НАДЗОР ЗА ФУНКЦИОНИРОВАНИЕМ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Согласно ст. 45 Закона «О центральном банке РФ» органом банковского регулирования и банковского надзора является Банк России. Им осуществляется постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями (далее КО) и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных в них обязательных нормативов. Банк России в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации КО, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.
Для осуществления своих функций регулирования и надзора Банк России проводит проверки КО (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные в настоящем Законе санкции по отношению к нарушителям.
Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Надзор — это постоянно ведущийся процесс внешнего контроля, т.е. отслеживания, наблюдения (мониторинга), проверок и анализа всех параметров деятельности каждого банка (банковской группы), существенных с точки зрения контролирующего (надзорного) органа, включая как характеристики самой указанной деятельности, так и ее результаты, с целью контроля соблюдения банком и его сотрудниками норм общего и банковского законодательства, требований и правил, содержащихся в нормативных актах Банка России, других регулирующих органов и во внутренних документах самих поднадзорных банков (банковских групп).
Это определение следует понимать, в частности, с учетом следующего.
Надзор — это в принципе то же самое, что контроль, но только ведущийся извне, т.е. сторонними органами (их представителями), причем органами, обладающими по отношению к проверяемым организациям властными полномочиями, т.е. , как правило, органами государственными (в отдельных случаях некоторыми полномочиями указанного рода могут располагать и органы саморегулируемых организаций). Помимо всего прочего это означает также, что Банк России — хотя и главный, но не единственный орган надзора за деятельностью банков и иных кредитных организаций.
Надзор — это «пригляд» не только за банком в целом, но и за действиями его руководителей и иных сотрудников.
Надзор — это отслеживание того, насколько аккуратно банк выполняет не только собственно банковское, но и все остальное законодательство (к примеру, налоговое, трудовое, валютное, о рынке ценных бумаг и т.д.); не только правил, нормативов и требований, устанавливаемых Банком России, но и правил, нормативов и требований, содержащихся в актах других регулирующих органов; не только норм, зафиксированных в документах официальных органов, но также норм, которые банки устанавливают для себя в собственных внутренних регламентирующих актах.
С технологической точки зрения надзор — это не только постоянный, но и очень «плотный» комплексный, универсальный в своем роде процесс, охватывающий все аспекты деятельности организации и сочетающий в себе все возможные способы и приемы отслеживания ее деятельности — от проверки форм отчетных документов, их анализа, различных проверок на месте, проводимых с разной периодичности, до регулярных личных контактов с руководителями банка (в отличие, например, от аудиторских проверок, которые проводятся обычно раз в год и имеют достаточно ограниченные задачи).
Надзор — это процедуры, по своим последствиям ориентированные и на каждую отдельно взятую КО, и на банковскую систему (банковский сектор) в целом.
Надзор, поскольку его ведут органы с властными полномочиями, может завершиться применением к конкретному банку достаточно жестких и неприятных мер вплоть до отзыва у него лицензии (в отличие от контроля извне, который ведут другие органы или организации и заканчивающийся, как правило, выдачей банку рекомендаций и советов)
Цели надзора:
· надзор может преследовать такую цель, как отыскание в деятельности банков ошибок и промахов, недостатков, нарушений законодательства и банковских правил и, возможно, наказание их за это. Такая цель не является надуманной, выявление и пресечение конкретных нарушений, которые банки допускают, весьма важно.
· надзор (именно его аналитический компонент) должен и может проводиться не столько для того, чтобы наказать банк за уже совершенные нарушения и ошибки, а с той целью, чтобы выяснять меру его способности и готовности выполнять свои обязательства в ближайшем будущем (в обозримой перспективе), имея в виду не только его сильные стороны, но и такие обстоятельства и факторы, которые могут серьезно осложнить работу банка в указанном будущем.
· надзор может и должен выявлять типовые проблемы, общие, общезначимые «слабые места» в банковской сфере, включая управление ею, и обеспечивать руководство разных уровней информацией, позволяющей принимать соответствующие решения.
Перечисленные цели могут быть отнесены только к надзору, но не к регулированию.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
В ст. 56 Закона о Центробанке банковскому регулированию и банковскому надзору «прописаны» общие, единые цели, что по меньшей мере некорректно: если процессы разные, то и цели их совершения должны быть разными.
