СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………….……….….3
1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью……....6
1.1. Сущность управления муниципальной собственностью..…………………..6
1.2. Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления......……13
1.3. Механизмы рационального использования муниципальной собственности...………………………………………………………….…………19
2. Анализ управления муниципальным имуществом в г.о. Самара за период 2006-2009гг………………………………………………………………………….25
2.1. Исполнение городского бюджета Самары за данный период.....................25
2.2. Итоги реализации плана приватизации муниципального имущества городского округа Самара в период 2007-2009 гг…………………...…………..32
3. Мероприятия, направленные на повышение эффективности управления собственностью г.о. Самара.….…………………………………...……...…….…38
Заключение………………………………………………………………………….46
Библиографический список………………………………………..………………49ВВЕДЕНИЕ
Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики. Муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы большого количества людей: лиц, проживающих на территории городского или сельского поселения либо иного муниципального образования. Она охватывает умелое использование и распоряжение:
· имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами;
· муниципальными предприятиями и организациями;
· зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения;
· муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями;
· а также другим движимым и недвижимым имуществом.
Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё двадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: «ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ»[1]
. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление муниципальной собственностью.
Целью курсовой работы является исследование механизмов управления имуществом, выявление путей совершенствования процесса управления в г.о. Самара.
Задачи исследования:
· Рассмотреть сущность муниципальной собственности, как экономической основы МСУ;
· Рассмотреть механизмы рационального управления муниципальной собственностью;
· Провести социально-экономический анализ муниципального образования г.о. Самара;
· Сформулировать перспективные направления в сфере управления муниципальной собственностью в г.о. Самара;
· Предложить новые пути совершенствования управления муниципальной собственностью.
Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.
В первой главе будут рассмотрены теоретические аспекты, касающиеся муниципальной собственности. Понятие, основополагающие законодательные акты, постановления и указы, способы и методы рационального использования муниципального имущества.
Во второй главе подробно рассмотрим деятельность органов местного самоуправления в отношении исполнения бюджета и выполнения плана приватизации. Будут выявлены проблемы в управлении муниципальной собственностью.
В третьей главе курсовой работы будут предложены пути совершенствования управления муниципальной собственностью.
При написании курсовой работы мною были использованы следующие методы научного исследования:
- Экономический анализ (сравнительный метод);
- Изучение нормативно-правовой базы;
- Изучение монографических публикаций и статей;
- Аналитический метод;
-Статистический метод (индексный);
В ходе выполнения работы использовались: учебная литература, федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные нормативно-правовые акты, а также официальные данные, полученные из статистических сборников Федеральной службы государственной статистики.
1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
1.1. Сущность управления муниципальной собственностью
Одним из важнейших механизмов, при помощи которого происходит управление территориальным развитием, является собственность, находящаяся в распоряжении органа власти и управления.
Для изучения механизма управления муниципальным имуществом необходимо выяснить, что же представляет собой объект управления, принципы и способы его формирования.
Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий).
В состав муниципальной собственности входят: средства местных бюджетов; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли другие природные ресурсы; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; иное движимое недвижимое имущество.
В исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры.
В соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:
· для решения вопросов местного значения;
· для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
· для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Основные способы формирования муниципальной собственности делятся на две основные категории:
Административные способы:
· передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения собственности между уровнями власти;
· формирование собственности через взимание налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет;
Гражданско-правовые способы:
· формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий учреждений;
· приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.
В основу формирования муниципальной собственности положены следующие принципы:
- целевого соответствия требованиям федерального законодательства;
- достаточности собственности для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения;
- соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообразующими объектами муниципальной собственности с учётом возможностей бюджетно-налоговой системе.
Соответственно эффективное управление муниципальной собственностью должно строиться на основе этих принципов, направлено на достижение оптимальной пропорции между вещественным и стоимостным проявлениями собственности, а также предполагать объединение усилий государства и муниципалитетов.
Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная часть (до 60-70%) бюджетных доходов (с учётом кредиторской задолженности бюджета) направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. Другой особенностью современной производственной составляющей муниципальной собственности является низкий технологический уровень и значительная изношенность её производственных объектов. Это оказывает влияние на стоимость муниципальных услуг.
Объемы муниципальной собственности должны соответствовать выполняемым органами местного самоуправления функциям (решаемым вопросам местного значения). Например, наличие в муниципальной собственности учреждений здравоохранения и образования связано с выполнением функций организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования.
Создание и обеспечение функционирования муниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и использованию муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т. п.
Это не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной собственности.
Их отсутствие в ряде случаев может быть компенсировано либо непосредственно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления, либо услугами частного сектора, оказываемыми местному населению на основе муниципального заказа[2]
.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:
- связь между государством и населением;
- связь между государством и мелким собственником.
Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.
Двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству проявляется в том, что муниципальное хозяйство значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно использовать находящуюся в его распоряжении собственность, финансовые ресурсы, землю. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них.
Муниципальное хозяйство представляет собой «акционерное общество»[3]
, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако, выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.
Сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, заключается в том, что они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.
В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление собственностью».
Исторически сложилось так, что термин «управление» применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности.
Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: «хозяин» и «управляющий», а также деятельность: «хозяйствование» и «управление».
Отметим основные отличия между этими видами деятельности:
1) хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием;
2) управление всегда ограничено и регламентировано правами собственника по срокам, формам использования и др.;
3) управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом управленческой деятельности, если в ходе управления задействована наряду с другими формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности;
4) различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности.
В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатом, во втором - оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам.
Собственником государственной и муниципальной собственностью, используемой для регионального и местного развития, выступает население конкретной территории. То есть, владение осуществляется населением данной территории; распоряжение по поручению населения осуществляют органы власти и управления; пользование осуществляется как самими органами власти и управления, так и предприятиями и организациями различных форм собственности.
Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь в виду, что местное самоуправление является «публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии»[4]
и в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления значительно выше.
Согласно ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления:
· самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом;
Рассмотрим и дадим более конкретное понятие трем основным процессам: владение, пользование и распоряжение, поскольку эти процессы разнородны по своей природе.
Муниципальная собственность всегда вступает как объект управления, т.е. испытывает на себе определённое воздействие со стороны, собственника.
