Федеральное государственное общеобразовательное учреждение
Высшего профессионального образования
Курсовая работа на тему:
«
Межмуниципальное сотрудничество и его роль в местном самоуправлении Российской Федерации
».
Выполнила:
Научный руководитель:
Ростов-на-Дону
2009г
Содержание
Введение. 2
Глава 1. Общее понятие о межмуниципальном сотрудничестве.4
§1.1. Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование.4
§1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества.11
Глава 2. Организация межмуниципального сотрудничества.15
§2.1 Организация межмуниципального сотрудничества.15
§2.2. Мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества.21
§2.3.Роль межмуниципального сотрудничества в местном самоуправлении.23
Заключение.28
Литература.30
Введение
.
Проблемы местного самоуправления в последнее время все чаще становятся объектом научных исследований в связи с проводимой в нашей стране муниципальной реформой - одной из предпосылок становления развитого демократического общества.
С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 г. началось активное развитие законодательства, затрагивающего различные аспекты построения и реализации местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации- №131-ФЗ в целях решения ряда проблем в сфере местного самоуправления, носящих как организационный, так и юридический характер. Одной из форм деятельности органов местного самоуправления законодателем названо межмуниципальное сотрудничество. Возникновение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации тесно связано с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.
Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения приводит к необходимости объединения финансовых средств. В России эти отношения еще только набирают силу.
Межмуниципальное сотрудничество- одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите интересов муниципальных образований, эффективному решению вопросов местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ[1]
. Из этого определения межмуниципального сотрудничества четко просматривается его роль в местном самоуправлении Российской Федерации.
Цель курсовой- описать межмуниципальное сотрудничество как новое российское явление, выявить его роль в становлении местного самоуправления, препятствия и мотивы для создания, описать способы организации.
Задачи:
1. обозначить понятие и правовое регулирование межмуниципального сотрудничества;
2. выявить цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества;
3. описать организацию межмуниципального сотрудничества;
4. определить мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества;
5. раскрыть роль межмуниципального сотрудничества в местном самоуправлении.
Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:
· достижение экономических преимуществ, что особенно актуально в связи с кризисом;
· обмен опытом;
· кооперация в отношении содержания объектов инфраструктуры.
Тему «Межмуниципальное сотрудничество и его роль в местном самоуправлении Российской Федерации» я считаю, не достаточно разработанной как в правовом отношении, так и в практическом. Достаточно сложно было найти материал для того, чтобы составить целостное представление о межмуниципальном сотрудничестве.
Тем не менее, преимущества межмуниципального сотрудничества на самом деле настолько очевидны, что нужно поощрять инициативу муниципальных образований о межмуниципальном сотрудничестве и предпринимать действия по устранению препятствий.
Глава 1. Общее понятие о межмуниципальном сотрудничестве.
§1.1. Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование.
Традиционно в юридической литературе появление первых объединений муниципальных образований относятся к концу 80-х- началу 90-х г.г. Так, в конце 80-х г.г. с помощью представителей научного сообщества новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. В 1991г. возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы представляли собой так называемые клубы мэров городов-центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов.
В этот период правовая база местного самоуправления только начинает формироваться. Так, в 1990 г. Принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а вслед за ним в 1991 г.- Закон РСФСР « О местном самоуправлении в РСФСР». Именно в этом законе встречается первое упоминание об ассоциациях муниципальных образований. Согласно пункту 4 статьи 2 указанного закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.
Непосредственно районы правом на участие в подобных объединениях наделены не были вплоть до 1995г, когда вступивший в силу ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что в таких объединениях вправе участвовать любые муниципальные образования. Так, согласно ст10 указанного закона муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Отсылочная норма к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» в определенном смысле укрепила правовой статус организаций межмуниципального сотрудничества, несмотря на то, что сам закон вступил в силу только 12 января 1996г.
