Содержание
Введение……………………………………………………………………..3
Глава 1. Сущность и принципы бюджетного федерализма……………….4
Глава 2. Современное состояние российской модели бюджетного федерализма и основные направления ее развития………………….………10
Глава 3. Перспективы развития межбюджетных отношений в России….18
Заключение………………………………………………………………...26
Список литературы………………………………………………………..27
Приложение……....………………………………………………………..29
Введение
Актуальность темы.
Бюджетные отношения, выполняя свои экономические функции, реализуются в правовом пространстве. И именно важность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения государственного бюджета, обусловила необходимость их урегулирования.
С этих позиций сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей федеральных и региональных органов власти, а также правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, как двух равноправных сторон.
Объект исследования
– система бюджетного федерализма, формирующаяся в РФ.
Цели и задачи исследования.
Цель данной курсовой работы – проанализировать особенности и тенденции развития бюджетного федерализма в РФ. Поставленная цель обусловила решение следующих задач:
· установить содержание понятия «бюджетный федерализм»;
· изучить проблемы современного этапа развития российской модели бюджетного федерализма;
· выявить причины нестабильности;
· определить направления совершенствования.
Эмпирической базой
послужили материалы, опубликованные в научной литературе и периодической печати.
Глава 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма
Федеративные принципы построения бюджетной системы ориентированы на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образовании принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.
Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием иерархии; (б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; (в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.[1]
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.
Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.
Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.
Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.
В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.
Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) не пользуются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.
Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.
Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.
Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса». Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.
Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.
Подводя итог вышеизложенному, под бюджетным федерализмом можно понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Бюджетный федерализм основывается на следующих принципах:
1) законодательном разграничении расходных полномочий
между органами власти разных уровней управления;
2) обеспечении разных органов власти соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления возложенных на них функций;
3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) наличии вертикального и горизонтального выравнивания до¬ходов всех звеньев бюджетной системы;
5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.[2]
Используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов государство на каждой стадии бюджетного процесса формирует бюджетные взаимосвязи, устанавливает пропорции распределения тех или иных ресурсов и методы их использования.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.
Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органон власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсом страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.
Глава 2. Современное состояние российской модели бюджетного федерализма и основные направления ее развития
Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
• дотации, субсидии и субвенции;
• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
• взаимные расчеты;
• бюджетные ссуды;
• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
Происходящие в настоящее время изменения в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс и на так называемом 122-ом законе о «монетизации льгот»[3]
, а так же на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.
Политика в области межбюджетных отношений Российской Федерации на 2010-2012 годы будет направлена на:
-корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
-дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
-создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.
Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в последние годы вдвое превышали показатели инфляции. Этому способствовал рост экономики страны, что обеспечивало положительную динамику поступлений налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.
В условиях мирового финансового кризиса произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации в среднесрочной перспективе будет осуществляться в условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках региональных и местных бюджетов.
Одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2010-2012 годы является адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.
Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 году планируется в сумме 1 123,0 млрд. рублей или 76% к уровню 2009 года (табл 1).
Объем субвенций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию делегированных публичных и приравненных к ним расходных обязательств, составит в 2010 году 232,2 млрд. рублей со снижением к уровню 2009 года на 21 процент.