Надзор за банками (их деятельностью) хотя и имеет указанные выше цели, но ведется не ради самого надзора. Из названных целей надзора очевидно следует, что он нужен для того, чтобы заставить или побудить отдельно взятый банк, какую-либо группу банков или одновременно все банки страны изменить в нужном направлении параметры своей деятельности и соответственно ее результаты в случае, если непринятие таких мер может иметь негативные последствия для самого банка, группы банков, для его (их) клиентов и вкладчиков, для банковского сектора в целом. Такое воздействие на банки со стороны Центрального банка и/или иных руководящих органов и будет означать регулирование его (их) деятельности. Регулирование в этом смысле равнозначно внешнему управлению банком (банками).
Регулирование Банком России деятельности конкретного банка частично опирается на данные надзора за этим банком (используется также разнообразная иная информация) и включает в себя:
· внешнее управление текущим функционированием и развитием банка как одной из многих действующих в стране кредитных организаций, которое воплощается в нормативных актах Банка России, адресованных одновременно всем банкам или группам (категориям) банков;
· внешнее управление текущим функционированием и развитием данного конкретного банка, которое реализуется в решениях Банка России или его учреждений, направленных только на этот банк.
Соответственно целями банковского регулирования (и только опосредованно — надзора) являются:
· защита интересов клиентов (вкладчиков и кредиторов) банков;
· обеспечение условий надежного функционирования каждого «поднадзорного» банка в рамках законных процедур (защита интересов самих банков, должного правопорядка в банковской сфере, обеспечение доверия к банкам);
· поддержание стабильности банковской системы страны, обеспечение ее здорового развития.
При этом предполагается, что регулирующий орган добивается от банков неукоснительного соблюдения ими пруденциальных норм деятельности, под которыми обычно понимают:
· предельные величины рисков, принимаемых банками (вообще всеми кредитными организациями);
· нормы создания резервов, обеспечивающих ликвидность банков (кредитных организаций) и покрытие возможных потерь;
· требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение банков (кредитных организаций) или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования относительно ведении бухгалтерского учета, представления отчетности и ее опубликования в открытой печати, представления аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности банков (кредитных организаций).
Качественный и действенный «надзор» (в указанном здесь широком понимании) необходим Центральному банку, который в этом случае должен представлять интересы общества в целом в условиях, когда добросовестная банковская практика стала нормой деловых операций отнюдь не всех банкиров. Не секрет, что наши банки (хотя не только банки и не только наши) допускают множество самых разнообразных нарушений и недостатков.
Надзор нужен и самим банкам — в той мере, в какой он является элементом обеспечения общественного доверия к ним и инструментом обнаружения недостатков и дестабилизирующих тенденций на ранних стадиях их возникновения. Надзор также полезен банкам, выступающим в качестве кредиторов и заемщиков на межбанковском рынке. Наконец, надзор необходим потребителям банковских продуктов (услуг).
Органы банковского надзора
и применяемые ими процедуры
Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные в Законе «О Центральном банке РФ», осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Структуру Комитета банковского надзора утверждает Совет директоров. Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров.
Для осуществления своих функций регулирования и надзора Банк России проводит проверки КО (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные законе санкции по отношению к нарушителям.
Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторские организации.
Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы КО (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.
Порядок проведения проверок КО (их филиалов), в том числе определение обязанностей КО (их филиалов) по содействию в проведении проверок определяет Совет директоров.
Комитет банковского надзора Банка России руководствуется в своей деятельности процитированными нормами Закона «О Центральном банке РФ» и иных федеральных законов, специальным Положением «О Комитете банковского надзора Банка России», решениями Совета директоров Банка России, а также иными актами Банка России. Комитет, в частности, принимает решения по вопросам:
· государственной регистрации КО при их создании;
· выдачи генеральных банковских лицензий, лицензий на привлечение во вклады денег физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права;
· вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов;
· формирования собственных капиталов КО с использованием инвесторами ненадлежащих активов;
· введения и изменения пруденциальных норм деятельности КО в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России;
· назначения временной администрации по управлению кредитной организацией;
· аннулирования и отзыва у КО лицензий, а также государственной регистрации ликвидации КО;
· выдачи кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства дочерних организаций;
· применения к КО мер воздействия в случаях, предусмотренных в нормативных актах Банка России.
На региональном уровне действуют соответствующие надзорные блоки в составе территориальных учреждениях Банка России.
Надзор предполагает использование двух главных инструментов — получение от банков отчетной документации и ее дистанционный анализ; проверки банков на местах (инспекции).
Документарный надзор
Документарный («бесконтактный») надзор предполагает регулярное проведение двух взаимосвязанных процедур — получения от каждого банка обязательной отчетности и анализа, оценки данных такой отчетности в подразделениях Банка России (его ТУ).