В переходный период- с момента вступления в силу ФЗ № 154 и до введения в действие Федерального закона «О некоммерческих организациях»-правовое регулирование деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований осуществлялось в соответствии с нормами Гражданского кодекса.
Федеральный закон № 131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более широко подошел к вопросу правового регулирования межмуниципального сотрудничества, выделив соответствующую группу норм в самостоятельную главу.
Так, в соответствии с гл 9 ФЗ № 131 межмуниципальное сотрудничество осуществляется:
· на уровне муниципальных образований( предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов) (ст.68, 69 ФЗ № 131);
· на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов (ст. 66 ФЗ № 131), а так же в иных формах, не запрещенных законодательством;
· на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67 ФЗ № 131), а также в иных формах, не запрещенных законодательством.
Учитывая, что первоначально Федеральным законом № 131 на субъекты Федерации была возложена обязанность на срок до 1 июня 2006г обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным сосредоточить внимание на региональном уровне межмуниципального сотрудничества.
Итак, согласно ч.1 ст. 66 ФЗ № 131 в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований, организация и деятельность которого осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
Определенной новеллой Федерального закона № 131 стало то, что согласно его требованиям региональное межмуниципальное сотрудничество осуществляется только в форме ассоциаций. Создание союзов муниципальных образований не предусматривается.
Следует обратить внимание, что ни в Гражданском кодексе, ни в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» организационно-правовая форма ассоциации муниципальных образований не названа. Упоминается только ассоциации юридических лиц- коммерческих или некоммерческих организаций. В принципе ассоциации муниципальных образований во многом близки по своему статусу ассоциациям коммерческих и некоммерческих организаций, однако знак равенства между ними ставить нельзя. Так, только одно то, что участники межмуниципальных объединений согласно действующему законодательству не являются юридическими лицами, а относятся к специфическим публичным субъектам гражданско-правовых отношений, определенным образом влияет на характер различных правоотношений с их участием.
Нельзя не отметить и тот факт, что норма ч.1 ст. 66 ФЗ№ 131, предусматривающая образование Совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации, носит императивный характер. Вместе с тем согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» и Гражданскому кодексу любое объединение лиц осуществляется на добровольной основе. Таким образом имеет место вынужденная мотивация формирования межмуниципальной кооперации. До принятия Федерального закона № 131 российское законодательство не предусматривало каких-либо случаев обязательной кооперации[2]
.
Российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве имеет существенное отличие от положений Европейской хартии. В ч. 1. статьи 8 и ч. 1 статьи 66 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований». В ч. 3 статьи 8 указано, что «с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований». Тем самым все межмуниципальные объединения России были разделены на «обязательные» (советы на уровне субъектов РФ) и иные- добровольные. В ч. 2 статьи 8 и ч. 1 статьи 67 указано что -.советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований». Таким образом, хотя общероссийское объединение и признано добровольным, но создавать его могут лишь «обязательные» советы муниципальных образований субъектов РФ, а иные объединения муниципальных образований могут лишь входить в него. Кроме того, в ч. 4 статьи 8, статьях 68 и 69 провозглашается право муниципальных образований на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, а также на заключение договоров и соглашений между органами местного самоуправления.[3]
Подводя краткий итог, можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений в сфере сотрудничества муниципальных образований, на наш взгляд, выражается в следующем.
1. Расширение объема правового регулирования соответствующих отношений.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г. содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Закон 2003г. закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству.
2. Расширение перечня форм сотрудничества.
Закон «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации» 1995г. упоминал лишь союзы(ассоциации) муниципальных образований в качестве таких форм, Закон 2003г. добавляет к данной норме положение о возможности создания хозяйственных межмуниципальных обществ, а также некоммерческих организаций, что свидетельствует о развитии институционального компонента межмуниципального сотрудничества.
3. Установление ограничения деятельности межмуниципальных организаций.
· Функциональные ограничения.
Российское законодательство указывает на запрет передачи межмуниципальным организациям полномочий органов местного самоуправления (ст.8 ФЗ № 131)
· Институциональные ограничения.