Таблица 1
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2008-2010 годах
| № |
Наименование |
2008 |
2009 |
2010 (проект) |
% к 2009 г. |
|
|
Межбюджетные трансферты, всего
|
1 094,7
|
1 474,2
|
1 123,0
|
76%
|
| 1
|
Дотации, из них:
|
390,4
|
579,8
|
496,7
|
86%
|
| Выравнивание бюджетной обеспеченности |
328,6 |
374,0 |
397,0 |
106% |
|
| Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов |
46,0 |
193,4 |
90,0 |
47% |
|
|
|
в том числе дополнительные меры по обеспечению сбалансированности бюджетов
|
|
150,0
|
|
|
| 2
|
Субсидии, из них:
|
435,9
|
506,0
|
341,1
|
67%
|
| Государственная поддержка сельского хозяйства |
63,4 |
80,7 |
82,1 |
96% |
|
| Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации |
43,5 |
36,3 |
84% |
||
| Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе |
4,0 |
11,0 |
22,4 |
205% |
|
| Финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой участковыми (семейными) врачами и медсестрами |
21,8 |
21,2 |
97% |
||
| Государственная поддержка внедрения комплексных мер модернизации образования |
5,9 |
5,3 |
11,5 |
218% |
|
| 3
|
Субвенции, из них:
|
153,2
|
293,8
|
232,2
|
79%
|
| Оплата ЖКУ отдельным категориям граждан |
66,4 |
95,7 |
102,2 |
107% |
|
| Полномочия РФ по содействию занятости населения |
37,4 |
77,4 |
88,7 |
115% |
|
| Реализация отдельных полномочий в области лесных отношений |
17,1 |
17,6 |
15,0 |
85% |
|
| Государственная регистрация актов гражданского состояния |
5,6 |
6,1 |
6,1 |
100% |
|
| Обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны |
14,8 |
50,2 |
4,4 |
9% |
|
| 4
|
Иные межбюджетные трансферты, из них
|
115,2
|
94,6
|
53,0
|
56%
|
|
|
Обеспечение равного с МВД России повышения денежного довольствия (зарплаты) сотрудникам и работникам подразделений милиции общественной безопасности |
27,2 |
27,4 |
18,3 |
67% |
|
|
Отдельные полномочия в области лекарственного обеспечения |
10,0 |
12,2 |
12,9 |
106% |
|
|
Реализация программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков |
7,8 |
13,7 |
8,9 |
65% |
Ключевой задачей является приведение механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации к условиям экономического кризиса, направленное на усиление влияния факторов, характеризующих снижение доходов субъектов Российской Федерации в текущем финансовом году. При расчете объема дотаций будут учитываться данные за отчетный период текущего года и структура экономики региона в разрезе видов экономической деятельности с тем, чтобы учесть динамику показателей в основных отраслях экономики и, как следствие, налоговый потенциал экономики региона.
Также будет сохранен механизм частичной компенсации снижения объемов дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до уровня текущего финансового года дифференцированно с учетом корректировки расчетного объема дотаций в зависимости от количества показателей выполнения мер по снижению кредиторской задолженности и увеличению поступлений собственных доходов (компенсация составит от 90 до 70% объема дотаций на 2009 год).
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации запланированы в сумме 90,0 млрд. рублей, что составляет 47% к уровню 2009 года, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 42,7 млрд. рублей, дотация бюджету Чеченской Республики в сумме 16,7 млрд. рублей, а также ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 5,6 млрд. рублей.
Снижение объема указанных средств в 2010 году к уровню 2009 года связано с тем, что в федеральном бюджете 2009 года в качестве антикризисной меры дополнительно были предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации в сумме 150 млрд. рублей. Это позволило в 2009 году оказать нуждающимся субъектам Российской Федерации необходимую финансовую помощь, а регионам - своевременно выполнить свои обязательства.
В целях выполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предусматривается переориентировать финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Для этого в 2010 году будет пересмотрена сложившаяся структура межбюджетных трансфертов, сокращено количество межбюджетных трансфертов за счет отмены и объединения ряда субсидий, а также иных межбюджетных трансфертов.
Будет проведена комплексная оценка предоставляемых субъектам Российской Федерации субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации, предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного на федеральном или региональном уровнях показателя или предоставление субсидий обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2010 году 341,1 млрд. рублей со снижением по сравнению с 2009 годом на 164,9 млрд. рублей.
В связи с прогнозируемой несбалансированностью некоторых региональных бюджетов в 2010 году в федеральном бюджете будут предусмотрены средства на предотвращение указанной ситуации. При этом планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ¼ ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на срок до 3-х лет. Данный финансовый инструмент позволяет при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета, при этом повышает ответственность региональных властей и снижает иждивенческие настроения. На эти цели в 2010 году в федеральном бюджете планируется предусмотреть общий объем кредитов в сумме 140 млрд. рублей, в том числе на поддержку расходов регионов в сфере дорожного хозяйства в сумме до 40 млрд. рублей и мероприятия по поддержке монопрофильных муниципальных образований до 10 млрд. рублей.
В целях увеличения поступлений доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и компенсации снижения объемов софинансирования в 2010 году предполагается
Дополнительные доходы региональных бюджетов от указанных мер составят в 2010 году по оценке 87,8 млрд. руб., из них акцизы на вина – 0,8 млрд. руб., акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9% - 0,8 млрд. руб., акцизы на пиво – 61,8 млрд. руб., акцизы на нефтепродукты – 14,3 млрд. руб., транспортный налог – 7,5 млрд. руб., государственная пошлина – 8,9 млрд. рублей.
Таблица 2
Оценка дополнительных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.
(млрд. рублей)
| Наименование |
Сумма |
| Всего
|
87,8
|
| Акцизы на вина |
0,8 |
| Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9% |
0,8 |
| Акцизы на пиво |
61,8 |
| Акцизы на нефтепродукты (с учетом изменения нормативов на 2010 г.) |
14,3 |
| Транспортный налог |
7,5 |
| Государственная пошлина |
8,9 |
| Потери в связи с передачей НДПИ в федеральный бюджет (с учетом частичной компенсации) |
-6,3 |
Таблица 3
Оценка дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.