Процессы ведения банками (кредитными организациями) бухгалтерского учета, подготовки и представления отчетности в ТУ ЦБ регламентируются целым рядом официальных документов, среди которых можно отметить следующие.
Документы первого уровня
— законы общего и специального действия, регулирующие принципиальные вопросы бухгалтерского учета. Здесь в первую очередь следует назвать Гражданский кодекс РФ, Закон № 129-ФЗ от 21.11.1996 г. «О бухгалтерском учете», Налоговый кодекс РФ, а также некоторые другие законы (отдельные их нормы).
Правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ устанавливает Банк России. (ст. 4 Закона «О Центральном банке РФ»)
Также Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной в федеральных законах. При этом устанавливаемые Банком России правила применяются в отношении бухгалтерской и статистической отчетности, которая составляется за период, начинающийся не ранее даты опубликования указанных правил.
Для осуществления своих функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.
Банк России вправе устанавливать для участников банковской группы порядок предоставления информации об их деятельности, которая необходима для составления консолидированной отчетности.
Поступившая от юридических лиц информация по конкретным операциям не подлежит разглашению без согласия соответствующего юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных в федеральных законах.
КО публикует в открытой печати годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) в форме и сроки, которые устанавливает Банк России, после подтверждения его достоверности аудиторской организацией.
Головная КО банковской группы, головная организация банковского холдинга (управляющая компания банковского холдинга) составляют и представляют в Банк России в целях надзора за деятельностью КО на консолидированной основе в порядке, определяемом Банком России, консолидированную отчетность о деятельности банковской группы и банковского холдинга, каждая из которых включает консолидированный бухгалтерский отчет, консолидированный отчет о прибылях и убытках, а также расчет рисков на консолидированной основе.
Аудиторская организация обязана составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения о достоверности финансовой отчетности КО, выполнении ею обязательных нормативов, установленных Банком России, качестве управления кредитной организацией, состоянии внутреннего контроля и другие положения, определяемые в федеральных законах и уставе КО.
Аудиторское заключение направляется в Банк России в 3-месячный срок со дня представления в Банк России годового отчета КО, банковской группы и банковского холдинга.
Второй уровень
составляют специальные нормативные документы по учету, адресуемые именно и только банкам (кредитным организациям). Сюда относятся прежде всего Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории РФ (приложения к Положению ЦБ № 205-П от 5.12. 2002 г.) (далее — Правила учета). Указанный документ содержит Плансчетов бухгалтерского учета в кредитных организациях и собственно Правила учета, включающие:
часть I. Общая часть (основные принципы бухгалтерского учета в кредитных организациях, общие рекомендации об организации и ведении учета в банках);
часть П. Характеристики счетов (характеристика предназначения и применения каждого бухгалтерского счета, включенного в План счетов);
часть III. Организация работы по ведению бухгалтерского учета. Кроме того, в него входят 14 приложений.
К этому уровню относятся и многочисленные нормативные акты Банка России, регламентирующие учет отдельных групп банковских операций и вопросы их отчетности. К документам данного уровня могут относиться также материалы Центрального банка или его подразделений и учреждений, в которых разъясняются отдельные вопросы бухгалтерского учета в банках и их отчетности.
К документам третьего уровня
следует отнести внутренние документы конкретного банка, в которых решаются отдельные вопросы учета, не урегулированные в документах предыдущих уровней. В эту группу входят рабочий план счетов бухгалтерского учета, рабочие положения о порядке проведения отдельных учетных операций, формы первичных учетных документов, правила документооборота, технология обработки учетной информации и другие документы и материалы, в совокупности образующие содержание учетной политики банка.
В общем случае под отчетностью банков понимается предусмотренная в законодательстве РФ и нормативных актах Банка России форма получения информации о деятельности банков, т.е. представление банками и получение Банком России (а также другими пользователями) указанной информации в виде официально утвержденных отчетных документов (форм отчетности), подписанных лицами, ответственными за достоверность сведений, содержащихся в таких документах.
Основными признаками отчетности
считаются:
• обязательность — каждый банк обязан представлять отчетность по показателям, формам, в адреса и сроки, установленные Банком России (или иным органом, например, налоговым);
• документальная обоснованность — все данные отчетности формируются на основе первичных учетных и иных документов, предусмотренных в нормативных актах ЦБ РФ (или иного органа);
• юридическая сила — формы отчетности являются официальными документами банка, который в соответствии с законом несет ответственность за их достоверность, правильность оформления и своевременность представления.
