
|
99,7 |
|
8,6 |
|
39,2 |
|
3,4 |
|
100,8 |
|
8,7 |
|
240 |
|
20,6 |
|
1165,2 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Прибыль (сальдирован финансовый результат по РФ) |
|
Млрд. pуб. |
|
125,2 |
|
10,5 |
|
22,6 |
|
1,9 |
|
44,9 |
|
3,8 |
|
193 |
|
16,2 |
|
1190,6 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Налоги |
|
Млрд. pуб. |
|
207,8 |
|
12,2 |
|
45,6 |
|
2,7 |
|
64,2 |
|
3,8 |
|
318 |
|
18,6 |
|
1707,6 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
| Экспорт |
|
Млрд. долл. |
|
16,1 |
|
15,6 |
|
0,3 |
|
0,2 |
|
- |
|
- |
|
16 |
|
15,9 |
|
103 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||
Занимая всего 4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6 % инвестиций, 16,2% прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО ЕЭС и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов – вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в 3 раза – тогда они были бы все равно вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке – валовая добавленная стоимость Газпрома составила бы в 2007 г. примерно 1 трлн. руб., т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300–350 млрд. руб., в т. ч. рента – около 70%.
В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению – через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных
цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.
Между тем существует весьма также распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержки высоки, и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности и издержек, это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например в энергетике до 2004 года, а в МПС –
на перевозку отдельных видов грузов, например на экспортные товары. Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек – в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих
компаниях.
Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки. Здесь не место подробно разбирать их проблемы, но одно следует сказать, отсылая к другим исследованиям: цены естественных монополий сегодня занижены, особенно на газ. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем чтобы оно, в свою очередь, оплачивало услуги по полной стоимости и могло бы выбирать – больше тратить энергии или лучше экономить, чтобы
приобрести другие товары и услуги.
В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий. Имеется в виду выделение из них конкурентного сектора, где конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. В связи с этим необходимо сказать, что такого рода надежды,
на наш взгляд, преувеличены.
Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, – это электроэнергетика. Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70–75% при сохранении необходимого государственного регулирования и сократить долю госсектора в российской экономике примерно на 6–7%. Вывод крупных потребителей на оптовый рынок, где будут конкуренты территориальным энерго-компаниям, а также сокращение перекрестного субсидирования позволят ограничить повышение тарифов для промышленных потребителей в среднем 60–70 процентами к уровню 2002 г., а для крупных потребителей еще меньше. Но для населения, ЖКХ, сельского хозяйства, где сегодня пользуются льготными тарифами, их рост может составить за 3–4 года 3–3,5 раза. Это еще раз ставит вопрос о нахождении адекватных компенсационных мер.
Что касается МПС и «Газпрома», то расчеты на эффект от развития конкуренции в этих отраслях выглядят сомнительно, во всяком случае без увеличения издержек. На железнодорожном транспорте возможна конкуренция между грузовыми операторскими компаниями на единой инфраструктуре, но при этом вероятно замедление оборота вагонов. Избежать этого можно только при формировании сильных компаний, оказывающих услуги по загрузке подвижного состава. Кроме того, львиную долю издержек все равно будут составлять расходы инфраструктуры, остающейся в естественно-монопольном секторе. Анализ мирового опыта показывает, что американский конкурентный вариант с множеством параллельных путей, принадлежащих частным компаниям, в наших условиях уже нереализуем. Другие варианты, закладывавшиеся в проекты рыночного реформирования железных дорог, всюду доказали свою неэффективность. Положительных примеров пока практически нет. Поиск следует продолжать, но рассчитывать на прорывные результаты не приходится.
В газовой промышленности больше возможностей, но следует учитывать концентрацию уникальных запасов в небольшом числе рядом расположенных месторождений, в силу чего создание на них 3–4 добывающих компаний вряд ли приведет к возникновению конкурентного рынка. Транспортировка газа также идет в основном в одном направлении. Независимые производители имеют шансы в основном за счет добычи попутного газа или освоения новых месторождений при обеспечении свободного доступа к газопроводам. Это и должно быть сделано. Кроме того, необходимо решить болезненную проблему увязки стоимости газа с расстоянием его транспортировки.
