Организация управления государственным и муниципальным долгом

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Институт государственного управления и права

Кафедра государственного и муниципального управления

Курсовой проект

по дисциплине «Антикризисное управление»

по теме

"Организация управления государственным и муниципальным долгом"

Выполнил:

студент 5 курса,

группы ИГиМУ 5-2

Зайнутдинов Наиль

Проверила:

Острина И.

Москва

2010

Содержание

Введение. 3

1. Государственный и муниципальный долг: структура, виды и формы.. 5

1.1. Причины и формы государственных заимствований. 5

1.2. Структура государственного долга Российской Федерации. 10

2. Управление государственным долгом и направления его сокращения. 13

2.1. Система управления государственным долгом. 13

2.2. Основные направления сокращения долговой зависимости. 17

3. Изменение структуры государственного долга Мурманской области
и муниципального долга в периоде 2008 - 2010 гг.29

3.1. Организация бюджетной структуры Мурманской области. 29

3.2. Управление государственным и муниципальным долгом Мурманской области с учетом влияния мирового финансового кризиса. 32

Заключение. 37

Список использованной литературы.. 39

Введение

Вопрос о государственном долге связан с самим фактом непосредственного участия государства в экономической жизни общества. Участие это в современных условиях определяется задачей создания антиинфляционного механизма экономического роста, суть которого состоит в обеспечении полной занятости и стабильного уровня цен.

Необходимость государственного вмешательства обусловлена тем, что само по себе действие закона стоимости, понуждая хозяйствующие субъекты добиваться максимальной прибыли путем сокращения затрат капитала и повышения качества продукции, не в состоянии разрешать макроэкономические проблемы. Напротив, механизм распределения ресурсов, основанный на стихийном внутриотраслевом и межотраслевом переливе капитала, приводит к нарушению макроэкономического равновесия, к несоответствию между совокупным спросом и совокупным предложением.

Идея государственного долга как некой общественной ноши возникает, потому что долги правительства, в конечном счете, являются долгами налогоплательщиков. Однако на основе данного подхода государственный долг как проблема не существует, за исключением той его части, которая принадлежит иностранцам, поскольку все граждане государства, вместе взятые, являются и держателями государственного долга, и должниками по нему.

Поэтому очевидно, что нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.

Приоритетной должна стать такая политика, когда привлекаемые заемные средства будут направляться не на решение текущих проблем, а на реализацию стратегических целей развития региона (строительство объектов инфраструктуры и социальной сферы, поддержание экономического потенциала), главным результатом которых будет являться существенное повышение качества жизни населения.

Таким образом, целью данной работы будет рассмотрение и изучение системы управления государственным и муниципальным долгом на примере Мурманской области.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть структуру, виды и формы государственного долга;

- выявить особенности управления государственным и муниципальным долгом;

- выделить основные направления сокращения государственного долга;

- проанализировать изменение структуры государственного и муниципального долга Мурманска и Мурманской области в периоде 2008 - 2010 гг.

Теоретическую основу исследования составляют научные положения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных экономистов.

Объектом исследования в данной работе является структура системы управления государственным и муниципальным долгом, а предметом - государственный и муниципальный долг.

В данной работе используются сравнительно - аналитический метод исследования.

Практическая значимость работы состоит в рассмотрении и изучении системы управления государственным и муниципальным долгом на примере Мурманской области в период мирового финансового кризиса.

Курсовая работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Государственный и муниципальный долг: структура, виды и формы

1.1 Причины и формы государственных заимствований

Важнейшей причиной развития государственных заимство­ваний является дефицитность бюджета. Дефицит может быть покрыт двумя способами: либо денежной эмиссией, либо заим­ствованиями. Первый способ при определенных условиях может непосредственно вести к росту инфляции. Поэтому и мировой практике для погашения бюджетного дефицита более широко используются заимствования.

Бюджетным кодексом РФ установлены пределы возможного дефицита, хотя в настоящее время консолидированный бюджет имеет профицит. Размер дефицита федерального бюджета, утверждаемый законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга в соответствующем финансовом году.

Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаемый законом соответствующего субъекта о бюджете на год, не может превышать 15%объема бюджетных долгов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Источниками финансирования дефицита федерального бюдже­та могут быть:

- внутренние источники в форме: кредитов, полученных Россий­ской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации; государственных займов, осуществляемых путем вы­пуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; поступ­лений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности: сумм превышения доходов над расходами по го­сударственным запасам и резервам: изменений остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

- внешние источники в форме: государственных займов, осуществляемых в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; кредитов правительств иност­ранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте[1]
.

Как экономическая категория государственные заимствования находятся на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита, интегрируют их черты. По своему целевому назначению государственные заимствования являются инструментом формирования денежных фондов государства, а значит - и звеном финансовой системы. Но с другой стороны, по методам этой мобилизации они представляют собой одну из форм кредита.

Государственные заимствования отличаются от классических финансовых категорий, таких, как налоги, акцизы, пошлины.

Во-первых, они носят возвратный и платный характер. Государство должно не просто вернуть позаимствованную сумму, но и уплатить проценты за ее использование.

Во-вторых, госзаимствования, как и вообще кредит, ограничены конкретным сроком. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации пога­шаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.

В-третьих, в отличие от налогов и сборов, заимствования носят добровольный характер.

В-четвертых, они носят дискретный, разовый характер. Налоги же и сборы носят постоянный и регулярный характер.

В-пятых, госзаимствования в силу их добровольности имеют избирательный характер, в отличие от налогов и сборов, которые взимаются со всех налогообязанных субъектов экономики.

Вместе с тем государственные заимствования отличаются от других видов кредита тем, что обычный кредит, как правило, но­сит строго целевой характер. Государственные заимствования не носят целевого характера. Основное их назначение - покрывать дефицит государственного бюджета. Кредит обычно выдается под конкретное материальное обеспечение (производственные или товарные запасы, незавершенное производство и т.п. Обес­печением же государственных заимствований выступает все иму­щество государства или его административно-территориального подразделения. Обычный кредит в большинстве случаев выдается для обеспечения бесперебойности процесса воспроизводства и носит производительный характер. Государственные заимство­вания, как правило, являются непроизводительными. Источни­ком погашения обычного кредита и процентов по нему является прибыль, полученная от производительного функционирования взятых взаймы денег. Источником погашения госзаимствований являются налоги или новые займы[2]
.

