Институт монархии в странах Арабского Востока

Введение

Большой интерес, который вызывают арабские страны и происходящие в них политические процессы, непосредственно связанные с институтом монархии, определяется несколькими обстоятельствами. Среди них следует особо выделить возрастающее влияние в мировой политике группы арабских монархических стран (Бахрейн, Кувейт, Катар, Объединённые Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия), являющихся крупными экспортёрами нефти, на Ближнем и Среднем Востоке сосредоточено около 2/3 (44,6 млрд. т. - на начало 1989 г.) достоверных нефтяных запасов. Нефтедобывающие арабские монархии всегда являлись ареной острой конкуренции не только между нефтяными монополиями, но и между различными государствами в их борьбе за политическое влияние, экономические выгоды, стратегические базы.

Ещё совсем недавно, в 50-е и даже в начале 60-х годов, Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн, Катар и Объединенные Арабские Эмираты оставались наиболее отсталой периферией арабского мира, были опутаны сетью неравноправных договоров и кабальных соглашений.

Важнейшим фактором современного развития аравийских нефтяных монархий стали огромные доходы от добычи и экспорта нефти. За 1970 – 1981 гг. они составили около 1 трл. долл. Только в 1980 г., эти страны с 7 млн. коренных жителей получили 144,9 млрд., В том числе Саудовская Аравия – 102,2 млрд., ОАЭ – 19,3 млрд., Кувейт – 18 млрд., Катар – 5,4 млрд. долл. Доход на душу населения в 1981 составлял в Кувейте – 21,2 тыс. долл., Катаре – 27,5 тыс., ОАЭ – 25 тыс., Саудовской Аравии – 12,5 тыс. долл., т. е., больше, чем в самых богатых странах Запада1.

Параллельно с экономическим ростом начались серьёзные сдвиги в их социальной структуре. Быстро вырос их удельный вес в экономической и политической структуре арабского мира, во всей системе международных отношений.

Эти страны объединяются в одну группу не только географической близостью, сохранением феодально-монархического строя и одинаковым значением нефтяного фактора, но и сходными чертами капиталистической трансформации базиса, в котором еще десяток лет назад преобладали феодальные и даже дофеодальные уклады.

Актуальность, данной работы заключается в том, что феномен перехода нефтяных монархий Аравийского полуострова от феодализма к капитализму в ХХ веке, не имеющий аналогов в истории, как с точки зрения его качественных особенностей, так и динамики и форм “обуржуазивания”, не получил должного освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе, и поэтому возникает необходимость проведения комплексных исследований по этой проблеме. Если в Европе для аналогичного перехода понадобились столетия, то здесь эта эпоха сжалась до срока менее чем четверть века. Если в Европе переход к капитализму сопровождался революционными потрясениями, то здесь он протекает сравнительно мирно. Если в Европе буржуазия свергла надстройку и перестроила базис по своему образу и подобию, то здесь капиталистические отношения мирно врастают в старый базис при сохранении неограниченной политической власти родоплеменной аристократии. Если в Европе феодалы и королевская власть препятствовали развитию капитализма, то здесь феодально-монархическая надстройка сама всячески поощряет развитие частнокапиталистического уклада, капиталистического способа производства в целом. Сами носители феодального уклада превращаются в буржуа и привлекают неродовитую торгово-банковскую буржуазию к совместному бизнесу, сращиваются с ней деловыми узами, хотя и не допускают к реальной политической власти. Так образовалась специфическая элитарная социальная прослойка, которую можно назвать “нефтекратией”.

Недовольная своим политическим бесправием европейская буржуазия революционным путём свергла королевскую власть, а аравийские капиталисты лишь выражают недовольство отсутствием демократических форм правления, возможности создавать политические партии, организовать представительные органы и стать участниками правящей элиты, но боятся бороться за республиканский строй правления, когда в соседних странах антифеодальные революции привели к ликвидации заодно с монархией и крупных капиталистов. Торгово-банковская и предпринимательская буржуазия ищет защиты у королевских дворов от возможных радикальных потрясений. Социальные же низы живут родоплеменными, монархическими и религиозными традициями.

Эти государства сохраняют монархическую форму правления, а сам институт монархии занимает одно из важнейших мест в системе государственно-правовых институтов стран, развивающихся по капиталистическому пути. Институту монархии во всех арабских государствах присущи многие общие черты – в силу общности их социально-экономических структур, ряда исторических традиций, общности культур, языка.

Данная работа является анализом сущности государства в странах Арабского Востока с монархической формой правления (Бахрейн, Иордания, Кувейт, Катар, Объединённые Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия), разновидности этой формы правления, правовой и фактический статус монарха, выявляются закономерности, тенденции развития института монархии во II-ой половине ХХ века. Сущность, формы и пути развития института монархии служат основной целью исследования в данной работе.

Исследования осуществляются на материалах таких стран, как Бахрейн, Иордания, Катар, Кувейт, Марокко, ОАЭ, Оман и Саудовская Аравия. При его проведении были поставлены следующие вопросы (цели): о социально-экономической структуре перечисленных стран, об исторических и политических особенностях становления их государственности в ХХ веке, так же был проведён анализ правового и фактического статуса центральных органов власти в этих странах. Кроме того, в ряде случаев в целях выявления общего и специфического в характере арабских монархических государств возникает необходимость их сопоставления с европейскими монархиями и отказавшихся от монархического правления арабскими государствами.

Как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе отсутствуют комплексные исследования, посвящённые изучению института монархии. Однако имеется большое число монографий и статей, авторы которых рассматривают отдельные исторические, политические и экономические вопросы, связанные с монархическими, в том числе арабскими государствами.

Специальная литература, на которую опирался (или критически использовал) автор при написании данной работы, можно условно разделить на четыре группы. К первой группе относятся теоретические юридические и востоковедческие работы, не затрагивающие проблематику отдельных стран. Это исследования Растенникова В. Г., Бодянского В. Л., Боронова Р. (“Нефть и политика США на Ближнем и Среднем Востоке”), отдельные исследования Озорлинга В. В. (“Иностранный капитал и некоторые проблемы экономического роста нефтедобывающих стран Восточной Аравии”) и ряда других авторов.

Во вторую, наиболее многочисленную, входят отдельные монографии и статьи, в которых освещаются некоторые исторические, политические, социально-экономические проблемы, связанные с одним или несколькими государствами из числа современных монархий Арабского Востока. Это исследования Мелкумяна Е. С., Плясуна Я. Н., Яковлева А. И , Озорлинга В.В., по проблемам социально-экономического развития современного Кувейта, Марокко, Бахрейна, Катара, Саудовской Аравии, так же работы Орлова Е., Сашко Н. (“Средние городские слои в странах Востока ”), Якуба Юсефа Абдаллы (“Объединённые Арабские Эмираты”), Бодянского В. Л. (“История формирования современной элиты и бюрократии в развивающихся странах Восточной Аравии”) и ряда других авторов на русском, английском и арабском языках.

Третью группу составляют работы, частично содержащие юридический анализ тех или иных аспектов государственного строя отдельных арабских и европейских монархий. Среди них следует выделить исследования египетского востоковеда Раафата В., в которых были освещены формы государственного устройства и перспективы развития института монархии в странах Аравийского полуострова.

К четвёртой группе относятся публикации американской и арабской прессы, обозревающие политическую и экономическую ситуацию в данном регионе; нормативные акты, регулирующие институт монархии в странах Арабского Востока.

1 Organization of Arab Petroleum Exporting Countries. Secretary General’s Seventh’s Annual Report “The Economist”, 19.11.1983

6

Глава 1. Содержание и разновидности монархической формы правления в странах Арабского Востока 1.1 Социально-экономические и политические основы монархической власти

Экономический базис исследуемых стран, как и мно­гих других молодых государств Азии и Африки, имеет крайне неоднородную структуру. В целом в современных арабских монархических странах наблюдаются следую­щие уклады: патриархально-общинный (или, иначе, пат­риархально-натуральный), феодальный, мелкотоварный (имеющий две разновидности — в городе и в деревне), частнокапиталистический (также имеющий две разно­видности — национальный и иностранный) и государст­венно - капиталистический.

Спецификой исследуемых стран, как и вообще “иск­лючительной особенностью Востока”, является “много­образие и относительная устойчивость укладов вообще, докапиталистических (патриархально-натуральных и патриархально-феодальных) укладов в частности и в особенности”1. Патриархально-общинный уклад сохра­няет большее или меньшее влияние во всех без исклю­чения арабских монархических странах, а в некоторых из них — ОАЭ, Омане, Саудовской Аравии и Катаре — позиции его очень сильны.

На Аравийском полуострове до “нефтяной эпохи”, начало которой приходится примерно на середину ны­нешнего столетия, в натуральном хозяйстве, которое свя­зано с патриархально-общинным укладом, а также в общинном производстве было занято подавляющее боль­шинство населения. Ныне же носителями родоплеменных отношений являются главным образом кочевые и полукочевые племена. В экономической области традиция арабской племен­ной жизни предусматривала справедливое распределе­ние всех доходов и военной добычи между правителем, членами его семейства, шейхами и рядовыми членами племени. Разумеется, представители высших ступеней племенной иерархической лестницы постепенно закрепи­ли за собой право получать более крупную долю, одна­ко при дележе всегда соблюдались гласность и принци­пы племенной демократии.

Сохранение патриархально-общинного уклада, осно­ванного на земельной собственности кочевых и оседлых племен, можно объяснить несколькими причинами. Важ­нейшая среди них — экономическая — заключается в том, что имеются отдельные отрасли хозяйства, особен­но кочевого, которые исторически связаны именно с этим укладом. Их не затронуло развитие феодальных отношений.

Известную роль играют и природно-климатические условия Аравийского полуострова и других районов Арабского Востока, обусловившие исключительно низ­кую плотность сельскохозяйственного населения. Это естественным образом повлекло изоляцию отдельных групп населения, как кочевых, так и оседлых, друг от друга, т. е. явилось дополнительным фактором, стимули­ровавшим сохранение натурального хозяйства и патри­архально-общинного уклада.

Особое значение для сохранения этого уклада имеют и чисто политические факторы. Дело в том, что племенная структура как форма организации традици­онного арабского общества в эпоху безраздельного гос­подства патриархально-общинного уклада сознательно консервируется правящими монархическими кругами. И ныне это, в свою очередь, объективно способствует выживанию некоторых элементов патриархально-общин­ного уклада.

Наибольший вес институты родоплеменного общества имеют в государствах юго-восточной части Аравийского полуострова (Оман, ОАЭ) и в Саудовской Аравии.

Правящие династии почти всех стран Аравийского полуострова сформировались внутри влиятельных племён, образовавших данный племенной союз. Поэтому все правители активно используют в интересах укрепления ей власти традиционный авторитет племенных общественных устоев. В Саудовской Аравии, например, и молодые принцы и старшие члены королевской семьи время от времени исчезают на несколько недель из столицы для посещения кочевых племен и распределения между ними подарков и субсидий1. Широко практиковал одаривание шейхов и рядовых членов древних местных племен глава государства ОАЭ, правитель Абу-Даби шейх Заид Бен Султан Аль Нахайян. В конце 60-х годов поток бедуинов, прибывавших к нему из самых отдалённых концов страны, достиг такого размаха, что власти вынуждены были закрыть столицу под предлогом эпидемии холеры 2.

В период обострения политического кризиса в Иордании в начале 70-х годов одним из важных мероприятий, проведенных в стране, явилось создание королем Хусейном в августе 1971 г. Племенного совета – органа иорданской аристократии. Совет, члены которого назначаются лично королем, возглавил наследный принц Хасан. Несмотря на то, что в компетенцию этого органа не входят сколько-нибудь существенные вопросы (к его ведению относится главным образом определение традиционных границ племенных владений), данная акция Хусейна получила широкий политический резонанс в стране как попытка подчеркнуть значение арабского традиционализма, призванного служить одной из опор королевской власти. Элементы патриархально-общинного уклада (сосуществование которых с феодализмом могло бы затянуться долгие десятилетия в обществе монархий Аравийского полуострова) стремительно разрушаются в новых условиях экономического развития - условиях “нефтяного процветания”. Выразившиеся в резком, многократном (в отдельных странах) увеличении численности населения и появлении потребности в высвобождении рабочей силы, эти условия вызвали переход сельского хозяйства к новым методам производства с применением новых достижений агротехники. Необходимость немедленного увеличения продуктивности сельского хо­зяйства и возможность ассигнования значительных фи­нансовых средств привели к созданию во многих государствах Персидского залива огромных современных хозяйств, где сельскохозяйственная продукция выращи­вается с помощью гидропоники, т. е. независимо от климатических и погодных условий. В Кувейте гидропо­ника используется на 150 фермах (по данным на 1981 г.), здесь были сооружены новые современные хозяйства в районе Шуайба, а в Саудовской Аравии - в пустыне Эль-Кардж3.

Сельские племенные общины, соседствуя с такими хозяйствами, естественно, быстро разрушались. Этому способствует и массовая урбанизация бедуинов и фел­лахов, и переход кочевников к оседлому хозяйству. Курс на такой переход в течение многих лет осуще­ствлялся властями Саудовской Аравии, где до сих пор почти половину населения страны, занятого в сельском хозяй­стве, составляют кочевники и полукочевники4.

Перечисляя уклады, представленные в арабских мо­нархических странах, нельзя не остановиться вкратце на рабовладельческом укладе. Правда, исторические особенности большинства стран Арабского Востока сло­жились таким образом, что этот уклад здесь никогда не был системообразующим.

На Аравийском полуострове, где рабовладение сохра­нялось дольше, чем в других странах региона, основа для ликвидации рабовладельческого уклада была зало­жена уже в начале XIX в. по инициативе Великобрита­нии, которая использовала борьбу против работорговли в качестве повода для установления своего контроля над побережьем Персидского залива. В 1820 г. между правителями племен Пиратского берега5, Бахрейна и английским правительством был заключен договор, пре­дусматривавший, в частности, запрещение морской пе­ревозки рабов и присутствие сильного британского военного гарнизона в Рас-эль-Хайме для контроля над соблюдением условий этого договора. Позднее положе­ния этого договора, касающиеся запрещения работор­говли, были дополнены договорами 1838, 18.39 и 1847 гг.6

Поэтому уже задолго до получения независимости рабовладение перестало играть сколько-нибудь значи­тельную роль в социально-экономической структуре даже тех арабских монархий, где оно еще сохранялось, высту­пая в виде так называемого “домашнего рабства”. Од­нако его сохранение до недавнего времени весьма су­щественно для характеристики социально-психологиче­ского климата некоторых стран Аравии. В частности, в Омане, по свидетельству очевидца, во дворце султана и в домах городской аристократии еще в конце 50-х годов ХХ в. имелись рабы-африканцы7. В Саудовской Аравии власти приняли решительные политические ме­ры к ликвидации рабства лишь в 1962 г. 8

Феодальный уклад в арабских странах расположен как бы в центре сосуществующих хозяйственных укла­дов и в ряде стран представляет собой ядро базиса, тем самым в значительной мере определяя характер над­стройки. В этом отчасти заключается объективная обу­словленность сохранения монархической формы правле­ния, поскольку монархия как элемент надстройки наи­более типична именно для феодальной формации.

Тесно связанный с элементами дофеодальных фор­маций, феодализм одновременно успешно приспосабли­вается к условиям капитализма, интегрирует в феодальную систему неко­торые элементы набирающих силу капиталистических отношений.

Таким образом, почти повсеместно в арабских монар­хических странах сила феодального уклада определяет­ся его тесной связью, даже переплетением, с дофеодаль­ными укладами, с одной стороны, и с капиталистиче­скими — с другой.

Говоря о феодальном укладе в странах Арабского Востока, необходимо иметь в виду, что он существенно отличается от “классического” - европейского феодализ­ма, который был основан на специфической феодальной структуре земельной собственности и присвоении классом крупных землевладельцев прибавочного про­дукта в виде различных форм феодальной ренты.

В арабских странах представляется возможным выде­лить две разновидности феодального уклада. Первая из них возникла непосредственно в племенах в результате разложения патриархально-общинного уклада. Не раз­рушая земельной собственности кочевых и оседлых пле­мен, она вела к углублению имущественного неравенства между племенными вождями (и их приближенны­ми) и рядовыми членами племени. Неравенство возник­ло вследствие постоянного закрепления такого положения, при котором выделявшаяся родоплеменная аристократия стала присваивать значительную часть общего дохода племени и превращаться в полуфеодаль­ный класс, не являющийся в полном смысле собствен­ником земли, но отчасти распоряжающийся ею. Эта разновидность феодального уклада особенно тесно свя­зана с патриархально-общинным укладом, поскольку в обоих случаях господствующей формой социальной ор­ганизации общества служит племенная система. Данная разновидность была широко представлена не только в стра­нах Персидского залива, но также в Иордании и Ма­рокко. Так, в Марокко полунатуральные хозяйства, со­ставляющие так называемый “традиционный сектор”, занимали 75% всей земли 9.

Вторую разновидность феодального уклада в стра­нах Арабского Востока следует определить как “госу­дарственный феодализм” Субъектом присвоения здесь является правящее семейство и близкие к нему крупней­шие аристократические кланы и духовенство. Эта пра­вящая верхушка, осевшая в городах, непосредственно участвует в осуществлении государственной власти, рас­поряжается армией, руководит общественными работа­ми. Именно она на протяжении длительного историче­ского периода обеспечивала, а в ряде эмиратов - чле­нов ОАЭ обеспечивает и поныне единство в рамках государства разрозненных в хозяйственном отношении племенных единиц.

Мелкотоварный уклад широко представлен в эконо­мической структуре Марокко и Иордании и несколько слабее - в монархических странах Персидского залива. В Марокко и Иордании этот уклад развит как в деревне, так и в городе; в странах Персидского залива — прак­тически только в городе.

В деревне Марокко и Иордании мелкотоварный уклад связан с расслоением патриархально-феодально­го крестьянства. Осуществляемые государством эконо­мические мероприятия объективно содействуют даль­нейшей активизации этого процесса.

В городах арабских монархических стран мелкото­варный уклад представлен главным образом в виде мелких мастерских и предприятий сферы обслуживания, а также розничной торговли. Мелкие производители, не использующие наемного труда, часто заняты в традици­онных кустарных ремеслах.

Если в Марокко и Иордании мелкотоварный уклад зародился за много десятилетий до получения этими странами независимости, то в монархических странах Аравийского полуострова становление этого уклада на­чалось после второй мировой войны. Так, в Саудовской Аравии в 1957 г. насчитывалось 1143 мелких предприя­тия, причем 90% их возникло в 1948—1957 гг., а в 1954—1957 гг. было открыто 75% всех предприятий страны 10.

Важное место в экономике большинства арабских монархических стран занимают капиталистические укла­ды: национальный и иностранный частнокапиталистиче­ский и государственно-капиталистический. Все они тес­но связаны между собой не только присущей им единой формой присвоения, но и тем, что социальные субъекты присвоения в этих укладах часто совмещены в лице од­них и тех же или тесно переплетенных между собой групп.

Стремительное проникновение капиталистических от­ношений в экономику Саудовской Аравии, Омана и нефтедобывающих эмиратов Персидского залива связа­но с открытием и началом эксплуатации в этих стра­нах богатейших нефтяных месторождений. Первона­чально носителями капиталистических отношений высту­пали главным образом иностранные монополии, дейст­вовавшие в соответствии с концессионными соглашения­ми. Поэтому первым развитым капиталистическим укладом в названных странах явился иностранный част­нокапиталистический уклад.

Со временем процесс накопления торгового капита­ла в руках представителей феодально-аристократиче­ской верхушки позволил последним по-новому поставить вопрос об их взаимоотношениях с иностранным секто­ром. Монархические круги осуществили мероприятия, сделавшие иностран­ный капитал своего рода “трамплином” для быстрого роста национального частнокапиталистического и госу­дарственно-капиталистического укладов. Эти мероприя­тия свелись в основном к следующему.

Во-первых, в большинстве монархий Аравийского полуострова были созданы национальные нефтяные компании. С их помощью местным правительствам уда­лось добиться изменения принципов распределения при­былей от реализации нефти между монополиями и ни­ми, пересмотра наиболее кабальных условий заключен­ных ранее концессий и в корне изменить условия вновь заключаемых концессионных соглашений11. Это, в свою очередь, обусловило дальнейшую концентрацию капита­ла в руках представителей феодально-монархической верхушки и в то же время помогло создать основу для укрепления государственно-капиталистического сектора.

Во-вторых, в последние годы правительства упомя­нутых стран активизируют деятельность по ограничению частного предпринимательства иностранцев, с тем что­бы стимулировать рост национального капитала. Государство по возможности предоставляет льготы тем ино­странным фирмам, которые соглашаются вступить в компанию с коренными жителями. В Саудовской Ара­вии в декабре 1976 г. иностранцам вообще была запре­щена всякая коммерческая деятельность, поэтому вла­дельцы сотен торговых предприятий оказались вынуж­денными вступить в пай с саудовскими гражданами12. Принятый в Кувейте в 1964 г. Закон № 37, регулирую­щий проведение тендеров, предусматривает, что “уча­стник открытого тендера... может быть иностранцем, при том условии, что его агентом или партнером является лицо кувейтской национальности...” 13.