(млрд. рублей)
| Наименование |
Сумма |
| Всего
|
70,2
|
| Организация оздоровительной кампании детей, ранее осуществляемая за счет средств Фонда социального страхования |
19,5 |
| Социальная поддержка отдельных категорий граждан (за исключением социальной поддержки реабилитированных лиц в объеме 2,9 млрд. руб., в объеме ранее предоставляемой субсидии) |
19,0 |
| Передача в собственность субъектов РФ учреждений начального профессионального образования, подведомственных Рособразованию |
8,5 |
| Предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (в объеме ранее предоставляемой субсидии) |
11,3 |
| Обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан (в объеме ранее предоставляемых бюджетных ассигнований) |
2,5 |
| Компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях (в объеме ранее предоставляемой субсидии) |
9,4 |
Таблица 4
Оценка дополнительных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.
(млрд. рублей)
| Наименование |
Сумма |
| Положительный баланс (46 субъектов РФ) |
47,9 |
| Отрицательный баланс (36 субъектов РФ) |
- 30,3 |
| Баланс
|
17,6
|
В период финансовой нестабильности одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики в области межбюджетных отношений должно быть внедрение передовых технологий управления в бюджетный процесс, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных услуг.
В целях создания стимулов к формированию нового качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предусматривается установление и реализация системы мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. В рамках указанной системы будут предусмотрены меры поощрения и санкции в отношении субъектов Российской Федерации с высоким и ненадлежащим качеством финансового менеджмента соответственно.
Основное внимание будет уделено своевременности выполнения публичных обязательств субъектов Российской Федерации.
Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.
Глава 3. Перспективы развития межбюджетных отношений в России
Ровно год назад, когда подводились итоги I Всероссийского конкурса на лучшее муниципальное образование в сфере управления общественными финансами, уже шла речь о подготовке концепции развития межбюджетных отношений. Однако экономическая ситуация и процессы, протекающие в бюджетной системе, не позволили принять концепцию в 2008 г., а работа над ее содержанием продолжается до сих пор.
Перспективы развития межбюджетных отношений на ближайший период будут определяться концепцией развития межбюджетных отношений и повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению направлений развития межбюджетных отношений и совершенствования качества управления бюджетным процессом, необходимо остановиться на предпосылках формирования политики в этой сфере на ближайший период.
Безусловно, в этой работе прежде всего следует учитывать достигнутый уровень развития межбюджетных отношений. Как известно, с 2000 г. в стране были реализованы три программы, которые имели разные названия, но были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в Российской Федерации сформирована система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, полностью соответствующий потребностям федеративного государства. Поэтому предлагаемая концепция не предусматривает серьезных изменений в наборе инструментов и в механизмах межбюджетных отношений. Основной упор сделан на то, чтобы сохранить действующие инструменты и механизмы, усилив их регулирующую и стимулирующую роль. Некоторые современные инструменты не всегда стимулируют и эффективно регулируют уровень бюджетной обеспеченности.
Второй фактор, повлиявший на выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений, — это сложившаяся экономическая ситуация: готовится немало новаций, связанных с антикризисными мерами. Они предполагают создание некоего набора инструментов, применяемых в управлении бюджетным процессом в условиях кризиса.
Исполнение бюджетов субъектов РФ
Скажу несколько слов о том, как в настоящее время идет исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Экономическая ситуация влияет не только на федеральный и региональные бюджеты, но и на местные бюджеты, хотя с их исполнением проблем существенно меньше. Это в первую очередь связано с набором налогов, закрепленных за местными бюджетами. С начала 2009 г. снижение налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %. Наибольшее снижение идет по налогу на прибыль: если в январе — апреле наблюдалось падение на 41 %, то уже в мае — на 68 %. Налог на доходы физических лиц с начала года поступал относительно стабильно: по сравнению с 2008 г. снижения не было, зафиксирован даже прирост на 3 %. Но в мае также наблюдалось ухудшение поступления этого налога.
В бюджетах нескольких десятков субъектов РФ серьезный удельный вес занимает налог на доходы полезных ископаемых. В течение января — апреля наблюдалось снижение поступлений доходов по этому источнику на 18 %, но в мае наметился некоторый рост. К сожалению, значительное снижение наблюдается по неналоговым доходам, которые в некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях являются основным доходным источником. Возможно, причиной тому послужило падение прибыли унитарных предприятий, а также снижения ставок арендной платы, которые были осуществлены в рамках антикризисных мер для поддержки предпринимателей.