Государство заимствует деньги в двух основных формах: зай­мов и выпуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получаемый государством у какого-либо кредитора (на­пример, у Центрального банка, иностранного государства, МВФ и т.п.). Вторая связана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населения или финансовых и кредитных организаций.

Несмотря на разные механизмы мобилизации государствен­ного кредита, обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. Оно заключается в поступлении заемных ресурсов в бюджет и соответствующем возрастании государственного долга в виде кредитных обязательств по ссуде или долговых обязательств по ценным бумагам.

Государственные заимствования могут быть внутренними, когда кредиторами являются юридические и физические липа - резиденты, и внешними или международными, когда в качестве кредиторов выступают нерезиденты.

Внутренние государственные заимствования, как правило, выступают в виде государственных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг; кредитов Центрального банка; кредитов коммерческих банков и других финансовых институтов. Выпускаемые государством ценные бумаги могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый его сег­мент - рынок государственных ценных бумаг.

Основная форма государственного кредита - государственные займы, классифицируются по ряду признаков:

- по праву эмиссии займы делятся на размещаемые централь­ными, субфедеральными и местными органами управления;

- по признаку держателей ценных бумаг займы могут классифи­цироваться на размещаемые только среди населения или только среди юридических лиц и универсальные, т.е. размещаемые сре­ди тех и других;

- по срокам погашения займы подразделяются на краткосроч­ные (до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 и до 30 лет).

Краткосрочные займы используются для финансирования кассовых разрывов в бюджете, т.е. несовпаде­ния сроков поступления доходов и совершения расходов. Обычно для этого выпускаются векселя. Например, в Японии сроком на 60 дней, в Великобритании - 91 день, в Италии 4, 6, 12 месяцев, в Германии - до 2 лет. Привлечение средств на более длительное время осуществляется с помощью выпуска облигаций[3]
.

По месту размещения различают внутренние займы (в нацио­нальной валюте) и внешние, размещаемые на зарубежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика или третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать и нере­зиденты.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные ценные бумаги делятся на две большие ка­тегории: рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются. Они являются основным инструментом финансирования бюджетного дефицита и состоят из казначейских векселей (краткосрочных и среднесрочных), каз­начейских облигаций и свободно обращаются на рынке ценных бумаг.

Нерыночные ценные бумаги выпускаются государством для определенных инвесторов. Например, сберегательные облигации продаются населению, но на вторичном рынке эти бумаги не обращаются.

Государственные ценные бумаги могут быть предъявительски­ми или именными, документарными (на бумажных носителях) или бездокументарными (в виде записей на счетах). Например, казначейство США начало продавать свои рыночные ценные бумаги в форме книжной записи (т.е. сохраняя записи о сделке), вместо того чтобы выдавать сертификаты. Казначейство не выпускало бумажных сертификатов для казначейских векселей с 1979 г., а для среднесрочных векселей и облигаций - с 1986 г. Считается, что отмена бумажных сертификатов дает ряд преимуществ, поскольку уменьшает издержки казначейства на печать и упраздняет проблему подделок, защищает от потери и кражи бумажных сертификатов, снижает издержки по этим операциям.

По форме выплачиваемого дохода государственные ценные бумаги могут быть процентными, дисконтными и выигрышны­ми. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляет­ся по схеме лотереи. Сегодня она мало востребуется, а основным видом выступают процентные облигации, доход по которым вы­плачивается один, два или четыре раза в год. Краткосрочные и часть казначейских векселей не имеют купонов. Они размеща­ются со скидкой (дисконтом) с номинала, а погашаются по номиналу[4]
.

1.2 Структура государственного долга Российской Федерации

Объем непогашенных долговых обязательств государства на­зывается государственным долгом. Общее понятие государствен­ного долга Российской Федерации, его состав, принципы управ­ления и порядок обслуживания законодательно закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В государственный долг Российской Федерации входят дол­говые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, между­народными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу­дарственную казну.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (свыше 1 года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 и до 30 лет). Долговые обязатель­ства Российской Федерации погашаются в сроки, которые оп­ределяются конкретными условиями займа. Изменение условий уже выпущенного в обращение государственного займа - срока выплаты, размера процентных платежей, срока обращения - не допускается.

Государственный долг субъекта Российской Федерации - со­вокупность долговых обязательств субъекта Российской Федера­ции.

Он полностью и без условий обеспечивается всем находящим­ся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации. В объем государственного долга субъекта Российской Федерации вклю­чаются: номинальная сумма долга по ценным бумагам субъекта Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, по­лученным субъектом Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от бюджетов других уровней; объем обязательств по государственным гарантиям, предостав­ленным субъектом Российской Федерации. Долговые обяза­тельства субъектов Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут пре­вышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта Российской Федерации, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государ­ственной власти субъектов в соответствии с Бюджетным кодек­сом РФ и федеральным законом об особенностях эмиссии и обра­щения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Муниципальный долг - совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Он обеспечивается всем муниципальным имуществом, со­ставляющим муниципальную казну. Долговые обязательства му­ниципального образования могут существовать в форме кредит­ных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг; договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы; договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Органы местного самоуправления используют все полномо­чия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сро­ки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы[5]
.

Таким образом, государственные заимствования представляют собой ту часть государственных кредитных отношений, в которой государство выступает в качестве заемщика. Государственные заимствования как экономическая категория воплощают в себе черты финансов и кредита. По своему целевому назначению - это категория финан­сов, а по методам мобилизации ресурсов (возвратность, срочность, платность) - категория кредита. Государственные заимствования классифицируются по многим признакам, наиболее важным из которых является их деление на внешние и внутренние.

Объем непогашенных долговых обязательств государства со­ставляет государственный долг, который делится на внутренний и внешний. Управление государственным долгом неотделимо от за­имствований. Оно должно включать целесообразность и экономи­ческую обоснованность заимствований, целевое и эффективное использование заемных ресурсов, повышение инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата долга.