Наиболее быстрыми темпами в рассматриваемых странах идет развитие государственно-капиталистиче­ского уклада. Рост государственного сектора связан с тем, что в последние годы правительства этих стран все большую часть нефтяных доходов начинают вкладывать в проекты, нацеленные на развитие инфраструктуры и экономическую диверсификацию.

По второму пятилетнему плану экономи­ческого развития Саудовской Аравии (1975/76— 1979/80), бюджетные ассигнования намечались в разме­ре 498 млрд. саудовских риалов (около 142 млрд. USD) 14, за этот период было предусмотрено постро­ить за счет бюджетных ассигнований 890 предприятий различной величины, в том числе крупнейшие индуст­риальные комплексы в Джубайле и Янбо. В начале 1979 г. комментируя ход выполнения плана экономиче­ского развития в связи с изменившейся внешнеполити­ческой конъюнктурой, министр промышленности и энер­гетики Саудовской Аравии Гази аль-Госайби заявил: “Мы будем продолжать осуществление наших индуст­риальных планов в Джубайле и Янбо вместе с иност­ранными партнерами, если они того пожелают, и без партнеров, если они откажутся или проявят колеба­ния”15. В Кувейте пятилетний план 1976—1980-х гг. предусматривал выделение на промыш­ленное развитие 4375 тыс. долл. Аналогичные планы приняты и в других нефтедобывающих арабских монар­хиях.

Задача расширения государственного сектора дик­туется необходимостью создать собствен­ную, независимую от нефти национальную экономику, способную обеспечить потребности населения, когда неф­тяные ресурсы иссякнут. В Кувей­те, например, в “конфиденциальном докладе Национальному собранию, представленном 19 февраля 1972г., правительство заявило, что запасов нефти хватит на 54 года, если темпы добычи будут возрастать, и на 71 год, если темпы добычи сохранятся”. Аналогичные предположения высказывались и в Саудовской Ара­вии.16

Знакомство с основными особенностями экономиче­ской структуры арабских монархических стран позво­ляет перейти к вопросу об их социальной структуре. Наиболее многочисленным классом в большинстве арабских монархических стран продолжает оставаться крестьянство. В Саудовской Аравии, например, сельские жители составляют более 1/2 численности населения, причем еще всего лишь около 10 лет назад 66% населе­ния были кочевниками. Естественно, число последних быстро сокращается, однако и теперь более 1/3 всех жи­телей страны - кочевники. В то же время следует отметить, что в некоторых нефтедобывающих монархических странах, особенно с небольшой численностью насе­ления, количество крестьян быстро сокращается. Так, в Кувейте крестьянство уже сейчас почти полностью отсут­ствует; весьма мал и процент лиц, занятых в сельском хозяйстве Бахрейна.

В арабских монархических странах быстрыми тем­пами развивается рабочий класс. Во многих нефтедобываю­щих монархических странах Персидского залива присутствует нали­чие огромного числа иностранных рабочих. Так, в катарских портах Доха и Умм-Саид 90% портовых рабо­чих — иранцы, пакистанцы, индийцы; из полутора мил­лионов рабочих Саудовской Аравии коренные жители составляют лишь 8%. Аналогичное положение сущест­вует в Кувейте, ОАЭ. 17

Иное положение сложилось на Бахрейне. Более развитая, чем в других нефтедобывающих монархических странах, бахрейнская промышленность в большей степе­ни, чем в других странах этой зоны, обеспечена местными рабочими кадрами. На Бахрейне иммигранты состав­ляют менее 40% лиц наемного труда.

Вопросы о характере и развитии классовой приро­ды арабских монархических государств, и в частности государств Персидского залива, не получили пока широ­кого освещения. Американский автор Дж. Д. Энтони указывает на то, что переходный политический процесс в этих странах осуществляется прежде всего во взаимодействии “сил модернизации и традиционализ­ма”18. Дж. Энтони считает, что “основным фактором общественных измене­ний стали технология и иностранное присутствие, при­шедшие вместе с нефтью”19.

Попытка вникнуть в сущность социальных процес­сов и представить их возможные последствия содержит­ся в осуществленном американским исследователем С. Хантингтоном анализе развития монархической влас­ти на примере Кувейта. Он, в частности, пишет: “С од­ной стороны, централизация власти в монархическом государстве была необходима, чтобы обеспечить со­циальные, культурные и экономические преобразования. С другой стороны, она затрудняла или делала невоз­можным усиление традиционной политики и интегриро­вание в нее новых групп — продуктов модернизации. Их участие в политическом процессе могло бы иметь место лишь ценой самой монархии. Проблема, стоящая перед монархом, — должен ли он стать жертвой собственных достижений”20.

Сравнив все современные арабские монархически государства, их можно разделить на две группы в зависимости от характера государственной власти.

К первой группе относятся ОАЭ, Оман, Катар и Саудовская Аравия. Государство в этих странах выражает интересы прежде всего феодального класса, представленного правящим семейством и аристократией. К ни примыкает высшее духовенство и крупные предприниматели, экономическое влияние которых быстро возрастает.

Вторую группу, соответствующую более высокой сту­пени развития переходной государственности, образуют Кувейт, Бахрейн, Иордания и Марокко. Капиталистические отношения становятся в этих странах господствующими, о чем свидетельствует, в частности, значительный рост армии наемного труда (например, в Кувейте удельный вес наемного труда во всем самодеятельном насе­лении составляет 82%, в Иордании — 55%)21.

В Кувейте и на Бахрейне традиционная правящая верхушка оказалась вынужденной вступить в политиче­ский блок с национальной буржуазией.

Еще раньше, чем в Кувейте и на Бахрейне, добилась участия в осуществлении политической власти нацио­нальная буржуазия Иордании и Марокко. В то же время нельзя не отметить, что и чисто феодальные элементы сохраняют заметную роль в составе правящих кругов стран второй группы. Поэтому государство в них следует определить как буржуазно-феодальное.

Итак, преобладание (в странах первой группы) или наличие (в странах второй группы) феодальных элементов в составе тех социальных сил, интересы которых защищает государственная власть, служит важнейшей социально-экономической предпосылкой сохранения монархии в странах Арабского Востока

Хотя это положение о причинах сохранения монар­хии на более ранних стадиях развития мирового капи­тализма полностью применимо и к современным араб­ским монархиям, в них, однако, действуют и другие факторы. Действительно, если в Европе в период буржуаз­ных революций монархия сохранялась вследствие ком­промиссной позиции буржуазии, то это тем более долж­но относиться к арабским странам, где определенная часть буржуазного класса прямо связана с феодальной верхушкой. На этом основании естественно было бы предположить, что монархия должна представлять со­бой самую распространенную форму правления в араб­ских странах. Однако это не подтверждается фактиче­ским положением. За последние 50 лет монархия была ликвидирована в целом ряде арабских государств: в Египте (1952 г.), Тунисе (1957 г.), Ираке (1958 г.), Йемене (1962 г.), Южном Йемене (где до 1967 г. на тер­ритории современной НДРЙ существовала Федерация княжеств Южной Аравии, состоявшая из 17 шейхств), Ливии (1969 г.).

Проводя политику, направленную на уси­ление взаимовыгодной поддержки со стороны западных стран, современные арабские монархии в то же время принимают меры к тому, чтобы создать для сво­их народов видимость политической самостоятельности. Так, опасность перед ростом недовольства внутри стра­ны вынудил правителя Бахрейна прекратить действие соглашения с США об использовании седьмым амери­канским флотом военной базы Джуфейр. Аналогичные причины заставили и правительство Саудовской Аравии в 1962 г. отказаться от продления на новый срок соглашения с США об американской военной базе в Дахране.

В 60-х гг. прошлого века Великобритания разработала план создания федерации эмиратов Персидского залива. В 1968 г. правительство Англии объявило о намерении вывести свои войска из зоны Залива к кон­цу 1971 г. и предоставить независимость Бахрейну, Ка­тару и Договорному Оману.

Англия все еще сохраняет важную роль в жизни сво­их бывших протекторатов, что частично закреплено в “договорах о дружбе”, заключенных сразу после провоз­глашения их независимости. Так, Договор о дружбе между Великобританией и Бахрейном, подписанный 15 августа 1971 г., содержит положение о проведении “в случае необходимости совместных консультаций по вопросам, представляющим взаимный интерес” (ст. 1А).

Это положение почти дословно воспроизведено в подобных же договорах о дружбе с Катаром (3 сентября 1971 г., ст. 1а) и ОАЭ (2 декабря 1971 г., ст. 1а).

К этому следует добавить, что в последнее время, особенно после достижения монархиями Персидского залива независимости, с английским влиянием успешно конкурирует влияние США. Еще в 1968 г., сразу после объявления решения Англии о выводе своих войск, в сенате США был поднят вопрос о необходимости “за­полнения вакуума к востоку от Суэца”. Как один из способов достижения этой цели в США рассматривают создание нового военно-политического блока на Ближ­нем Востоке. После развала Багдадского пакта вследст­вие крушения монархического режима в Ираке и краха СЕНТО в результате революции в Иране США выступили с планом создания блока МЕТО (Организация ближневосточного догово­ра), в который, по замыслу инициаторов, должны войти Израиль, Египет, Саудовская Аравия, Иордания, Оман и некоторые другие страны - члены Лиги арабских го­сударств22.

В 1975 г. по инициативе ряда стран Запада Египет, Сау­довская Аравия, Катар и ОАЭ учредили Организацию арабской военной промышленности (ОАВП). В 1978 г. руководство ОАВП приступило непосредственно к раз­работке программы производства вооружений англий­ских и французских моделей на местных предприя­тиях.

1.2 Разновидности монархической формы правления в странах Арабского Востока

В российской науке государства и права разрабо­тана двухчленная классификация монархических форм правления. В соответствии с ней монархии делятся на абсолютные (неограниченные) и конституционные (ограниченные). Последние, в свою очередь, представляют собой дуалистические либо парламентарные монархии. Применяя эту систему классификации к монархиям Арабского Востока, следует иметь в виду, что в араб­ских странах закономерный процесс конституционализации монархической власти имеет существенные особен­ности, отличающие его от аналогичного процесса в Европе. Так, в Европе принятие конституций отражало последовательные этапы укрепления буржуазии и вы­теснения феодализма. В ряде же арабских монархий введение конституционных актов явилось в значитель­ной степени следствием необходимости регламента­ции деятельности разросшегося государственного аппа­рата, само появление которого вызвано расширением экономической функции государства в условиях нефтя­ного процветания. При этом социально-политический прогресс, хотя, безусловно, и имеет место, может и не играть роль главной причины появления конституций.

Основным критерием для классификации разновид­ностей монархической формы правления служит способ ответственности правительства. Этот критерий позволяет разделить современные арабские монархические государства на две основные группы. Первая из них вклю­чает абсолютные монархии, где правительство ответст­венно лишь перед главой государства. Это - ОАЭ, Оман, Катар и Саудовская Аравия. Ко второй группе - группе конституционных монархий — относятся Кувейт, Бахрейн и Марокко, где правительство ответственно и пе­ред монархом и перед парламентом, а также Иордания, где правительство по конституции несет ответственность только перед парламентом.

Государства, входящие в состав первой группы, в свою очередь, нуждаются в подразделении на несколь­ко разновидностей с точки зрения особенностей формы правления. Султанат Оман и Королевство Саудовская Аравия характеризуются отсутствием конституции. В султанате Оман имеются сравнительно развитые пра­вительство и государственный аппарат. Система прави­тельственных ведомств сложилась здесь после 1970 г., когда в результате дворцового переворота к власти при­шел султан Кабус Бен Сайд Был учрежден ряд министерств, которые заменили действовавших до 1970 г. при правителе совет­ников.

Система высших органов Саудовской Аравии регу­лируется в основном двумя актами: Законом о Совете министров 1958 г. и отчасти Конституцией Королев­ства Хиджаз 1926 г., которая действует лишь в одной из частей страны23. Помимо короля и совета министров, к числу центральных государственных органов в Сау­довской Аравии относятся Консультативный совет, на­значаемый королем, и Юридический совет, учрежденный в соответствии с пунктами 3 и 4 Программы улучшения страны 1962 г.24 Оба эти органа имеют чисто совещательный характер. Юридический совет, состоящий из 20 мусуль­манских юристов-улемов, занимается изучением вопро­сов, направляемых ему государственными органами, и дает разъяснения по просьбам отдельных мусульман.

Другую разновидность первой группы образуют мо­нархические государства, в которых действуют писаные конституции, - ОАЭ и Катара. Конституции этих стран имеют свою предысторию. Выдвинутый Великобритани­ей план создания федерации предусматривал включе­ние в ее состав семи эмиратов Договорного Омана (Абу-Даби, Дубаи, Шарджа, Рас-эль-Хайма, Аджман, Фуджайра, Умм-эль-Кайвайн), а также Катара и Ба­хрейна. Решение о таком союзе правители девяти эми­ратов подписали 27 февраля 1968 г. Однако в ходе об­суждения конкретных форм союзного государства между ними возникли серьезные разногласия.

Очевидная бесперспективность дальнейших перегово­ров толкнула правителей Катара и Бахрейна на путь самостоятельного развития и к отказу от положений Союзного договора 1968 г.25.

Первая конституция (Основной закон) Государства Катар была обнародована правителем еще в 1970 г, Ее принятие было обусловлено активизацией прогрес­сивной интеллигенции и некоторых слоев формирующей­ся буржуазии накануне создания суверенной государственности, а также очевидной необходимостью конститу­ционного закрепления власти за правящей династией в преддверии предполагавшегося вступления Катара в федерацию. Придав монархии конституционный вид, Основной за­кон тем не менее не содержал никаких положений, ко­торые могли бы рассматриваться как ограничение аб­солютной власти эмира. В его руках сохранилась высшая законодательная и исполнительная власть, и толь­ко судебная власть была объявлена независимой.

Таким образом, большей частью Основной закон 1970 г. является лишь инструментом регулирования дея­тельности функционирующего при монархе исполнитель­ного и совещательного аппарата.

22 февраля 1972 г. эмира Ахмада отстранил от влас­ти наследник престола шейх Халифа Бен Хамад Аль Тани. Новый пра­витель счел необходимым внести в Основной закон ряд поправок. Кроме того, он несколько изменил систему правительственных органов, создав, в частности, ряд но­вых министерств.

Что касается федерации арабских эмиратов, то она была создана в декабре 1970 г., правда, не в том составе, какой предполагался первоначально. В го­сударстве Объединенные Арабские Эмираты объедини­лись шесть эмиратов Договорного Омана (Рас-эль-Хай­ма вошла в него позднее - в феврале 1972 г.). Времен­ная конституция ОАЭ, основой которой явился проект конституции федерации девяти членов, вступила в силу в декабре 1971 г.

Следует иметь в виду, что принятие временной кон­ституции не было непосредственно связано с внутренними социально-политическими причинами; оно состоялось в значительной мере под влиянием рез­ко изменившегося международного статуса государств Договорного Омана - благодаря достижению независи­мости от Великобритании, вследствие решения о созда­нии федерации. Таким образом, вполне понятно значительное сход­ство форм правления Катара и ОАЭ. Система высших органов в обоих государствах в принципе одинакова, различия же объясняются только федеративным харак­тером ОАЭ, в то время как Катар — унитарная монар­хия. Глава государства в Катаре - шейх из династии Аль Тани. В ОАЭ же функции главы государства осу­ществляются Высшим советом федерации из семи эми­ров и председателем федерации, которого члены Сове­та избирают из своего числа сроком на пять лет.

Совет министров в Катаре назначается монархом; в ОАЭ председатель Высшего совета с согласия его чле­нов назначает премьер-министра, а затем, по рекомен­дации последнего, — министров. Компетенция прави­тельства в обоих государствах одинакова; она включает законодательную инициативу и разработку законопроек­тов, контроль за проведением внутренней и внешней политики под руководством главы монархического го­сударства.

В Катаре действует Консультативный совет, назна­чаемый правителем. Функцией его является обсуждение правительственных законопроектов, различных вопросов политики, обсуждение деятельности правительства в целом и отдельных министров. Однако решения Совета не имеют обязательной юридической силы: он не может вынести вотум недоверия правительству или министру, не может обязать правителя воздержаться от принятия закона. В ОАЭ органом, аналогичным Консультативно­му совету Катара, служит Федеральное консультатив­ное собрание. Оно формируется по нормам, закреплен­ным в самой конституции. Правитель каждого эмира­та - члена федерации назначает в состав Собрания определенное количество представителей. Функции Фе­дерального консультативного собрания носят, как и в Катаре, чисто совещательный и рекомендательный ха­рактер.

В научной литературе предпринято несколько попы­ток дать определение форме государства в Катаре и ОАЭ.

Так, арабский исследователь Я. Ю. Абдалла утверж­дает, что ОАЭ являются государством, “создавшим си­стему конституционного правления, основанного на принципе разделения и сотрудничества властей”26.

Амери­канский автор Дж. Энтони определяет государства Персидского залива как “полностью традиционные го­сударства, в которых нет партий, представительных органов”27. Ана­логичное определение предлагает и Растенников В. Г., который характеризует Катар как “традиционную исламскую монархию”28.

Наиболее удачно определение, данное Якубом Юсе-фом Абдаллой. Он пишет: “ОАЭ можно охарактеризо­вать как сильно урезанную конституционную монархию, близкую к абсолютной форме правления, с совещатель­ным органом, назначаемым самим правителем”29.

Делая краткий обзор формы правления в государст­вах первой группы, необходимо в общих чертах отметить некоторые особенности системы внутреннего управления в эмиратах — членах ОАЭ. Как субъекты федерации они не являются суверенными государствами, а представ­ляют собой государственные образования с достаточно широкой самостоятельностью в вопросах внутреннего управления. Поэтому при классификации форм правления они могут быть рассмотрены наряду с унитарными монархическими государствами Арабского Востока.

Эмират Дубаи издавна считается коммерческим цент­ром ОАЭ. Уже к середине 60-х годов эмират обладал развитой структурой административных органов, в числе которых были департаменты полиции, просвещения, здравоохранения, финансов и др. Однако личное участие правителя в функционировании этого аппарата по-преж­нему весьма велико: он осуществляет финансовый конт­роль за его деятельностью, решает все внешнеполитиче­ские вопросы, отнесенные конституцией к компетенции субъектов федерации30.

Сравнительно развитой административный аппарат, состоящий из ряда департаментов и министерств, соз­дал правитель Шарджи шейх аль-Касими. Территория эмирата фрагментарна: она разделена на несколько изолированных друг от друга анклавов. Видимо, это яви­лось важным дополнительным стимулом для формирова­ния государственного аппарата, которому необходимо решать гораздо более сложные организационные задачи, чем в тех эмиратах ОАЭ, которые обладают цельной территорией. В 78 году в эмирате началась до­быча нефти, а это также требует от государства усиле­ния управленческих функций.

Постоянное правительство имеется в Рас-эль-Хайме. Оно ведает выполнением сравнительно скромной про­граммы развития эмирата.

В Аджмане, Умм-эль-Кайвайне и Фуджайре тради­ционная племенная система правления сохраняется в наиболее чистом виде. “Правительство одного человека” - шейха правящей династии функционирует здесь на основе консультаций с племенной аристократией. Во всех перечисленных эмиратах главная роль в управлении, таким образом, принадлежит правителю и его аристократическому окружению в лице советников или правительства. Впрочем, следует отметить, что в Шардже и Рас-эль-Хайме круг лиц, на которые опирает­ся монарх в процессе реализации своей власти, несколь­ко шире, поскольку к работе в министерствах и департа­ментах он вынужден привлекать хотя бы минимум ин­теллигенции, начинающей появляться вне рамок традиционной элиты. Во всех эмиратах проявляется тенденция к административным нововведениям, обусловленным “нефтяной эпохой”. Хотя и в гораздо меньшей степени, это относится и к не имеющим собственной нефти эми­ратам, важной чертой хозяйственной жизни которых ста­ло сосредоточение экономической активности вокруг рентных платежей компаний-концессионеров и конку­рентной борьбы последних за концессии на поиски неф­тяных месторождений.

Относя перечисленные эмираты к группе абсолютных монархий, необходимо подчеркнуть, что в их правлении сохраняется значительное число элементов, присущих феодальной деспотии – учреждению раннего и среднего этапа развития феодализма.

Более высоким, чем в других эмиратах - членах ОАЭ, уровнем развития характеризуется система внут­реннего управления Абу-Даби. Государственно-право­вые акты, принятые здесь в 1971 г. правителем эмира­та шейхом Заидом Бен Султаном Аль Нахайяном, регу­лируют порядок формирования и деятельности совета министров и Национального консультативного собрания, состоящего из назначаемых представителей аристократии и коммерческих кругов. На Собрание возложена задача обсуждения законопроектов, причем его мне­ние не связывает правителя, который может последо­вать ему или пренебречь им, не выдвигая никаких обо­снований окончательно принятого решения.

Ко второй группе относятся монархические государ­ства, где правительство несет ответственность не только перед монархом, но и перед парламентом или только пе­ред последним, как это предусмотрено конституцией Иордании31. Дополнительным и очень важным отличи­ем государств этой группы от предыдущей служит на­личие выборного законодательного органа в системе центральных органов государства.