Перечень форм отчетности и другой информации, которую банки и их филиалы должны представлять «наверх», утвержден Указанием ЦБ № 1376-У от 16.01. 2004 г. «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк РФ». К другим документам Банка России, регламентирующим основные вопросы отчетности банков, относятся:
· Указание № 1375-У от 16.01.2004 г. «О правилах составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк РФ»;
· Положение № 191-П от 30.07.2002 г. «О консолидированной отчетности»;
· Указание № 1270-У от 14.04.2003 г. «О публикуемой отчетности кредитных организаций/банковских консолидированных групп»;
· Указание № 1530-У от 17.12.2004 г. «О порядке составления кредитными организациями годового бухгалтерского отчета».
Банковскую отчетность можно группировать на те или иные видына основе различных признаков. Так, в соответствии с природой отражаемой информации отчетность подразделяется на:
• статистическую;
• бухгалтерскую (финансовую).
Об этих формах, порядке их заполнения, днях, часах и даже минутах их представления см. в приложениях 1 и 2 к названному выше Указанию ЦБ № 1376 от 16.01.2004 г. Следует иметь в виду, что если форма отчетности названа, к примеру, квартальной или годовой, то это обычно означает, что в ней будет представлена информация на конец квартала или года, а не за весь соответствующий период.
Всего форм отчетности набирается более 90, многие из которых представляют собой необычайно объемные документы, в которых к тому же имеется дублирование. Более того, часто различные подразделения ТУ ЦБ запрашивают одну и ту же информацию. Наибольшие объемы работы связаны с составлением ежемесячной и ежеквартальной отчетности.
Консолидированную
отчетность (ежеквартальную и.годовую) составляют и представляют банки, которые в соответствии с нормами ранее названного Положения ЦБ № 191 от 30.07.2002 г. являются головными организациями в банковских /консолидированных группах. При этом они пользуются также следующими документами Банка России:
· Положением № 246-П от 5.01.2004 г. «О порядке составления головной кредитной организацией банковской/консолидированной группы консолидированной отчетности»;
· Методическими рекомендациями по составлению консолидированной отчетности (приложение к письму № 1 - Т от 5.01.2004 г.);
· Положением № 197-П от 19.02.2002 г. «О порядке представления информации о банковских холдингах».
Специальное внимание уделяется годовому отчету банка. В соответствии с названным выше Указанием ЦБ № 1530-У от 17.12.2004 г. коммерческий банк должен подготовить и включить в свой годовой бухгалтерский отчет:
· бухгалтерский баланс в форме оборотной ведомости на 1 января нового года);
· отчет о прибылях и убытках;
· с
водную ведомость оборотов для отражения так называемых событий после отчетной даты (факты деятельности банка, которые происходят в период между отчетной датой и датой подписания годового отчета и оказывают или могут оказать существенное влияние на его финансовое состояние на отчетную дату);
· пояснительную записку.
В данной записке на основе самоанализа банка его финансового состояния должна быть отражена, в частности, следующая информация.
1. Перечень основных операций банка, оказывающих наибольшее влияние на изменение финансового результата, а также информация об операциях, которые банк проводит в различных регионах.
2. Краткий обзор:
• существенных изменений, произошедших в деятельности банка, событий, оказавших или способных оказать влияние на финансовую устойчивость банка, его политику (стратегию) за отчетный год;
• направлений (степени) концентрации рисков, связанных с различными банковскими операциями, характерными для данного банка.
3. Перечень существенных изменений, внесенных банком в свою учетную политику, влияющих на сопоставимость отдельных показателей его деятельности.
4. Краткие сведения о результатах инвентаризации статей баланса; сведения о дебиторской и кредиторской задолженности.
5. События после отчетной даты, существенно влияющие на финансовое состояние, состояние активов и обязательств банка.
Необходимым компонентом годового отчета банка считается также аудиторское заключение по его годовому бухгалтерскому отчету.
Количество документов (отчетных форм), составляющих годовой отчет банка, в соответствии с новым Указанием ЦБ № 1530 стало значительно меньше, чем это требовалось ранее. В любом случае надо иметь в виду, что годовой отчет в рассмотренной трактовке — это фактически отчет не за год, а только на конец года.
В составе бухгалтерской отчетности банка особое место занимает публикуемая отчетность.
Имеются в виду отчетные материалы о своей деятельности, которые банк обязан представлять обществу (и Центральному банку, конечно) путем их публикации за свой счет в открытой печати (газете или журнале). Такую отчетность представляют:
• банки — ежеквартально и ежегодно;
• головные КО банковских/консолидированных группы — ежегодно. А далее наступает очередь второго компонента документарного надзора — анализа полученных от банка данных и иной информации.
Однако о технологии такого анализа известно немного.