2. Управление государственным долгом и направления его сокращения

2.1 Система управления государственным долгом

Проблема снижения государственного внешнего долга счита­ется одной из важнейших, так как при ограниченных возможнос­тях бюджета оплата процентов не дает возможности сколь-нибудь существенно снижать основную сумму долга.

В 1996 г. было заключено соглашение с Лондонским клубом о реструктуризации сроком на 25 лет долгов бывшего СССР инос­транным коммерческим банкам. Размер реструктурированного долга составил 38 млрд долл., а льготный период - 7 лет.

В феврале 2000 г. завершились переговоры с Лондонским клу­бом кредиторов о списании более трети задолженности СССР и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации сроком погашения 30 лет. Однако в результате пролонгации и изменения условий заимствований произошло удорожание оставшейся час­ти долга с 32,6 млрд до 42 млрд долл.

Основная задача управления государственным долгом Рос­сии - изменение долговой стратегии и переход от курса на от­срочку платежей к курсу на сокращение долга, в первую очередь внешнего. Поскольку основными причинами роста долга были низкая эффективность национальной экономики и функционирования налогово-бюджетной системы, то и решение проблемы надо ис­кать прежде всего на путях структурной перестройки и повыше­ния эффективности экономики и налогово-бюджетной системы.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются структура и динамика госдолга, механизм управ­ления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономки страны. Именно первые два процесса опреде­ляют третий. Государственные заимствования и государственный долг - это обоюдоострые инструменты. Государственные заим­ствования, как и обычный кредит, могут оказывать как позитив­ное, так и негативное воздействие на развитие экономики. Все за­висит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перерас­пределение имеющихся в стране ресурсов между секторами эко­номики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на другие цели, то заимствование их го­сударством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствова­ния не уменьшают расходы других секторов экономики, то про­исходит рост совокупного спроса в экономике.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заим­ствует средства для финансирования важных, тем более быстро оку­паемых проектов, да еще и на нормальных (с точки зрения уровня процентных ставок) условиях, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государ­ственного спроса может иметь мультипликативный эффект и вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства будет погашаться за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов[6]
.

Но последствия государственных займов могут быть и дру­гими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, раздувание штатов госаппарата, не говоря уже о пресловутом «нецелевом использовании», под которым часто имеется в виду хищение средств), то государственные заимствования будут пря­мым вычетом из валового продукта. Их погашение будет произ­водиться за счет дополнительных налогов. В этом проявляется неразрывная связь государственных заимствований с налогами. Именно поэтому государственные заимствования называют бу­дущими налогами. Разумеется, на основании только этого нельзя делать вывод о бесполезности или отрицательном воздействии государственных заимствований на развитие экономики страны. Широкое их использование для финансирования государствен­ных расходов - закономерный и в целом необходимый процесс. Но каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обоснованно.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, госу­дарство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым не только способствует росту цены кредита, но и сокращению объ­ема кредитных ресурсов для экономики. Если государственные заимствования осуществляются под выплату процентов, превы­шающих норму прибыли в производящих отраслях, это ведет к огромному перетоку капитала из реальной экономики в спекуля­тивный рынок и перекачиванию налоговых доходов в пользу кре­диторов государства, как отечественных, так и зарубежных.

Внешние заимствования приводят к увеличению объема финан­совых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги. Вместе с тем они могут использо­ваться для оплаты государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д. Это не ведет к росту спроса на продукцию отечественного производителя[7]
.

Одной из основных мер по регулированию государственных заимствований является установление предельных объемов го­сударственного долга, определяемых высшими законодательны­ми органами. Российское законодательство предусматривает ряд организационных мер по управлению государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гаран­тий, договоров поручительства другим заемщикам для привлече­ния внешних кредитов принадлежит Российской Федерации или от ее имени Правительству РФ либо уполномоченному Прави­тельством РФ федеральному органу исполнительной власти.

С января 2002 г. введен запрет на самостоятельные внешние заимствования субъектами Российской Федерации. Определены пределы заимствований различных бюджетных уровней. Преде­лы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Система управления государственными заимствованиями должна включать:

- определение цели и обоснование государствен­ных заимствований; минимизацию стоимости долга для заемщи­ка;

- эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов;

- усиление инвестиционного характера займов;

- обеспечение своевременного возврата полученных кредитов[8]
.

Важное место в экономической и финансовой политике госу­дарства занимает обслуживание государственного долга, т.е. полный и своевременный возврат долга, процентов по нему, а также штрафов и других платежей в случае несвоевременной уплаты. Часто намерения заемщика не совпадают с реальными возмож­ностями, появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменения условий займа и т.п. Поэтому государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Основны­ми из них являются: рефинансирование, конверсия, консолида­ция, унификация, аннулирование государственного долга.

Все указанные способы регулирования государственного дол­га объединяются одним понятием - реструктуризация. Кроме разных видов реструктуризации государство-заемщик может ан­нулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало советское прави­тельство в 1918 г., отказавшись платить по всем царским долгам как внешним, так и внутренним.

Проблема государственного долга и особенно внешней задол­женности, несколько ослабившая свою остроту за последние три года в связи с сохранением высоких мировых цен на нефть и дру­гие энергоносители, не потеряла своей актуальности и значимос­ти для экономики Российской Федерации.

Анализ практики государственных заимствований в России за последние два десятилетия показывает низкую эффективность их использования. Высокая внешняя задолженность государства и цена обслуживания долга оказывают угнетающее воздействие на развитие национальной экономики. В последние годы благодаря высокому уровню мировых цен на энергоносители как основной экспортный ресурс российской экономики объемы внешнего го­сударственного долга сократились почти втрое. Однако резко воз­росли корпоративные заимствования, которые к тому же далеко не всегда оказывают позитивное влияние на развитие экономики. Поэтому задача государственных регулирующих органов заклю­чается в повышении эффективности внутренних и внешних госу­дарственных заимствований[9]
.

2.2 Основные направления сокращения долговой зависимости

При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств, которые были широко апробированы в международной практике в 70-80-е гг., когда разразился мировой кризис задолженности.

В мировой практике используются три основных способа урегулирования внешней задолженности:

1) списание долга;

2) реструктуризация долга;

3) конверсия долга.