Функция владения (обладания собственностью) закреплена за населением и реализуется, через организацию форм участия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица. Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.
Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления. Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.
Функция пользования реализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления
Для более глубокого понимания природы муниципальной собственности и управления ею - необходимо проанализировать юридическую составляющую содержания понятия «управление муниципальной собственностью». Также необходимо представить какие операции с собственностью может проводить орган власти и управления. Набор этих операций стандартный и определен в действующем законодательстве:
1. Приобретение или создание собственности.
2. Использование собственности в качестве залога или гарантий.
3. Создание собственных предприятий и учреждений с передачей собственности в хозяйственное ведение или оперативное управление.
4. Передача собственности в аренду или пользование.
5. Передача собственности в концессию.
6. Отчуждение собственности.
Крайне важно в процессе управления собственностью не смешивать разные по своей природе функции распоряжения и пользования.
С этой целью рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.
К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:
· Конституция Российской Федерации;
· Гражданский Кодекс Российской Федерации;
· ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ ;
· ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ ».
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Ст. 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст. 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
«Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».[5]
И то, что собственность принадлежит муниципальным образованиям, придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.
В соответствии с ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления.
В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом.
«Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами».[6]
«Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие»[7]
.
Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).
Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса РФ, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Ст. 126 п. 1 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.
Согласно ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
«Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».[8]
Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также ФЗ № 178 от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества», так как приватизация, будучи сложным и значительным процессом «возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц» (ст. 1 ФЗ №178), является довольно значительным аспектом взаимоотношений муниципальных образований (через создаваемые ими органы) с физическими и юридическими лицами, действующими на данной территории и зачастую являющимися собственниками. Покупателями муниципального имущества (по сути – участниками отношений, возникающих в ходе приватизации), в соответствии с пунктом 1 ст. 5 закона, могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и других лиц.
«Предусматриваются следующие способы приватизации муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления».[9]
Таким образом, приватизацию муниципального имущества можно проводить большим количеством способов, основная часть которых сводится к продаже данного имущества. При этом, приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п. 5 ст. 13).
Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности.
К таковым можно отнести:
· глава муниципального образования;
· представительный орган муниципального образования;
· структурные органы и подразделения местной администрации;
· орган управления муниципальным хозяйством;
· муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
· другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
1.3. Механизмы рационального использования муниципальной собственности
Муниципальная собственность это часть экономической основы местного самоуправления. Поэтому она должна приносить реальную пользу местным коллективам, эффективно использоваться в целях повышения благосостояния граждан.
Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником доходов собственника, в данном случае источником доходов местного бюджета.
Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения. Поэтому, во-первых, муниципальную собственность следует рассматривать как необходимый для достижения этой цели ресурс; во-вторых, доходы от использования муниципальной собственности должны идти на покрытие расходов по обеспечению функционирования и развития муниципального образования.
Экономический механизм управления собственностью города представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.
Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.
Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости. В соответствии со ст.11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:
· изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
· установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
· разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
· иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;
· управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят существенной выгоды своим владельцам. Поступления от аренды и продажи земли обычно не превышают 23 % доходной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводят к постепенному сокращению и этих поступлений.
Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:
· по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;
· разработаны единые, основанные на объективных критериях методики кадастровой оценки земельных участков;
· созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка.
Не менее значимыми, чем муниципальный земельный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности. В самом общем виде можно выделить следующие группы объектов недвижимости, с которыми приходится работать органам местного самоуправления:
1) муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры;
2) муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т. п.);
3) муниципальная недвижимость, использование которой ведется в коммерческих целях.
Муниципальный жилищный фонд и инженерная инфраструктура выполняют как социальные функции, так и функции средств производства.
В настоящее время и муниципальное жилье, и муниципальные инженерные объекты (теплосети, канализация, объекты утилизации отходов и мусоропереработки и т. п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капитального ремонта и обновления.
Главная цель управления социально значимой муниципальной недвижимостью снижение фактических затрат местного бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов при обеспечении нормального функционирования данных объектов.
Основными целями управления коммерческой муниципальной недвижимостью являются:
1) обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;
2) повышение доходной части местного бюджета путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости;
3) увеличение ее рыночной стоимости;
4) использование недвижимости для активизации деловой активности на территории муниципального образования.
Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важными для территории и не могут быть использованы для выполнения социально значимых функций, должны быть переданы эффективному собственнику.
При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности.
Не обязательно, что расходы по созданию таких объектов муниципалитеты должны нести самостоятельно.
Современное законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участвовать в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью. Помимо органов местного самоуправления участие в создании таких предприятий принимают и немуниципальные хозяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления и т. п.).
Подобные предприятия могут иметь различные организационно-правовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества (со 100 %-ным муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муниципалитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.
Важным направлением муниципального предпринимательства является инвестиционная деятельность органов местного самоуправления. Практика показывает, что для превращения инвестиционных ресурсов в действенный инструмент решения местных социально-экономических проблем муниципалитетам требуется, во-первых, четкая, детально проработанная программа действий и, во-вторых, серьезное содействие по ее реализации со стороны органов государственной власти субъектов РФ.
Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муниципальной собственности рассмотрим механизм размещения муниципальных займов, создание муниципальных банков.
Интерес органов местного самоуправления к системе заимствований объясняется прежде всего тем, что, выходя на рынок капиталов с муниципальными долговыми обязательствами, они путем формирования долгосрочной задолженности получают возможность решать свои текущие проблемы.
Муниципальный заем, как и любой заем в принципе, должен быть обеспечен экономически. Ранее основной формой такого обеспечения выступали доходы от государственных ценных бумаг. В нынешних условиях, когда рынок государственных ценных бумаг находится в неопределенном состоянии, единственно надежными источниками обеспечения муниципального займа могут являться сильный (бездефицитный) бюджет и (или) рентабельные объекты муниципальной собственности.
Поскольку такой экономической базы большинство муниципальных образований России не имеет, возможность эмиссии муниципальных облигаций напрямую зависит от реализации других направлений финансово-хозяйственной деятельности местных администраций.
Таким образом, для выработки реальных предложений по размещению муниципальных займов, должны быть созданы соответствующие стартовые условия. Их создание связано с активным использованием технологий, отнесенных к первой выделенной нами группе направлений укрепления муниципальной собственности.