Во-первых, очевидно, что поскольку объемы отчетных данных гигантские, то значительная их часть просто «складируется» в ТУ и вычислительных центрах ЦБ, по сути не подвергаясь никакому содержательному анализу.
Во-вторых, известно, что полученные отчетные формы рассматриваются на «входе» на предмет корректности их составления, т.е. соответствия утвержденным образцам, а далее содержащиеся в них основные циф
а) как банк «укладывается» в установленные обязательные нормативы, выполняет другие формализованные правила и требования
б) каково его текущее финансовое положение.
Наконец, в-третьих, известно, что Банк России (его ТУ) присваивает банкам своеобразные рейтинговые оценки на основе достаточно сложных и даже противоречивых критериев, прописанных в его Указании № 766 от 31.03.2000 г. «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций» относя каждый банк к одной из следующих групп:
- 1-я группа — без недостатков в деятельности;
- 2-я группа — имеющие отдельные недостатки в деятельности;
- 3-я группа — испытывающие серьезные финансовые трудности;
- 4-я группа — находящиеся в критическом финансовом положении. Однако при этом Центробанк не раскрывает методику такого «рейтингования» и никому не дает сведений о его результатах.
Известно, что определенные затруднения в организации качественного надзора связаны, в частности, с практикой «приукрашивания» банками своей деятельности, что ведет к искажениям отчетности. В связи с этим широко распространено мнение о том, будто введение международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) обеспечит повышение прозрачности наших банков. Рассчитывать на это едва ли стоит. С введением МСФО указанная проблема не исчезнет, так как при желании и необходимости определенный набор приемов искажения отчетности с успехом можно заменить другим.
Между тем риски, в т.ч. и на ранней стадии, можно выявлять и на основе существующей pocсийской отчетности, только для этого требуются опыт и высокая квалификация специалистов, использующих знания о реальных схемах отражения отдельных операций и сделок банка для «очистки» баланса с целью повышения его информативности для надзорных целей. Это лишний раз показывает как важность наличия в надзорных структурах действительно высококлассных профессионалов, так и приоритетного значения для их работы аналитической составляющей.
Инспекционные проверки
Другой главный инструмент, применяемый в ходе надзора, — инспекционные проверки банков уполномоченными представителями Банка России (его ТУ). Им посвящена отдельная статья Закона «О Центральном банке РФ».
Ст. 73. Для осуществления своих функций регулирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные в настоящем Законе санкции по отношению к нарушителям.
Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторские организации.
Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.
Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяет Совет директоров.
При осуществлении функций регулирования и надзора Банк России не вправе проводить более 1 проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных в настоящей статье. При этом проверкой могут быть охвачены только 5 календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.
Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:
1. если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;
2. по мотивированному решению Совета директоров.
Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью ТУ Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.
Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ № 105 от 25.08.2003 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ». «Обеспечительную» роль играет другая Инструкция ЦБ — № 108-И от 1.12.2003 г. «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ (Банка России)».
В соответствии с Инструкцией № 105 главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, достоверности учета (отчетности) банка, определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.
Указанные проверки не заменяют аудиторских проверок, а также документальных ревизий, назначаемых компетентными органами.
С инспекционными проверками также связано немало проблем. Самую суть их можно свести к тому, что работа надзорных (инспекционных) подразделений ТУ Банка России нуждается в лучшем планировании, организации и регламентации.
Сама организация работы состоит из трех основных этапов.
Первый этап — подготовительный (прединспекционный). Он предполагает получение и обработку обширной информации — от статистики до публикаций в прессе, чтобы понять, в какую организацию инспекторы выходят, чем она может быть «больна», и на этой основе составить план работы. Однако времени на подготовительную работу инспекторам никто не дает.
Второй этап — собственно проверки — также далек от совершенства.
Завершающий, третий этап — принятие решений после проверки. Здесь порядок достаточно жестко регламентирован, но в содержательной части регламентации явно недостает, поскольку одни и те же действия можно трактовать по-разному.
Каждый банк (филиал) один раз в год обязан пройти проверку. Однако в Москве и других банковских центрах выполнить это правило технически крайне трудно. Следовательно, здесь необходимы качественно иные подходы. С одной стороны, такой подход может быть связан с реализацией упоминавшегося ранее принципа «минимум рисков — минимум контроля», а с другой — за банками без признаков проблемности какое-то время, видимо, можно было бы надзирать только дистанционно. Инспекторам по сути нечего делать и в банках, находящихся в критическом финансовом положении, которые нужно санировать или ликвидировать. К двум другим (средним) группам банков также нужен дифференцированный подход.