Из числа стран, входящих во вторую группу, особен­но близки между собой по форме правления Кувейт и Бахрейн. Кувейт первым среди протекторатов Персидского залива получил независимость. Договор 1899 г. закреплял режим английского протектората. Договор был аннулирован в 1961 г., а год спус­тя в Кувейте была принята конституция, регулирующая систему высших органов власти. На Бахрейне разработка конституции, так же как в Катаре и ОАЭ, была отчасти связана с интенсивной под­готовкой к образованию федерации девяти арабских эмиратов.

В Кувейте проект конституции был разработан пред­ставительным Учредительным собранием и принят эми­ром ас-Сабахом без изменений.

Обе конституции формально содержат значитель­ные ограничения властных прерогатив монархов. Доста­точно сказать, что обе они закрепляют положение, в со­ответствии с которым никто, в том числе и эмир, не может до истечения пяти лет с момента принятия кон­ституции предлагать какие-либо поправки к ней.

Система высших органов и взаимоотношения между ними идентичны в обеих странах и основаны на прин­ципе разделения властей, закрепленном в конституции. Главой государства является наследственный мо­нарх - эмир. Законодательная власть принадлежит эмиру и выборному Национальному собранию, а испол­нительная — эмиру и совету министров.

Эмир утверждает и обнародует представляемые ему Национальным собранием законопроекты и обладает правом отлагательного вето, для преодоления которого требуется 2/3 голосов членов Собрания при повторном рассмотрении законопроекта. Он назначает премьер-ми­нистра и в соответствии с его рекомендациями — мини­стров. Члены правительства несут коллективную ответ­ственность перед эмиром и Национальным собранием, а также индивидуальную — перед эмиром. Кроме того, Национальное собрание может обращаться к членам правительства с требованием разъяснений по широкому кругу вопросов. Национальное собрание обладает пра­вом вынесения вотума недоверия любому министру. Ес­ли оно считает необходимым смещение премьер-минист­ра, что автоматически влечет смену всего правительства, то вопрос этот передается на рассмотрение эмира, который и решает, будет ли распущено Собрание или уй­дет в отставку правительство. Анализ формы правления, предусмотренной конституциями Кувейта и Бахрейна, позволяет охарактеризовать ее как переходную от дуалистической монархии к парламентарной.

В условиях бурного развития противоречивых эконо­мических и политических тенденций в Кувейте и на Ба­хрейне конституционной системе этих государств прису­щи черты нестабильности. Ярким проявлением этого явились события на Бахрейне в августе 1975 г. и в Ку­вейте в августе 1976 г. Мощная оппозиция в парламен­тах обеих стран предприняла шаги, идущие вразрез с политической линией правящих кругов. Демонстративно распустив правительство, эмир Бахрейна сформировал его вновь в старом составе. Вслед за тем он издал дек­рет о роспуске Национального собрания, причем вопреки требованиям конституции не разъяснял причин роспуска и не определял срока новых выборов. Эмир также при­остановил действие конституции32.

29 августа 1976 г. в Кувейте произошли аналогичные события, которые почти повторили то, что за год до этого имело место на Бахрейне. Распустив Национальное собрание, эмир возложил на себя и на совет министров функции представительного органа, т. е. высшей законодательной власти, а также образовал спе­циальный комитет, которому было поручено подготовить проект конституционных изменений и представить эми­ру на утверждение.

Таким образом, ныне существующая в Кувейте и на Бахрейне система правления основывается, по сущест­ву, на режиме чрезвычайного положения, в условиях ко­торого оба эмира сосредоточили в своих руках всю пол­ноту власти, опираясь на формируемые при их решаю­щем участии правительственные органы.

Марокко является единственной арабской монархиче­ской страной, где конституционные положения о парла­менте действуют в настоящий момент в полном объеме. Вообще в Марокко элементы буржуазно-демократиче­ских институтов представлены полнее, чем в любой иной арабской монархии. За пе­риод независимого развития в Марокко были приняты три конституции. С момента получения независимости в 1956 г. до принятия первой конституции король Мухам­мед V осуществлял свою власть как абсолютный монарх. В июне 1965 г., стремясь найти выход из крайне обострившейся внутриполитической ситуации, преемник Мухаммеда, Хасан II распустил парламент и ввел в стране чрезвычайное положение. В 1970 г. новая конституция была вынесена на рефе­рендум и после отмены чрезвычайного положения исту­пила в силу. Однако действовала она недолго. На референдуме в 1972 г. получила одобрение третья конституция Марокко.

Новая конституция стала важным шагом на пути усиления элементов парламентаризма в государствен­ном строе Марокко. Глава государства - король. Выс­шая законодательная власть принадлежит выборному однопалатному парламенту - Палате представителей. Исполнительная власть осуществляется советом минист­ров, состав которого без каких бы то ни было ограни­чений со стороны конституции назначается королем. В марокканской модели имеется целый ряд черт, при­ближающих ее к форме правления парламентарной мо­нархии. Прежде всего это - принцип парламентской ответственности правительства, который дополняется правом Палаты представителей выносить резолюцию порицания совету министров. Однако, с другой стороны, правительство ответственно и перед королем, что вносит в форму правления Марокко элементы дуализма.

Глубокий кризис, поразивший в последующие 5 лет все слои марокканского общества, обусловил тот факт, что Палата представителей, предусмотренная новой консти­туцией, не избиралась в течение пяти лет. На протяжении этого периода действовала помещен­ная в последнем разделе конституции, содержащем пе­реходные положения, ст. 102. Она концентрировала всю власть в руках короля, наделяя его правом принимать “законодательные и регламентарные меры, необходи­мые для создания конституционных учреждений и ведения государственных дел”. Выборы в центральные и местные органы власти Марокко состоялись лишь в 1977 г.

Единственная арабская монархическая страна, конституция которой предусматривает лишь парламентскую ответственность правительства, - Иордания. В ходе арабо-израильской войны 1948 г. король Иордании Абдаллах ввел свои войска на территорию западного, па­лестинского берега р. Иордан и присоединил ее к свое­му королевству. Включение в 1949 г. в состав Иордании этой более развитой арабской территории не могло не привести к конституционным изменениям. Население западного берега открыто выступало против деспотиче­ских методов правления. Массовое недовольство усугуб­лялось бедственным экономическим положением, в котором оказалась страна после палестинской воины33.

1 января 1952 г. в Иордании вступила в силу новая конституция. Ею установлена форма правления, зани­мающая как бы промежуточное положение между дуа­листической и парламентарной монархиями, причем зна­чительно ближе к последней. Глава государства, король, вместе с двухпалатным парламентом осуществляет законодательную власть. Исполнительная власть принадлежит королю и совету министров. Законодательные полномочия короля заклю­чаются в утверждении и обнародовании законов, прини­маемых парламентом. Королевское вето может быть преодолено 2/3 голосов обеих палат. Все члены прави­тельства, назначаемого королем, несут коллективную и индивидуальную ответственность лишь перед избирае­мой палатой Национального собрания - Палатой депу­татов. Под влиянием отчасти последствий израильской аг­рессии, отчасти внутрисоциальных проблем король Хусейн распустил обе палаты парламента 23 ноября 1974 г. и с помощью ряда мероприятий добился того, что нормальное функционирование представительного органа практически не восстановлено до сих пор.

Таким образом, реально существующая ныне форма правления в Иордании весьма схожа с той, которая имеет место в Кувейте и на Бахрейне. Создание в апре­ле 1978 г. Национального консультативного совета - назначаемого органа, аналогичного совещательным учреждениям некоторых монархических стран Персид­ского залива, — ни в коей мере не ограничивает суще­ствующего в Иордании с 1974 г. полновластия короля и его правительства34.

1 Растенников В. Г. Капитализм на Востоке во второй половине ХХ века, с. 136, т.2

1 Васильев А. М. Факелы Персидского Залива, с. 90-91

2 Там же, с. 103

3 Там же, с. 106-107

4 Яковлев А. И. Запад и социально-экономическое развитие Саудовской Аравии, с. 152

5 Озорлинг В. В. Иностранный капитал и некоторые проблемы экономического роста нефтедобывающих стран Восточной Аравии, с. 34

6 там же, с. 64

7 Медведко Л. И. Ветры перемен в Персидском Заливе, с. 45-46

8 там же, с. 54-55

9 Зудина Л. П. Аграрная реформа в Марокко, с. 28

10 Озорлинг В. В. Экономика Саудовской Аравии, с. 122

11 Васильев А. М. Факелы Персидского Залива, с. 99

12 там же, с. 101-103

13 там же, с.112

14 Озорлинг В. В. Экономика Саудовской Аравии, с. 118

15 Ressaissi R. Bahrain. Labor Movement and the Struggle for Self-determination. – “Revue Egyptienne de droit international”. Cairo, 1999, vol. 29

16 Озорлинг В. В. Экономика Саудовской Аравии, с. 137

17 Растенников В. Г. Капитализм на Востоке во второй половине ХХ века, с. 246, т. 2

18 Дж. Энтони. Halidje al-harabi. pg. 64

19 там же, с. 67-68

20 Hantington S. Political Order in Changing Societies. New Haven, 1996

21 Левин И., Мамаев В. Государственное устройство Арабского Востока, с. 79

22 Медведко Л. И. Ветры перемен в Персидском Заливе, с. 48

23 Озорлинг В. В. Саудовская Аравия, с. 56

24 Озорлинг В. В. Саудовская Аравия, с. 58-59

25 Ressaissi R. Bahrain. Labor Movement and the Struggle for Self-determination. – “Revue Egyptienne de droit international”. Cairo, 1999, vol. 29

26 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, с. 135

27 Дж. Энтони. Halidje al-harabi, с. 3

28 Растенников В. Г. Капитализм на Востоке во второй половине ХХ века, с. 54, т. 2

29 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, с. 139

30 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, с. 145

31 Левин И., Мамаев В. Государственное устройство Арабского Востока, с. 174-175

32 Hantington S. Political Order in Changing Societies. New Haven, с. 97

33 Медведко Л. И. Ветры перемен в Персидском Заливе, с. 59

34 там же, с. 78

32

Глава 2. Монарх – глава государства и исполнительной власти

Полномочия монарха рассматри­ваются в настоящей работе по трем отдельным группам.

Первую группу образуют повсеместно присущие ста­тусу главы государства личные прерогативы монарха.

Во вторую группу включены полномочия монарха, связанные с исполнительной деятельностью правительст­ва и государственного аппарата.

Третья группа охватывает компетенцию монарха в отношении деятельности законодательных органов и пра­вительства по осуществлению законодательной власти. К числу таких органов относятся парламент Марокко и парламенты, существовавшие в Иордании, на Бахрейне и в Кувейте до середины 70-х годов, а также законосо­вещательные учреждения Катара, ОАЭ и Абу-Даби. Взаимоотношения монарха с правительством рассмат­риваются, таким образом, и во второй и в третьей груп­пах. К последней относится и личное нормотворчество правителей арабских монархических стран.

1.1 Прерогативы монарха как главы государства

Фактический и юридический статус главы государства в арабских монархических странах в немалой степени связан с историческими особенностями возникнове­ния и развития института монархии в каждой отдель­ной стране. В различных странах эти особенности по-разному сказываются на современном статусе монарха в зависимости от того, в каком объеме сохраняются в настоящее время те социально-экономические и политические условия, при которых формировались правящие династии. Особенно велико влияние исторических особенностей процесса возникновения монархии на по­ложение правителей монархических государств Персид­ского залива.

Ныне существующие династии Кувейта, Бахрейна, Катара и эмиратов ОАЭ появились в условиях племенного строя, когда все население этих стран охватыва­лось одной или несколькими конфедерациями племен. Племена, в свою очередь, подразделялись на кланы, ро­ды, семейства, старейшие члены которых избирали племенных вождей - шейхов. Племенные вожди постепенно распространя­ли влияние за рамки своего племени и более или менее прочно укрепляли свою власть в пределах конфедера­ции племен.

Этот процесс, в результате которого выборный правитель превращал свое семейство в правящую династию с неоспоримой наследственной властью, происходил по­степенно и охватывал обычно несколько поколений пред­ставителей данного рода шейхов. Так, в середине XVIII в. предки нынешнего правителя Бахрейна пользовались влиянием лишь в небольшой области с центром в поселении Зубара на северо-восточном побережье бухты Бахрейн. Только в начале XIX в, они окончательно утвердили свою власть над всем Бахрейнским архипела­гом. Династия шейхов Аль Нахайян, правившая в области оазиса Эль-Айн, распространила свою власть на всю территорию Абу-Даби только в XX в.

Процессы становления династий в странах Персид­ского залива не были изолированы друг от друга, по­скольку кочевой или полукочевой образ жизни большин­ства населения Аравийского полуострова обусловливал постоянную миграцию племен, переселение влиятельных родов из одной местности в другую, разделение этих ро­дов на ветви.

В качестве характерного примера следует сослаться на тот факт, что правители Кувейта (семейство Ас-са-бах, пришедшее к власти в 1756 г., т. е. раньше всех других, кроме Омана, монархов зоны Персидского зали­ва), правители Бахрейна (семейство Аль Халифа) и короли Саудовской Аравии (ас-Сауд) являются выход­цами из одной конфедерации племен (Анайза) и, более того, из одного племени (бани утуб), родина которого - Неджд1. В Шардже и в Рас-эль-Хайме власть принад­лежит представителям двух отделившихся друг от дру­га ветвей семейства аль-Касими. Это же семейство пра­вило и в шейхстве Кяльба, которое до 1951 г. призна­валось Англией и соседними шейхствами как самостоя­тельное государство. Однако после убийства правителя Кяльбы шейха Хамеда Бен Сайда аль-Касими, не имев­шего наследников по мужской линии, Кяльба безболез­ненно вошла в состав Шарджи, управляемой другой ветвью аль-Касими. Последний факт доказывает, что на современном этапе династии, некогда избранные пра­вящими, настолько прочно захватили власть, что прак­тически ни при каких условиях на их место не может быть избрано другое семейство. Поэтому племенное об­щество Кяльбы с готовностью пошло на изменение сво­ей государственной принадлежности, с тем, чтобы сохра­нить верность правящему семейству.

Это дает основание утверждать, что выборные пра­вящие семейства, не являющиеся монархическими в строго юридическом смысле, к настоящему времени да­же в наиболее слаборазвитых эмиратах приобрели пер­вое необходимое для монарха качество - наследствен­ный характер власти. Очевидно, это качество отсутство­вало на том этапе, когда власть правящего семейства могла быть передана другому семейству в результате волеизъявления представителей племенного общества Власть выборного племенного вождя нельзя, по-видимому, считать сходной с властью выборного монарха: слишком тесной, непосредственной по характеру была связь первого со всем племенным обществом. В процессе осуществления своих функций монарх был вынужден, подчиняясь требованиям племенной традиции, постоянно учитывать мнение шейхской верхушки и следовать ему в большинстве принципиальных вопросов.

Следовательно, монархия в подлинном значении этого слова возникла в отдельных эмиратах ОАЭ, отставших от соседних государств по уровню своего социально-экономического развития, лишь в текущем столетии. Несколько раньше аналогичная трансформация характера власти племенного вождя произошла в Кувейте и на Бахрейне. После завершения этой трансформации правителям удалось в короткий период укрепить свои власть и создать на месте разлагавшейся традиционной племенной демократии деспотический режим.

Процесс возникновения монархии в Омане и Маскате носил специфический характер, протекая в тесно связи с религиозным движением. Господствовавшие Омане каноны исламской группы ибадитов требовали совмещения светской и духовной власти в руках выборного правителя - имама. В 1789 г. в нарушение этих канонов имам Сайд Бен Ахмед из правившего с 1749 г. семейства Аль Бу Саидов передал своему сыну Хамеду светскую власть, оставив себе только духовную. Преследуемый гонениями ортодоксальных ибадитов, Хамед ограничил свое влияние областью Маската. После смерти Хамеда власть перешла в руки его брата, который 1792 г. провозгласил себя султаном Маската2.

Особым образом установила свою власть династия Саудидов. (ас-Сауд), правящая ныне в Саудовской Ара­вии. В начале XX в. это влиятельное семейство было изгнано своими соперниками из Неджда. Однако уже в 1902 г. эмир Ибн Сауд захватил Эр-Рияд - главный город Неджда и, постепенно захватывая все новые тер­ритории и расширяя границы владений, объединил под своей властью значительную часть Аравийского полуост­рова. В 1932 г. он провозгласил себя королем Саудов­ской Аравии.

Таким образом, вполне очевидными становятся при­чины, обусловливающие различия в отношениях, сло­жившихся между монархами и традиционной частью населения эмиратов Персидского залива, а также меж­ду монархами и подданными в Омане и Саудовской Аравии. В первом случае правители всячески стремятся подчеркнуть присущие своему статусу элементы патер­нализма и пытаются представить себя в роли храните­лей племенных традиций. Монархи же Омана и Саудов­ской Аравии, с самого начала вынужденные укреплять свою власть в условиях упорной борьбы с религиозны­ми и политическими противниками, открыто демонстри­руют репрессивные и авторитарные черты своего прав­ления. Это определяет многие важные особенности их фактического статуса.

Монархия Марокко также возникла в эпоху господ­ства традиционной племенной системы. Однако сравни­тельно раннее зарождение капиталистических отноше­ний, обусловивших вытеснение племенных структур, явилось причиной того, что ранние исторические особен­ности возникновения монархии в этой стране не получи­ли заметного отражения в развитии марокканской мо­нархии в XX в.

Монархия в Иордании сформировалась под эгидой Великобритании и исключительно в результате ее уси­лий. В 1921 г. на престол в британской подмандатной территории - Трансиордании был возведен ставленник западных кругов, сын хиджазского короля Хусейна из хашимитской династии Абдаллах3. Уже в 1928 г. вступила в силу конституция Трансиордании (Органический закон), урегулировавшая статус мо­нарха.

Таким образом, роль исторических особенностей про­цесса возникновения монархии при формировании современного статуса главы государства наиболее чётко прослеживается в странах, не имеющих конституций, особенно в эмиратах персидского залива. В сумме время непрерывного правления стоящих ныне у власти семи правителей составляет 194 года, т. е. В среднем более 27 лет на каждого. 4

Прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению компетенции монархов в странах Арабского Востока, необходимо отметить связь статуса главы государства с формой государственного устройства. В унитарных монархиях все полномочия главы государства сосредоточенны в руках одного лица – наследственного правителя (короля, султана, эмира или шейха). По иному обстоит дело в федерации ОАЭ. Конституция этой страны, так же как и других монархических государств устанавливает единоличный пост главы государства, – им является глава федерации (разд. 2 гл. 4 конституции), избираемый Высшим Советом семи правителей из числа своих членов сроком на пять лет. Однако фактически сама же конституция распределяет полномочия обычно осуществляемые главой государства, между председателем федерации и Высшим Советом.

Модель главы государства ОАЭ обладает некоторым сходством с выборной монархией Федерация Малайзия, где совет правителей из девяти султанатов монархических штатов избирает из своего состава главу государства на пятилетний срок.

Одной из основных особенностей правового положения монарха является то, что власть его считается “юридически непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса, что свойственно республике”5. Однако в таком случае следует отметить, что у главы Федерации Малайзия и тем более у главы ОАЭ есть существенное отличие от статуса монарха. Оба они входят в состав совета правителей в силу непроизводного характера своей власти в монархии - субъекте федерации. С другой стороны, их полномочия на посту главы федеративного государства носят чисто производный характер и даются им по решению совета правителей.

Следовательно, определяя форму правления в ОАЭ как монархическую, необходимо уточнить, что здесь уникальная модель главы государства обладает чертами, свойственными и наследственной монархии и выборной монархии, и республике - и единоличному и коллегиальному главе государства.

В дальнейшем изложении в понятие главы государства ОАЭ сосредоточены будут включаться два органа - Высший совет и избираемый им председатель федерации.

Важнейшим правом монарха, которое, собственно и отличает его от главы республиканского государства, является право передачи власти в порядке наследования. Поэтому изучение статуса монархов следует начать с вопросов престолонаследия. Общим для всех арабских монархий правилом служит ограничение передачи власти рамками одного семейства, причем женщины не входят в круг возможных наследников престола.

В странах, не имеющих писаной конституции, престолонаследие регулируется обычаями. До недавнего времени наиболее важную роль в вопросах связанных с передачей власти, играли в монархиях Аравийской полуострова семейные советы правящей династии (в меньшей степени это касается султаната Оман). Необходимость вынесения вопросов престолонаследия на семейный совет объясняется характерными чертами присущими правящим семействам в этом районе. Почти все они весьма многочисленны. Так, общее количество членов правящего в Катаре семейства составляет значительную часть населения страны - 20000 человек, при этом более 500 из них обладают титулом шейха. В абу-дабийской династии аль-Нахаян шейхов более 30; ветвь аль-Касими правящая в Рас-эль-Хайме, насчитывает более 40 шейхов6

Кроме того, многим династиям свойственно разделение на самостоятельные и часто враждующие ветви. Так, от первого правителя Аль Тани идут три ветви - Бани Хамед (выходцем из нее являет­ся нынешний правитель Катара шейх Халифа), Бани Али (к этой ветви принадлежал свергнутый в 1972 г, правитель шейх Ахмад) и Бани Халед (представлена министром экономики и торговли шейхом Насиром)7. Семья правителей Абу-Даби Аль Нахайян состоит из двух ветвей - Бани Султан и Бани Халифа.