Межмуниципальными организациями в России могут быть организации коммерческого и некоммерческого характера. Перечень конкретных организационно-правовых форм таких организаций установлен законодательно.
Следовательно, российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве активно развивается. Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов. Выделим некоторые аспекты статики правового регулирования межмуниципальных отношений:
1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного значения.
2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципальных образований[4]
.
Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества предполагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем. что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями»
Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество».
Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепитьопределение межмуниципального сотрудничества. По мнению Серебренниковой А.С. , кандидата юридических наук, это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса. Иное определение было закреплено в «Положении о порядке участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»: межмуниципальное сотрудничество-направление деятельности органов МСУ муниципального образования, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществления прав граждан на местное самоуправление, обеспечения взаимодействия органов МСУ Московской области, Российской Федерации.[5]
Представляется возможным выделить следующие признаки анализируемого явления:
1. Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ.[6]
2. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах. В России основными формами такого сотрудничества выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований. В последнее время ведется оживленная дискуссия о целесообразности создания и развития городских агломераций.
3. Российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества.
4. Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует об автономии муниципальных образований, прежде всего организационной. Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления. Данный принцип предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями[7]
.
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество является одним из инструментов решения муниципальным образованием вопросов местного значения. Правовая основа такого взаимодействия является комплексной и объединяет нормы не только муниципального законодательства, но и ряда других, например, гражданского или градостроительного.
§1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества.
Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:
· повышения эффективности решения вопросов местного значения;
· обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;
· содействия развитию местного самоуправления;
· объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
· организации взаимодействия органов МСУ муниципальных образований по вопросам местного значения;
· выражения и защиты интересов муниципальных образований;
· формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения.
Для достижения целей межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов МСУ:
· участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;
· учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;
· заключение иных договоров и соглашений[8]
.
Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом № 131 представлена на таблице 1.
| Критерии классификации
|
||
| Цели объединения | Организационно-правовая форма | Наделение полномочиями органов местного самоуправления |
|
взаимодействие муниципальных образований, выражение и защита общих интересов |
некоммерческие организации-ассоциации |
не могут наделяться полномочиями |
| объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов | закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды | не могут наделяться полномочиями |
таблица1.[9]
В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций:
1. передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции.
2. разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.
3. осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.
4. смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть- районной или поселенческой администрацией.[10]
Рассмотрев законодательную основу межмуниципального сотрудничества, его сущность, цели и задачи целесообразно будет перейти к практическому аспекту межмуниципального сотрудничества.
Глава 2. Организация межмуниципального сотрудничества.
§2.1 Организация межмуниципального сотрудничества.
Межмуниципальное сотрудничество определяется как любая форма кооперации между муниципальными образованиями. Оно может быть как неформальным, так и крайне обязывающим.
Межмуниципальное сотрудничество может быть организовано:
· как неформальное, в том смысле, что не существует письменного соглашения между муниципальными образованиями. Межмуниципальное сотрудничество может иметь форму встреч, где, например, руководители поселений района собираются, чтобы обсудить взаимно интересующие проблемы, или это просто представитель местной администрации может позвонить коллеге из соседнего муниципального образования и спросить совета в случае затруднения;
· как Соглашение о сотрудничестве между определенным количеством муниципальных образований. Можно, например, прийти к соглашению о возможности использования специалиста одного из муниципальных образований для кооперации с другими муниципальными образованиями. Очень часто заключается соглашение о реализации большей административной единицей такой как район, полномочий поселения. Этот вид сотрудничества более обязывающий, чем неформальное соглашение. Но в нем не обязательно включение инвестиций, и каждый из партнеров обычно может выйти из кооперации по своему желанию в любой момент.
· совместные предприятия. Группа муниципальных образований может совместно организовывать предприятие и создать учреждение. Такой вид кооперации обычно весьма обязывающий, поскольку в нем участвуют инвестиции и соглашения носят обязательный характер на несколько лет в будущем.