Один из способов - это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

В категорию стран-должников, на которые распространяются эти условия, попадают страны, имеющие среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 долл. либо отношение долга к экспорту на уровне 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, а их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга. В случае выполнения этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности.

В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% налоговых сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% его первоначального объема.

Применение схемы списание промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами, что подтверждается долговой кривой Лаффера (рис. 1).

Рис. 1 - Долговая кривая Лаффера

Как видно из рисунка, при небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, т.е. ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако начиная с некоторого момента, величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например до точки, R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга[10]
.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад и др.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). На постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия сегодня не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга.

Другой вариант снижения долговой зависимости - реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами: сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичногорынка странами с низким уровнем дохода (главным образом за счет средств Международной ассоциации развития - MAP); секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами; снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

«Выкуп» считается самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга. Реализация схемы «выкуп» заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некой фиксированной цене, с дисконтом с вторичного рынка. В основном такой вариант применяется для реструктуризации коммерческого долга.

Этот способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных операций.

Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности MAP. Этот Фонд был организован в 1989 г. для оказания помощи беднейшим странам, имеющим право получать кредиты только по линии MAP[11]
.

В соответствии с правилами деятельности Фонда выкупу подлежат средне- и долгосрочные государственные обязательства частным иностранным кредиторам, которые не должны быть дополнительно гарантированы или обеспечены правительством либо третьими сторонами, включая обеспечение активами, а также краткосрочные обязательства, в частности коммерческие кредиты, полученные от экспортеров.

Поддержка полиции Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий: наличия программы стабилизации экономики, согласованной с MAP и другими финансовыми организациями; наличия стратегии управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы внешней задолженности частным кредиторам с использованием средств Фонда и других доноров, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

Программы переоформления задолженности по линии Фонда MAP имеют безвозмездный разовый характер, т.е. пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн. дол. При этом страна должна быть в состоянии мобилизовать дополнительные ресурсы от прочих доноров. Проведение операций полиции Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85% задолженности частным кредиторам.

Обычно «выкуп» осуществляется путем обмена «облигации - облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г. о выкупе двух выпусков облигаций: Pro, (номинированных в песо, купон - 3,69% годовых) и Рго2 (номинированных в дол., купон - одномесячный L1BOR), которые погашаются в 2010 г. Держатели этих бумаг могли бы поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9,75% годовых либо продать их по фиксированной пене.

Вместе с тем «выкуп» долга как способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется по двум причинам.

Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т.е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж.

Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска» и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получаютнаихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятиякредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогичночастичному прощению долга[12]
.

Досрочный выкуп приводит к тому, что кредиторы получают меньше. Но если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвестора

м выгодно разрешать досрочный выкуп, равно как и прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффера. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

«План Бреди» выглядит следующим образом: правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки», которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

Впервые схема «облигации - облигации» была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты) было предложено несколько вариантов реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Dis-count Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+ 13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6,25% годовых в дол.; 6,63% - во французских франках; 5,31% - в немецких марках; 10,75% - в итальянских лирах; 3,85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями[13]
.

Вслед за Мексикой аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и др.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко), Юго-Восточной Азии (Филиппинах).

В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд дол. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг.

Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций типа Par прилагали к ним специальные варианты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 дол. за баррель), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков. Всего в ходе реструктуризации долгов по «плану Бреди» в период с 1989 по 2008 г. было выпущено облигаций на общую сумму 332,8 млрд. дол. Кардинальное отличие обычной схемы реструктуризации «облигации - облигации» от «плана Бреди» - относительно стабильное состояние экономики страны, предполагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием.

Существует два варианта реализации указанной схемы:

1. Обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте.

2. Обмен одних «внешних» (как правило, Brady bonds) долгов на другие[14]
.

Цели, преследуемые предложениями такого рода вариантов обмена (помимо «удлинения» долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае - это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать «курсового» риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации государственного долга является конверсия долга. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие обмен внешнего долга на национальные активы. Это могут быть: конверсия долга в инвестиции; погашение долга товарными поставками; обмен на собственность; обмен на долговые обязательства третьих стран; обмен на акции или облигации.

Чаще всего осуществляется обмен долгов на акции национальных компаний. При этом кредиторам предоставляется право продажидолгов с дисконтом за национальную валюту. Последняя используется им для реализации инвестиционных проектов, приобретенияценных бумаг и прочих активов. С целью обеспечения наиболее выгодного для страны-должника курса при обмене выраженных в долларах долгов на национальную валюту в латиноамериканских странах, например, широко применялось проведение аукционов. Победителями на них становились владельцы долговых обязательств, предложившие наибольшие скидки с номинальной стоимости этих обязательств. Чаще всего используется непосредственный обмен (своп) долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности. При этом происходит капитализация внешнего долга.

Такая капитализация преследует следующие цели: замедление темпов роста или абсолютное сокращение величины внешнего долга; уменьшение оттока финансовых средств в виде платежей по обслуживанию внешней задолженности; привлечение новых инвестиций из-за рубежа; участие иностранного капитала в программах приватизации государственных предприятий; частичное возращение национальных капиталов, вывезенных за границу.

Таким образом, решается двоякая задача: с одной стороны, ослабляется внешнее долговое бремя, а с другой - привлекается иностранный капитал с целью обеспечения экономического роста и структурной перестройки экономики.

Большой опыт конверсии внешней задолженности во внутренние активы накоплен странами Латинской Америки, которые испытывали в 80-х гг. острейший долговой кризис. Они активно использовались при переоформлении задолженности таких стран-должников, как Чили, Аргентина и Мексика. Однако к 1991 г. их объем значительно сократился в основном потому, что с начала 90-х гг. цены долгов на вторичных рынках заметно возросли и привлекательность подобных операций для инвесторов уменьшилась. Операции по конверсии долга в акции предприятий иностранными инвесторами были прибыльными до тех пор, пока их национальная стоимость была ниже мировой.

В целом, этот механизм не столь однозначен. С одной стороны, такая схема предусматривает изменение расписания выплат и снижает краткосрочную нагрузку на бюджет. Более того, если до свопа поток выплат по долгу был жестко задан в номинальном выражении, то после - поток доходов от компании становится зависимым от экономического состояния страны, уровня внутренней и внешней инфляции и других факторов. Таким образом, выплаты по долгу привязываются к экономическому положению страны-заемщика, что расширяет возможности достижения компромисса[15]
.