Такие особенности состава правящих династий при отсутствии семенного совета - органа, выносящего со­гласованные решения шейхов, создали бы постоянную вражду внутри правящих семейств и могли бы стать серьезными факторами дестабилизации их власти.

После смерти правителя совет шейхов избирал из числа его ближайших родственников нового правителя. Им мог стать старший, а иногда и младший сын, пле­мянник, родной или двоюродный брат, дядя. Женщина в соответствии с религиозными нормами ни в коем слу­чае не входит в круг наследников престола. Однако кос­венное влияние женщин правящего семейства на осуще­ствление государственной власти иногда бывает очень велико. Известно, что в течение большей части первой половины нынешнего столетия реальной властью в шейхстве Дубаи обладала мать правителя Хусса Бинт аль-Мурр (Хусса Умм Рашид)8.

До недавнего времени (а кое-где, вероятно, и до сих пор) в вопросах передачи власти воля совета шейхов нередко превалировала над личными устремлениями правителя. В монархическом Йемене после смерти има­ма Яхьи в 1948 г. власть даже была передана в руки другого семейства и имамом был избран Абдаллах аль-Вазир; сыну же Яхьи Ахмеду пришлось восстанав­ливать правление своей династии с помощью силы. В Катаре правивший до 1972 г. шейх Ахмед так и не сумел сделать своего сына шейха Абдель Азиза наследным принцем, поскольку этот пост был занят шейхом Халифой, которого поддерживало большинство в семей­ном совете.

В последнее время в эмиратах - членах ОАЭ полу­чила применение практика, в соответствии с которой правитель назначает своего преемника. Чаще всего это один из его сыновей, достигший 18 лет. В случае ж отсутствия наследного принца наследником престола назначается следующий по мужской линии член семьи, обычно брат. Характерно, что правители Умм-эль-Кайвайна и Аджмана уже теперь передали сыновьям - на­следным принцам - многие из своих прерогатив, в том числе право участия в работе Высшего совета ОАЭ.

В Саудовской Аравии после смерти Ибн ас-Сауда престол наследуют его сыновья в порядке старшинства.

Практика назначения преемников не означает, что роль семейных советов игнорируется - она сохраняется, хотя и в меньшем объеме, чем прежде. Влияние семей­ного совета даже закреплено в ст. 21 Основного закона Катара. Она гласит, что назначение наследника престо­ла осуществляется “декретом эмира, принятым после консультации с влиятельными лицами, обладающими полнотой власти в стране, и при согласии большинства из них с решением”. В Саудовской Аравии в ноябре 1964 г. король Сауд был отстранен от власти решением королевской семьи и Совета улемов. В соответствии с изданным ими специальным актом - фетвой власть пе­решла в руки Фейсала.

И все-таки семейные советы династий постепенно утрачивают позиции органа, решающего вопросы престо­лонаследия. В Шардже после попытки переворота в конце января 1972 г., когда был убит правитель шейх Халед Бен Мухаммед аль-Касими, правивший с 1965 г., Высший совет ОАЭ фактически признал нового прави­теля, который к тому моменту еще не получил одобре­ния Совета шейхов правящей в эмирате династии. Ког­да в ОАЭ было объявлено, что шейх Султан Бен Мухам­мед, брат убитого правителя, признается его законным наследником, династия аль-Касими еще только обсуж­дала вопрос, передать ли власть ему или одному из двух других претендентов.

Вообще, такой способ передачи монархической власти, как дворцовый переворот, не отвергается кате­горически нормами традиционного общества Аравийско­го полуострова. Опыт дворцовых переворотов в странах Аравийского полуострова свидетельствует о том, что рез­кие перемены в руководстве часто позволяют здесь осу­ществить меры по поддержанию режима и ослаблению напряженности в системе руководства и в то же время никогда не приводят к изменению важных общественно-политических процессов. Напротив, результатом таких переворотов, как, например, в Абу-Даби, Омане, Катаре (соответственно в 1966, 1970 и 1972 гг.), явилось лишь укрепление стабильности монархии и политической системы в целом путем водворения более популярного правителя.

В конституционных монархиях престолонаследие ре­гулируется или самим основным законом, или же сово­купностью положений конституции и специального кон­ституционного закона о престолонаследии. Последний из двух этих способов более распространен в арабских монархиях; он использовался прежде в монархических Ливии, Ираке, а ныне применяется в Катаре, Кувейте, на Бахрейне.

Значительно раньше других правителей Персидского залива законодательство о наследовании власти ввел правитель Бахрейна шейх Иса Бен СальманАльХалифа. Еще в 1898 г., убедившись в том, что семейный совет не всегда ограждает бахрейнскую династию от внутрен­них распрей, правитель издал акт, подписанный также представителями аристократических кругов страны, по которому престол должен переходить к старшему сыну бывшего правителя. Чтобы обеспечить исполнение нового порядка престолонаследия, шейх Иса добился согласия и поддержки со стороны Великобритании9. Ны­не действующее конституционное законодательство Бахрейна устанавливает то же самое правило: в ст. 1 кон­ституции записано, что “власть на Бахрейне является наследственной и переходит от Его Величества шейха Исы Бен Сальмана Аль Халифы к его старшему сыну, затем к старшему сыну этого сына” и т. д. Впрочем, эта статья, а также предусмотренный ею и конкретизирую­щий ее положения конституционный Закон о престолонаследии оставляют за эмиром право назначить наслед­ником престола любого из своих сыновей, а не только старшего. При этом эмир должен издать специальный декрет, соответствующий конституционному законодательству. В настоящее время наследным принцем Бах­рейна является старший сын эмира, занимающий также пост министра обороны.

В Кувейте ни конституция, ни Закон о престолона­следии не указывают, кого именно из своих родствен­ников и членов семьи эмир должен назначить наследни­ком. Однако кандидатура, предложенная эмиром, долж­на быть одобрена большинством голосов членов Национального собрания на специальном заседании. Если эмир затрудняется назначить наследника, то в соответствии со ст. 4 конституции и ст. 6 Закона о престолонаследии он называет не менее трех потомков покойного Мубара-ка ас-Сабаха (основателя династии), одному из кото­рых Национальное собрание должно отдать предпочте­ние как наследнику престола.

Престолонаследие в Иордании и Марокко регули­руется конституциями. Ст. 28 конституции Иордании подробно определяет, в каких случаях кто из родственников умершего короля наследует престол. Однако по инициативе короля Хусейна к ней была принята поправ­ка, позволившая ему назначить наследником престола своего брата Хасана в обход конституционных поло­жений, требующих перехода власти от отца к старшему сыну. Такое же требование содержится и в ст. 20 кон­ституции Марокко. Вообще система престолонаследия, в соответствии с которой власть переходит от отца к старшему сыну, является наиболее распространенной в монархиях Ближнего и Среднего Востока. В частности, такая система была закреплена в ст. 20 конституции Ирака 1925 г., в ст. 44 конституции Ливии 1951 г.

В тесной связи с престолонаследием находится во­прос о регентстве, хотя после начала 50-х годов, когда регентские советы правили в Египте при малолетнем наследнике отрекшегося от престола Фарука и в Иор­дании при несовершеннолетнем Хусейне - сыне короля Талала, признанного душевнобольным, регентское прав­ление не имело места в арабских монархиях. В государ­ственном праве монархических государств Персидского залива, Омана и Саудовской Аравии этот институт во­обще отсутствует, поскольку в условиях существования весьма многочисленных правящих семейств трудно представить себе ситуацию, при которой возникла бы нужда в регентстве. Во время пребывания монарха за рубежом или в случае его болезни функции главы го­сударства осуществляет здесь постоянный или назначен­ный для данного случая заместитель правителя. В эми­ратах - членах ОАЭ, в Омане и Саудовской Аравии практика их назначения регулируется обычаем; в Ку­вейте, на Бахрейне и в Катаре - соответственно ст. 61, 34 и 21 конституций, а в ОАЭ на уровне Федерации - разд. II гл. IV конституции.

Впрочем, ст. 4 кувейтского Закона о престолонаследии предусматривает, что в случае, если престол станет вакантным прежде, чем будет назначен наследник пре­стола, функции главы государства будут осуществлять­ся советом министров в течение восьми дней, т. е. до избрания наследника престола в экстренном порядке.

Возможность регентства предусмотрена в государст­венном праве, в частности в конституциях Марокко и Иордании. В ст. 21 конституции Марокко содержится положение, в соответствии с которым Регентский совет не только осуществляет права короны до восемнадцати­летия монарха, но и действует в качестве консультатив­ного органа при короле до достижения последним 22 лет.

Арабские монархи обладают целым рядом таких традиционных прав, как право на особый титул, пра­во учреждения различных орденов и знаков почета и награждения ими, право принимать присягу на верность от некоторых государственных служащих высшего ранга, вступающих в должность, право присвоения почетных титулов и др.

Во многих арабских монархических странах исклю­чительно важное идеологическое и политическое значе­ние имеет принадлежащая правителям высшая духов­ная власть. Например, конституция Марокко закреп­ляет за королем особый религиозный титул – “Повели­тель правоверных” (Амир аль-муминин) и провозгла­шает, что король “следит за соблюдением ислама” (ст. 19). Учитывая огромную роль религиозной власти в Саудовской Аравии, которую осуществляет король (яв­ляющийся одновременно имамом - верховным иерар­хом ислама в стране), можно опре­делить существующий здесь режим власти как “абсолютистско-теократическую монархию”.

С религиозной властью исторически теcно связаны прерогативы монархов в области судебной власти, В эмиратах-членах ОАЭ, за исключением Абу-Даби и Дубаи, значительная часть судопроизводства до недав­него времени осуществлялась самими правителями. К кади дела поступали только в том случае, если с их решением правителю и членам его семьи не удавалось справиться самостоятельно. Начиная с 1974 г., когда федеральный министр юстиции представил законопроект об организации федеральных судов по всей территории ОАЭ и об изъятии у местных судов юрисдикции по мно­гим вопросам, объем судебной деятельности правителей в этих эмиратах неуклонно сокращается. Султан Ома­на до сих пор лично рассматривает апелляции на реше­ния верховного суда в Маскате. В Саудовской Аравии король также является высшей судебной инстанцией, в которую могут обращаться с апелляциями по любым гражданским и уголовным делам не только подданные королевства, но и иностранцы 10.

Среди особенностей, специфически присущих стату­су монарха в отличие от главы республиканского госу­дарства, необходимо отметить принцип неприкосновен­ности личности монарха. Конституции современных арабских монархий закрепляют это положение. В ст. 20 конституции Катара записано, что эмир “обладает аб­солютной неприкосновенностью; уважение эмира - обязанность”. Эмир Кувейта обладает иммунитетом и не­прикосновенностью на основании ст. 54 конституции. Ст. 33 конституции Бахрейна объявляет личность пра­вителя неприкосновенной и священной; аналогичные по­ложения содержатся в ст. 30 конституции Иордании и в ст. 23 конституции Марокко. Неприкосновенность мо­нархов Саудовской Аравии, Омана и эмиратов - членов ОАЭ охраняется нормами мусульманского права. Посягательство на жизнь монарха рассматривается как включающее и посягательство на религию, поскольку происхождение власти монарха в странах Арабского Востока считается божественным. За подобное пре­ступление мусульманское уголовное право предусматри­вает особо суровое наказание. Так, эмир Фейсал Ибн Мусаид, убивший своего дядю, короля Саудовской Ара­вии Фейсала в 1975 г., был обезглавлен на глазах у многотысячной толпы тремя ударами сабли через ми­нутные интервалы 11.

Важнейшее политическое значение имеет закреплен­ное за главой государства всех конституционных араб­ских монархий, кроме Катара, право введения чрезвы­чайного положения. Однако и в катарской конституции содержится указание на возможность “возникновения чрезвычайной ситуации, требующей принятия срочных мер” (ст. 27). При этом полномочия эмира, который, кстати, сам и определяет, является ли ситуация чрезвычайной, еще более расширяются за счет и без того узкой компетенции законосовещательного органа - Консультативного совета.

В ОАЭ конституционное закрепление права введения чрезвычайного положения имело бы так же мало смысла, как и в Катаре, если бы не федеративный характер государства. Институт чрезвычайного положения введен в конституцию, ст. 146 которой гласит: “Чрезвычайное положение объявляется декретом, одобренным Высшим советом, по предложению главы Федерации и согласия Совета министров”. По-видимому, эта статья была включена для того, чтобы предусмотреть возможность законного вмешательства в дела эмирата - субъекта федерации в случае, если бы в нем оказались год угрозой политические и социально-экономические принципы, признанные в ОАЭ.

В Иордании роль монарха в решении вопроса о введении чрезвычайного положения выглядит, по букве конституции, более чем скромно. В ст. 125 записано, что венное положение может быть введено королевским указом лишь во исполнение решения совета министров. В дальнейшем, однако, монарх может издавать акты, даже противоречащие действующему законодательству, но имеющие приоритет в период действия военного положения. Гораздо более самостоятельную роль может сыграть в деле введения чрезвычайного положения король Марокко. Ст. 35 конституции Марокко требует, чтобы король, прежде чем путем издания дахира (этим термином в Марокко обозначаются все акты, издаваемые кролём, в конституции Иордании для обозначения аналогичного понятия используется термин ирадэ) ввести чрезвычайное положение, провел консультацию с председателем Палаты представителей и обратился к народу со специальным посланием12.

Конституции Кувейта и Бахрейна (соответственно т. 69 и 36) предоставляют эмиру полную свободу в решении вопроса о введении чрезвычайного положения, которое осуществляется посредством издания эмирского декрета. В этих странах, однако, для продления срока действия чрезвычайного положения, необходимо решение Национального собрания, принимаемое простым большинством голосов его членов. При этом такая процедура одобрения должна повторяться каждые три ме­сяца.

Кик видно, конституции арабских монархических стран сосредоточивают в руках монархов в большинст­ве случаев достаточно широкие полномочия, связанные с введением и использованием чрезвычайного положе­ния. В последние десятилетия чрезвычайное положение не раз вводилось в этих странах (на Бахрейне в 1956г., в Марокко с 1965 по 1970 г.). Тем не менее, как показа­ли события последних лет, в критических ситуациях мо­нархи арабских государств предпочитают не прибегать к чрезвычайному положению, применяя более надеж­ные, с их точки зрения, средства. Режим, существую­щий в настоящее время в Кувейте, на Бахрейне, в Иордании и существовавший до выборов 1977 г. в Ма­рокко, представлял, по существу, как отмечалось выше, нечто весьма близкое к чрезвычайному положению. В то же время по форме и по методам он существенно отли­чается от конституционного чрезвычайного положения, и главное его преимущество перед последним - воз­можность использования без ограничения какими-либо определенными сроками.

Монархи имеют право на денежное содержание, ко­торое выделяется по цивильному листу из бюджетных ассигнований. Помимо этого, у них имеются доходы от личного имущества, составляющие колоссальные суммы, особенно в нефтедобывающих государствах. В Иорда­нии, Кувейте и Марокко размер сумм, выделяемых мо­нарху, определяется, согласно конституциям этих стран, решением парламента. Ст. 33 конституции Бахрейна предоставляет эмиру право самостоятельно установить размер своего ежегодного содержания, о чем правитель издает специальный декрет. Конституция Катара вооб­ще обходит молчанием вопрос о доходах эмира, наделяя его, таким образом, правом лично определять их раз­мер.

В эмиратах ОАЭ, Омане и Саудовской Аравии пра­вители ничем не ограничены в расходовании государст­венных средств на личные нужды, поскольку вообще все финансовые ресурсы этих стран находятся в их полном распоряжении. Применительно к этим государствам, сле­довательно, не приходится говорить о цивильном листе как фиксированной форме содержания монарха. Тем не менее в последние годы правители абсолютных монар­хий вынуждены сокращать свои личные и семейные рас­ходы. В период протектората в эмиратах Персидского залива 1/3 нефтяных поступлений помещалась в лондон­ские банки на имя правителей и еще 1/3 выделялась на содержание государственного аппарата, т. е. главным образом на нужды правящей аристократической верхуш­ки во главе с семейством монарха13. Нежелание или не­способность правителей осуществить хотя бы минималь­ные социальные мероприятия, их неумение реализовать нефтяные доходы в целях укрепления существующих ре­жимов, стабилизации правления в немалой степени по­служили причиной дворцовых переворотов в Абу-Даби в 1966 г., в Омане в 1970 г., в Катаре в 1972 г. Новые правители, пришедшие к власти, стали проводить бо­лее гибкую политику в вопросах расходования государственных средств.

В Катаре шейх Хали­фа Бен Хамад Аль Тани пошел на особенно резкое сокращение фамильных имущественных привиле­гий. Однако это не вызвало оппозиции его правлению внутри правящего семейства, потому что большинство шейхов Аль Тани сознавало необходимость срочного укрепления престижа монархии, пошатнувшегося в годы правления непопулярного Ахмада. В то же время от­дельные правители в абсолютных монархиях по-прежне­му широко используют государственные финансы по личному усмотрению. Например, монархия Саудовской Аравии финансировала участие марокканских войск в войне с повстанцами в Заире в 1977 г. По сообщениям кувейтской газеты “Аль-Анба”, Саудовская Аравия согласилась помочь финансировать создание так называе­мых “межафриканских сил вмешательства”, призванных выполнять жандармские функции на этом континенте14.

К числу прерогатив, традиционно присущих статусу главы государства, относятся функции монарха в об­ласти внешних сношений. Ст. 33 конституции Иордании уполномочивает короля объявлять войну и заключать мир, а также ратифицировать международные договоры, которые, однако, в своем большинстве должны предвари­тельно быть одобрены Национальным собранием. В Марокко полномочия короля в этой области не­сколько шире: во-первых, меньшее, чем в Иордании, ко­личество международных договоров нуждается в пред­варительном утверждении парламента; во-вторых, конституция (ст. 31) закрепляет за монархом право назна­чения дипломатических представителей в зарубежные страны и международные организации. Такими же пол­номочиями в области внешней политики обладают эми­ры Кувейта и Бахрейна, однако, их права по заключе­нию международных договоров практически вообще не ограничены: конституции этих государств требуют лишь, чтобы после заключения договор был передан на рас­смотрение Национального собрания.

Наиболее широко трактуются внешнеполитические полномочия главы государства в Катаре и ОАЭ. В кон­ституциях обоих государств закреплено положение, со­гласно которому глава государства Катар (ст. 23, п. 1) и глава федерации ОАЭ (ст. 54, п. 9) представляют го­сударство внутри страны, перед другими странами, а также в международных организациях. Главы госу­дарств в обеих странах - эмир Катара (ст. 24) и Выс­ший совет ОАЭ (ст. 47) наделены неограниченными полномочиями по заключению международных догово­ров.

В арабских монархических странах, не имеющих кон­ституции, внешняя политика полностью находится в руках правителя.

2.2 Монарх, правительство и государственный аппарат

Влияние, которым обладают арабские монархи в осуществлении функций государства, наиболее ярко прослеживается в конституционном праве и политической практике, связанной с исполнительной властью, деятельностью правительства и государственного аппарата.

Повышение роли органов исполнительной власти - явление, характерное практически для всех современных государств. В арабских монархических государствах исключительно высока роль органов исполнительной власти, и тот факт, что позиции монархов особенно сильны в области исполнительной власти, связан со следующими обстоятельствами. Во-первых, нужно иметь в виду, что законодательство как один из методов осуществления государственной власти появилось в большинстве арабских монархических стран лишь сравнительно недавно, а в некоторых из них еще только формируется. Поэтому традиционное влияние монархических правителей разделяют с ними именно правительства или подобные им органы. Во-вторых, в составе правительства обычно имеются, а нередко и преобладают, лица, близкие к монарху по своему социальному происхождению, политическим интересам или даже связанные с ним родствен­ными отношениями.

С точки зрения уровня развития самих органов ис­полнительной власти и соответственно взаимоотношений монарха с ними арабские монархические страны можно разделить на несколько групп. Особую группу при этом составляют некоторые эмираты - члены ОАЭ, в кото­рых правительство как постоянно действующая система отраслевых ведомств с фиксированным составом вообще отсутствует. Это относится к Аджману, Фуджайре, Умм-эль-Кайвайну и Дубаи. Единственным институтом, на который возлагается здесь обсуждение политики и исполнение указаний правителя, служит так называемый диван эмира - орган назначаемых правителем со­ветников. Деятельность дивана призвана увязать инте­ресы самого правителя с интересами правящего дома, ведущих племен, видных общественных деятелей не из правящей семьи, крупных коммерсантов и религиозных лидеров. Традиционным форумом, на котором диван из­лагает эти интересы правителю, служит меджлис. Про­цедура ежедневного созыва меджлиса в этих эмиратах освящена традицией. Правитель Дубаи, правда, отка­зался от практики проведения меджлиса, но в этом эми­рате большим, чем в других, влиянием пользуется муни­ципалитет столицы - балядийа, состоящий из 16 назна­чаемых правителем представителей городского населе­ния, главным образом коммерсантов. Со временем содержание, которое вкладывается в понятие меджлис, подвергается изменению. Забегая вперед, можно при­вести пример Саудовской Аравии, где в форму меджли­са облекаются ежедневные приемы граждан по личным вопросам должностными лицами - министрами, вице-губернатором Эр-Рияда15.