Разукрупнение Газпрома как крупнейшего экспортера в настоящее время вряд ли целесообразно. Парадокс состоит в том, что создание конкурентного рынка газа в России возможно только с исчерпанием богатейших месторождений на севере Западной Сибири, когда другие, менее выгодные месторождения станут конкурентоспособны
Таким образом, сегодня возможно: 1) отделение транспортировки газа от добычи в рамках монополии по типу «Транснефти»; 2) равный доступ к трубопроводам всех производителей при стоимости транспортировки в зависимости от расстояния, как сейчас для независимых производителей; 3) равный доступ на конкурсных началах к вновь осваиваемым месторождениям.
Глава 3.ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕНОГО СЕКТОРА
Государственный сектор - часть смешанной экономики, полностью контролируемая государственными органами, находящаяся в собственности государства. В государственный сектор экономики входят: образование, национальная служба здравоохранения, социальные услуги, общественный транспорт, национальные и местные государственные предприятия и государственные корпорации. Суть новой социально – экономической стратегии и стержень концепции реформирования страны – в ее постепенном, поэтапном движении к российскому варианту общества постиндустриального типа с современными характеристиками качества жизни людей, динамичной рыночной экономикой при значительной роли государства в ее трансформации и регулировании. А функции государства здесь будут следующими: · Создание общих законодательных и правовых предпосылок, своего рода правил игры для лиц, действующих в рыночной экономике · Прямое государственное владение и управление основными элементами инфраструктуры народного хозяйства, естественными монополиями, особо важными в политическом, экономическом и финансовом отношении производствами; · Разработка и проведение активной промышленной политики, участии в ключевых инвестиционных, структурно – технологических программах путем полного или частичного их финансирования, предоставления экономических гарантий, льготных кредитов и других видов финансовой помощи частного сектору экономики. Партнерские отношения между частным сектором и государством являются основополагающим элементом функционирования экономики стран. Эти отношения включают в себя широкий спектр видов деятельности и различных действующих лиц, что затрудняет четкое определение понятия партнерства. Партнерские отношения формируются в процессе объединения ресурсов, финансовых средств и знаний частного сектора и государством с целью: (а) снижения затрат; (б) обеспечения повышения качества услуг и (в) совершенствования механизма их предоставления. Деятельность, в рамках которой складываются партнерские отношения, сравнима с созданием некоего общественного блага, которое частный сектор либо не может, либо не желает создавать самостоятельно.
Заключение
Проделанная работа позволяет сделать вывод о том, что госсектор российской экономики по всем признакам находится на начальной стадии развития. Многие важные его компоненты ещё недостаточно сформированы, но есть компоненты, которые полностью сформировались
В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий в АО с различными объёмами государственных пакетов акций позволят сделать, ту или иную степень контроля в управлении компанией.
Были сформированы три самых крупных акционерных общества, которые в последствие стали монополистами они на сегодняшний день и составляют одну из крупных частей госсектора
По-моему мнению развитие госсектора невозможно без придания ему соответствующего правового статуса и создания эффективного механизма управления с помощью бюджетных регуляторов • Размеры государственной поддержки предприятий госсектора не отвечают их реальным потребностям в инвестиционных ресурсах. • Одним из основных инструментов, регулирующих восстановление инвестиционного процесса в рамках госсектора, должен стать бюджет развития.
Стратегия государственного регулирования экономики направлена сегодня на постепенное сокращение прямого вмешательства государства при усилении косвенного воздействия. Размеры поддержки отраслей, производственных комплексов и предприятий за счет средств бюджетов разных уровней крайне малы, при этом происходит переход от бюджетного финансирования крупных программ к поддержке отдельных эффективно работающих компаний. Представляется, однако, что поспешный уход государства из определенных сфер деятельности является преждевременным, а масштабы и формы, в которых оно продолжает осуществлять контроль в тех сегментах экономики, где еще сохраняет свое присутствие, далеко не всегда можно считать адекватными. В рамках госсектора следует, на наш взгляд, говорить о необходимости возрастания государственного влияния.
В заключение отметим, что реального перелома в тенденции снижения государственных инвестиций в экономику до сих пор не произошло. За последние годы доля затрат на финансирование промышленности, энергетики и строительства в расходах федерального бюджета сократилась более чем в 4 раза. В то же время для большинства госпредприятий кредитные ресурсы по-прежнему недоступны из-за высоких процентных ставок, превышающих рентабельность вложений. Доля их собственных средств, направляемых на развитие производства, незначительна, а стимулирующий потенциал косвенных регуляторов остается ниже возможного. В этих условиях прямые инвестиции в госсектор должны сохранять свое значение, а бюджет развития в ближайшей перспективе может стать одним из основных инструментов, регулирующих восстановление инвестиционного процесса в его рамках..