С другой стороны, инвестор, получивший акции в результате обмена, в действительности не делает реальных вложений в экономику страны. Напротив, бюджет страны теряет потенциальные доходы, которые он мог бы получить от приватизации. Говорить об уменьшении объема государственного долга в масштабах страны также не приходится, поскольку кредиторы вместо долговых обязательств получили в собственность национальные компании, т.е. фактически обменяли госдолг на обязательства частного сектора.

Объем долга действительно уменьшится за счет разности дисконтов, только если новые бумаги будут признаны приоритетными по отношению к старым.

Своп долгов на акции имеет и негативные моменты, такие, как возможное «бегство капитала», когда инвестор, получив на руки акции, сразу же старается продать их на рынке с тем, чтобы как можно скорее вывести капиталы из страны. В этом случае обмен будет эквивалентен досрочному выкупу обязательств за счет резервов Центрального банка. При этом если резервов будет недостаточно для удержания курса, последующая девальвация национальной валюты неизбежно приведет к еще более серьезным последствиям для экономики в целом. Более того, даже если массированного оттока капитала не будет, резервы страны могут тем не менее пострадать. Это произойдет в том случае, если иностранная компания предпочтет проводить инвестиции, которые в любом случае имели бы место (например, строительство нового завода стратегическим инвестором), с помощью акций, полученных при обмене, а не собственных финансовых ресурсов. В этой ситуации получается, что Центральный банк как бы выкупает часть долгов за счет своих валютных резервов.

Существуют также определенные проблемы, связанные с бюджетно-налоговой политикой государства. Для проведения подобного свопа государству необходимо найти источники средств на покупку акций национальных компаний (если эти акции находятся в собственности государства, то можно говорить о вмененных издержках, связанных с отказом от возможных доходов от их реализации). Это можно сделать неинфляционным путем, например, с помощью дополнительного внутреннего займа. В этом случае внешний долг переводится во внутренний. Однако, как правило, у стран, имеющих проблемы с внешними долгами, значителен также и объем внутренней задолженности. Таким образом, в результате проведения свопа увеличивается нагрузка на бюджет, что приводит к росту реальной стоимости обслуживания внутренних долгов и оказывает негативное воздействие на экономическую ситуацию в стране.

Сегодня капитализация долговых обязательств может быть рассмотрена как один из способов сокращения внешнего долга. Однако надо иметь в виду, что этот метод связан с определенным риском. В частности, следует учитывать, что вследствие использования механизма конверсии одновременно сокращаются традиционные капиталовложения, следовательно, уменьшается приток новых средств. Кроме того, процесс конверсии может активизировать спекулятивные операции с целью извлечения дохода на разнице обменных курсов по конверсионным и текущим операциям. Расходы на обслуживание внешнего долга уменьшаются, зато растут выплаты дивидендов по акциям, следовательно, ставится под сомнение сокращение итогового оттока финансовых средств.

Конверсионные операции неизбежно ведут к увеличению денежной массы и потому чреваты усилением инфляционного процесса. Наконец, использование механизма конверсии порождает опасность ослабления национального контроля над некоторыми стратегически важными сферами национального хозяйства.

Кроме того, как свидетельствует опыт других стран, например Аргентины, метод капитализации долгов может быть осуществлен наиболее эффективно во время массовой приватизации государственного сектора. В России к началу 2000-х гг. приватизация была уже в основном завершена и сейчас в собственности государства находится не так много предприятий. Следует также иметь в виду, что размер внешнего долга несоизмерим с оценкой стоимости акций большинства нормально работающих предприятий. Их стоимость значительно ниже. К тому же, где государству взять деньги, чтобы выкупить эти акции у частных компаний?

Но самым главным является то, что в настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях («голубые фишки») по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в несколько раз. Бумаги компаний «второго эшелона» в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени.

В то же время устойчиво действующая конвергенция цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем[16]
.

Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

3. Изменение структуры государственного долга Мурманской области

и муниципального долга в периоде 2008 - 2010 гг.

3.1 Организация бюджетной структуры Мурманской области

Бюджетный процесс в Мурманской области осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (и другими законодательными актами Российской Федерации, уставом Мурманской области, законами Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области», «О межбюджетных отношениях в Мурманской области» и другими законами области, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований области[17]
.

Статья 4 закона Мурманской области «Об областном бюджете на 2009 год» (как и в законе об областном бюджете на 2010 год), устанавливающая источники доходов областного бюджета, не определяет в качестве доходных источников безвозмездные перечисления и не соответствует требованиям пункта 1 статьи 41 Бюджетного кодекса.

В нарушение статьи 24 закона Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» 3 региональные целевые программы, утвержденные правительством Мурманской области позднее установленного срока - после 15 сентября 2008 года («Укрепление материально-технической базы здравоохранения в сельской местности Мурманской области», «Водоснабжение Мурманской области на 2008-2017 годы», «Реформирование региональных финансов в Мурманской области на 2008-2009 годы»), включены в перечень целевых программ, утвержденных для финансирования законом об областном бюджете на 2009 год.

В процессе исполнения бюджета в закон об областном бюджете на 2009 год 7 раз вносились изменения и дополнения. С учетом всех внесенных изменений доходы утверждены в сумме 36518304,4 тыс. рублей, расходы - 38121280,2 тыс. рублей. Бюджет области по доходам увеличился на 7480417,0 тыс. рублей, или на 25,8 %, в том числе за счет увеличения безвозмездных поступлений - на 6702806,7 тыс. рублей, по расходам увеличен на 7386871,7 тыс. рублей, или на 24 %. Дефицит областного бюджета установлен в размере 1602975,8 тыс. рублей (6,9 % к объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).

В сводной бюджетной росписи отражены доходы в объеме 36590143,6 тыс. рублей, расходы - 38124163,1 тыс. рублей, дефицит областного бюджета - 1534019,5 тыс. рублей.

Согласно отчету об исполнении областного бюджета за 2009 год доходы составили 37019704,3 тыс. рублей, или 101,2 % к уточненным бюджетным назначениям, расходы - 36710352,6 тыс. рублей, или 96,3 % к уточненным бюджетным назначениям.