Итак, современное положение управления муниципальной собственности не обеспечивается на практике эффективно, и характеризуется множеством отрицательных явлений:
· муниципальные предприятия в основном убыточны;
· учреждения - высокозатратны (имеющееся количество не соответствует возможностям администрации города по управлению ими и контролю за их деятельностью, большое количество учреждений, которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера, использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете);
· местные бюджеты в большинстве своём не справляются с возложенными на них расходными обязательствами;
· низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель (сокращению поступлений в бюджет);
· обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов;
· не освоенный механизм коммерческой концессии;
2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ В Г.О. САМАРА ЗА ПЕРИОД 2006-2009 ГГ.
2.1. Исполнение городского бюджета Самары за данный период
Согласно Уставу городского округа (далее г.о.) Самара Самарской области экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в собственности г.о. Самара имущество.
В состав муниципальной собственности города входят:
1) земли, расположенные в пределах городской черты, не отнесенные к государственной собственности либо собственности граждан и юридических лиц (муниципальные земли);
2) средства бюджета города, деньги и ценные бумаги, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (городская казна);
3) муниципальные имущественные объекты, предприятия, учреждения;
4) муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
5) другое муниципальное движимое и недвижимое имущество. средства бюджета, а также имущественные права городского округа Самара.
От имени города его права собственника в отношении муниципального имущества, в соответствии с действующим законодательством, осуществляет Комитет по управлению имуществом города Самары как городской орган по управлению имуществом, входящий в структуру администрации города, другие уполномоченные органы, а в случаях, предусмотренных законом Самарской области, население города непосредственно (через референдум).
Г.о. Самара имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств г.о. Самара и «представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления г.о. Самара»[10]
.
Формирование доходов бюджета, реализация расходных обязательств, исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством РФ, а также законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах, Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Чтобы оценить деятельность органов местного самоуправления с точки зрения её эффективности, необходимо рассмотреть показатели, характеризующие эту деятельность.
Проведем анализ данных об исполнении бюджета города за период 2007-2010 гг.[11]
Согласно аналитическому обзору итогов деятельности департамента управления имуществом (таблица 1), в городской бюджет в результате деятельности Департамента с учетом средств из вышестоящих бюджетов в 2006 году доходная часть бюджета Самары составила 9 млрд. 719 млн. рублей (это на 1 млрд. 368 млн. больше, чем в 2005 году).
Таблица 1.
Доходы и расходы городского бюджета Самары за период 2006-2009 гг.[12]
Тыс. руб.
| Год | Доходы | Расходы | Профицит/Дефицит |
| 2006 | 9719025,5 | 10055058,1 | -336032,6 |
| 2007 | 11408496,4 | 10900710,2 | 507786,2 |
| 2008 | 14168058,8 | 13177712,9 | 990345,9 |
| 2009 | 12434769,6 | 13424226,2 | -989456,6 |
Расходы бюджета Самары за 2006 год составили 10 млрд. 55 млн. рублей, дефицит бюджета - 336 млн. рублей. Почти половину расходов бюджета составили выплаты заработной платы.
На образование было потрачено 3 млрд. 821 млн. руб., на ЖКХ - 2 млрд. 700 млн. руб., на здравоохранение 914 млн. руб.
Таблица 2.
Динамика и структура доходов бюджета за период 2006-2009 гг.[13]
Тыс. руб.
| Год | Налоговые и неналоговые поступления | Безвозмездные поступления | Доходы | В процентном соотношении к общим поступлениям | |
| Налоговые и нелаговые поступления, % | Безвозмездные поступления, % | ||||
| 2006 | 5819967,3 | 3899058,2 | 9719025,5 | 59,9 | 40,1 |
| 2007 | 8729950,9 | 2678545,5 | 11408496,4 | 76,5 | 23,5 |
| 2008 | 11599000,2 | 2569058,6 | 14168058,8 | 81,9 | 18,1 |
| 2009 | 10867988,6 | 1566781,0 | 12434769,6 | 87,4 | 12,6 |
По таблице 2 видно, что безвозмездные поступления имели большую долю в общих поступлениях в 2006 году, далее прослеживается четкая тенденция уменьшения с каждым годом. В итоге получаем, что 2006 г. – 40,1% 5 в общих доходах, 2009 г. – 12,6%. Объем средств, полученных Самарой из вышестоящих бюджетов в 2009 году, по сравнению с 2006 годом сократился более чем на 2 млрд. рублей.
Резкое сокращение объемов безвозмездных поступлений в городской бюджет получил широкий резонанс в обществе.
«Министерство управления финансами Самарской области объясняет, например, уменьшение размера безвозмездных поступлений в виде субвенций тем, что сумма эта может расти или уменьшаться «в зависимости от изменения объема и перечня переданных городу полномочий». Снижение объема дотаций – тем, что даются дотации муниципалитету на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так как Самара бюджетную обеспеченность из года в год наращивала, то уменьшили ей дотации вполне обоснованно.
Причины уменьшения поступлений в городскую казну из федерального бюджета заключ
.
«Администрация Самары объясняет недополучение федеральных средств незаинтересованностью областных властей, и игнорированием заявок Администрации Самары на получение денежных средств из федерального бюджета»[15]
.
Наглядно можно увидеть как несогласованность областных и местных властей нанесла ущерб городскому бюджету, и показала неэффективное управление имуществом г.о. Самары.
«За 2007 год в бюджет Самары поступило 11 млрд. 408 млн. рублей, что на 17,4% сумму доходов, поступивших в 2006 году.
В том числе: 8 млрд. 729 млн. рублей тыс. рублей (76,5%) – налоговые и неналоговые доходы, 2 млрд. 679 млн. рублей тыс. рублей (23,5%) – безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов.
В 2007 г. собранные доходы, налоговые и неналоговые, были увеличены практически в 1,5 раза по сравнению с 2006 годом.
На 66,7 п.п. (таблица 3) выросли доходы бюджета от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности по сравнению с 2006 годом. Они составили 1 млрд. 323 млн. рублей. Это связано с новой методикой подсчета арендной платы, а также с проведением мероприятий по взысканию задолженности за аренду». [16]
Таблица 3.