Неформальные соглашения
Данный вид сотрудничества, несомненно, очень широко практикуется. Политики встречаются друг с другом в ассоциациях и других ситуациях общения. Они обсуждают насущные проблемы и другие вопросы, представляющие взаимный интерес, помимо текущих проб
Предметом сотрудничества обычно является взаимное информирование, обмен опытом, организация семинаров и других видов информирования
Несмотря на широкое распространенно данного вида сотрудничества эта тема мало изучена. Датские исследования показывают, что мэры и высокопоставленные сотрудники городских администраций, равно как и специалисты, например, биологи, инженеры, экономисты,специалисты кадровых служб и т.д. участвуют во многих неформальных объединениях.
Соглашения о кооперации между муниципальными образованиями.
Данный вид сотрудничества носит более обязывающий характер, чем неформальные контакты, В данном случае, два или более муниципальных образования заключают соглашение о кооперации Обязательность сотрудничества зависит от самого соглашения и договора
Примеры такого рода сотрудничества:
· заключается соглашение о том, что муниципальное образование может пользоваться услугами специалиста, работающего в муниципальном образовании Б и платить за это.
· заключается соглашение о том, что муниципальное образование А и муниципальное образование Б совместно нанимают специалиста, зарплата которому выплачивается совместно двумя муниципальными образованиями пропорционально времени работы специалиста в каждом из двух муниципальных образований.
· район А и город Б заключают договор о том, что А может использовать часть мест в больнице, принадлежащей Б.
· поселение А и поселение Б совместно организуют культурное мероприятие.
· город, район и поселения совместно работают над развитием туризма.
· город, район и местное объединение предпринимателей создают организацию для промышленного развития (и в данном случае, может быть предпочтительнее создать совместное предприятие).
Муниципальное образование как подрядчик
Принцип заключается в том, что одно муниципальное образование выступает как подрядчик выполнения определенных работ для остальных муниципальных образований.
На самом деле, именно это происходит в России сейчас, как следствие административной реформы. Районы берут на себя достаточно много полномочий от имени поселений.
Соглашение между муниципальным образованием-подрядчиком и другимимуниципальными образованиямиможет быть обязательным по закону или в соответствии с решениями областного уровня. А также, оно может быть добровольным. Такое происходит в случае, если совет поселения решает оставить в районе определенные полномочия.
Данная концепция может быть применима и в других отношениях. Если, например, в городе есть структура, отвечающая за содержание и ремонт дорог, было бы полезно для всех участвующих муниципальных образований, если бы район и, возможно, некоторые поселения подписали соглашение о выводе такой структуры из городской администрации в совместное управление. В соглашение может быть включен пункт о том, что району передается ответственность за качество услуг, бюджет и т. д.
Межмуниципальное предприятие.
Может быть создано тремя способами:
1. в форме ассоциации или как задача, предпринимаемая существующей ассоциацией. Наиболее релевантна для форм кооперации с очень ограниченным количеством обязательств. Тут так же может существовать проблема признания такой ассоциации фридическим лицом.
2. в форме государственной или частно-государственной компании с ограниченной ответственностью.
3. как межмуниципальное предприятие.
Обстоятельства, при которых лучше всего создать предприятие:
· кооперация требует значительных инвестиций с возможной необходимостью получения кредита на строительство или приобретение знаний;
· необходимо нанять штат управленцев, специалистов и других работников.
Таким образом сотрудничающие муниципальные образования берут на себя обязательства на несколько лет.
Характеристики межмуниципального предприятия:
· это юридическое лицо. Предприятие само может обращаться в суд и подвергаться судебному преследованию.
· структура определяется муниципальными советами.
· в обычном случае, создание предприятия должно пройти регистрацию в государственных органах. В российских условиях, это, скорее всего, областной уровень.