Бюджет Мурманской области на 2009 год исполнен с профицитом в размере 309351,7 тыс. рублей, что обусловлено получением в конце декабря 2009 года дополнительных налоговых доходов, неиспользованием части средств федерального бюджета в связи с поздним их поступлением (в конце декабря 2009 года), а также неполным исполнением расходных обязательств по социальным выплатам, связанным с сокращением числа фактически обратившихся получателей социальной помощи.

В процессе исполнения областного бюджета в 2009 году остатки средств межбюджетных трансфертов (субсидий и субвенций) увеличились в 2,4 раза - с 367084,1 тыс. рублей (по состоянию на 1 января 2009 года) до 894200,5 тыс. рублей (по состоянию на 1 января 2010 года).

Законом Мурманской области от 11 декабря 2008 года № 1045-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2009 год» областной бюджет утвержден по доходам в сумме 33333223,1 тыс. рублей (в том числе по безвозмездным поступлениям - 7499232,5 тыс. рублей), по расходам - 35043488,3 тыс. рублей. Дефицит областного бюджета утвержден в размере 1710265,2 тыс. рублей, что составляет 6,6 % от доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений. Сводная бюджетная роспись областного бюджета на 2009 год утверждена 22 декабря 2008 года.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании город Мурманск в проверяемом периоде осуществлялся в соответствии с Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), законом Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области», уставом муниципального образования город Мурманск, решением совета депутатов г. Мурманска «Об утверждении положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Мурманск».

Первоначально местный бюджет на 2009 год утвержден по доходам в сумме 6333986,7 тыс. рублей, по расходам - 6627458,9 тыс. рублей, с дефицитом - 293472,2 тыс. рублей, или 9,7 % общей суммы налоговых и неналоговых доходов местного бюджета без учета поступлений налога на доходы физических лиц по дополнительному нормативу отчислений. Назначения по безвозмездным поступлениям в местный бюджет от бюджетов других уровней утверждены в сумме 2779293,7 тыс. рублей.

В процессе исполнения бюджета г. Мурманска изменения вносились в соответствии с действующим законодательством.

В результате внесенных изменений бюджетные назначения по доходам увеличились на 1237423,8 тыс. рублей, или на 19,5 % первоначально утвержденных назначений, и составили 7571410,5 тыс. рублей, по расходам - на 1289320,3 тыс. рублей, или на 19,4 %, и составили 7916779,2 тыс. рублей с увеличением дефицита бюджета на 51896,5 тыс. рублей.

Назначения по безвозмездным поступлениям увеличились на 561521,8 тыс. рублей, или 20,2 % и сложились в размере 3340815,5 тыс. рублей. Законодательно не утверждены изменения, внесенные в сводную бюджетную роспись, в объеме 67178,3 тыс. рублей в связи с поздним поступлением в местный бюджет безвозмездных поступлений из областного бюджета.

В нарушение статьи 158 Бюджетного кодекса в ведомственную структуру местного бюджета на 2009 год включены и профинансированы в сумме 49696,0 тыс. рублей учреждения, которые не выполняют функции главных распорядителей средств, в том числе: МУП администрации г. Мурманска «Редакция газеты «Вечерний Мурманск» -16000,0 тыс. рублей, МУ «Курсы гражданской обороны города» - 2706,7 тыс. рублей, МУП «Электротранспорт» г. Мурманска - 28000,0 тыс. рублей, ММУП «Бюро спецобслуживания» - 318,3 тыс. рублей, МУ «Аварийно-спасательный отряд города Мурманска» - 2671,0 тыс. рублей.

Утвержденные предельные значения по размеру муниципального долга, расходов по обслуживанию муниципального долга не превысили нормативов, установленных соответствующими статьями Бюджетного кодекса.

Бюджет г. Мурманска на 2010 год утвержден решением совета депутатов от 19 декабря 2009 года № 58-725 по доходам в сумме 7026097,8 тыс. рублей, из них поступления от бюджетов других уровней - 2632228,8 тыс. рублей, и по расходам в сумме 7361843,5 тыс. рублей с дефицитом 335745,7 тыс. рублей, или 9 % общей суммы назначений по доходам без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений.

В нарушение статьи 158 Бюджетного кодекса в ведомственную структуру местного бюджета на 2009 год включена организация, не выполняющая функции главного распорядителя МУ «Курсы гражданской обороны города» - 2934,5 тыс. рублей.

3.2 Управление государственным и муниципальным долгом Мурманской области с учетом влияния мирового финансового кризиса

Управление государственным долгом и ведение реестра долговых обязательств осуществляется в соответствии с законом Мурманской области от 11 декабря 2007 года № 919-01-ЗМО «О бюджетном процессе в Мурманской области» и постановлением правительства Мурманской области от 19 января 2007 года № 14-ПП «Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Мурманской области».

Предельный объем государственного внутреннего долга Мурманской области, установленный законом об областном бюджете на 2009 год в сумме 4000000,0 тыс. рублей, не превышал объема доходов областного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений (23226266,3 тыс. рублей).

В течение 2009 года государственный внутренний долг Мурманской области вырос с 306226,1 тыс. рублей (на 1 января 2009 года) до 825000,0 тыс. рублей (на 1 января 2010 года), то есть увеличился на 518773,9 тыс. рублей.

В 2009 году правительством Мурманской области привлечен бюджетный кредит из средств федерального бюджета на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета Мурманской области, в размере 325000,0 тыс. рублей. Срок погашения установлен 30 апреля 2010 года.

Расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга Мурманской области в 2009 году составили 8439,7 тыс. рублей, или 46,9 % от утвержденных в областном бюджете расходов в сумме 18000,0 тыс. рублей. Расходы по выплатам процентов по кредитам, привлеченным в кредитных организациях, сложились в объеме 5314,0 тыс. рублей, по бюджетным кредитам - 3125,7 тыс. рублей.

Законом об областном бюджете на 2010 год установлен верхний предел государственного внутреннего долга по долговым обязательствам Мурманской области - 4000000,0 тыс. рублей, в том числе верхний предел долга по государственным гарантиям, предоставленным областью, - 1100000,0 тыс. рублей.