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности[17]
Тыс. руб.
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
| 793977,3 | 1323560,2 | 1800251,5 | 1230551,4 |
НДФЛ собран в сумме 4 млрд. 929 млн. рублей. Увеличение поступлений налога по сравнению с 2006 годом (на 35,5%) связано с активизацией работы по легализации «теневой» заработной платы.
«Часть профицита 2007 г. образовалась за счет легализации зарплат, часть - из-за собранного в большем количестве земельного налога.
Расходы бюджета Самары за 2007 год составили 10 млрд. 900 млн. рублей.
На образование - 2 млрд. 440 млн. рублей, на ЖКХ направлено 3 млрд. 178 млн. рублей., на здравоохранение - 1 млрд. 111 млн. рублей.
В 2007 год по направлениям «ЖКХ» и «Здравоохранение» было увеличение расходов, по направлению «Образование» уменьшение на 36 п.п.
За 2007 год администрацией городского округа Самара получены кредиты от кредитных организаций в сумме 1 млрд. 400 млн. рублей и бюджетный кредит от Министерства управления финансами Самарской области в сумме 70 млн. рублей».[18]
За этот период погашено кредитов в сумме 1 млрд. 640 млн. рублей».
За 2008 год в бюджет Самары поступило 14 млрд. 168 млн. рублей. В том числе: 11 млрд. 599 млн. рублей (81,9%) - налоговые и неналоговые доходы, 2 млрд. 569 млн. рублей (18,1%) - безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов.
Общее поступление денежных средств по сравнению с 2007 годом увеличилось в 1,2 раза. А по сравнению с аналогичным периодом 2006 года поступления возросли в 1,5 раза.
Доходы бюджета от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности составили 1 млрд. 800 млн. рублей.
В 2008 году доходы от прибыли муниципальных учреждений в городском бюджете возросли и составили 124,1 млн. рублей. Для сравнения в 2007 году поступления в бюджет данных отчислений составили всего 20 млн. рублей. Поступления по данной статье доходов возросли в связи с решением, принятым городской Думой, об увеличении отчислений в городской бюджет от прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных платежей, муниципальных предприятий с 10 до 20%.
Поступление налога на доходы физических лиц увеличилось почти на 31% по сравнению с 2007 годом. Это связано с активизацией работы по легализации "теневой" заработной платы.
Успешная работа городской власти по наращиванию налогового потенциала и повышению собираемости налогов самым благоприятным образом сказалась на пополнении областной казны.
За четыре последних года удельный вес поступлений из Самары в федеральную и областную казну постоянно увеличивался.
В 2008 году столица губернии обогатила областной бюджет на 41 млрд. рублей да еще 46,9 млрд. ушло в федеральную казну. Из собранного с городских налогоплательщиков Самаре на расходы осталось только 8,8 млрд рублей (9,1%).
Расходы бюджета Самары за 2008 год составили 13 млрд. 177 млн. рублей. Объем расходов, по сравнению с 2007 годом, увеличился на 21%.
За 2008 год администрацией городского округа Самара погашены кредиты в сумме 1 млрд. 382 млн. рублей, в том числе.
«Бюджет Самары в 2009 году не был исполнен на 100%. Счетная палата Самарской Городской думы, анализируя данные показатели, сочла исполнение бюджета за прошлый год неудовлетворительным»[19]
Доходы Самары в 2009 году году составили 12 млрд. 400 млн. рублей или 95,4% к утвержденному годовому плану.
В структуре доходов бюджета Самары в 2009 году 87,4% составляют налоговые и неналоговые поступления и только 12,6% – безвозмездные поступления. Сумма налоговых и неналоговых поступлений составила 10 млрд. 867 млн. рублей.
Процент исполнения бюджета оказался очень низок. Так, план по доходам от аренды муниципального имущества выполнен всего на 81%, а «выпадающие доходы» по данному направлению оцениваются в сумму около 30 млн. рублей.
Доходы от аренды муниципального имущества в 2009 году составили 1млрд. 230 млн. рублей. Снижение поступлений этого вида доходов по сравнению с прошлым годом составило 569,7 млн. рублей.
По налогу на имущество физических лиц план года перевыполнен более чем на 50%. По сравнению с 2008 годом поступление налога увеличилось почти на 63%. Доходы от земельного налога составили 1,8 млрд. рублей, что на 22% больше, чем в 2008 году. Снижение наблюдается по поступлению НДФЛ.
Расходы сложились в сумме 13 млрд. 400 млн. рублей или 91,3% от годового плана. Объем расходов городского бюджета в прошлом году увеличился по сравнению с 2008 годом на 246 млн. рублей или на 1,9%. В списке направлений, на которые было потрачено больше всего средств -образование, здравоохранение, экономика. На эти строки приходится 80% от всех расходов бюджета.
2.2. Итоги реализации плана приватизации муниципального имущества г.о. Самара в период 2007-2009 гг.
Согласно Постановлению Самарской городской думы от 30.05.2002 года № 154 "О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью городского округа Самара" приватизация муниципального имущества городского округа Самара осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления городского округа Самара.
Приватизация осуществляется на основании прогнозного плана приватизации, который содержит перечень муниципального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году.
Несмотря на достаточно четкие правовые основы осуществления приватизации муниципального имущества (ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 31.05.2010) "О приватизации государственного и муниципального имущества"), на практике мы наблюдаем большое количество проблем, препятствующих эффективному ее проведению и получению прибыли в городские бюджеты.
К таким проблем относится, как нелегальность проведение сделок, низкие цены, не соответствующие реальным, ограниченное количество информации и конкурсах и аукционах, отсутствие рекламы о них, низкое качество имущества, выставленное на продажу и т.д.
Рассмотрим исполнение плана приватизации муниципального имущества г.о. Самара в 2007, 2008, 2009 гг. и прогнозный план приватизации на 2010г.
Из 1076 муниципальных объектов, заложенных в плане приватизации на 2007 год, мэрия Самары реализовала 190.
Согласно отчету департамента управления имуществом Самары, в результате приватизации городу в 2007 году удалось выручить 525,2 млн. рублей за 190 объектов нежилого фонда муниципального имущества общей площадью 27,7 тысячи кв. м.