Первая ступень развития правительственного аппарата представлена в тех арабских монархиях, где правительство служит не только органом исполнительной части, но одновременно и законодательной, поскольку таковой не выделен в самостоятельный. К числу таких государств относятся Оман и Саудовская Аравия. Подобный же характер имеет правительство в системе внутреннего управления Рас-эль-Хаймы и Шарджи. В этих эмиратах правительственные учреждения дополняют сохраняющуюся практику проведения меджлиса и деятельности дивана эмира. В обоих эмиратах правительственные органы возникли лишь в 90-е годы. В Шардже важнейшими из них являются департаменты финансов, нефти и минеральных ресурсов, торговли, а также секретариат правителя. Всего департаментов на­читывается более десяти16.

В Омане первое правительство было создано султаном

Кабусом сразу же после его прихода к власти - 5 августа 1970 г. Назначенный премьер-министром дядя султана Тарик Бен Теймур сформировал кабинет, в который, помимо него, вошли еще четыре министра: юстиции, здравоохранения, просвещения и внутренних дел. За собой султан оставил также пост министра иностранных дел. Пост секретаря по делам обороны сохранился за английским генералом. В январе 1973 г. Кабус реорганизовал правительство: он возложил на себя функции премьер-министра, создал новые министерства, частично объединил или упразднил старые. Современная структура правительства включает более десяти мини­стерств, а также несколько ведомств, связанных с различными отраслями экономического планирования. По­мимо функций премьер-министра, султан осуществляет непосредственное руководство министерствами финансов и обороны. В настоящее время, кроме султана и его личного советника - правителя столицы Гувайни Бен Лихаба, в состав совета министров входят 17 лиц, занимающих посты министров, генеральных директоров и секретарей.

Причиной появления правительств послужила акти­визация экономической и политической жизни в районе Персидского залива и в связи с этим некоторое услож­нение задач, которые должно решать государство. В то же время следует отметить, что создание современного правительственного аппарата в этих странах не явилось всецело следствием необходимости по-новому выполнять государственные функции, а в значительной мере отра­зило личные пожелания правителей. Во всяком случае, опыт Аджмана, Фуджайры, Умм-эль-Кайвайна, а также богатейшего нефтедобывающего эмирата Дубаи пока­зывает, что правители большинства эмиратов на данном этапе могут обходиться и без правительств.

Гораздо более высоко развит правительственный ап­парат в Саудовской Аравии. Главное его качественное отличие состоит в том, что его компетенция и полномочия зафиксированы в государственно-правовом акте - За­коне о совете министров 1958 г. Правительство Саудов­ской Аравии было создано еще в 1932 г. в соответствии с королевским декретом от 29 декабря 1931. Специфи­ческая особенность этого правительства заключается здесь еще и в том, что оно явилось первым общесаудов­ским органом, в то время как в отдельных частях стра­ны уже существовали различные правительственные органы местного значения - особенно в Хиджазе, где в 1926 г. вступил в силу Основной закон Королевства Хиджаз. Ныне многие положения этого акта не дейст­вуют, хотя формально он не отменен. Основной закон Хиджаза предусматривал учреждение в Мекке совеща­тельного собрания, в Медине и Джидде - администра­тивных собраний и во всех трех городах - общих городских советов. Это были консультативно-исполнительные органы городской аристократии и улемов. В Хиджазе функционировал и правительственный аппарат, создан­ный в 20-х годах. Такое положение способствовало бо­лее четкому определению функций созданного совета министров и его роли в государственном механизме.

Следующим шагом в развитии правительства Сау­довской Аравии стал королевский декрет 1954 г. “Положение о Совете министров и состоящих при нем учреж­дениях Арабского Саудовского Королевства”. По этому декрету совет министров действует под председательст­вом короля, министры назначаются королем и несут перед ним ответственность. Ст. 8 декрета гласила, что ни одно решение правительства не может считаться действительным до его утверждения королем. Ныне действующий Закон о совете министров явился новым важнейшим этапом в передаче правительству ряда пол­номочий, по традиции осуществлявшихся монархом.

Происходит и количественный рост правительства Саудовской Аравии: в его состав ныне входят 23 ми­нистра, не считая 2 заместителей премьер-министра и самого премьер-министра, пост которого занимает ко­роль.

Качественно более зрелой фазы развития достигли правительства конституционных монархий ОАЭ и Ка­тара а также эмирата Абу-Даби, где наряду с прави­тельствами имеется особый орган, связанный с законодательной властью и наделенный ограниченными права­ми контроля за деятельностью соответствующих прави­тельств.

Правитель Абу-Даби незадолго до прекращения действия договора с Великобританией о протекторате принял решение о создании в эмирате системы цент­ральных органов власти. В заявлении, с которым шейх Заид обратился к народу 1 июня 1971 г., он отметил свое стремление к “новой основе правления и порядка в стране”17. Он издал два декрета, один из которых предусматривал создание законосовещательного орга­на - Национального консультативного совета, а другой содержал положения о формировании и деятельности совета министров (Закон № 1 1971 г.). Закон опреде­лил полномочия правительства и способы осуществления им его функций под руководством правителя. Он уста­навливал также, что количество министров, не считая премьер-министра и его заместителя, не должно превышать 18. Первый кабинет был образован шейхом Заидом в июле 1971 г.

Начало создания правительственного аппарата в Ка­таре было заложено по инициативе Англии вскоре пос­ле окончания второй мировой войны, когда к власти пришел шейх Али Аль Тани. При правителе, помимо бри­танского агента, начали действовать британские советники, в том числе финансовый советник. В 50-х годах вместо него был введен пост Директора правительства, который занял египтянин X. Кямиль, принимавший активное и часто решающее участие в последовавших правительственных реформах18.

Нынешний свой вид катарское правительство приобрело после конституционных мероприятий 1970 г. Разд. III гл. 2 Основного закона, а также изданный правителем Закон № 5 от 1970 г. и последовавший за ним меморандум правителя “О распределении сущест­вующих правительственных учреждений в ведение Сове­та министров и министерств” определили порядок фор­мирования и деятельности правительства, полномочия министров и компетенцию министерств и других прави­тельственных органов. В ходе проведенной реорганиза­ции правительственного аппарата был создан совет ми­нистров из десяти министров под председательством нынешнего правителя эмира шейха Халифы, бывшего тогда наследником престола. Пост премьер-министра он оставил за собой и после прихода к власти в 1972 г.

Правительство ОАЭ было сформировано в соответст­вии с положениями федеральной конституции 1971 г. Если правительства названных выше стран возникли на базе таких традиционных институтов, как диван эмира и советники, то совет министров ОАЭ был создан с ис­пользованием опыта сотрудничества эмиратов Договор­ного Омана в ряде областей. Начиная с 1952 г. прави­тели семи шейхств ежегодно проводили заседания Сове­та Договорного Омана. Здесь обсуждались проблемы, представлявшие взаимный интерес, - такие, как разви­тие транспорта, здравоохранение, и др. Утверждением общих планов развития и контролем над их исполнением занимался с 1965 г. Совет развития Договорного Ома­на, в котором регулярно встречались правители или их представители.

Первое правительство ОАЭ, созданное в соответствии с конституцией 1971 г., в значительной степени опира­лось на правительственный аппарат Абу-Даби. В тече­ние некоторого времени абу-дабийские министры одновременно занимали руководящие посты в соответствую­щих федеральных министерствах, т. е. совмещали функ­ции в местном и центральном аппаратах. В настоящее время в состав совета министров ОАЭ, помимо премьер-министра и его заместителя, входят более 20 министров государственных министров.

В Кувейте и на Бахрейне развитие правительственных органов началось задолго до получения независимости и принятия конституции и прошло несколько стадий.

На Бахрейне первые шаги по созданию органов государственного управления были предприняты еще в 20-х годах по рекомендации англичан, которые и заняли большинство руководящих постов в созданных тогда парламентах. Важным шагом явилось издание правителем в 1956 г. декрета об учреждении Совета по делам управления. В этот орган первоначально вошли шесть лиц, причем правящая династия была представлена председателем Совета и еще тремя членами, а одно место принадлежало британскому советнику. На Совет возлагалась задача координации деятельности департаментов. В 60-х годах Совет был реорганизован, а состав его значительно расширен.

В 1970 г. на базе Совета по делам управления был создан Государственный совет. Он признавался высшим исполнительным органом и был уполномочен руководить утренней, а также отчасти (в рамках договора о протекторате) и внешней политикой Бахрейна. В компетенцию Совета входила разработка законопроектов и передача их правителю на утверждение, а также некоторые права в области принятия бюджета. Одновременно подверглись частичной реорганизации, главным образом по линии уменьшения их числа, отраслевые департаменты, перешедшие теперь в ведение Государственного совета.

Следующая реорганизация правительственного аппарата произошла после достижения Бахрейном национальной независимости. Правитель издал несколько декретов, согласно которым Государственный совет был преобразован в совет министров и департаменты получили статус министерств. Положения этих декретов развиты и закреплены в бахрейнской конституции 1973 г. Последняя реорганизация правительства произошла в 1976 г. Она стала очередным мероприятием по укрупнению и слиянию ряда министерств после роспуска парламента и приостановления действия конституции.

В целом аналогичным образом развивалось правитель­ство и в Кувейте.

В Иордании и Марокко развитой правительствен­ный аппарат также существовал уже к моменту полу­чения независимости. Развитие системы правительственных органов в этих странах осуществлялось постепенно, на основе пре­емственности, путем частичных преобразований; она ни разу не подвергалась глубоким реформам.

Таким образом, представляется возможным сделать некоторые обобщения о характере изменений, происходя­щих в статусе и роли правительственных органов в арабских монархических странах.

Первое подобие правительственного аппарата возни­кает на основе племенной традиции и мало чем отли­чается от институтов “консультативного правления”. На этом этапе правительственные органы неразрывно свя­заны с монархом, служат как бы продолжением его власти, придатком. Деятельность этих органов, пол­ностью назначаемых монархом, осуществляется в тес­нейшем контакте с ним, поэтому вопросы об ответствен­ности правительства или о законодательном закреплении его компетенции и полномочий даже не возникают. Та­ковы ныне правительства в Рас-эль-Хайме, Шардже и Омане.

Следующий этап развития - правительство, деятель­ность которого регулируется законодательством. Это - совет министров в современной Саудовской Аравии, Со­вет по делам управления (1956—1970 гг.) и Государст­венный совет (1970—1971 гг.), существовавшие на Бах­рейне. Обладая определенными юридическими правами, эти органы более самостоятельны и политически значи­мы, чем исполнительные органы “первого поколения”. Однако их роль в механизме государства отличается особой спецификой: они являются инструментом не толь­ко управления, но и законодательной власти, хотя все равно подчинены монарху и поэтому правительствами в обычном понимании их назвать нельзя; они представляют собой исполнительные и законосовещательные учреждения, назначаемые обычно правителем и играют при нем вспомогательную роль. Правительства как органы только исполнительной власти появляются лишь после осуществления на практике принципа разделения властей и сопутствующего увеличения объема государственно-правового законодательства. С этого момента правительство приобретает гораздо большую самостоятельность в вопросах исполнительной власти (что вовсе не исключает его фактического и юридического подчинения монарху). Такие правительства в настоящее время имеются в Катаре и ОАЭ.

Дальнейшее развитие конституционных систем неизбежно приводит к обострению противоречий между двумя тенденциями государственно-правового развития арабских монархических стран. Эти направления: во-первых, развитие системы центральных органов власти, в ходе которого предполагается постепенное конституционное ограничение прерогатив монарха, и, во-вторых, практическое приспособление монарха к новым условиям, обеспечивающее ему сохранение прежней доминирующей роли в осуществлении государственной власти. Отсюда - такие меры, какие были приняты монархами Кувейта, Бахрейна, Иордании, Марокко. При этом, что касается изменения статуса правительства, то здесь следует иметь в виду, что если монарх и подчиненное ему правительство теоретически как бы противостоят друг-другу, то после отделения законодательной деятельности скорее можно рассматривать как некое единство, в рамках которого правительство служит союзником монарха, черпая свою силу в авторитете его власти. И это единство в целом уже противопоставляет себя законодательному органу.

Во всех арабских монархиях глава государства признается главой исполнительной власти. В странах, имеющих конституции, это положение прямо зафиксировано соответствующих статьях. Так, ст. 18 конституции Катара гласит, что “исполнительная власть осуществляется эмиром при содействии Совета министров”. Подобные формулировки содержатся в конституциях Ку­вейта (ст. 52), Бахрейна (ст. 32) и Иордании (ст. 26). Конституция ОАЭ в общей форме закрепляет верховную власть Высшего совета (ст. 46). Конституция Марокко непосредственно не указывает на роль короля в отноше­нии исполнительной власти: его полномочия как главы исполнительной власти подразумеваются и определяют­ся статьями, регулирующими деятельность правитель­ства.

Одной из важнейших прерогатив монарха является его право формировать правительство. В Рас-эль-Хайме, Шардже и Омане все министры и другие члены прави­тельства назначаются монархом. В Абу-Даби в соответствии с Законом № 1 о реорганизации аппарата управ­ления 1971 г. правитель назначает премьер-министра и по его рекомендации - министров при этом вполне есте­ственно, что премьер-министром здесь является наслед­ник престола сын шейха Заида и лишь пять министров не принадлежат к семейству Аль Нахайян19.

В Саудов­ской Аравии пост премьер-министра, как отмечалось вы­ше, занимает сам король, а первым заместителем премьера является наследник престола шейх Фахд. В состав совета министров входят и многие другие родственники короля, в том числе заместитель премьера и министр внутренних дел, министр финансов и экономи­ки, министр обороны20.

В Катаре эмир полностью назначает весь состав правительства. При этом естественно, что больше поло­вины (9 из 14) министерских постов занимают шейхи Аль Тани21.

Глава союза ОАЭ с согласия Высшего совета назначает премьер-министра и по его рекомендации — министров. Состав федерального правительства отражает борьбу, которую ведут правители эмиратов за престижные посты в нем. Так, правитель Дубаи шейх Рашид Бен Саид аль-Мактум, избранный заместителем председателя Федерации, добился распределения наиболее ответственных правительственных постов среди своих сыновей. Один из них - премьер-министр ОАЭ, другой - заместитель премьер-министра по промышленности, финансам и экономике, третий - министр обороны.

В 1974 г. 11 членов федерального совета министров, т. е. около 1/3 его состава, не являлись членами правя­щих в Объединенных Арабских Эмиратах династий, в 1977 г. в нем было 13 таких министров из общего числа 23, т. е. больше половины22.

Конституции Кувейта и Бахрейна предусматривают одинаковый порядок формирования правительства: эмир назначает премьер-министра и по рекомендации последнего - остальных министров. Ими могут стать депутаты Национального собрания, хотя и не обязательно. Пост премьер-министра в этих странах обычно занимает наследник престола.

В Кувейте политические партии запрещены Законом № 38 1965 г., аналогичный закон действует и на Бахрей­не. Поэтому официально состав правительства, который должен формироваться заново всякий раз после выборов в Национальное собрание, не имеет непосредственной связи с результатами парла­ментских выборов. С другой стороны, предоставленное парламентам Кувейта и Бахрейна право вынесения во­тума недоверия отдельному министру (или всему прави­тельству — путем постановки вопроса о невозможности сотрудничества с премьер-министром) требует от эмира учета фактического состава Национального собрания при формировании правительства. Следовательно, кон­ституционный порядок его формирования в этих стра­нах отражает компромисс между монархическими кру­гами и близкой к ним аристократией, с одной стороны, и блоком оппозиционных сил, представленных в парла­менте, - с другой. Этот компромисс обусловил и прин­цип двойной ответственности правительства - перед эмиром и Национальным собранием, т. е. в конечном счете, вызвал те элементы дуализма, которые опреде­ляют конституционную форму правления в обеих стра­нах.

То же самое относится и к Марокко: король назна­чает премьер-министра и министров, причем конститу­ция не требует для назначения последних рекомендации премьер-министра. Правительство несет двойную ответственность, однако существование в Марокко развитой многопартийной системы в условиях наделения Палаты представителей возможностью добиться отставки пра­вительства (ст. 74 и 75) более жестко связывает марокканского монарха при назначении членов совета минист­ров.

Взаимоотношения монарха с правительством в Иор­дании отличаются от марокканской модели двумя суще­ственными особенностями. Одна из них состоит в том, что король назначает премьер-министра и только по его представлению - министров (ст. 35). Вторая, гораздо более важная отличительная особенность заключается в том, что правительство несет ответственность только перед парламентом. В настоящее время предусмотренный конституционный механизм, позволивший парла­ментским фракциям влиять на формирование кабинета, не действует, поскольку функции парламента ныне сво­дятся к утверждению конституционных поправок, пред­лагаемых исполнительной властью. Кроме того, с 1971 г. деятельность политических партий в Иордании запре­щена. Единственная легальная политическая организа­ция в стране - Арабский национальный союз 23.

Монархи Арабского Востока обладают определенны­ми правами, связанными непосредственно с деятель­ностью правительств. В Шардже, Рас-эль-Хайме и Ома­не это проявляется в наиболее полном объеме. Сами вопросы, разработка которых поручается правительст­венным органам, определяются здесь правителями.

В Саудовской Аравии роль короля в деятельности правительства закреплена в Законе о Совете министров 1958 г., в ст. 44 которого записано: “Премьер-министр направляет общую политическую линию в государстве, подписывает все решения совета министров, контроли­рует исполнение законов. Все это он делает в соответ­ствии с указаниями, которые он получает от Его Вели­чества Короля”. Более конкретно руководящая роль мо­нарха закреплена в ст. 18, 19 и 20 Закона. Они преду­сматривают обязательность подписи короля практически под всеми решениями и актами, принимаемыми советом министров. Активная государственно-правовая роль правительства Саудовской Аравии отчасти проявляется в зафиксированной форме ответственности членов пра­вительства не перед королем, а перед премьер-минист­ром; он же, в свою очередь, ответствен перед монархом. Смещение королем премьер-министра автоматически влечет отставку всего кабинета (ст. 8). Эта норма слу­жит юридической базой определенной самостоятельности правительства в осуществлении государственной власти.

В Абу-Даби, Катаре и ОАЭ правительства, сущест­вующие в условиях выделения самостоятельных законо­совещательных органов, сохраняют тесную связь с мо­нархом, основанную на отношениях юридического под­чинения, обеспечивающего их единство. Упомянутый выше Закон № 1 1971 г. Абу-Даби объявляет, что пра­вительство выполняет свои функции под руководством правителя.

Эмир Катара не только “направляет работу минист­ров, координирует деятельность всех министерств и всего государственного аппарата, выдвигает общие директивы для правительства”, но и “в качестве премьер-министра подписывает решения, принимаемые Советом минист­ров” (ст. 33 конституции Катара).

В конституции ОАЭ содержится положение о том, что “Совет министров является высшим исполнительным органом ОАЭ, действующим под контролем главы Феде­рации и Высшего совета” (ст. 60). Более подробно регламентируются взаимоотношения главы государства с правительством при осуществлении последним нормотворческих функций в период между сессиями Феде­рального национального собрания. В случае, если обстоятельства диктуют необходимость срочного принятия федеральных законов, правительство издает их в форме законов-декретов, которые могут вступить в силу лишь после одобрения Высшим советом (ст. 113). Такой же порядок сохраняется и при принятии обычных декретов советом министров, с той только разницей, что для утверждения нужна санкция и Высшего совета и главы Федерации.

В политической практике Абу-Даби и Катара полномочия монархов в отношении деятельности правительства в основном регулируются пока что религиозно-племенной традицией. Несмотря на то что государственно-правовое законодательство этих стран ограничивается фиксированием руководящей роли монархов в области функционирования исполнительного аппарата, роль эта вполне реальна и механизм ее осуществления является весьма эффективным.

В тех арабских монархиях, где имеется парламент, конституции предусматривают несколько менее тесную связь между монархом и правительством в деятельности последнего. Это явление отражает закономерный этап развитии системы центральных органов государств. В соответствии с конституционными положениями правительство действует совершенно самостоятельно в Кувейте, на Бахрейне и в Иордании, и только в Марокко (ст. 25 конституции) предусмотрено право короля председательствовать в совете министров.

На стадии принятия правительственных решений важной прерогативой обладают эмиры Кувейта и Бахрейна. Конституции этих государств содержат статьи, устанавливающие, что решения совета министров по ряду вопросов могут вступить в силу только после издания соответствующего декрета монарха (ст. 128 конституции Кувейта и ст. 85 конституции Бахрейна). Такое же положение закреплено в ст. 48 конституции Иордании; здесь, однако, в отличие от Кувейта и Бахрейна круг таких вопросов очень узок. Более того, ст. 40 и 49 иорданской конституции регулируют институт контрассигнатуры королевских декретов председателем совета министров. В Марокко перечень вопросов, по которым король может самостоятельно принимать решения, шире, чем в Иордании. Тем не менее, и здесь предусмотрен институт контрассигнатуры декретов короля премьер-министром.