· совет директоров компании состоит из представителей участвующих муниципальных образований;
· применяются те же правила прозрачности и т.д. как и для муниципальных образований;
· в уставе определено, какие решения должны утверждаться муниципальными образованиями;
· как межмуниципальное предприятие- в особенности, когда кредит гарантируется участвующим муниципальным образованием- компания получает доступ к дешевым кредитам[11]
.
Межбюджетные отношения между органами государственного управления обычно строятся вертикально сверху вниз. Деньги поступают от федерального правительства а область, а из области- в муниципальное образование. Количество денег определяется законом или инструкциями из центра.
Однако так же существует возможность вступления муниципальными образованиями в соглашения, при которых деньги переводятся из одного муниципального образования в другое. Именно это происходит, когда муниципальные образования вступают в межмуниципальную кооперацию.
Межмуниципальное сотрудничество может быть вертикальным, т.е.:
Район поселение.
Это происходит в России сейчас, когда закон вступит в силу полностью, возникнет множество причин для продолжения этого вида сотрудничества.
Межмуниципальное сотрудничество может также горизонтальным:
Район район
Район город
Город город
Поселение поселение
Особый вертикальный случай сотрудничества область район/город не рассматривается как межмуниципальное сотрудничество, поскольку область находится в положении высшей власти по отношению к району/ городу.
Таблица2[12]
. Организация межмуниципального сотрудничества.
| Вид организации | Подробности | Комментарии |
| неформальное | Неформальные встречи. Взаимное информирование. Работа в ассоциациях | Очень необязательный характер для муниципальных образований. |
| Соглашение о кооперации между муниципальными образованиями. | Распределение работ. Группа муниципальных образований приходит к соглашению о распределении работ с тем, чтобы муниципальные образования оказывали услуги друг другу. Это можно сделать по средством объединения специалистов участвующих муниципальных образований в общую группу. | Может быть обязательным для муниципальных образований. Зависит от договора. |
| Муниципальное образование как подрядчик | Одно муниципальное образование выступает как подрядчик выполнения определенных работ для остальных муниципальных образований. | Может быть обязательным для муниципальных образований. Обычно договор предоставляет участвующим муниципальным образованиям возможность влияния на оказание услуг и управление. |
| Совместные предприятия | Муниципальные образования образуют предприятия как юридическое лицо. | Данный вид кооперации обычно очень обязателен для участвующих муниципальных образований, поскольку кооперация затрагивает учреждения и предприятия инфраструктуры. |
§2.2. Мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества.
· наиболее важный мотив-достижение экономических преимуществ. Двум муниципалитетам дешевле иметь одно общее учреждение, чем два маленьких.
· обмен опытом. Поскольку районы и города имеют одинаковые полномочия, они сталкиваются с одними и теми же проблемами. Поэтому зачем каждому муниципальному образованию пытаться решить одни и те же проблемы? Они могут сделать это вместе или так, как это делает сосед. То же можно сказать и в отношении поселений. В каждом из них очень маленький штат и они не могут позволить себе нанять специалистов. Таким образом, очевидно необходим обмен знаниями.
· третий мотив связан с общей между муниципальными образованиями деятельностью. Таким образом, очевидна кооперация по содержанию дорог, транспорту и очень часто водоснабжению и вывозу мусора.
Очевидно, легче решить проблему в одном муниципальном совете, чем в нескольких сразу. В таком случае решения должны быть согласованы во всех участвующих муниципальных советах, если советы не уполномочили президиум принимать решения. Таким образом, с точки зрения принятия решений, объединение муниципальных фондов лучше, чем межмуниципальное сотрудничество.
Предположительно, самым серьезным препятствием к межмуниципальному сотрудничеству является тот факт, что сотрудничество означает меньше самостоятельности у участвующих муниципальных образований. Даже, если сотрудничество требует небольших обязательств, соглашение- компромисс, и поэтому муниципальное образование не может полностью решать проблему. Поэтому вследствие межмуниципального сотрудничества участвующие муниципальные образования должны принимать компромиссные решения.