По четырем объектам итоги торгов аннулированы, 14 объектов сняты с аукциона в связи с реконструкцией.
38 объектов передано в уставный капитал ОАО «Самара - Городские информационные системы». Таким образом, за прошлый год администрацией города не было реализовано 886 объектов муниципальной собственности. С учетом оспаривания в судах 81 заключенной сделки по аукционам, проведенным в конце декабря прошлого года, количество реализованных объектов может уменьшиться еще в два раза.
«Спорным моментом стала начальная стоимость проданных объектов. Цена любого помещения формируется при учете нескольких факторов: местонахождения объекта, относится ли он к памятникам архитектуры, и других. Соответственно, разброс цен на объекты недвижимости от 10 до 100 тысяч рублей - явление закономерное. По закону право определения стоимости одного квадратного метра помещения, участвующего в торгах, закреплено за независимой организацией ООО "Конфиаудит"». [20]
2008 год. Всего в план было включено 108 объектов нежилого фонда. А выставлена была на аукционы только половина - 55 объект, из которых продали 22. Их общая площадь - 1241,5 кв. м.
В 2008 г. исполнение плана приватизации было практически сорвано - вместо запланированных 100 млн. руб. городской бюджет сумел выручить от продажи имущества 28,7 млн. руб.
Из 19 объектов по 16 оплата в казну муниципалитета со стороны покупателей произведена вовремя. По двум адресам - улица Ульяновская, 66 и улица Ногина, 3 - с опозданием. Деньги чиновники увидели на счете мэрии только в январе текущего года.
Официально признан факт неудачи, а именно - аннулирована сделка купли-продажи по адресу: ул. Партизанская, 58. Покупатель так и не заплатил 4 млн. рублей за помещение площадью 67,3 кв. м.
Таким образом, доходы по линии Департамента управления имуществом в 2008 году от приватизации имущества составили всего 28,7 млн. руб.
Изучая отчет об исполнении прогнозного плана приватизации за 2008 год, констатируем: факт приватизации произошел чуть ли не в последний момент. Так, 6 объектов из 16 были приватизированы 25 ноября, еще 9 помещений - 16 декабря, и одно - 23 декабря 2008 года. Разница между запланированной (начальной) стоимостью объектов и суммарной ценой сделок составила небольшую величину - всего 2,39%.
Таким образом, за истекший год Департамент управления имуществом выполнил прогнозный план приватизации примерно на 15% (16 приватизированных к 108 запланированным).
В 2009 году департамент управления имуществом Самары провел четыре аукциона по продаже муниципального имущества, еще три аукциона были признаны несостоявшимися.
Если в 2008 году из 55 выставленных на торги объектов были проданы 22, то в 2009 году удалось продать лишь 12 из 47 объектов.
По итогам приватизации 2009 года городской бюджет не получил 184,3 млн. рублей. Доход бюджета от реализации недвижимости в прошлом году составил 28,7 млн. рублей, то в 2009 году бюджет получил всего 12 млн. рублей.
«При этом, в бюджет поступило лишь 5 млн. рублей, а остальные 7 млн. рублей числятся как долг. Представители мэрии заявляют, что неосвоение бюджетных средств, в первую очередь, связано с последствиями экономического кризиса»[21]
.
Теперь нераспроданное имущество, согласно закону, будут пытаться реализовать посредством публичного предложения. «Максимальный размер поступлений от продажи муниципального имущества посредством публичного предложения может составить 26,9 млн. рублей, минимальный - 13,4 млн. рублей», - по прогнозами Департамента управления имуществом Самары.
В конце декабря прошлого года администрация областного центра планировала компенсировать недополученные доходы из-за неэффективной реализации прогнозного плана приватизации муниципального имущества, получив прибыль за счет продажи пакетов акций в ОАО «Сити» (49%) и ОАО «Самарский хлебозавод № 4» (100%).
Уставной капитал ОАО «Сити» сформирован из 11 муниципальных нежилых объектов. Эти помещения расположены на первых этажах зданий центральных районов города от ул. Ленинградской до ул. Советской Армии общей площадью в несколько тысяч квадратных метров. Начальная стоимость пакета акций общества составляла 43,3 млн. рублей.
ОАО «Самарский хлебозавод № 4» является убыточным, расположенном в Красноглинском районе Самары.
Игроков рынка предложение городских властей не заинтересовало. Оба аукциона признаны несостоявшимися из-за отсутствия заявок. Проблема была в том, что на аукцион был выставлен не контрольный пакет акций ОАО «Сити» и не было представлено открытой информации об аукционах, не проводилось никаких рекламных мероприятий.
Отсутствие интереса к приобретению выставленного на торги имущества, в том числе акций в ОАО «Сити», может быть обусловлено низкой рентабельностью предлагаемого бизнеса. В аукционе на приобретение акций ОАО «Сити» не стал участвовать даже собственник 51% общества - ООО «Самарский центр предпринимательства».
По мнению самарских экспертов по недвижимости, неуспех в реализации муниципального имущества объясним качеством объектов, выставленных на торги, и в целом ситуацией на рынке.
На аукционах же выставлялись помещения в большинстве своем подвального типа, которые изначально пользуются малым спросом.
В прогнозный план приватизации муниципального имущества на 2010 г. включен 51 объект, расположенный в восьми районах областного центра (исключая Куйбышевский).
Власти планируют выставить на аукцион преимущественно те помещения, которые не были реализованы в предыдущие годы. Общая площадь включенной в проект плана приватизации недвижимости составляет 5695,2 кв. м. Общая балансовая стоимость объектов составляет более 24 млн. руб.
Муниципальных предприятий в плане приватизации на 2010 г. не значится.
Ожидать улучшения качества имущества, выставляемого на торги, не приходится, поскольку от конкурентоспособной недвижимости муниципалитет избавился еще несколько лет назад. Как и в предыдущие годы, в список включены помещения в подвальных, на первых и цокольных этажах жилых и нежилых домов. Их разбавляют лишь несколько отдельно стоящих зданий, также попавших в список на приватизацию. Тот факт, что основная масса зданий, помещения в которых власти намерены продать, построена в середине прошлого века, а часть из них и вовсе до революции, говорит и о состоянии объектов, а 25% из них отнесены к категории ветхих.