Особый подход нужен к крупнейшим банкам. Обычные методы инспектирования для них неприемлемы — слишком велик объем информации. Контроль за такими банками, возможно, должен сводиться не столько к выявлению отдельных недостатков, сколько к тому, чтобы они развивались в четко для каждого из них установленном русле, не выходя за его пределы.
По итогам инспекционных проверок составляются весьма «толстые» акты, в которых обычно много подробных описаний, неясных формулировок, но, как правило, мало выводов и реальных предложений. Проверки, заканчивающиеся составлением таких актов, едва ли могут оказать помощь проверенным банкам.
Вопросам реорганизации инспекционной деятельности в рамках всей банковской системы страны на современном уровне посвящена названная выше Инструкция ЦБ № 108 от 1.12.2003 г. В соответствии с данным нормативным актом функции организации и координации всех инспекционных проверок банков на территории страны были переданы в специально созданное подразделение ЦБ — Главную инспекцию кредитных организаций, создан институт генеральных инспекторов, отвечающих за проведение инспекционных проверок в регионах.
меры воздействия на банки по результатам надзора
Регулирование как процесс внешнего управляющего воздействия на конкретный банк начинается с момента, когда руководитель Банка России или его ТУ, назначивший проверку данного банка, утверждает акт его проверки и принимает одно из возможных решений, предписанных в Инструкции № 59 от 31.03.1997 г. «О применении к кредитным организациям мер воздействия», т.е. определив конкретную меру воздействия на банк.
Основной задачей, решаемой при этом надзорным органом, считается приведение деятельности банка в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми в банковском законодательстве и Банком России.
Следовательно, меры воздействия должны выбираться такие, которые способны наиболее эффективно решать указанную задачу. Если иное не оговорено в Инструкции № 59, то надзорный орган выбирает меру воздействия самостоятельно, учитывая, в частности, характер допущенных банком нарушений, причины возникновения выявленных нарушений, общее финансовое состояние банка.
Надзорный орган вправе применять к банкам меры воздействия двух типов:
1. Предупредительные
2. Принудительные.
Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия обоих типов.
Предупредительные меры воздействия
Предупредительные меры воздействия применяются в основном в случаях, когда недостатки в деятельности банка не угрожают интересам его кредиторов и вкладчиков и при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления и участников банка к устранению нарушений в его деятельности, а также при условии их надлежащего взаимодействия с надзорным органом (имеется в виду принятие обязательств скорректировать деятельность банка).
Данные меры воздействия могут применяться главным образом на ранних стадиях возникновения недостатков, в частности:
• при ухудшении показателей деятельности банка, если обязательные нормативы или иные требования, определяющие предельные уровни рисков, принимаемых банком, выполняются либо нарушаются незначительно, т.е. отсутствуют процессы, угрожающие финансовому состоянию банка, интересам его кредиторов и вкладчиков;
• если имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния банка (текущие убытки, снижение собственного капитала, привлечение средств на условиях хуже рыночных, отказ клиентов, средства которых составляли значительную долю в привлеченных ресурсах, от обслуживания в банке, падение рыночной стоимости свободно обращающихся ценных бумаг банка и др.);
• при несоблюдении требований законодательства и нормативных актов Банка России в части регистрации банков, их лицензирования и расширения деятельности;
• при несоблюдении требований Банка России:
а) о разработке правил построения расчетной системы банка;
б) о своевременном проведении филиалами платежей с корреспондентских субсчетов.
Применение предупредительных мер воздействия возможно и при более серьезных нарушениях в деятельности банка. В этом случае они сочетаются с принудительными мерами воздействия.
Конкретно предупредительные меры воздействия — это:
• доведение до органов управления банка информации о недостатках в его деятельности и об обеспокоенности надзорного органа этим;
• рекомендации об исправлении создавшейся в банке ситуации;
• предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков;
• установление дополнительного контроля за деятельностью банка. Информация о наличии в деятельности банка недостатков и/или нарушений и необходимости их устранения может быть доведена до его руководящих органов в официальной письменной форме или в ходе делового совещания. Результаты совещания оформляются протоколом.
Принудительные меры воздействия
Принудительные меры воздействия применяются в случаях, когда это вытекает из характера допущенных банком нарушений с учетом того, что применение одних предупредительных мер не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку его деятельности. Основаниями для применения принудительных мер являются нарушения (невыполнение) банком законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также проведение операций, создающих реальную угрозу интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков).