Другим препятствием является бюрократия. В некоторых видах межмуниципального сотрудничества многие решения должны утверждаться во всех участвующих муниципальных образованиях. Это может быть затратно по времени и бумаготворчеству. Более того, трудно достичь прогресса, потому что условием является согласие всех муниципальных образований на изменения.
В процессе сотрудничества может возникать множество вопросов и проблем, и они могут даже уничтожить сотрудничество. Могут быть политические проблемы, как представительство в совете, или могут быть финансовые разногласия о размере платежей каждого из партнеров[13]
.
Тем не менее, преимущества межмуниципального сотрудничества на самом деле настолько очевидны, что нужно поощрять инициативу муниципальных образований о межмуниципальном сотрудничестве и предпринимать действия по устранению препятствий.
§2.3. Роль межмуниципального сотрудничества в местном самоуправлении.
Процессы межмуниципального сотрудничества, в прошлом и сейчас напрямую связаны со степенью развития института местного самоуправления, а именно со степенью самостоятельности и полноценности этого института. Объяснения такого положения дел очевидно. Цель объединения муниципальных образований в координации их усилий при реализации своих прав и интересов, в поиске наиболее эффективного решения проблем в той зоне ответственности, где муниципалитеты чувствуют свою финансово-экономическую и организационную самостоятельность. Если субъекты местного самоуправления будут находятся в политической и финансовой зависимости от государства при решении вопросов местного значения, то у них будет отсутствовать и какая-либо мотивация к объединению. Зависимые экономически представители органов местного самоуправления вместо поиска наиболее эффективных механизмов муниципального управления будут выполнять указаний тех, кто их назначил[14]
.
Действующие сейчас в России ассоциации и союзы муниципальных образований (муниципальные ассоциации) возникли вместе с появлением и развитием института местного самоуправления в его нынешнем виде, т.е. с конца 80-х - начала 90-х годов. Пятнадцатилетний период функционирования российских муниципальных ассоциаций говорит о том, что само это объединительное движение не является искусственным или навязанным кем-то сверху. Оно возникло в силу понимания самими муниципалитетами объективной необходимости объединения с двумя основными целями:
· передача опыта муниципального управления;
· политическое отстаивание интересов территориальных сообществ районного, городского и поселкового уровней.
Союзы и ассоциации только муниципальных образований не в состоянии выполнять целый ряд политических и организационных функций, необходимых для развития местногосамоуправления: они юридически не могут играть роль и пользоватьсяправами общественно-политических объединений граждан; они не даютвозможности прямо участвовать в их работе физическим лицам, не состоящим на муниципальной службе, но заинтересованным в развитииместного самоуправления.
К настоящему моменту стихийно сложилась система организационных объединений и союзов местных властей, которая представлена ниже[15]
.
Ассоциации и союзы местных властей, действующие на общероссийском уровне.
Основные функции, реализуемые ассоциациями и союзами местных властей, действующими на общероссийском уровне:
1. защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и коллективных членов в федеральных органах государственной власти;
2. участие в законопроектной работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления;
3. организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне;
4. организация информационного обмена опытом работы посредством издания различных материалов, проведения мероприятий;
5. организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления.
Примерами общероссийских организаций являются: Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский Союз местных властей.[16]
Межрегиональные объединения местных властей Российской Федерации.
Основные функции:
1. организация совместной хозяйственной деятельности своих членов на межрегиональном уровне, формирование совместных программ развития;
2. организация межрегиональных информационных систем, создание и ведение банков данных;
3. подготовка предложений для организационных структур местного самоуправления общероссийского уровня по вопросам федерального законодательства и другим проблемам, требующим решения на федеральном уровне.
Примерами межрегиональных объединений являются: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Ассоциация городов Юга России, Союз городов Северо-Запада России (СГ СЗР), Ассоциация муниципальных образований «Города Урала»,Ассоциация городов Поволжья.
Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федерации (регионалные союзы).