Изучив данные отчетов об исполнении плана приватизации можем составить сводную таблицу (таблица 4), из которой видим негативную тенденцию невыполнения заданных параметров плана. Соответственно уменьшения доходов, поступающих в бюджет.
Таблица 4.
Динамика выполнения плана приватизации по годам. 2007-2009 гг.
| Года | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |
| Планировано реализовать, муниципальных объектов | 1076 | 55 | 47 | 51 |
| Фактически реализовано, муниципальных объектов | 190 | 22 | 12 | - |
| Выполнение плана, % | 17,66 | 40 | 25,5 | - |
3. МЕРОПРИЯТИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ Г.О. САМАРА
Для решения проблем, связанных с нерациональным использованием муниципальной собственности органами местного самоуправления, для повышения эффективности управления ею необходимо проведение ряда мероприятий:
увеличение количества информации о конкурсах и аукционах, на которых проходит приватизация муниципальных объектов, привлечение интереса потенциальных покупателей с помощью рекламы. Произвести рыночную оценку объектов, подлежащих приватизации с целью определения реальной рыночной цены. Усилить контроль при проведении сделок о купле-продаже для предотвращения нелегальности приобретения и использования муниципальных объектов;
при приватизации безнадежно убыточных элементов муниципальной хозяйственной системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций, необходима активная поддержка со стороны органов местного самоуправления, для того чтобы приватизированные предприятия, оказавшись полностью вовлеченными в стихию рынка, не разорились в первые же месяцы своей самостоятельной деятельности. Поддержка должна выражаться не в выделении из местных бюджетов дотаций на покрытие убытков приватизированных предприятий, а, например, в предоставлении им на льготных условиях муниципальных заказов, кредитов, в привлечении внимания к данным предприятиям других потенциальных заказчиков, в оказании им бесплатных консультационных услуг и т. п.;
необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
Внедрение в практику управления всеми объектами собственности принципов индикативного регулирования, предполагающих введение контрольных показателей эффективности управления и установление ответственности управляющих за их достижение:
установление обязательных требований представления руководителями муниципальных предприятий предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;
установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).
в частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества и т.д.;
принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.
Как альтернативный вариант, проблема неэффективного управления имуществом местных органов ради собственного обогащения может быть решена перспективной формой контроля. То есть создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.
Создание наблюдательных советов не противоречит действующему законодательству, т.к. указанные советы к числу органов предприятия не относятся (у предприятия по закону только один орган - его руководитель). Наблюдательный совет не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не вправе определять характер его обязательств по отношению к третьим лицам. Как представляется, круг полномочий наблюдательных советов можно очертить следующим образом:
а) определение стратегии развития предприятия, включая рассмотрение бизнес-планов и планов перспективного развития, представленных руководителем предприятия;
б) утверждение ежегодных отчетов о деятельности предприятия;
в) установление основных экономических показателей деятельности предприятия на предстоящий год;
г) контроль за использованием предприятием средств, выделенных ему из местного бюджета или кредитов, предоставленных ему под поручительство муниципального образования;
д) выработка предложений о размере на очередной год доли прибыли предприятия, перечисляемой в местный бюджет;
е) выработка предложений об установлении цен и тарифов на продукцию, работы и услуги предприятия, являющегося монополистом на местном рынке;
ж) принятие решений о назначении аудиторской проверки предприятия;
з) выработка предложений о реорганизации, ликвидации или приватизации предприятия;
и) принятие решений об установлении размера премии руководителю предприятия по результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия;
к) рассмотрение вопроса о привлечении руководителя предприятия к ответственности в соответствии с заключенным с ним контрактом;
л) рассмотрение кандидатур на должность руководителя предприятия;
м) согласование локальных нормативных актов предприятия:
Положение о порядке планирования деятельности предприятия;
Положение о контрольно-ревизионной комиссии предприятия;
Положение о порядке премирования;
н) выработка предложений по повышению эффективности работы отраслевых органов по координации, регулированию и контролю за деятельностью подведомственных им предприятий.
Создание наблюдательных советов в какой-то мере позволит компенсировать недостатки, внутренне присущие такой организационно-правовой форме юридических лиц как унитарные предприятия. Тем не менее, органам местного самоуправления не следует ориентироваться на создание муниципальных унитарных предприятий. Создавать предприятия целесообразно в случаях, когда социально-значимые цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.
Решение о создании предприятия может быть принято также тогда, когда на территории муниципального образования отсутствуют необходимые населению коммерческие услуги. После же появления на соответствующем рынке услуг частных коммерческих организаций, предприятие подлежит приватизации в установленном порядке.
Для эффективности использования муниципального имущества необходимо рационально оценивать размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.
Оценку провести по трем аспектам использования муниципальной недвижимости: земельный; градостроительный; природоохранный.
С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго – созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего – максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.
На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).
Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.
В вопросе о сдачи в аренду муниципального имущества следовать следующим основным принципам:
1. безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;
2. использование высокодоходной недвижимости исключительно в коммерческих целях;
3. запрет на предоставление имущества казны в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;
4. прозрачность действий по предоставлению в пользование имущества казны с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии двух и более заявителей объекты предоставляются в пользование исключительно путем организации и проведения торгов;
5. приоритет передачи имущества в аренду на длительный срок от трех до пяти лет при передаче имущества в аренду на торгах либо по результатам независимой рыночной оценки в целях увеличения доходов бюджета;
6. упрощение процедуры оформления прав пользования имуществом казны и сокращение ее сроков.
Для увеличения неналоговых поступлений в местный бюджет, можно привлечь арендаторов, предложив им следующую систему стимулов:
- освобождение от арендной платы в объеме 10 - 30% от сметной стоимости произведенных работ;
- увеличение срока действия договора аренды в зависимости от объема произведенных работ;
- возможность возмещения произведенных затрат при расторжении договора аренды.
Освобождение от арендной платы на весь период ремонта (или весь объем сметной стоимости капитальных затрат) нецелесообразно: существенны потери бюджета, арендатор теряет стимул к сокращению затрат и сроков ремонта, сметная стоимость ремонта чаще всего не соответствует его рыночной стоимости.