К основным принудительным мерам воздействия относятся:
· наложение штрафа;
· требование о финансовом оздоровлении банка;
· ограничение банка в праве проведения отдельных операций (на срок до 6 месяцев);
· запрет банку вести отдельные операции, предусмотренные в его лицензии (на срок до 1 года);
· запрет банку открывать новые филиалы (на срок до 1 года);
· требование о замене руководителей банка;
· введение в банк временной администрации;
· отзыв у банка лицензии.
Применение принудительной меры воздействия оформляется обычно в виде предписания; введение временной администрации а отзыв лицензии — приказом.
В соответствии с Инструкцией № 59 штраф — это денежное взыскание, налагаемое на банк на основаниях, установленных в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России. Наложение штрафа оформляется предписанием, в котором указываются основания для взыскания, а также срок его перечисления (не более одного месяца). Штраф может быть применен за каждый случай нарушения норм основных банковских законов или требований нормативных актов ЦБ. Названная Инструкция снабжена приложением 2, представляющим собой список штрафов, грозящих банкам. При этом величина штрафа за нарушение каждого вида пруденциальных норм за месяц не может превышать 1% минимального размера уставного капитала вновь создаваемого банка.
При этом:
• при невыполнении обязательных нормативов штрафы взыскиваются по результатам рассмотрения справок с расчетами фактических значений нормативов или по результатам инспекционной проверки;
• при невыполнении нескольких обязательных нормативов не допускается взыскание штрафа за невыполнение каждого норматива в отдельности;
• штраф взыскивается за невыполнение на отчетную дату обязательных нормативов в целом независимо от количества невыполненных нормативов;
• если допущены разные нарушения, то размер штрафа определяется исходя из наибольшей величины штрафа, предусмотренной в соответствующих пунктах;
• не допускается одновременное штрафование за превышение лимита (сублимита), установленного для суммарной величины всех открытых валютных позиций, и за каждое превышение лимитов (сублимитов) по отдельным иностранным валютам и рублям.
ТУ Банка России вправе не применять к банку санкции в виде штрафа, предусмотренные в ряде пунктов Инструкции, либо применять такие санкции в меньшем размере, чем предусмотрено, если применение штрафов в заданном в Инструкции размере будет иметь существенные негативные последствия для его финансового положения, а также если на момент совершения нарушения к банку применялись более жесткие меры воздействия (временно ограничен круг операций или введен запрет на их ведение, направлено ходатайство об отзыве лицензии).Надзорные органы имеют право потребовать от банка осуществить мероприятия, направленные на его финансовое оздоровление, а именно на изменение величины и/или структуры его активов и/или пассивов (требование реструктурировать баланс).
Такое требование (которое не следует трактовать как санкцию) предъявляется банку в случае возникновения у него текущих проблем с ликвидностью или высокой вероятности их возникновения в ближайшей перспективе; доводится до банка в форме предписания, которое должно содержать конкретные параметры изменения структуры баланса и сроки, в течение которых эти параметры должны быть достигнуты.
Принятию решения о предъявлении к банку указанного требования должен предшествовать анализ, результаты которого свидетельствуют о целесообразности применения именно такой меры воздействия. В частности, не следует требовать реструктурировать активы, если это может негативно отразиться на отношениях банка с клиентами и/или на его финансовом положении в силу неблагоприятной общей конъюнктуры рынка для продажи тех или иных видов активов либо в связи с вероятной негативной реакцией рынка на продажу активов данного вида.
Надзорный орган может ограничить на срок до 6 месяцев проведение банком отдельных операций (одной или нескольких) в случае нарушения (невыполнения) им банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации. Эта мера предполагает установление количественных ограничений на проведение соответствующих операций (предельного объема остатков средств на соответствующих счетах, количества или круга клиентов, кредиторов, заемщиков); она распространяется на все филиалы банка и оформляется предписанием, в котором должна быть установлена также дата начала применения данной меры воздействия. Если по истечении срока действия предписания финансовое положение банка не улучшилось, то эта мера может быть применена вновь.
Если ТУ Банка России принимает решение направить в центральный аппарат ЦБ ходатайство об отзыве у банка лицензии, то в тот же день оно должно ввести ограничение на выполнение данным банком следующих операций:
• привлечение средств физических и юридических лиц во вклады (депозиты) и путем продажи им собственных ценных бумаг, привлечение межбанковских кредитов, открытие депозитных счетов клиентам, не являющимся участниками банка;
• открытие расчетных и текущих счетов клиентам, не являющимся участниками банка, счетов банкам-корреспондентам и небанковским кредитным организациям, своих корреспондентских счетов в других кредитных организациях;
• выдача банковских гарантий;
• купля и продажа физическим лицам иностранных валют;
• открытие обезличенных металлических счетов для привлечения драгоценных металлов во вклады от лиц, не являющихся участниками банка;
• перечисление средств в бюджеты и государственные внебюджетные фонды по поручению юридических лиц.