Таким образом, в арабских монархических странах с наиболее высоким уровнем развития парламентаризма - в Иордании (по конституции 1952 г.) и Марокко - правительства не только в значительной мере выведены из-под влияния королевской власти, но и сами имеют возможность в ряде случаев подчинять себе монархов.

Важное место в политической жизни арабских мо­нархических стран занимают вопросы, связанные с во­оруженными силами. На Ближнем Востоке среднегодовой рост расходов на вооружения начиная с 60-х годов в 7 раз превышает мировой уровень главным образа за счет монархических государств Все без исключения арабские монархи являются вер­ховными главнокомандующими вооруженными силами. Это положение закреплено в конституциях Катара (ст. 23, л. 4), Бахрейна (ст. 33), Кувейта (ст. 67), Ма­рокко (ст. 30) и Иордании (ст. 32). В ОАЭ вооружен­ные силы Федерации подчинены федеральному минист­ру обороны и Высшему совету обороны под председа­тельством главы ОАЭ. Закон № 1 от 2 февраля 1972 г. передал в ведение совета министров вопросы, связанные с организацией и снабжением федеральной армии и сил безопасности.

Вооруженные силы являются важным и активным элементом политической системы арабских монархиче­ских стран, поэтому особенности их развития и их ха­рактер следует рассмотреть отдельно.

В государствах Персидского залива вооруженные си­лы были созданы по инициативе Англии и под ее непо­средственным руководством в период действия догово­ров о протекторате. Так, в Договорном Омане обучен­ное и оснащенное англичанами военное формирова­ние - Скауты Договорного Омана - возникло в 1951г. и после достижения эмиратами независимости послужи­ло ядром для создания федеральной армии. В других государствах зоны Персидского залива армии также возникли на основе ранее созданных Великобританией местных вооруженных сил.

Важной особенностью вооруженных сил монархиче­ских стран Персидского залива служит наличие боль­шого числа английских и американских военных спе­циалистов, готовящих местные военные кадры. В оман­ской армии иностранцы непосредственно занимают командные должности; другие командные посты, так же как и вообще большинство высших постов в государ­ственном аппарате, заняты выходцами из местных ари­стократических кругов. При формировании рядового состава власти нередко опираются на бедуинские пле­мена. Так, если армия Саудовской Аравии набирается в городской среде и сосредоточена главным образом на границе страны, то национальная гвардия, служащая главной опорой трона, полностью состоит из бедуи­нов, принадлежащих к племенам, известным своей лояльностью династии. Непосредственное командова­ние национальной гвардией осуществляет лично один из братьев короля, в то время как армия подчинена министру внутренних дел.

В эмиратах - членах ОАЭ правителям предоставлено право создания собственных вооруженных сил. Ст. 42 конституции Федерации гласит: “Каждый эмират вправе создавать местные вооруженные силы и готовить их к присоединению к аппарату обороны Федерации в случае внешней агрессии”.

В непродолжительной истории ОАЭ уже имел место случай использования федеральных войск внутри стра­ны. В январе 1972 г. во время попытки дворцового пе­реворота в Шардже глава Федерации шейх Заид отдал приказ федеральному министру обороны подавить мя­теж. Войска под командованием министра обороны бы­ли поддержаны сухопутными и военно-воздушными си­лами Абу-Даби, которые ввел в действие сам шейх Заид24.

На уровне Федерации и в эмиратах имеются также полицейские силы (в эмиратах они обычно именуются специальным департаментом). Однако на практике строгого функционального различия между армией и полицией в ОАЭ, да и в большинстве других арабских монархий, нет, поскольку их общие задачи не­редко носят полицейский характер. В 1975 и 1976 гг. Высший совет даже принял решения об объединении вооруженных сил и полиции эмиратов и Федерации. Та­ким образом, были созданы единые полицейские и вооруженные силы, подчинённые министерствам внутрен­них дел и обороны ОАЭ.

В Катаре, Кувейте и на Бахрейне силы безопаснос­ти (полиция) функционируют как своего рода охрана правящей семьи. Правители, видя в них важную гаран­тию безопасности режима, уделяют большое внимание росту и совершенствованию организации полицейских сил.

В последние годы значительно усилил свое внимание к вопросам, связанным с вооруженными силами, король Марокко. После двух попыток государственных перево­ротов, предпринятых группами офицеров в 1970 и 1972 гг., Хасан II упразднил посты министра обороны, начальника и помощника начальника генерального шта­ба, возложив их функции на себя. В 1976 г. он добился удвоения военного бюджета, доведя его до суммы 530 млн. долл. При этом он постоянно подчеркивает новый, неполитический характер армии, ее преданность королю, Марокко, исламу. И прежде и особенно те­перь, после попыток переворотов, король Марокко пред­почитает опираться на берберское - несколько более отсталое в политическом отношении - население. В по­следние годы берберы назначаются монархом на выс­шие офицерские должности, на ключевые посты в мини­стерствах обороны и внутренних дел25.

Вооруженные силы Иордании традиционно занимают важное место в политической жизни страны. В течение ряда лет после вступления на престол короля Хусейна “Арабский легион под командованием генерала Глабба играл самую выдающуюся роль - он был единствен­ным стабильным и сильным элементом в стране. Чис­ленность его с 4 тыс. человек в 1948 г. возросла до 16 тыс. к 1954 г.”26. Последующие события однако, про­демонстрировали, что распространенное мнение о силе Арабского легиона и влиятельности его командующе­го - английского генерала Глабба, в течение четверти века считавшегося некоронованным королем Иорда­нии, было явно преувеличенным. Массовые волнения в Иордании, вызванные попытками втянуть страну в Багдадский пакт, привели в 1956 г. к смещению Глабба с его поста, и король Хусейн установил свой личный контроль над вооруженными силами.

В Иордании, как и в других арабских монархиях, ак­тивно используются на военной службе выходцы из бе­дуинских племен. Так, во время событий “черного сен­тября” 1970 г. король выдвинул против палестинских ла­герей воинские формирования, полностью состоявшие из бедуинов. Одним из столпов королевской власти считается в Иордании и Мухабарат - служба безопасности, руково­димая лично дядей короля Насером Бен Джамйлем.

Вооруженные силы арабских монархических госу­дарств обладают рядом общих черт. Это, во-первых, их социальный состав, о котором было сказано выше при­менительно к странам Аравийского полуострова. Хотя состав армии и полиции Иордании и Марокко более разнороден, многие командные посты и здесь принадлежат представителям кругов, тесно связанных с монархией.

Вторая общая черта - предоставление военнослужащим весьма высоких окладов и создание условий, при которых служба в вооруженных силах рассматривается как один из лучших способов карьеры в данном обществе. Тем самым правители стремятся нейтрализовать возможные оппозиционные течения в рядах офицеров и вооруженных сил в целом.

И, наконец, в-третьих, вооруженные силы арабских монархий сильно подвержены влиянию западных держав, оказываемому в самых разнообразных формах. К их числу относится подготовка арабских офицеров в военных учебных заведениях Западной Европы и США, присутствие в монархических (особенно нефтедобывающих) странах иностранных военных советников и специалистов. Благодаря указанным особенностям вооруженные силы под командованием монархов стоят на страже монархического правления.

1 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, 146

2 Валькова Л. В. Саудовская Аравия в международных отношениях, с. 24

3 Hantington S. Political Order in Changing Societies, с. 35

4 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития., с. 178

5 там же, с. 138

6 там же, с. 134

7 там же, с. 141

8 там же, с. 133

9 Рашид А. Бахрейн: будни освободительной борьбы, с. 58

10 Вавилов А. Саудовская Аравия: традиции и современность, с. 67

11 там же, с. 39

12 Зудина Л. П. Аграрная реформа в Марокко, с. 60

13 Raafat W. The United Arab Emirates, с. 43-44

14 Бодянский В. Л. Современный Кувейт. Справочник

15 Растенников В. Г. Капитализм на Востоке во второй половине ХХ века, с.46, т. 2

16 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, с. 98

17 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, 113

18 там же, с. 113

19 там же, с. 115

20 Валькова Л. В. Саудовская Аравия в международных отношениях, с. 40

21 Озорлинг В. В. Иностранный капитал и некоторые проблемы экономического роста нефтедобывающих стран Восточной Аравии, с. 210

22 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития, 67

23 Боронов Р. Нефть и политика США на Ближнем и Среднем Востоке, с. 92

24 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты, с. 65

25 Плясун Я. Н. Конституционные изменения в Марокко, с. 86

26 Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 48

Глава 3. Полномочия монарха в области законодательной власти

Анализ полномочий монархов арабских государств в области законодательной власти может быть осуществ­лен на основе разделения этих государств по группам в зависимости от того, является ли глава государства единоличным обладателем законодательной власти или делит ее с представительными учреждениями. Указан­ный критерий приводит к такому разделению арабских монархий, которое в целом соответствует приведенной в гл. 1 их классификации по разновидностям формы правления. Это вполне естественно, поскольку характер законодательных полномочий монарха зависит от на­личия или отсутствия парламента в системе централь­ных органов государства.

Первую группу составляют, таким образом, ОАЭ (включая входящие в них эмираты), Оман, Катар и Саудовская Аравия. Ко второй группе относятся госу­дарства, конституции которых предусматривают на­личие представительного законодательного органа, - Кувейт, Бахрейн, Иордания и Марокко.

3.1 Монарх как единоличный глава законодательной власти

В большинстве эмиратов, входящих в состав ОАЭ, законодательство представлено крайне ограниченным числом актов правителя или отсутствует вообще. Дейст­вующие законы, касающиеся главным образом регули­рования вопросов социального обеспечения местного населения (например, Закон о компенсации рабочим 1965 г. в Дубаи), приняты лично правителями с соблю­дением процедуры консультаций1. Подобные консультации с шейхами правящего семейства и с советника проводятся, помимо Дубаи, также в Аджмане, Фуджайре и Умм-эль-Кайвайне, а в Рас-эль-Хайме и Шардже еще и с членами правительства. Так или иначе, с юридической точки зрения законы в этих эмиратах являются итогом единоличного творчества правителя на всех стадиях - от выявления потребности в принятии закона до его обнародования.

Аналогичное положение в законодательстве сохраняется в султанате Оман. Правовые акты появились здесь одновременно с созданием правительства в 1970 г., после вступления на престол Кабуса Бен Сайда. Уже в первые два года его правления были приняты восемь законодательных актов, в том числе имеющие важное государственно-правовое значение: Закон о гражданстве 1972 г. и декреты об учреждении Высшего совета экономического планирования и развития и Центра экономического планирования и развития 1972 г. Законы в Омане выступают в основном в двух формах. Если султан принимает акт самостоятельно, то он именуется декретом или законом султана; если же принятию акта предшествуют консультации монарха с правительством или отдельными министрами, то такие акты обычно называются декретами совета министров. Это различие, впрочем, не носит сколько-нибудь существенного характера, так как, во-первых, юридическая сила обоих видов актов одинакова, а, во-вторых, консультации с правительством не являются конституционной необходимостью и в любом случае не ограничивают волеизъявления монарха.

Значительно более обстоятельно разработан механизм осуществления законодательной власти в Саудовской Аравии.

Процесс делегирования отдельных законодательных полномочий монарха правительству начался с создания первого правительства Саудовской Аравии в 1932 г. и получил дальнейшее развитие с принятием Положения о Совете министров 1954 г., а затем Закона о Совет министров 1958 г. (оба акта были разработаны правительством и утверждены королем). В соответствии с Положением 1954 г. совет министров признавался органом, осуществляющим “высшее руководство внутренней и внешней политикой государства”, и уполномочивался разрабатывать государственный бюджет, а также ре­шать целый ряд других вопросов государственного управления. В то же время главные рычаги воздействия на законодательство оставались в руках короля: “Реше­ния Совета министров имеют силу закона лишь после утверждения Его Величеством Королем”. Все министры и премьер-министр совета министров были ответствен­ны перед королем. Последний руководил деятель­ностью совета министров не только как глава государ­ства, но и непосредственно как глава правительства. Как глава правитель­ства король определял, в частности, круг вопросов для обсуждения советом министров.

Нынешние взаимоотношения короля с правительст­вом как органом законодательства значительно отли­чаются от модели, установленной актом 1954 г. Если раньше все решения требовали санкции короля, то по Закону 1958 г. “все решения окончательны, кроме тех, для вступления в силу которых необходимо издание ко­ролевского декрета”. Закон 1958 г. впервые ввел инсти­тут королевского вето в отношении законопроектов и проектов решений правительства: согласно ст. 23, мо­нарх может вернуть любой правительственный декрет или постановление на новое рассмотрение в течение 30 дней после его передачи королю. Кроме того, в За­коне особо оговорено, что международные договоры, так же как и законы, не могут вступить в силу без утверждения королевским декретом.

Законодательную инициативу обычно осуществляет министерство, в компетенцию которого входит соответ­ствующий вопрос. Совет министров изучает законопро­ект и принимает по нему решение в целом. После этого законопроект передается королю на утверждение, и если тот не возвращает его в течение 30 дней, т. е. не осу­ществляет принадлежащего ему права вето, совет ми­нистров приобретает право принять любое решение о дальнейшей судьбе законопроекта.

Таким образом, ни одно более или менее важное ре­шение, закон или международный договор не могут быть приняты или заключены помимо правительства и тем более вопреки его воле. Точно так же они не могут вступить в силу без определенно выраженного или молчаливого согласия короля. Поэтому можно сделать с дующий вывод: монарх реально сохраняет господствующее положение в области законодательной власти по отношению к совету министров. Даже если отбросить фактическое влияние, оказываемое королем и члена его семьи на деятельность правительства, то и юридически совет министров поставлен в такие условия, что и на тех стадиях законодательной процедуры, где обладает полной формальной независимостью, он вынужден заранее приспосабливаться к позиции короля и подчиняться ей.

Итак, несмотря на очевидное усиление самостоятельности правительства в области законодательной власти, главой ее по-прежнему остается король; полномочия же правительства расширились в силу необходимости более оперативно выполнять возросший объём государственных функций, с которыми монарх единолично справляться, разумеется, не может. Тем не менее такого вызванного практическими потребностями расширения компетенции и самостоятельности правительства оказалось вполне достаточно для очевидного усиления его роли в осуществлении законодательной власти и роста его авторитета.

В остальных государствах рассматриваемой в настоящем разделе группы - ОАЭ и Катаре - в системе центральных органов существует совещательное учреждение по общему правилу служащее непременным участнике законодательного процесса. И хотя монарх в обеих странах остается единоличным главой законодательной власти, существование такого органа вносит важную специфику в правовое положение главы государства.

Сходное положение существует в системе внутреннего управления Абу-Даби. Национальный консультативный совет был создан здесь в соответствии с законом, принятым правителем 1 июля 1971 г. В официал ном заявлении, которым шейх Заид Бен Султан Аль Нахайян сопроводил свои конституционные мероприятия он указал, что Закон о Национальном консультативном совете должен способствовать установлению “сотрудничества народа страны и аристократии и взаимопомощи в руководстве государством и в осуществлении управления им”2. По сути, создание этого органа лишь в очень незначительной степени способствовало расширению круга лиц, с которыми правитель проводил традицион­ные консультации. Помимо местной племенной аристо­кратии, в состав Национального консультативного со­вета шейх Заид включил ограниченное число предста­вителей коммерческих и деловых кругов неаристокра­тического происхождения. Однако эта акция была ис­пользована правящими кругами, прежде всего в целях проведения широкой пропагандистской кампании. Так, в одном из рекламных изданий было напечатано, что “эмират Абу-Даби впервые в истории Персидского за­лива ввел представительный институт и демократию в подлинном смысле в день, когда собрался Националь­ный консультативный совет и вождь страны лидер про­гресса Заид открыл первое заседание”3.

Закон о Совете предусматривает, что члены этого органа назначаются правителем “из числа знатных и почетных лиц страны и тех, кто имеет определенные заслуги перед нею”. Важной особенностью положений, регулирующих формирование Национального консульта­тивного совета, является то, что в соответствии с централизаторской ролью Абу-Даби в ОАЭ в его состав до­пускаются не только коренные жители Абу-Даби, но и выходцы из других эмиратов Персидского залива, в том числе и не входящих в ОАЭ. Что касается полномочий Совета, то Закон 1971 г. определяет их следующим об­разом: “Национальный совет обсуждает законопроекты, представляемые ему Советом министров, и передает свое положительное заключение по этому вопросу об­ратно в Совет министров для подготовки представления законопроекта правителю на утверждение, которое осу­ществляется посредством издания соответствующего декрета. Законы, принятые в период между сессиями Национального консультативного совета, передаются на его рассмотрение на ближайшей сессии”.

В ОАЭ на уровне Федерации органом, связанным законодательной властью, является Федеральное на­циональное собрание из 40 депутатов. Норма предста­вительства в нем эмиратов - членов ОАЭ зафиксирова­на в ст. 68 конституции страны. Самые крупные и бога­тые члены Федерации - Абу-Даби и Дубаи - имеют по 8 мест; Шарджа и Рас-эль-Хайма — по 6; Аджман, Умм-эль-Кайвайн и Фуджайра - по 4 места. Первона­чально Федеральное национальное собрание состояло из 34 депутатов, поскольку Рас-эль-Хайма примкнула к ОАЭ лишь в 1972 г. в соответствии с принятым еди­ногласно постановлением Высшего совета о принятии Рас-эль-Хаймы в Федерацию с предоставлением ей 6 мест в Собрании4. В текст конституции ОАЭ были вне­сены соответствующие поправки.

Конституция предоставляет каждому эмирату право самостоятельно определять способ отбора своих депу­татов в Федеральное национальное собрание (ст. 69). Следует отметить, что текст этой статьи, взятой из про­екта конституции Федерации девяти членов, давал воз­можность эмиратам формировать свое представительст­во в Собрании посредством выборов, в чем был заинте­ресован прежде всего Бахрейн; однако правители всех семи эмиратов, вошедших в состав ОАЭ, используют метод прямого назначения. Конституция содержит ряд требований, предъявляемых к кандидатуре депутата Федерального национального собрания: он должен быть не моложе 25 лет, являться представителем одной из коренных народностей, проживающих на территории данного эмирата, не иметь судимостей, уметь читать и писать по-арабски.

Характерно, что в состав Федерального националь­ного собрания обычно не включаются представители правящих в эмиратах династий. Депутатами этого ор­гана правители назначают крупных землевладельцев и влиятельных коммерсантов. Это объясняется установ­ленным в конституции принципом несовместимости де­путатского мандата с какой бы то ни было должностью на государственной службе. Шейхи же правящих се­мейств предпочитают занимать руководящие посты в правительствах эмиратов или в федеральных органах власти.

Так же как и Национальный консультативный совет Абу-Даби, Федеральное национальное собрание ОАЭ играет весьма специфическую роль в функционировании государственного механизма. Правительство разрабатывает законопроекты и передает их на рассмотрение Собрания прежде, чем законопроект поступит на утверждение главе Федерации и Высшему совету. По конституции все законопроекты, разработанные советом министров во время сессии Федерального национального собрания, должны пройти эту процедуру. Собрание имеет право “утверждать, изменять или отклонять законопроекты” (ст. 89). Смысл этого положения раскры­вается в ст. 110, которая гласит: “В случае внесения Федеральным национальным собранием какой-либо по­правки к законопроекту, не удовлетворяющей главу Федерации или Высший совет, а также в случае отклоне­ния законопроекта Федеральным национальным собра­нием глава Федерации или Высший совет возвращают законопроект в Федеральное национальное собрание. Если последнее вновь внесет поправки или вторично от­клонит законопроект, глава Федерации может издать закон после его утверждения Высшим советом”.

В случае же, если необходимость в принятии зако­нов возникает в период между сессиями Федерального национального собрания, последнее лишь информирует­ся на первой сессии о законах, разработанных и при­нятых правительством и главой Федерации. Такие акты именуются законами-декретами, что, впрочем, нисколь­ко не отражается на их юридической природе. Их от­личие от просто законов состоит лишь в названии, точно так же как отличаются только названием “декреты султана” и “декреты совета министров” в Омане.

В заключении международных договоров и соглаше­ний Федеральное национальное собрание вообще не принимает участия. Конституция ОАЭ ограничивается в этом вопросе закреплением обязанности совета мини­стров информировать Собрание с помощью специаль­ного меморандума, содержащего необходимые разъяс­нения.

В процедурных аспектах своей деятельности Феде­ральное национальное собрание в значительной степе­ни подчинено совету министров. Так, от совета минист­ров зависит окончательное утверждение повестки дня заседаний Федерального национального собрания (ст. 92). Кроме того, на каждом заседании Собрания правительство должно быть представлено премьер-министром, заместителем премьер-министра или как ми­нимум одним из его членов.

Единственным и пока еще зачаточным элементом от­ветственности правительства перед Федеральным на­циональным собранием служит положение, закреплен­ное ст. 93, о том, что “премьер-министр, его заместитель или соответствующий министр отвечают на все вопро­сы любого из членов Федерального национального со­брания”.