Для частичного решения проблемы с неэффективным использованием земельных участков можно предложить следующее:
- провести полную инвентаризацию договоров аренды муниципального имущества, для выявления недобросовестных арендаторов, с последующим расторжением договоров аренды;
- создание районной комиссии для проведения работы по взысканию задолженности арендной платы за землю и составлению исков в суд.
Кроме аренды, Гражданский Кодекс Российской Федерации предоставляет собственникам (в том числе и муниципалитетам) еще немало способов управления имуществом без его отчуждения. Например, передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям.
Следующей не маловажной проблемой, препятствующей на современном этапе результативному использованию муниципальной собственности, является также ветхость жилищного фонда и водопроводно - канализационной сети, которые "отвлекают" на ремонт значительные денежные средства.
Здесь возможно только два пути:
- повышение расходов на капитальный ремонт, что требует резкого увеличения доходной части бюджета, и с годами эта потребность будет только увеличиваться;
- активизация работы с органами государственной власти с целью привлечения государственных инвестиций на капитальный ремонт или полную реконструкцию. То есть снос ветхого аварийного имущества и строительство нового высокорентабельного объекта.
«Выбивание» средств из федерального или областного бюджета представляется довольно сложным. Следовательно, остаётся перераспределение средств расходной части городского бюджета либо общее увеличение доходной части бюджета, в том числе за счёт повышения эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий.
С целью совершенствования экономического механизма управления и распоряжения муниципальной собственностью и повышения эффективности управления во многих городах России, таких как Киров, Новороссийск, Иркутск, Архангельск, Пермь, Нижний Новгород была разработана и предложена к реализации Концепция управления муниципальной собственностью, в которой рассмотрены конкретные способы и методы управления различными видами муниципальной собственности.
Департаменту управления имуществом г. Самара разработать Концепцию управления муниципальной собственность, опираясь на опыт российских городов. Прописать в данной концепции все проблемы, задачи, мероприятия по их решению, установить сроки реализации. Главной целью которой будет создание четкой системы выбора объектов для осуществления муниципального управления, а также эффективного механизма управления и контроля за муниципальной собственностью. Проект концепции должен содержать следующие разделы, по которым будет составлена детальная программа действий:
1. Общие положения (характеристика современного состояния имущества МО).
2. Управление имуществом муниципальных учреждений.
3. Управление муниципальными унитарными предприятиями.
4. Управление имуществом казны.
5. Управление акциями, долями муниципального образования в уставных капиталах хозяйственных обществ.
Рассматривая усовершенствование процесса управления муниципальной собственности в социальном аспекте, для улучшения взаимодействия местной власти и населения муниципального образования целесообразно использовать опыт, применяемый в других города. А именно так называемое управление по «слабым сигналам» населения.
Важной особенностью управления по «слабым сигналам» населения является механизм учета и фиксации этих сигналов. В этом плане различают «сильные» и «слабые сигналы» населения. К «сильным сигналам» относятся митинги, акции протеста или неповиновения и т.п. К «слабым сигналам» - состояние общественного мнения горожан, эмоциональный фон повседневной жизни населения, эволюция менталитета горожан и т.п. Применительно к г.о. Самара данную деятельность можно осуществлять в сфере оказания услуг населению муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом необходимо принимать предложения населения касательно управления данными организациями, анализировать информацию и - по возможности - внедрять в практику управления городской собственностью рациональные предложения.
В целом для повышения эффективности использования муниципального имущества важна разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований, оптимизация их территориальной организации, подготовка кадров, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления. Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления.
Посредством муниципальной собственности органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру экономики, деловой и инвестиционный климат, а в конечном счете - на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество.
Органы местного самоуправления, определяя порядок управления муниципальной собственностью, должны ставить своей целью достижение наивысшего уровня благоустройства муниципального образования и социального благосостояния населения при минимальных затратах (трудовых, материальных, финансовых).
Основной задачей управления муниципальной собственности является извлечение доходов, получение финансовых средств, участвующих в формировании доходной части бюджета. При этом акцент должен быть сделан на обеспечении социально-экономических интересов горожан.
Современное состояние муниципальной собственности характеризуется тем, что
в преобладающей своей части она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей;
местные бюджеты в большинстве своём не справляются с возложенными на них расходными обязательствами;
низкий технологический уровень и значительная изношенность её производственных объектов, поступления от аренды и продажи обычно не превышают 23 % доходной базы местного бюджета;
низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводят к постепенному сокращению поступлений в бюджет;
обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов.
Анализ управления муниципальным имуществом в г.о. Самара за период 2006-2009гг. показал, что объем средств, полученных Самарой из вышестоящих бюджетов в 2009 году, по сравнению с 2006 годом сократился более чем на 2 млрд. рублей. Уменьшилась и их доля в общих доходах с 40,1 % до 12,6 % в 2006г. и в 2009г. соответственно, что негативно сказалось на исполнение городского бюджета. Причиной тому послужила несогласованность действий областных и местных органов власти г.о. Самара.
В 2006-2009гг. заметна тенденция увеличение поступлений налога НДФЛ, что связано с активизацией работы по легализации «теневой» заработной платы ( в 2007г. вырос на 35,5 п.п. по сравнению с 2006г.)
В 2008 году доходы от прибыли муниципальных учреждений в городском бюджете возросли и составили 124,1 млн. рублей. Для сравнения в 2007 году поступления в бюджет данных отчислений составили всего 20 млн. рублей. Поступления по данной статье доходов возросли в связи с решением, принятым городской Думой, об увеличении отчислений в городской бюджет от прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных платежей, муниципальных предприятий с 10 до 20%.
Бюджет 2009г., так же и 2006г. оказался дефицитным. План по доходам от аренды муниципального имущества выполнен всего на 81%, а «выпадающие доходы» по данному направлению оцениваются в сумму около 30 млн. рублей. Снижение поступлений этого вида доходов по сравнению с прошлым годом составило 569,7 млн. рублей.
Объем расходов городского бюджета в 2009г. увеличился всего на 1,9 п.п. или на 246 млн. рублей, по сравнению с 2008г.