Основные функции:
1. представление и защита местных властей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
2. участие в законопроектной деятельности края, области, республики, когда затрагиваются интересы местного самоуправления, организация взаимопомощи в создании местных нормативных актов;
3. обмен опытом, обеспечение представителей местных властей
4. (особенно малых городов, поселков) информацией, полученной из общероссийских и межрегиональных ассоциаций;
5. кооперирование в решении задач социально-экономического развития, участие в реализации региональных программ.
Примеры: Некоммерческая ассоциация -Союз муниципальных образований Ульяновской области, Союз глав Республики Саха (Якутия)[17]
Специализированные ассоциации и союзы местных властей Российской Федерации
Функции этого типа ассоциаций и союзов в целом аналогичны функциям региональных и межрегиональных объединений с учетом специфики и характера объединенного круга городов, входящих в ассоциацию или союз[18]
.
В настоящее время к ним относятся: Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация ЗАТО Минобороны России, Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов[19]
.
Несмотря на все трудности и проблемы, наблюдаемые в последнее десятилетие процесс развития муниципальных ассоциаций говорит об их востребованности. Действующие и деятельные муниципальные ассоциации нужны депутатам представительных органов местного самоуправления, мэрам и главам администраций, муниципальным финансистам и экономистам, работникам коммунального хозяйства, образования и культуры, лидерам местных общественных структур. Причем наиболее активно в деятельности муниципальных ассоциаций проявляют себя те из них, которые способны к инновационному мышлению, которые сами находятся в постоянном поиске новых управленческих технологий, кто искренне заинтересован в становлении и укреплении полноценного института местного самоуправления на благо жителям городов, сел, поселков, районов
Заключение.
Межмуниципальное сотрудничество важно и востребовано. Речь идет о комплексной теме и необходимо, чтобы четко определялось поле деятельности, границы сотрудничества, отдавали себе отчет относительно возможных трудностей и тем самым облегчали на практике реализацию отдельных успешных проектов.
Для эффективного межмуниципального сотрудничества (так же как и для местного самоуправления) требуются, во-первых, гарантия и поддержка со стороны государства в виде установления правовых и институциональных механизмов, позволяющих муниципальным ассоциациям реализовывать свои цели и функции, а во-вторых, требуется развитие собственного самоорганизационного потенциала.
До сих пор поддержка государством межмуниципального движения в какой-то мере осуществлялась, но велась недостаточно последовательно. Выражалось это в том, что, с одной стороны, появлялись законодательные и иные акты в поддержку местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества, формировались федеральные структуры, ответственные за конституционные гарантии на осуществление местного самоуправления (например, Совет, возглавляемый Президентом РФ, соответствующие структуры в Администрации Президента РФ и в Правительстве РФ). Но, с другой стороны действующие акты оставались нереализованными, а создаваемые федеральные структуры периодически ликвидировались. Политическая воля федерального центра в защиту нарушенных прав граждан на осуществление местного самоуправления выражалась крайне редко.
Процессы межмуниципального сотрудничества, в прошлом и сейчас напрямую связаны со степенью развития института местного самоуправления, а именно со степенью самостоятельности и полноценности этого института. Межмуниципальное сотрудничество способствует усилению местного самоуправления.
Основной предпосылкой становления и развития межмуниципального сотрудничества в России является возможность более эффективной реализации местного самоуправления и решения вопросов межтерриториального характера с помощью горизонтальных связей муниципальных образований. На современном этапе муниципального строительства в России данная предпосылка приобретает особое значение, т.к. возникновение на практике вопросов, затрагивающих интересы нескольких территорий и составляющих компетенцию местных органов, но решение, которых затруднено вследствие автономности каждой территории, вызывает необходимость создания различных форм межтерриториальной координации. Речь идет, в частности, о совместном решении муниципальными образованиями таких комплексных вопросов как транспортное сообщение и ряда других.
Литература.
1. Европейская Хартия местного самоуправления от 1985 года
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
4. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 года 1281
5. сайт Минэкономразвития России
www.economy.gov.ra/merit/dep_urms_organigosvlstimestsamouprav_2.html.