Запрет на выполнение банком отдельных операций (одной или нескольких), предусмотренных в его лицензии, может быть введен в случае невыполнения им в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также если эти нарушения или проводимые банком операции создали -реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Запрет вводится в зависимости от финансового состояния банка, соблюдения им требований законов и нормативных актов ЦБ, характера рисков клиентов и кредиторов банка. Запрет означает требование полностью прекратить соответствующие операции с даты, установленной в предписании, и распространяется на все филиалы банка. В таком предписании также должна быть рекомендация банку ограничить или прекратить выплату дивидендов, а его акционерам (пайщикам) — воздержаться от выхода из состава участников банка.
В случае реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков (в частности, при прекращении банком выплат по своим обязательствам), непредставления отчетности на два отчетные даты за последние 12 месяцев или представления недостоверной отчетности указанный запрет может быть введен незамедлительно.
Если принято решение направить в Банк России ходатайство об отзыве у банка лицензии, то в тот же день вводится запрет на платежи (дополнительно к ограничениям на ведение отдельных операций, перечисленным в предыдущем пункте):
• через расчетную систему Банка России;
• через корреспондентские счета в других КО.
Если банк отнесен к группе банков, находящихся в критическом финансовом положении, то ему запрещается покупать и продавать иностранные валюты (как в наличной, так и безналичной форме). Однако надзорный орган может не применять данную меру воздействия к банку, выполняющему мероприятия по собственному оздоровлению или реорганизации (если соответствующий план признан реальным и выполняется в предусмотренные сроки).
Аналогичная мера воздействия должна быть применена к банку, отнесенному к группе банков, испытывающих серьезные финансовые трудности, в случае, если:
• банк не выполнил в установленный срок предъявленное ему требование разработать план оздоровления или реорганизации;
• представленный план оздоровления был признан нереальным или реорганизация была признана нецелесообразной;
• признанный реальным план оздоровления или план реорганизации не выполняется в предусмотренные сроки по состоянию на две последние отчетные даты.
Запрет на открытие филиалов применяется в случае опасного нарастания проблем банка, неудовлетворительного финансового положения в целях ограничения рисков кредиторов и клиентов. Такой запрет оформляется предписанием и может быть введен вновь, если по истечении срока действия предписания соответствующие проблемы банка не ликвидированы.
В случаях систематического (более трех раз за последние 12 месяцев) невыполнения банком в срок требований об устранении нарушений, приведших к ухудшению его финансового положения и создавших реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), выявления серьезных нарушений в организации учета в банке, несоблюдения им законов при выполнении банковских операций, включая операции им рынке ценных бумаг, надзорный орган может потребовать заменить руководителя исполнительного органа банка.
Данное требование может быть выдвинуто, если:
• на должности руководителей исполнительных органов и главного бухгалтера банка (филиала) назначены лица, предварительно не согласованные с ЦБ;
• в течение последних 12 месяцев были повторно нарушены требования законов и нормативных актов ЦБ к участникам банка при формировании его УК. Требование о замене руководителей банка оформляется в виде предписания.
Штрафы и иные меры воздействия применяются к банкам также в случаях, если:
• нарушены сроки представления отчетности, ее опубликования в открытой печати, а также сроки представления аудиторских заключений, копий изданий, в которых опубликован годовой отчет;
• отчетность представлена и/или опубликована в объеме и/или в формах, не соответствующих требованиям Банка России;
• установлены факты недостоверности отчетных данных.
В случае выявления недостоверности отчетных данных, означающей попытку скрыть реальное финансовое положение банка, причем это положение таково, что создает угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), надзорный орган незамедлительно применяет наиболее сильные меры воздействия, включая подготовку ходатайства об отзыве у банка лицензии.
Об особенности применения мер воздействия к банкам за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов (которые, как известно, не являются юридическими лицами), рассмотрены в разделе IV Инструкции № 59.
Там перечислены меры воздействия, которые главный регулятор банковского сектора вправе применять индивидуально к отдельным банкам и НКО. Однако главные свои решения в части регулирования (процесса внешнего управляющего воздействия) он принимает в виде нормативных актов (их новых вариантов), адресованных сразу всем звеньям, составляющим данный сектор, т.е. в виде инструкций, положений и указаний, заставляющих все банки и НКО одновременно менять свое «поведение» в сфере своей деятельности.