Конституция Катара не содержит статьи, в которой было бы прямо сказано о том, что эмир является гла­вой законодательной власти. Однако конституционный механизм взаимодействия центральных органов государ­ства, среди которых есть Консультативный совет, ана­логичный Федеральному национальному собранию ОАЭ, позволяет сделать вывод о наделении эмира статусом главы законодательной власти. Согласно конституции, роль эмира в области законодательной власти заклю­чается главным образом в утверждении и обнародова­нии законопроектов, разработанных правительством после того, как они будут обсуждены Консультативным советом. При этом его одобрение не считается обяза­тельным условием для принятия закона. Таким обра­зом, на практике законодательный процесс сводится к тому, что эмир в качестве главы правительства сам не­посредственно руководит разработкой законопроекта, а затем, уже в качестве главы государства, принимает за­кон.

Такой же порядок сохраняется и при заключении международных договоров. Эмир ратифицирует их сво­им декретом и информирует об этом Консультативный совет специальным заявлением.

В случае возникновения в стране в период между сессиями Консультативного совета чрезвычайной обста­новки, требующей принятия безотлагательных мер, эмир издает декреты, имеющие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслушивания мнения Совета. Единственное ограничение такого рода чрезвычайного законодательства — требование, чтобы оно не противо­речило “основным принципам политики государства” (ст. 27), что, впрочем, вряд ли можно считать серьез­ным ограничением личных инициатив эмира, поскольку кто же, как не он сам, определяет эти “принципы”.

Ст. 67 наделяет эмира неограниченным правом измене­ния конституции в любой форме: путем отмены или ис­правления действующих статей или включения новых статей — при условии, что “эти изменения соответству­ют высшим государственным интересам”.

Раздел 4 ч. IV (ст. 40—64) Основного закона касает­ся Консультативного совета, занимающего, как и Фе­деральное национальное собрание ОАЭ, весьма специ­фическое положение в системе высших органов эмира­та. Ст. 40 в общем виде формулирует задачу Совета следующим образом: “Консультативный совет создает­ся, чтобы выражать свое мнение эмиру и Совету ми­нистров для содействия им в выполнении ими своих обя­занностей”. Ввиду особой важности разд. 4 необходи­мо вернуться к положениям Основного закона 1970 г., ст. 44 и 45 которого устанавливали частично выборный характер Консультативного совета. В него входили:

“во-первых, 20 членов, избранных в порядке, установ­ленном данным законом; во-вторых, министры. Прави­телю предоставлено право решать вопрос о назначении еще не более трех членов, если, по его мнению, это дик­туется общими интересами” (ст. 44). Ст. 45 закрепляла порядок избрания отмеченных 20 членов. Вся террито­рия Катара разбивалась на 10 округов. В каждом из них избиралось по четыре депутата, и из них правитель отбирал по два депутата в качестве представителей от данного округа в Консультативном совете.

В связи с изданием Исправленного временного ос­новного закона в 1972 г. принцип выборности при фор­мировании Совета был отменен. Ст. 41 новой конститу­ции постановляет, что “Консультативный совет состоит из 20 членов, назначение которых производится прика­зом эмира. Эмир вправе назначить еще не более четы­рех членов, если, по его мнению, это отвечает общим интересам”. При отборе членов Совета эмир руководст­вуется требованиями ст. 42 и 43, которые гласят, что члены Консультативного совета должны быть влиятель­ными лицами катарской национальности, не моложе 24 лет, “обладать способностями в различных областях”. Правда, ст. 46 этой конституции предусматривает при­нятие законодательных мер к тому, чтобы в дальнейшем формирование Консультативного совета осуществлялось на основе прямых всеобщих выборов. В 1974 г. был принят закон, предусматривающий сочетание при формировании Консультативного совета принципов выборности и назначения. Однако Консультативный совет сформированный после издания Основного закона 1972 г., полностью состоял из назначенных эмиром лиц5.

При вступлении в должность члены Совета, как и министры, приносят присягу на верность интересам государства, эмиру и т. д. В отличие от ОАЭ,- где Федеральное национальное собрание самостоятельно может лишить депутата мандата по причине его несоответствия необходимым требованиям, конституция Катара 1972 г. дает эмиру возможность в любой момент удалить любого члена Консультативного совета в случае, если “он утратил доверие и уважение” (ст. 62). Боле того, эмир может вообще распустить Совет, “если этого потребуют высшие интересы. При этом он объясняет причины роспуска в своем заявлении” (ст. 61).

Согласно конституции 1972 г. (ст. 45), срок полно­мочий членов Совета исчисляется со дня его первой сес­сии и составляет один год, в то время как по предыду­щей конституции (ст. 50) — три года.

Работа Совета открывается речью эмира, в которой дается “анализ положения в стране, отмечаются важ­нейшие достижения, разъясняются намечаемые государ­ством на предстоящий год мероприятия” (ст. 50). На первом заседании Совет избирает своего председателя и его заместителя (которые в дальнейшем входят в со­став бюро Совета), а также комиссии, цель которых— работа в период между сессиями Совета и подготовка вопросов к рассмотрению Советом. Сессии Совета - очередные и внеочередные - созываются только эми­ром, который указывает время и место созыва. В случае, если Совет собирается без указания эмира, вся работа сессии признается недействительной.

Консультативный совет выражает свое мнение в ви­де рекомендаций. Он выносит суждения о правительст­венных законопроектах до их представления эмиру, оценивает общую политическую линию, предлагаемую правительством, обсуждает закон о бюджете.

Важное значение имеет зафиксированное в ст. 21 право Консультативного совета обращаться с запроса­ми, связанными с общей политикой государства, к правительству и по вопросам, входящим в компетенцию от­дельных министерств, - к соответствующим министрам.

Вся деятельность Консультативного совета, кроме тех ее аспектов, которые, согласно закону, регулируют­ся эмиром, строится на основе принимаемого самим Со­ветом внутреннего регламента.

Таким образом, несмотря на большой объем мате­риала, отведенного Основным законом 1972 г. вопросам, касающимся Консультативного совета, орган этот не располагает механизмом, который позволил бы ему оказывать решающее влияние на осуществление законо­дательной власти. Вся компетенция Совета, по сущест­ву, сводится к “выражению своего мнения”, так как в законе нет положения, обязывающего эмира последо­вать рекомендации Совета. Прислушаться к мнению Консультативного совета или пренебречь им, не давая никаких объяснений, — право эмира.

Анализ законодательных полномочий монархов в тех странах, где они обладают статусом единоличного гла­вы законодательной власти, будет неполным, если не остановиться, хотя бы кратко, на некоторых общих особенностях и месте в государственном механизме осу­ществления законодательной власти таких органов, как Национальный консультативный совет Абу-Даби, Фе­деральное национальное собрание ОАЭ и Консультативный совет Катара. Органы подобного характера следует рассматривать как типичные для арабских стран. Они воплощают в себе древнюю, унаследованную от племен­ного общества традицию “консультативной” формы правления, которая заключалась в том, что правитель принимал важные решения лишь после заслушивания мнений аристократии, других лиц из состава своего близ­кого и постоянного окружения. В современных услови­ях подобные органы, большей частью назначаемые, функционируют не только в Катаре, ОАЭ и Абу-Даби. Так, в начале 1978 г. Национальный консультативный совет был создан в Иордании.

Что же касается законосовещательных органов Абу-Даби, ОАЭ и Катара, то при их формировании правители используют метод назначения.

Важнейшей особенностью этих органов является от­сутствие обязательной юридической силы у их решений и рекомендаций. Этим объясняется и отсутствие здесь общепринятого в парламентарных странах института - права вето главы государства; в нем просто нет никако­го смысла, поскольку монарх всегда может игнориро­вать мнение законосовещательного учреждения. Такое же положение существует и в отношении закона о бюд­жете, утверждение которого в парламентарных государ­ствах представляет собой коренную прерогативу пред­ставительного органа. Общей чертой консультативных органов Абу-Даби, ОАЭ и Катара служит их неучастие в рассмотрении законодательных актов, принимаемых между сессиями, так же как и международных догово­ров: они лишь более или менее подробно ставятся в известность об этих актах.

Принципиальное значение имеет и тот факт, что эти органы практически лишены права законодательной ини­циативы и контроля над деятельностью правительства (за исключением Консультативного совета Катара, ко­торый обладает некоторыми элементами такого контро­ля). Важно также, что в рассматриваемых трех стра­нах не предусмотрена парламентская неприкосновен­ность членов законосовещательных учреждений.

С другой стороны, консультативные органы рассмат­риваемых стран обладают некоторыми чертами, которые придают им определенное, хотя и очень ограниченное, сходство с учреждениями парламентского типа. В пер­вую очередь сюда следует отнести принцип их участия в законодательной процедуре. В той или иной форме они непременно участвуют в обсуждении бюджета, всех за­конопроектов, а также международных договоров.

В целом законосовещательные органы Абу-Даби, ОАЭ и Катара занимают пока еще подчиненное положе­ние в отношении правительства и тем более монарха, практически нисколько не ограничивая законодательной власти последнего. В то же время имеются основания предположить, что Национальный консультативный совет Абу-Даби, Федеральное национальное собрание ОАЭ и Консультативный совет Катара в перспективе, при нормальном развитии процесса трансформации системы центральных органов государства, способны пос­лужить базой для создания учреждений парламентского типа. А это может привести к качественному изменению правового статуса монарха в области законодательной власти. Признаки такого развития, пока слабые, но несомненно отражающие закономерную тенденцию, имеются уже сейчас.

3.2 Монарх и парламент

Кувейт, Бахрейн, Иордания и Марокко - страны, в которых монарх не является единоличным главой законодательной власти. Конституции этих государств значительную часть законодательных полномочий передают выборному органу - парламенту. Поэтому при рассмотрении законодательных прав главы государства дополнительным объектом исследования должна стать юридическая и социальная природа самого парламента, иначе не может быть осуществлен комплексный подход изучению главного объекта - прерогатив монарха в области законодательства.

В настоящее время из всех этих стран парламент реально функционирует лишь в Марокко. Но даже и в те годы, когда в Кувейте, на Бахрейне и в Иордании действовали представительные учреждения, их роль как существенно ослаблялась тем обстоятельством, что политический режим здесь вообще не был буржуазно-демократическим.

В частности, в Иордании за несколько лет до роспуска парламента были запрещены политические партии, а в Кувейте и на Бахрейне они никогда и не были разрешены.

В то же время нельзя считать ликвидацию предста­тельных учреждений окончательной. Тот факт, что они действовали в течение определенного отрезка времени, не может пройти бесследно для последующих этапов конституционного развития арабских монархических стран. Поэтому анализ законодательных полномочий монархов не будет полным без учета относительно прогрес­сивных положений, ныне не действующих, но закреплен­ных в конституциях Кувейта, Бахрейна и Иордании.

Принцип участия монарха в осуществлении законо­дательной власти зафиксирован в общем виде в кон­ституциях всех арабских монархий, кроме Марокко. Конституции Кувейта (ст. 51) и Бахрейна (ст. 32) со­держат абсолютно одинаковые формулировки: “Зако­нодательная власть принадлежит эмиру и Националь­ному собранию в соответствии с конституцией”. В ст. 25 конституции Иордании записано: “Законодательная власть осуществляется Национальным собранием и ко­ролем”. Марокканская конституция аналогичного поло­жения не содержит; законодательная роль короля за­креплена в конкретных ее статьях, регулирующих меха­низм взаимодействия центральных органов государства в процессе законодательной деятельности.

В рассматриваемых государствах монарх пользует­ся прерогативами, связанными с осуществлением лич­ной нормотворческой деятельности. Эмиры Кувейта и Бахрейна обладают одинаковыми правами в этой об­ласти. Так, эмир Кувейта, с соблюдением положений действующего законодательства, утверждает правила применения законов. В ст. 72 конституции говорится, что “закон может предусмотреть менее формальный ме­ханизм, чем декрет, содержащий правила его примене­ния”. Однако декреты эмира не должны дополнять, пересматривать закон или делать исключения из его по­ложений. Кроме того, эмир издает декреты, “необходи­мые в области общественного порядка, здравоохране­ния, а также для организации общественных служб и администрации” (ст. 73). Эмир Бахрейна тоже издает декреты, связанные с организацией работы государст­венных учреждений и администрации (ст. 39).

В период между сессиями Национального собрания или в случае его роспуска, если возникает потребность в принятии срочных мер, эмиры обеих стран могут из­давать декреты, имеющие силу закона, но не противоречащие конституции и статьям действующего закона о бюджете. Через 15 дней эти декреты должны быть пе­реданы на утверждение Национальному собранию. Если это не будет сделано, то декрет автоматически утрачи­вает силу закона; то же происходит и в том случае, если Национальное собрание отказывается утвердить данный декрет.

В Иордании в период между сессиями Национально­го собрания, в случае возникновения чрезвычайных об­стоятельств (народные бедствия, состояние войны или военное положение, срочные, не терпящие отлагательства расходы - ст. 94) временные законы с согласия короля издает совет министров. Законы эти, которые не должны противоречить конституции, подлежат в дальнейшем рассмотрению Национальным собранием; в случае, если они не получат одобрения последнего, пра­вительство с согласия короля должно объявить о пре­кращении их действия, после чего они теряют свою си­лу. В обычных же условиях король отдает распоряже­ние о составлении инструкций, необходимых для испол­нения законов, — при условии, что они не противоречат законодательству (ст. 31). При введении военного по­ложения король может лично издавать любые поста­новления “в целях защиты королевства” независимо от действующего законодательства (ст. 125).

Конституция Марокко не наделяет непосредственно монарха нормотворческими функциями. Лишь в усло­виях чрезвычайного положения король “правомочен при­нимать меры, необходимые для защиты национальной целостности, возобновления деятельности конституци­онных учреждений и руководства государственными де­лами”, в том числе издавать нормативные акты.

Таким образом, нормотворческие полномочия монар­хов в том виде, как они закреплены в конституциях, наиболее реальное и важное значение могут иметь в Кувейте и на Бахрейне. В немалой степени это обстоя­тельство обусловлено особенностью формулировок, ис­пользованных в конституциях этих эмиратов для опре­деления объектов регулирования эмирскими декретами. Например, такая формулировка, как “общественный по­рядок”, позволяет произвольно трактовать и расширять круг вопросов, по которым монарх может издавать декреты. В Иордании нормотворчество короля фор­мально сковывается необходимостью проведения актов главным образом через совет министров. Наименьшими по объему являются законодательные полномочия коро­ля Марокко.

Признание в конституционной теории. Кувейта, Бах­рейна, Иордании и Марокко принципа разделения влас­тей означает, что все законодательные функции в той мере, в какой они входят в компетенцию монарха, осу­ществляются им в обычных условиях через парламент или в связи с парламентом, а также отчасти в сотруд­ничестве с правительством. На отдельных стадиях за­конодательной процедуры это проявляется по-разному.

Законодательной инициативой в Кувейте обладают эмир и депутаты (ст. 65 конституции). Однако законо­проекты, вносимые эмиром в Национальное собрание, имеют преимущество перед законопроектами парламен­та, поскольку последние, в случае их отклонения Собра­нием, не подлежат повторному рассмотрению на той же сессии (ст. 109); в отношении же законопроектов эми­ра такое ограничение не предусмотрено. Преимущество инициативы монарха проявляется еще и в том, что он вправе предлагать изменения конституции от своего имени, в то время как члены Национального собрания в отдельности такого права лишены; законопроект, со­держащий поправки к конституции, может быть внесен лишь не менее чем 1/3 депутатов (ст. 174).

Особой, косвенной формой проявления законодатель­ной инициативы служит тронная речь, которой эмир от­крывает ежегодную сессию Национального собрания. В этой речи (право выступить с которой монарх может делегировать премьер-министру) глава государства ана­лизирует положение в стране и основные события, про­исшедшие за год, а также намечает планы и реформы на предстоящий год. Национальное собрание обязано дать эмиру письменный ответ, содержащий соображе­ния и пожелания депутатов по поводу тронной речи (ст. 104—105).

Принципы осуществления права законодательной инициативы на Бахрейне практически полностью совпа­дают с кувейтской моделью.

В Марокко законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и членам Палаты представите­лей (ст. 57 конституции), однако с инициативой пере­смотра конституции может выступать и король (ст. 98). Кроме того, он наделен правом обращаться к Палате представителей с посланиями, содержание которых не может служить предметом какого-либо обсуждения (ст. 28).

Король Иордании в соответствии с конституцией не наделен правом законодательной инициативы. Ее могут осуществлять члены Национального собрания и пред­седатель совета министров. Королю предоставлено лишь право открывать тронной речью очередную сессию На­ционального собрания. Однако на практике именно ко­роль Хусейн выступил с инициативой антипарламентских конституционных поправок 1974 и 1975 гг.

В тесной связи с правом утверждения и промульга­ции законопроектов, которое закреплено за главами го­сударств всех парламентарных монархий Арабского Во­стока, находится право вето монарха.

В Кувейте оно регулируется ст. 66 конституции, по которой эмир возвращает законопроект на новое рас­смотрение Национального собрания специальным декре­том, обосновывающим его отказ от утверждения. Если законопроект вторично принимается большинством в 2/3 голосов, эмир обязан промульгировать его в течение 30 дней после вторичного представления ему законо­проекта. Если же такого большинства нет, то на дан­ной сессии законопроект уже не рассматривается; одна­ко на следующей сессии он может быть принят простым большинством голосов, и эмир после этого обязан промульгировать закон в течение 30 дней.

Аналогичная форма права отлагательного вето пре­дусмотрена и в конституции Бахрейна.

В Марокко право вето короля дополняется его пра­вом выносить законопроект на референдум в том слу­чае, если при повторном чтении законопроект не будет принят или отклонен 2/3 голосов членов Палаты пред­ставителей. Последнее положение является важным от­личием ныне действующей конституции от конституции 1970 г., которая не связывала право вынесения законо­проекта на референдум обязательностью его предвари­тельного обсуждения в парламенте.

Правом отлагательного вето обладает и король Иордании. Законопроект, вызвавший его возражения, монарх возвращает в Национальное собрание не позднее чем через шесть месяцев после его представления с изложением мотивов отказа. Для преодоления королевского вето требуется вторичное принятие законопроекта большинством в 2/3 голосов членов каждой из обеих палат Собрания. Если законопроект не будет одобрен квалифицированным большинством, он не может вновь рассматриваться на той же сессии (ст. 93).

Таким образом, исходя из конституционных положений, можно сделать вывод о том, что сам факт введения принципа отлагательного вето отразил известное ограничение прав монарха в области законодательной власти по сравнению с теми странами, где монарх лично осуществляет эту власть. На практике, однако, сложилось иное положение, поскольку соответствующие статьи конституционных актов стали объектом постоян­ных нарушений со стороны монархов и правительств, а ныне во всех рассматриваемых государствах, кроме Ма­рокко, эти статьи вообще прекратили свое действие.

В то же время нельзя не отметить, что и конститу­ционные положения сами по себе призваны обеспечить сохранение в руках монарха значительного влияния в сфере законодательной власти в ущерб полномочиям представительных органов. Гораздо полнее это яв­ление отразилось на конституционном закреплении та­ких прав монарха, которые позволяют ему воздейство­вать непосредственно на деятельность представительно­го учреждения.

В данной связи целесообразно в общих чертах осве­тить основные особенности возникновения, состава и компетенции парламентов Иордании, Марокко, Кувейта и Бахрейна.

В Иордании первый орган парламентского типа - Законодательный совет - возник в соответствии с кон­ституцией, принятой в 1928 г. В его состав входили лишь десять выборных депутатов, два члена Совета назначались главой государства; члены кабинета входили в со­став Законодательного совета по должности. Председа­телем Совета являлся глава правительства. Поэтому “достаточно было правительству иметь на своей стороне небольшую часть выборных членов совета, чтобы распо­лагать большинством” 6. Кроме того, король пользовался правом абсолютного вето. Министры несли ответст­венность только перед монархом. Следовательно, Зако­нодательный совет обладал лишь очень немногими свой­ствами парламента и служил скорее “предтечей” парла­мента. Следует добавить, что первоначально в тексте конституции отсутствовали даже статьи об иммунитете депутатов. Они были добавлены по требованию членов Законодательного совета особым декретом в 1929 г.7,

Следующим этапом на пути к развитию парламента­ризма в Иордании стала конституция 1946 г. Правитель­ство по-прежнему не было ответственно перед парламен­том, право абсолютного вето короля тоже сохранялось. В то же время права и компетенция законодательного органа, так же как и использование метода выборов при формировании его состава, значительно расширились.

Принцип парламентской ответственности правитель­ства и отлагательное право вето получили закрепление в ныне действующей конституции 1952 г. Согласно ее статьям, иорданский парламент - Национальное собра­ние - состоит из двух палат: избираемой Палаты депу­татов и назначаемого королем Сената. В числе сенато­ров, назначаемых королем, могут быть настоящие или бывшие государственные служащие (военные и граж­данские) высшего ранга, заслуженные парламентарии, а также “всякие другие лица, пользующиеся доверием и поддержкой народа за свою деятельность и услуги на­ции и родине” (ст. 64). Одним из последних подобных актов короля было назначение в апреле 1978 г. сена­тором премьер-министра Мудара Бадрана.