Из данных отчетов об исполнении плана приватизации с 2007г. по 2009г. мы видим негативную тенденцию невыполнения заданных параметров плана. С каждым годом сокращается количество объектов, включенных в план приватизации, в связи с невозможностью их реализации. Так, в 2007г. количество объектов составило 1076, а в 2009г. – 41. Соответственно сокращаются и поступления бюджет от реализации муниципального имущества, так в 2009г. городской бюджет не получил 184,3 млн. рублей. Если доход бюджета от реализации недвижимости в 2008г. составил 28,7 млн. рублей, то в 2009г. бюджет получил всего 12 млн. рублей.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо предпринять ряд мер:
· увеличение количества информации о конкурсах и аукционах, на которых проходит приватизация муниципальных объектов, привлечение интереса потенциальных покупателей с помощью рекламы;
· произвести рыночную оценку объектов, подлежащих приватизации и сдачи в аренду и других сделок, с целью определения реальной рыночной цены;
· пересмотреть условия аренды на нерентабельных муниципальных объектах, требующих значительных вложений;
· усилить контроль при проведении сделок о купле-продаже, сдачи в аренду и других сделок, для предотвращения нелегальности приобретения и использования муниципальных объектов;
· внедрение в практику управления всеми объектами собственности принципов индикативного регулирования, предполагающих введение контрольных показателей эффективности управления и установление ответственности управляющих за их достижение;
· оптимизация структуры собственности города;
· разработать Концепцию управления муниципальной собственностью;
· применить на практике механизм управления по «слабым сигналам» населения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации (http://www.constitution.ru/).
2. Гражданский кодекс РФ (http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/).
3. Земельный кодекс РФ (http://www.consultant.ru/popular/earth/).
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
5. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 № 178-ФЗ.
6. Устав городского округа Самара Самарской области.
7. Постановление от 26.04.2001 г. № 63 «Об утверждении Положения «Об учете и ведении реестра муниципального имущества города Самары».
8. Постановление от 30.05.2002 г. № 154 «Об утверждении Положения «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Самары».
9. Постановление от 27.03.2003 г. № 227 «О внесении изменений и дополнений в положение «Об учете и ведении реестра муниципального имущества города Самары».
10. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Учебное пособие, М., 2004.
11. Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления. под ред. д.э.н. профессора Колесникова Ю.С. - Таганрог: 2002.
12. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука, 1996.
13. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – М.: Финансы и статистика, 2003.
14. Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием.// Городское управление. 2005. № 1.
15. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000.
16. Ипатов Е.Л. Создание системы управления муниципальной собственностью: некоторые правовые аспекты проблемы. Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование". №4 2006 года
17. Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью // Имущественные отношения в Российской Федерации 2005г., №9 С.32-33.
18. Подберезняк И.Л. Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007г. №10 С.54-55.
19. Помещикова С.А. Государственные полномочия органов местного самоуправления в области жилищного законодательства//Юридический консультант. - 2006. - №1. - С.25-27.
20. Петренко П.А. Управление муниципальным имуществом. – М.: Проспект, 2006.
21. Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью в процессе приватизации. Под ред. Ю. В. Кузнецова и В. Н. Ивановой-СПб: Изд-во С-Петербургского ун-та, 2006
22. Рудой В.В., Игнатов В.Г. Местное самоуправление. - М., Феникс, 2006
23. Савранская О.Л. Территориальное общественное самоуправление // В сб. "Местное самоуправление: проблемы и пути их решения" С.-Пб. 2006
24. Фасеев И. О структуре органов местного самоуправления// газета “Местное самоуправление” № 7 (94), 2006
25. Широков А. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления.// Городское управление. 2005 № 2.
26. Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности // Административное и муниципальное право, 2008г., №3 С.13.
Интернет-ресурсы:
1. http://www.aup.ru/books Грищенко О.В. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности предприятия. Учебное пособие.
2. http://www.gordumasamara.ru/budget/ Портал Думы г.о. Самары, раздел бюджет
3. http://www.city.samara.ru Официальный сайт городского округа Самара.
4. http://www.sgpress.ru/novosti/politika/kazusi-oblastnogo-minfina «Самарская газета» выпуск от 16.04.2010г.
5. http://www.regnum.ru/news/971591.html Информационное агентство «Regnum» выпуск от 29.12.2008г.
6. http://news.samaratoday.ru/news «Новости Самара» выпуск от 18.03.2008г., источник: Управление информации и аналитики администрации городского округа Самара
7. http://www.samara.aif.ru/politic/article/12158 «Аргументы и Факты» выпуск от 04.05.2010г.
[1]
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. – С. 311.
[2]
Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М., 2000.
[3]
Сборник научных трудов СевКавГТУ. Муниципальное управление и муниципальное хозяйство в системе общественных отношений. А. И. Пьянов. Серия «Экономика». 2007. №5.
[4]
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – М.: Финансы и статистика, 2003. С. 102.
[5]
Гражданский кодекс РФ, ст. 215, п. 1.
[6]
Гражданский кодекс РФ, ст. 295, п. 1, п. 2.
[7]
Там же.
[8]
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ст. 51, п. 5.
[9]
ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 31.05.2010) (принят ГД ФС РФ 30.11.2001), ст. 13.
[10]
http://www.city.samara.ru/administration Устав г.о. Самара Самарской области, официальный сайт Администрации г.о. Самара.
[11]
http://www.gordumasamara.ru/budget/ Портал Думы г.о. Самары, раздел бюджет
[12]
http://www.gordumasamara.ru/budget/ Портал Думы г.о. Самары, раздел бюджет
[13]
Там же.
[14]
http://www.sgpress.ru/novosti/politika/kazusi-oblastnogo-minfina Самарская газета от 16.04.2010г.
[15]
Там же.
[16]
http://www.regnum.ru/news/971591.html Информационное агентство Regnum от 29.12.2008
[17]
http://www.gordumasamara.ru/budget/ Портал Думы г.о. Самары, раздел бюджет
[18]
http://news.samaratoday.ru/news/139605/ Новости Самара от 18.03.2008, источник: Управление информации и аналитики администрации городского округа Самара
[19]
http://www.samara.aif.ru/politic/article/12158 Аргументы и Факты, выпуск от 04.05.2010г.
[20]
http://www.gordumasamara.ru/news/22.02.2008/10441/ Портал Думы городского округа САмара, раздел новости, от 21.02.2008г.
[21]
http://www.samara.aif.ru/politic/article/12158 Аргументы и Факты, выпуск от 04.05.2010г.