6. Р. В. Бабун. Организация местного самоуправления. 2005г. стр 65-66
7. Городское управление. № 11.- 2007.- с. 74-78. В.В. Путин. Выступление на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субьектов Федерации.
8. Городское управление. № 1.- 2008.- с. 58-66.С. Лундторп. Межмуниципальное сотрудничество- возможный вариант для муниципальных образований Тверской области
9. Городское управление . № 9.- 2008.- с. 58-60. А. Фомин. Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления.
10. Городское управление. № 2.- 2009.-с. 45-56. А.С. Серебренникова. Городское агломерирование: новая тенденция развития межмуниципального сотрудничества?
11. Городское управление. №2.- 2009.- с. 50-61. Г. Балатов. Определены приоритеты межмуниципального сотрудничества.
12. Городское управление. №3.- 2007.- с. 60-70. Московская область. Правительство. Типовое решение совета депутатов муниципального образования «Положение об участии муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»
13. Городское управление. №6.-2009.-с.63-70.Г. Бабун. Проблемы межмуниципального сотрудничества
14. Городское управление. №1.-2004.-с.62-66. Ю.В. Тезисы о межмуниципальном сотрудничестве в России и едином общероссийском объединении муниципальных образований.
15. Государственная власть и местное самоуправление.№3.-2006.-с.41-44. Соболева. Правовые и организационные аспекты межмуниципального сотрудничества
[1]
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. 2005. стр 65-66
[2]
Государственная власть и местное самоуправление 2006г. № 3, стр. 41-44. Л.Б. Соболева. Правовые и организационные аспекты межмуниципального сотрудничества
[3]
Городское управление 2009 № 6, стр 63-70. Р. Бабун. Проблемы межмуниципального сотрудничества.
[4]
Городское управление №2, 2009г. С. 45-56. А.С. Серебрянникова. Городское агломерирование: новая тенденция развития межмуниципального сотрудничества?
[5]
Городское управление №3 2007. С 60-70. Московская область. Совет муниципальных образований. Положение о Комиссии по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области при Совете муниципальных образований Московской области
[6]
Устав некоммерческой организации «Ассоциация сибирских и дальневосточных городов» (25.01.2006г.)
[7]
Городское управление №2 2009. с.50-61. Г. Балатов. Определены приоритеты межмуниципального сотрудничества.
[8]
Городское управление №3 2007. Стр 60-70. Московская область. Совет муниципальных образований. Положение о Комиссии по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области при Совете муниципальных образований Московской области
[9]
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
[10]
Городское управление № 1, 2008. Стр. 58-66. С. Лундторп. Межмуниципальное сотрудничество- возможный вариант для муниципальных образований в Тверской области.
[11]
Городское управление.-№1.-2008.-с.58-66. С. Лундторп. Межмуниципальное сотрудничество- возможный вариант для муниципальных образований Тверской области
[12]
Городское управление.-№1.-2008.-с.58-66. С. Лундторп. Межмуниципальное сотрудничество- возможный вариант для муниципальных образований Тверской области
[13]
Городское управление.-№1.-2008.-с.58-66. С. Лундторп. Межмуниципальное сотрудничество- возможный вариант для муниципальных образований Тверской области
[14]
Н.И. Миронова. Межмуниципальное сотрудничество
[15]
Кириллов Ю. Ассоциации и союзы муниципальных образований в России. По материалам сайта www.rels.obninsk.com/Eng/Rels/Lg/9806/03-01.htm.
[16]
Сведения получены с сайта Минэкономразвития России www.economy.gov.ra/merit/dep_urms_organigosvlstimestsamouprav_2.html.
[17]
По материалам сайта www.nta-nn.ru/?id=11193.
[18]
Шургина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. 2007г. 672с. стр 224-231.
[19]
Сведения получены с сайта Минэкономразвития России www.economy.gov.ra/merit/dep_urms_organigosvlstimestsamouprav_2.html.