Сенат, состав которого фактически не зависит от из­бирательного корпуса, соотношения сил и влияния пар­тий, не может рассматриваться как представительный орган или часть его. Таким органом является Палата депутатов. В выборах в Палату депутатов, согласно За­кону о выборах 1960 г., может участвовать каждый иорданец, достигший 20 лет (ст. 3). Не допускаются к участию в выборах лица, находящиеся на службе в ар­мии, национальной гвардии и полиции (ст. 5).

В связи с вопросом о составе парламента Иордании необходимо отметить некоторые особенности ее партий­ной системы. Наиболее развитой она была в 50-х годах. Парламентские выборы в октябре 1956 г., в которых уча­ствовало несколько партий привели к созданию первого парламентского правительства в Иордании во главе с лидером Национально-социалистической партии ан-Набулси.

После “черного сентября” 1970 г. в Иордании были запрещены все политические партии, хотя некоторые из них, продолжали свою деятель­ность в подполье. Единственная легальная общественно-политическая организация - созданный под председа­тельством Хусейна в 1972 г. Арабский национальный союз. Таким образом, в последние годы нормального функционирования иорданский парламент был лишен партийного представительства - основного средства по­литического воздействия на деятельность исполнитель­ных органов. В такой ситуации большое значение при­обрели зафиксированные в конституции права монарха, позволяющие ему оказывать влияние на работу Нацио­нального собрания. Король, в частности, вправе продле­вать очередные сессии на определенный срок, отклады­вать начало заседаний Собрания, созывать чрезвычай­ные сессии и т. п.

В Марокко парламент был учрежден в соответствии с первой в истории страны конституцией, одобренной на референдуме 1962 г. Однако еще до завоевания нацио­нальной независимости, в 50-е годы, в стране действо­вал так называемый Правительственный совет - пред­ставительный орган с совещательными и рекомендатель­ными функциями. Представленные в нем партийные фракции нередко выступали с резкой критикой действий французских властей в Марокко8.

Парламент, созданный после достижения независимости, состоял из двух палат, причем нижняя формировалась прямыми выборами. Первые в истории страны парламентские выборы вопреки ожиданиям правящих кругов не принесли твердого большинства феодально-монархическим кругам. Действия парламентской оппозиции вызвали рост демократического движения в Марокко, что вынудило короля пойти на крайние меры, в частности отменить конституцию. Новая конституция, вынесенная на референдум в 1970 г., “характеризовалась переходом от бикамеральной к монокамеральной парламентской структуре - явлением, прогрессивным для унитарного Марокко, но с одновременным конституционным ослаблением парламентских полномочий и резким усилением королевской власти”9.

Политический кризис, возникший в Марокко в начале 70-х годов, обусловил включение в новую, ныне действующую конституцию 1972 г. целого ряда более демократичных положений, регулирующих порядок формирования и деятельности Палаты представителей. Этот орган, состоящий на 2/3 из депутатов, избираемых всеобщими прямыми выборами, и на 1/3 - из членов, избираемых коллегией выборщиков (ст. 43), практически независим от монарха в осуществлении своей законодательной процедуры. Этому способствует и функционирующая в Марокко развитая и довольно демократичная многопартийная система.

Вообще, активная политическая деятельность партий играла важную роль в конституционном развитии страны на протяжении последних десятилетий. Так, провал попытки правящих кругов провести в жизнь антипарламентские меры, предусмотренные конституцией 1970 г., о многом был определен тем обстоятельством, что крупнейшие партии - Истикляль и Национальный союз народных сил - бойкотировали выборы. Нынешний про­цесс укрепления элементов парламентаризма в правле­нии Марокко также находится в тесной взаимосвязи с активизацией борьбы политических партий. Современ­ное правительство королевства сформировано в резуль­тате последних парламентских выборов, в которых, по­мимо многочисленной группы независимых, участвова­ли все девять марокканских партий.

Анализируя итоги выборов, монархические круги пы­таются в своих интересах обыграть несомненный факт роста политической активности масс. Представляет ин­терес высказывание владельца и главного редактора га­зетного объединения “Матэн-Марок суар”, ныне депута­та парламента Ахмеда Алауи о том, что “власть Хасана II возвышается как над политическим большинством, так и над меньшинством в стране”. В ходе выборов, по его словам, проявились “сознательность граждан”, “по­литическая зрелость избирателей, их дисциплина и до­стоинство, их интерес к делам государства10.

Однако напряженная политическая борьба, развер­нувшаяся в Палате представителей с первых дней ее су­ществования, доказывает несостоятельность попыток дворцовых кругов игнорировать тот факт, что в парла­менте были представлены самые различные, и в том числе глубоко антагонистические, социально-политиче­ские силы.

В Кувейте борьба за создание представительного ор­гана началась еще в 30-е годы, когда прогрессивная ор­ганизация “Младокувейтцы”, состоявшая главным обра­зом из интеллигенции, возглавила массовые выступле­ния против господства в стране Великобритании и за введение парламентского правления. В 1939 г., опираясь на поддержку английских войск, правитель страны запретил движение. Однако общественное развитие не­избежно влекло за собой появление новых социальных сил, а вместе с ними - новых политических требований. Их уже нельзя было игнорировать после достижения Ку­вейтом национальной независимости, и эмир Абдаллах ас-Салем ас-Сабах принял в 1962 г. Закон № 1 об ос­новах системы правления в переходный период. Ст. 1 Закона предусматривала образование Учредительного собрания, на которое возлагалась задача подготовки проекта конституции и осуществления функций предста­вительного учреждения в переходный период.

Конституция Кувейта 1962 г. установила выборный парламент -Национальное собрание. Избирательная система регулируется ею и Законом № 35 1962 г. о вы­борах членов Национального собрания. Активным изби­рательным правом обладают все кувейтские мужчины, достигшие 21 года, кроме лиц, осужденных за уголов­ные преступления, а также служащих армии и полиции. Голосование проводится в 10 избирательных округах, от каждого из которых избирается по 5 депутатов. Если депутатов нельзя определить по системе относительного большинства, вопрос решается с помощью жребия (ст. 1, 39 и 51 Закона № 35). Пассивным избиратель­ным правом пользуются мужчины не моложе 30 лет, умеющие хорошо читать и писать по-арабски и внесшие избирательный залог установленного размера. Минист­ры могут быть избраны в состав парламента на общих основаниях. В состав Национального собрания послед­него созыва входили два министра11.

Конституция наделяет эмира рядом прерогатив, позволяющих ему влиять на организацию работы парла­мента. Так, эмир созывает очередные и внеочередные сессии Национального собрания, объявляет своим декре­том перерывы в их работе (ст. 86, 88). В ст. 90 подчер­кивается, что, если “место и время работы сессии ока­жутся иными, чем те, которые предписаны для нее, ее деятельность считается недействительной, как и все ре­шения этой сессии”.

С другой стороны, следует отметить, что Националь­ное собрание Кувейта, в свою очередь, обладает некото­рыми правами в отношении правящей династии, и в этом состоит его исключительная особенность, отличаю­щая его от всех других парламентов арабских монархий. Так, Национальное собрание может по представлению правительства окончательно решить вопрос об отстра­нении от власти эмира или наследника престола в слу­чае обнаружения утраты ими дееспособности или необ­ходимых квалификаций, установленных в конституцион­ном законодательстве. Если это касается эмира, то власть передается наследнику престола; если отстраняет­ся наследник престола, то по установленной процедуре назначается новый наследник (ст. 3, 4 и 8 Закона о пре­столонаследии).

Механизм конституционных взаимоотношений На­ционального собрания с другими органами государства по форме приспособлен к наличию партийной системы, однако партии в стране до сих пор запрещены. Пытаясь обосновать этот запрет, политические лидеры правящей верхушки используют различные средства, но особенно настойчиво обращаются к “ценностям донефтяной эпо­хи”.

На Бахрейне борьба за создание представительного органа носила более острый, чем в Кувейте, характер. Первыми выборными органами на Бахрейне явились ча­стично избираемые советы по вопросам образования и здравоохранения. Правитель вынужден был санкциони­ровать их учреждение под давлением всеобщей заба­стовки трудящихся в 1954 г. с требованием радикальных реформ. В 1956 г. эмир объявил о создании Консульта­тивного совета. В состав этого органа вошли 10 назна­чаемых монархом членов; все они принадлежали к пра­вящему семейству и полностью подчинялись интересам монарха.

Однако подобные мероприятия не могли остановить демократических преобразований, что побудило правителя в 1956 г. объявить чрезвычайное положение, и только эта мера помогла сохранить абсо­лютную власть династии Аль Халифа в неприкосновен­ности до 1973 г. Органом законодательной власти в этот период служил Государственный совет. Декрет от 19 ян­варя 1970 г. наделял его правом законодательной ини­циативы: Совет представлял правителю проекты зако­нов, директив, правил, разрабатывал общий бюджет го­сударства, готовил планы экономического развития. Накануне получения незави­симости, 22 июля 1971 г., правитель Бахрейна под влиянием тех же социально-политических условий, кото­рые имели место и в Кувейте, издал декрет о выборах Учредительного собрания. Согласно декрету, Собрание должно было состоять из 22 выборных депутатов, 10 на­значаемых и всех членов совета министров. К участию в голосовании, состоявшемся 1 декабря 1972 г., были допущены бахрейнцы, достигшие 20 лет. Не получили активного избирательного права женщины, лица, кото­рые пробыли в бахрейнском подданстве менее десяти лет, а также служащие армии и полиции.

Через шесть месяцев после выборов Учредительное собрание подготовило проект конституций, которая и была обнародована 2 июня 1973 г. Предусмотренное ею Национальное собрание с точки зрения способа формирования и характера взаимоотношений во многом подоб­но Национальному собранию Кувейта. Основное отличие состоит в том, что депутатский мандат в Национальное собрание Бахрейна получили все министры. Кроме того, в течение первых четырех лет им было предоставлено право участвовать в голосовании в парламенте. Эти их полномочия могли быть при необходимости прод­лены12.

В конституции Кувейта предусмотрены две формы роспуска Национального собрания. Во-первых, эмир мо­жет распустить парламент посредством издания мотиви­рованного декрета. При этом зафиксировано (ст. 107), что Национальное собрание не может быть распущено два раза подряд по одной и той же причине и новые парламентские выборы должны состояться не позднее чем через два месяца после роспуска; в противном случае Собрание по прошествии указанного срока соби­рается в старом составе. Во-вторых, эмир может рас­пустить Национальное собрание, если последнее придет к выводу о невозможности сотрудничества с премьер-министром. В этом случае, однако, эмир вправе принять и другое решение - о коллективной отставке правитель­ства (ст. 102).

Аналогичные формы роспуска Национального собра­ния установлены и бахрейнской конституцией.

Король Марокко, после обязательной консультации с председателем Конституционной палаты и обращения с посланием к нации, может распустить Палату предста­вителей специальным декретом. До новых выборов, ко­торые должны состояться не позднее чем в трехмесячный срок после роспуска, функции парламента осуществляет сам король (ст. 71 и 72 конституции).

Правом роспуска Палаты депутатов обладает и король Иордании (ст. 34). Иорданская монархия часто использовала это право: в период с 1947 по 1967 г. Палата депутатов, избранная девять раз, восемь раз распускалась досрочно.

Для арабских конституционных монархий характерны нарушения и искажения на практике конституционных положений о представительных органах в пользу усиления влияния монархов в области законодательной власти.

На Бахрейне в 1975 г. в обход конституции предло­жение о роспуске парламента под предлогом отсутствия сотрудничества между Национальным собранием и пра­вительством внес премьер-министр. Стремясь создать видимость соблюдения конститу­ционных положений, правительство, по существу, “само­распустилось” и в течение одного дня осуществило вто­рую часть плана, а именно - сформировалось вновь в том же составе13. Восстановление прежнего состава совета министров было осуществлено потому, что, при­няв демонстративную отставку правительства, возглав­ляемого его братом, шейхом Халнфой Бен Сальманом Аль Халифой, эмир поручил формирование нового каби­нета ему же. Лишь после этого заранее намеченная акция завершилась роспуском парламента в соответствии со специальным декретом эмира. В краткой преамбуле двум статьям декрета вместо предусмотренного конституцией обоснования решения о роспуске Национального собрания эмир сослался на заявление правительства “об отсутствии сотрудничества со стороны Национального собрания”.

В Иордании король Хусейн распустил обе палаты парламента 23 ноября 1974 г. - через две недели после того, как парламент одобрил поправку к ст. 73 консти­туции, разрешавшую королю откладывать парламент­ские выборы на срок не более года. В прежней редак­ции эта статья требовала, чтобы “в случае роспуска Палаты депутатов были проведены новые общие выборы, с тем чтобы новая Палата могла собраться на чрезвычайную сессию не позднее чем через четыре меся­ца после роспуска”. В феврале 1976 г. Палата депута­тов была созвана в старом составе для того, чтобы про­голосовать за принятие новой поправки к ст. 73 кон­ституции, в соответствии с которой король может от­кладывать выборы на неопределенный срок и созывать распущенную палату в прежнем составе только для го­лосования за принятие тех или иных поправок к консти­туции. Так, сохранив возможность использовать фикцию парламентского механизма законодательной власти, ко­роль избавился от парламентского контроля. Даже обычно покорный воле монарха Сенат был урезан в сво­их правах. В ноябре 1974 г. поправка к ст. 34 консти­туции закрепила за королем право роспуска и Сената, что он и осуществил одновременно с роспуском Палаты депутатов.

В условиях фактического отсутствия парламента ко­роль Хусейн 17 апреля 1978 г. ввел назначаемый им со­вещательный орган, состоящий из 60 членов - Нацио­нальный консультативный совет . В официальных заяв­лениях монарх и глава правительства пояснили, что этот орган хотя и не предусмотрен конституцией, но и не противоречит ей; поэтому в ведение Совета якобы мо­жет быть передано рассмотрение всех важнейших во­просов государственного руководства.

В настоящее время деятельность Национального кон­сультативного совета осуществляется в основном в че­тырех избранных из его состава комиссиях: юридиче­ской, финансово-административной, иностранных дел, со­циальных вопросов и просвещения14. По способу фор­мирования и особенностям полномочий он весьма напо­минает Национальный консультативный совет Абу-Да­би, Федеральное национальное собрание ОАЭ и Кон­сультативный совет Катара.

1 “Аль-Джарида ар-расмия”. Абу-Даби

2 Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты с. 55

3 там же, стр. 57

4 там же, с. 57

5 Левин И., Мамаев В. Государственное устройство Арабского Востока, с. 93

6 Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 37

7 там же, с. 39

8 Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 60

9 Плясун Я. Н. Конституционные изменения в Марокко, с. 47

10 там же, с. 60

11 Мелкумян Е. С. Некоторые аспекты политического развития современного Кувейта, с. 99-100

12 там же, с. 113

13 Рашид А. Бахрейн: будни освободительной борьбы, с. 64

14 Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании, с. 49

96

Заключение

Предпринятая в настоящей работе попытка анализа развития института монархии показывает, что он приспособляется к современным условиям становления и укрепления капиталистических отношений. При этом повсеместно в арабских монархиях наблюдается некоторая нестабильность системы высших государственных органов. В то же время, арабское монархическое государство сталкивается с необходимостью введения таких институтов, как выборный законодательный орган, ответственное перед парламентом правительство.

Главной социально-политической целью аравийских монархий при осуществлении процесса экономического развития стала всемерная изоляция капиталистических преобразований в базисе от надстройки. Королевские дворы стремятся, прежде всего, сохранить существующие политические режимы и привилегии родоплеменной аристократии, а поэтому делают всё возможное, чтобы отделить экономический рост от социальных преобразований, не допустить проникновения новых идей в общество, построенное на основе ортодоксального ислама.

При определенной общности путей развития института монархии в арабских странах между ними имеются и различии в форме государства. Различия эти обусловлены тем, что конкретный характер гос. власти в исследуемых странах неодинаков.

В общей тенденции государственно-правового развития арабских монархических стран представляется возможным проследить две определяющие линии. Одна из них – внешняя демократизация государственного строя, приближение его к образцам развитых западных стран. Эта линия выражается сначала в появлении развитого исполнительного аппарата, обладающего определённой самостоятельностью и формальной независимостью от монарха, затем – в принятии конституции и создании законосовещательных учреждений и, наконец, в ведении институтов парламентаризма.

Другая линия – приспособление монархии к меняющейся структуре государственно-правового механизма, эффективные действия монарха для сохранения своего прежнего влияния в новых условиях. При этом на различных этапах государственно-правового развития используются и различные средства – от предоставления высших государственных постов членам правящего семейства до государственных переворотов. Да и сами конституционные мероприятия, в проведении которых монархическая элита может принимать непосредственное участие, часто не предусматривают серьёзного механизма для ограничения монархической власти. Если в процессе конституционного развития и меняется статус наследственного главы государства в системе центральных органов, то это касается в первую очередь его правового, а не фактического статуса.

Источники

Законодательные источники

Конституции государств Ближнего и Среднего Востока. М., 1986

Конституции стран, развивающихся по капиталистическому пути. М., 1975

The Constitutions of Asian Countries. New Delhi, 1996

A. Al-Marayati. Middle-Eastern Constitutions and Electoral Laws. N.Y., 1996

“Аль-Джарида ар-расмия”. Абу-Даби

“Аль-Джарида ар-расмия”. Доха

Периодические издания

Ressaissi R. Bahrain. Labor Movement and the Struggle for Self-determination. “Revue Egyptienne de droit international”. Cairo, 1999, vol. 29

Hantington S. P. “Monarch in the Middle”. Reader’s Digest. N.Y. 2001, №3

Источники Интернет

1) Вачнадзе Г. Н. ОАЭ. http://www.polpred.com/

Литература

Справочные издания

1) Бодянский В. Л. Современный Бахрейн. Справочник. М., 1997

2) Бодянский В. Л. Современный Кувейт. Справочник. М., 1991

3) Политические партии. Справочник. М., 1974

4) Абу-Даби. Бейрут, 1987

Монографии отечественных и зарубежных авторов

1) Растенников В. Г. Капитализм на Востоке во второй половине ХХ века. М., 1995

2) Васильев А. М. Факелы Персидского Залива. М., 1976

3) Яковлев А. И. Запад и социально-экономическое развитие Саудовской Аравии. М., 1977

4) Озорлинг В. В. Экономика Саудовской Аравии. М., 1968

5) Озорлинг В. В. Саудовская Аравия. М., 1975

6) Озорлинг В. В. Иностранный капитал и некоторые проблемы экономического роста нефтедобывающих стран Восточной Аравии. М., 1977

7) Валькова Л. В. Саудовская Аравия в международных отношениях. М., 1979

8) Медведко Л. И. Ветры перемен в Персидском Заливе. М., 1973

9) Беляев И. П., Примаков Е. М. Египет: время президента Насера. М., 1984

10) Бодянский В. Л. История формирования современной элиты и бюрократии в развивающихся странах Восточной Аравии. М., 1974

11) Бодянский В. Л. Средние городские слои в странах Востока. М., 1975

12) Боронов Р. Нефть и политика США на Ближнем и Среднем Востоке. М., 1977

13) Вавилов А. Саудовская Аравия: традиции и современность. М., 1991

14) Голубовская Е. К. Революция 1962 г. в Йемене. М., 1971

15) Зудина Л. П. Аграрная реформа в Марокко. М., 1977

16) Котлов Л. Н. Освободительное восстание в Омане в 1957 – 1959 гг. М., 1970

17) Левин И., Мамаев В. Государственное устройство Арабского Востока. М., 1957

18) Луцкая Н. С. Борьба Марокканской коммунистической партии за прогрессивное развитие страны. М., 1977

19) Луцкая Н. С. Переворот в Марокко в 1933 г. М., 1970

20) Мелкумян Е. С. Некоторые аспекты политического развития современного Кувейта. М., 1997

21) Орлов Е., Сашко Н. Государственный строй Иордании. М., 1986

22) Павлуцкая Э. В. Формирование рабочего класса в Марокко. М., 1971

23) Плясун Я. Н. Конституционные изменения в Марокко. М., 1974

24) Рашид А. Бахрейн: будни освободительной борьбы. М., 1978

25) Якуб Юсеф Абдалла. Объединённые Арабские Эмираты. История политико-государственного развития. М., 1978

26) Blondell J. Comparing political systems. N. Y., 1973

27) Hay R. The Persian Gulf States. Baltimore, 1999

28) Raafat W. The United Arab Emirates. Cairo, 1973, vol. 2

29) Дж. Энтони. Halidje al-harabi. Каир, 1998

30) Hantington S. Political Order in Changing Societies. New Haven, 1996

Оглавление

Введение 2-6

Глава 1. Содержание и разновидности монархической формы правления в странах Арабского Востока 7 - 33

Глава 2. Монарх – глава государства и исполнительной власти 34 - 68

Глава 3. Полномочия монарха в области законодательной власти 69 - 96

Заключение 97 - 98

Список источников и литературы 99 - 101