По состоянию на 1 марта 2010 года размер государственного внутреннего долга не изменился и составляет 825000,0 тыс. рублей.

В результате исполнения бюджета ЗАТО г. Полярный сложился профицит в сумме 33308,5 тыс. рублей. Необходимость в привлечении источников финансирования дефицита отсутствовала. За 2009 год дебиторская задолженность, числящаяся на балансе местного бюджета, в целом уменьшилась на 31889,2 тыс. рублей и на 1 января 2009 года составила 45872,2 тыс. рублей.

В составе дебиторской задолженности по выданным авансам просроченная, невозможная к взысканию задолженность составляет 3909,8 тыс. рублей, в том числе задолженность: Новгородского фонда жилищного строительства по договору на строительство жилья для переселения граждан - 3512,1 тыс. рублей, остаток аванса на поставку строительных материалов по договору от 1 марта 2005 года № 24 с ООО «Гефест» - 266,5 тыс. рублей, остаток аванса на поставку товара по договору с МУП «Городские торговые сети» - 76,2 тыс. рублей, нарушение муниципального контракта ООО «Фирма металлопрокат» - 55,0 тыс. рублей. Задолженность образовалась в 2004-2005 годах.

Средства в сумме 1538,0 тыс. рублей (без учета штрафных санкции по Новгород - агрожилстройфонду - 2371,8 тыс. рублей) израсходованы без достижения результата, что в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса является неэффективным использованием средств.

Дебиторская задолженность в оставшейся сумме образовалась в декабре 2009 года и носит текущий характер. На балансе исполнения местного бюджета за 2009 год кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 2010 года отсутствует.

Бюджет г. Мурманска на 2009 год с учетом внесенных изменений утвержден с дефицитом в сумме 345368,7 тыс. рублей. Источники покрытия дефицита утверждены приложением к решению совета депутатов г. Мурманска о бюджете на 2009 год от 18 декабря 2008 года № 58-723.

В результате исполнения местного бюджета дефицит сложился в объеме 114227,4 тыс. рублей, или в 3 раза ниже утвержденных назначений. Источники покрытия фактического дефицита местного бюджета привлечены в пределах утвержденных назначений. Дебиторская задолженность, учтенная на балансе исполнения бюджета г. Мурманска на начало 2009 года в размере 1203849,0 тыс. рублей в течение года сократилась на 97627,9 тыс. рублей, или 8,1 %, и на конец финансового года составила 1106221,1 тыс. рублей.

По итогам финансового года дебиторская задолженность с дебиторами по бюджетным кредитам полностью погашена, по выданным авансам сократилась в 2 раза, расчеты с подотчетными лицами - почти в 2 раза.

В составе дебиторской задолженности просроченная и нереальная к взысканию задолженность отсутствует.

Кредиторская задолженность, учтенная на балансе исполнения бюджета г. Мурманска на начало 2009 года в сумме 1170053,2 тыс. рублей, в течение 2008 года сократилась на 82210,9 тыс. рублей, или 7,1 %, и по состоянию на 1 января 2009 года составила 1087842,3 тыс. рублей.

Задолженность по расчетам по долговым обязательствам сократилась за 2009 год на 115002,2 тыс. рублей, или 26,1 % за счет погашения кредитов по договорам с коммерческими банками и уплаты процентов за пользование ими.

Учет долговых обязательств г. Мурманска в соответствии со статьей 120 Бюджетного кодекса ведется в муниципальной долговой книге.

Задолженность по расчетам с поставщиками и подрядчиками, образованная из-за несвоевременного представления счетов к оплате в ноябре-декабре 2009 года, сократилась на 6289,4 тыс. рублей и носит текущий характер.

В структуре кредиторской задолженности на 1 января 2010 года наибольшая доля приходится на расчеты по платежам в бюджеты, из которой задолженность в сумме 733776,4 тыс. рублей, или 98,5 %, является просроченной.

Указанная задолженность образовалась с 1995 по 2000 год по неуплате комитетом по образованию администрации г. Мурманска отчислений во внебюджетные фонды в сумме 122233,9 тыс. рублей и 611542,5 тыс. рублей - начисленные пени на сумму указанной задолженности во внебюджетные фонды за период с 1995 по 2009 год. Работа по реструктуризации задолженности к ее сокращению не привела.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 18 ноября 2008 года для оперативного принятия мер по смягчению последствий финансового и экономического кризиса, реализации программ в социальной сфере, повышению устойчивости бюджетной системы Мурманской области постановлением правительства Мурманской области от 3 декабря 2008 года № 187-ПГ создана антикризисная комиссия области и утверждено положение об антикризисной комиссии Мурманской области.

Правительством Мурманской области разработан план антикризисных мер, утвержденный распоряжением губернатора Мурманской области от 10 декабря 2008 года № 323-РГ. В плане антикризисных мер указаны мероприятия, проведение которых позволит смягчить последствия кризиса и оптимизировать управление долгом области.

В соответствии с планом антикризисных мер правительством Мурманской области приняты нормативные правовые акты, направленные на снижение фискальной нагрузки на реальный сектор экономики, регламентирующие:

− установление пониженных дифференцированных налоговых ставок в размере 5-10 % в зависимости от категории налогоплательщиков по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

− снижение ставки по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в областной бюджет, до 13,5 %;

− освобождение от уплаты налога на имущество организаций малых предприятий;

− введение моратория на повышение ставок арендной платы для субъектов малого и среднего предпринимательства на 2009 - 2010 год.

Основные градо- и бюджетообразующие предприятия (всего 20 предприятий и филиалов) в составе государственных корпораций, холдингов и групп самостоятельно включены в федеральный список 295 системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики.

В соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 1089 на территории области разработана программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Мурманской области на 2009 - 2010 год. Программа утверждена постановлением правительства Мурманской области от 4 марта 2009 года № 107-ПП. Финансовые затраты на реализацию программы в 2009 году - 109001,8 тыс. рублей.

Таким образом, видно, что, несмотря на достаточно сложную структуру долгов, Правительство Мурманской области следует всем необходимым мерам по оптимизации управления долгом Мурманской области в условиях мирового финансового кризиса.