Список литературы:
Законодательные акты
1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1994
2. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
3. 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
Учебники и учебные пособия
4. Государственное регулирование рыночной экономики /под ред. Столярова М. И., МГУ – М.: Дело, 2001 – 279 с.
5. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие для ВУЗов / под ред. Морозовой Т. Г. – М.: ЮНИТИ, 2001 – 253 с.
6. Бандурин В.В., Кузнецов В.Ю «УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ» -М.: 2006, 370с.
7. Ивашковский С. Н. «Макроэкономика» - М.: Дело, 2000, 470 с.
8. Орешин В. П. «Государственное регулирование национальной экономики» Учебное пособие – МГУ им. М. Ю. Ломоносова – М,: ИНФРА- М, 2003 – 122 с.
9. Пикулькин А.В., Система государственного управления. Учебник. М.: Закон и право, 1997.
10. Шамхалов Ф. И. «Государство и экономика: Основы взаимодействия» Учебное пособие – М.: Экономика, 2003 – 381 с.
Монографии
11. Логуа Р.А. Проблемы формирования рыночной экономики России. - М.: 2005. - 272 с.
12. Основы местной социально-экономической политики. Рекомендации по разработке и практической рекомендации. Под ред. Когута А.Е. СПб.: РАН, 2005.
13. Стиглиц Дж.Э. Экономика государственного сектора. – М.: МГУ, 2007.
14. Якобсон Л.И. Государственный сектор рыночной экономики. Изд-во ГУ-ВШЭ, 2004.
15. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М., Наука, 2005.
Словари
16. «Современный экономический словарь» библиотека Воеводина.
( www.ENBV.narod.ru)
Научные статьи
17. Абалкин Л. «Роль государства и борьба с экономическими догмами» // Экономист, 2007, № 9. с. 3 – 17
18. Андрианов В. «Государственное управление: Мировой опыт и российские реалии (бюрократизация управления экономическим развитием)// Общество и экономика – 2007 - № 11-12, с. 117 – 129
19. Виссарионов.А.В.«Государственный сектор российской экономики: контуры бюджетного регулирования»// Международный журнал «Проблемы теории и практики управления» 2006,№ 1, с.36-45
20. Денисов Б. И др. «Современный взгляд на экономическую роль государства» // Маркетинг. 2007. - № 4 , с. 16 – 25.
21. Мясников М. В. «Экономическая политика государства в современных условиях» // Международные отношения и мировая экономика . – 2008. - №1., с. 48 – 52
22. «Естественные монополии» данные Интернет издания. Газета. Ru 23 февраля 2008г
(http://www.gazeta.ru/print/2002/10/22/estestvennye.shtml )
23. «Государственный сектор» данные Интернет издания. Фонд Либеральная Миссия.
( http://www.liberal.ru/default.asp)
[1]
Ивашковский С. Н. «Макроэкономика» - М.: Дело, 2000, 470 с.
[2]
Мясников М. В. «Экономическая политика государства в современных условиях» // Международные отношения и мировая экономика . – 2008. - №1
[3]
«Государственный сектор» данные Интернет издания. Фонд Либеральная Миссия.
( http://www.liberal.ru/default.asp)
[4]
«Естественные монополии» данные Интернет издания. Газета. Ru 23 февраля 2003г
(http://www.gazeta.ru/print/2002/10/22/estestvennye.shtml )
[5]
Стиглиц Дж.Э. Экономика государственного сектора. – М.: МГУ, 2007
[6]
Денисов Б. И др. «Современный взгляд на экономическую роль государства» // Маркетинг. 2007. - № 4
[7]
Виссарионов.А.В.«Государственный сектор российской экономики: контуры бюджетного регулирования»// Международный журнал «Проблемы теории и практики управления» 2006,№ 1
[8]
Сравнительные показатели экономического положения регионов Российской Федерации. М., Госкомстат России, 2006, с. 326-328; Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1999 (с. 28-30), 2000(с. 38-40), 2001 г. (с. 38-40), 2003 г. (с. 38-40), 2004 (с. 58-61, 121-124), 2005 (с. 58-61, 121-124). М., Госкомстат России, расчеты автора.
[9]
Логуа Р.А. Проблемы формирования рыночной экономики России. - М.: 2005
[10]
«Государственный сектор» данные Интернет издания. Фонд Либеральная Миссия.
( http://www.liberal.ru/default.asp)