Заключение

Основными причинами образования государственного долга являются дефицит бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц.

Особое положение в составе государственного долга занимает внутренний государственный долг, который на 1 апреля 2010 года составлял 2094,73 млрд. руб.

На протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал.

Также не малое значение имеет и внешний долг РФ. Но целом можно выделить положительные моменты в вопросе внешнего долга:

− снижается общий объем;

− снижается долговая нагрузка на экономику;

− из-за благоприятной внешней конъюнктуры тенденция уменьшения внешнего долга будет сохраняться и в дальнейшем.

В целом можно констатировать, что сложившаяся сегодня ситуация заставляет использовать наращивание государственного долга за счет кредитов на текущее финансирование социальных обязательств государства в ущерб инвестиционному и инновационному развитию национальной экономики, что в перспективе удлиняет фазу ее выхода из кризиса и не позволяет в полной мере осуществлять масштабные структурные преобразования.

Именно поэтому является актуальным, сегодня внедрение в практику управления государственным долгом России программно-целевого метода финансирования государственных инвестиционных расходов, в том числе за счет привлекаемых государством кредитных ресурсов. Кредитное финансирование бюджетных дефицитов уже не одно десятилетие является наиболее популярным инструментом экономической политики государств в силу того, что оно позволяет в краткосрочной перспективе снизить политические издержки, связанные с наращиванием государственных расходов без повышения налоговой нагрузки.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон принят Гос. Думой 31.07.1998 № 145-ФЗ по состоянию на 1 сентября 2010 г.] - М.: Издательство Юрайт, 2010

2. Балабанов, И.Т. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. / И.Т. Балабанов - М.: Финансы и статистика - 2006 - 341 с.

3. Ворожцов, П. А. О принципах политики в области управления государственным долгом / П. А. Ворожцов // Рынок ценных бумаг. - 2008 - № 28 - С.20 - 24.

4. Воронин, Ю. С. Управление государственным долгом / Ю. С. Воронин // Экономист. - 2009 - №1 - С. 58 - 67.

5. Жарыгин, Б. Д. Государственное регулирование экономики / Б.Д.Жарыгин. - М.: Слово, 2008. - 204 с.

6. Зейман, А. Л. Государственное регулирование экономики / А. Л. Зейман. - М.: Юнити - Дана, 2009. - 457 с.

7. Златкис, Б. И. Ситуация с госдолгом нуждается в аналитиках. / Б. И. Златкис // Финансы. 2008. - № 7. - С. 10 - 15.

8. Колпакова, Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. Пособие / Г. М. Колпакова - М.: Финансы и статистика, 2009. - 496 с.

9. Лебедев, А. И. Управление внешним долгом в России / А. И. Лебедев // Проблемы теории и практики управления - 2008 - №3 - С.37-40

10. Мокрицкий, А. К. Внешний долг России - состояние и проблемы платежеспособности. / А.К. Мокрицкий // Проблемы прогнозирования. - 2009. - № 7. - С. 99 - 104.

11. Попкова, Н. А. Управление государственным долгом: проблемы и возможности. / Н. А. Попкова // Финансы. - 2010. - №1 - С.49-51.

12. Саркисянц, А. Проблема внешнего долга России: исторический аспект. // Аудитор. - 2007. - № 8. - С. 25 - 31.

13. Семаков, А. Г. Государственный долг: иллюзии и реальность / А. Семаков // Экономист - 2009 - №3 - С.31-40

14. Хейфец, Б. А. Внешний долг России. / Б. А. Хейфец // Финансы. - 2008. - № 2. - С.22-24

15. Чумаченко, А. А. Государственный внутренний долг и государственные внутренние заимствования / А. А. Чумаченко // Рынок ценных бумаг. - 2008 - №16 - С.63-66.

16. Шинкаренко, В. Н. Проблема внешнего долга России / В. Н. Шинкаренко // Бизнес и банки - 2009 - №26 - С. 13-16.

17. Министерство финансов Российской Федерации//www.minfin.ru

18. Центральный банк Российской Федерации//www.cbr.ru

[1]
Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон принят Гос. Думой 31.07.1998 № 145-ФЗ по состоянию на 1 сентября 2010 г.] – М.: Издательство Юрайт, 2010

[2]
Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие/ Г. М. Колпакова - М.: Финансы и статистика, 2009. – С. 261

[3]
Шинкаренко В. Н. Проблема внешнего долга России / В. Н. Шинкаренко // Бизнес и банки – 2009 - №26 - С. 13-16.

[4]
Жарыгин Б. Д. Государственное регулирование экономики - М.: Слово, 2008. – С. 93.

[5]
Чумаченко А. А. Государственный внутренний долг и государственные внутренние заимствования // Рынок ценных бумаг. – 2008 - №16 - С.63-66.

[6]
Лебедев А. И. Управление внешним долгом в России // Проблемы теории и практики управления – 2008 - №3 - С.37-40.

[7]
Балабанов И.Т. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика – 2006 - С. 227.

[8]
Попкова Н. А. Управление государственным долгом: проблемы и возможности. // Финансы. – 2010. - №1 – С.49-51.

[9]
Саркисянц А. Проблема внешнего долга России: исторический аспект. // Аудитор. – 2007. - № 8. – С. 25 – 31.

[10]
Зейман А. Л. Государственное регулирование экономики. - М.: Юнити - Дана, 2009. – С. 319.

[11]
Семаков А. Г. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист – 2009 - №3 - С.31-40.

[12]
Мокрицкий А. К. Внешний долг России – состояние и проблемы платежеспособности. // Проблемы прогнозирования. – 2009. - № 7. - С. 99 – 104.

[13]
Воронин Ю. С. Управление государственным долгом // Экономист. – 2009 - №1 - С. 58 - 67.

[14]
Златкис Б. И. Ситуация с госдолгом нуждается в аналитиках. // Финансы. 2008. - № 7. – С. 10 – 15.

[15]
Ворожцов П. А. О принципах политики в области управления государственным долгом // Рынок ценных бумаг. - 2008 - № 28 - С.20 - 24.

[16]
Хейфец Б. А. Внешний долг России. // Финансы. – 2008. - № 2. – С.22-24

[17]
Министерство финансов Российской Федерации//www.minfin.ru