В январе — апреле мы наблюдали сохранение уровней бюджетных расходов и даже некоторый их рост, что обеспечивалось наличием остатков бюджетных средств на начало года. Однако в мае наметилось снижение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, что, очевидно, связано с исчерпанием возможности использования этих остатков. В первую очередь снижаются расходы инвестиционного характера (в мае почти на 50 %).
Общий дефицит бюджетов субъектов РФ по сравнению с соответствующим периодом прошлого года значительно вырос — в три раза. В I квартале 2008 г. он составил 8 млрд руб., а в I квартале текущего года уже 24 млрд руб. В то же время, как и прогнозировалось, возможности привлечения в качестве источника покрытия дефицита заимствований в коммерческих банках ограниченны. Поэтому в отличие от аналогичного периода 2008 г. сложилась ситуация, когда сумма полученных кредитов в точности равна сумме кредитов погашенных. То есть все вновь взятые кредиты связаны с погашением ранее полученных займов.
Такая ситуация прогнозировалась, поэтому федеральные власти приняли решение, в соответствии с которым объем кредитов бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета увеличен до 150 млрд руб. При этом важное значение имеет то, что эти кредиты будут выдаваться сроком на три года, а не на год, как это предусмотрено по бюджетным кредитам, выдаваемым на покрытие кассового разрыва. В Бюджетный кодекс внесены изменения, в соответствии с которыми получение таких кредитов не будет влиять на ограничения в части установления дефицита бюджета и на уровень предельного объема государственного и муниципального долга. Кроме того, предусмотрены дополнительные средства на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время разрабатываются методики, связанные с выделением этих средств.
Основные антикризисные меры, заложенные в концепции
Переходя непосредственно к концепции развития межбюджетных отношений, выделю несколько моментов, касающихся антикризисных мер. На мой взгляд, наиболее значимым является то, что проект предусматривает обязательное формирование резервных фондов в тех субъектах Российской Федерации, бюджеты которых зависят от отдельных, ориентированных на экспорт отраслей экономики или от крупных налогоплательщиков. В последующие годы эти регионы будут обязаны создавать такие фонды. Вся практика нашей работы свидетельствует о том, что в трудные периоды мы оптимизируем свои расходы, а в благополучные времена забываем о том, что расходы должны быть оптимальными всегда — и начинаем тратить все имеющиеся средства. Поэтому считаем правильным, чтобы регионы, зависимые от добывающих отраслей, от экспорта и ощущающие наибольшее падение во время кризисов, создавали соответствующие резервы. Эти субъекты Федерации в период подъема экономики имеют значительно больше доходов, чем субъекты со структурой экономики, ориентированной на удовлетворение спроса на внутреннем рынке. Ведь не случайно во многих субъектах РФ расходы капитального характера составляли до 50 % всех расходов бюджета. Значит, там возможность создания подобных резервов была.
Второй существенный момент связан с усилением механизмов централизованного финансового администрирования в случаях возникновения кризисных ситуаций в экономике отдельных субъектов Федерации. Если в каких-то субъектах в ходе исполнения бюджета будет наблюдаться серьезное падение доходов (таким уровнем падения пока определен уровень 30 %), то федеральная власть будет заключать с ними соглашения об особенностях исполнения их бюджетов на период до восстановления темпов поступления доходов.
Еще одну меру, заложенную в проект концепции, также можно отнести к антикризисным. Речь идет о совершенствовании механизма введения временной финансовой администрации. В настоящее время, как известно, она вводится в случае, когда просроченная задолженность субъекта РФ превышает 30 % его доходов. Такая ситуация уже достаточно тяжела, и вывести субъект из столь глубокой неплатежеспособности будет крайне сложно. Целесообразно начинать мероприятия по восстановлению платежеспособности на более ранних стадиях. Концепция предлагает начинать рассмотрение вопросов восстановления платежеспособности при возникновении просроченной задолженности в размере 10 % от доходов бюджета субъекта Федерации. В этом случае субъект должен представить программу восстановления платежеспособности в Минфин России, который будет контролировать ее выполнение. Если восстановление платежеспособности идет по программе, то введение временной администрации не предусматривается. В случае если неплатежи растут, ставится вопрос о ее введении. Кроме того, предлагается снизить действующий уровень неплатежей, при котором рассматривается вопрос о введении временной администрации, с 30 % до 20 % объема собственных доходов. При этом сам факт просроченной задолженности в объеме 20 % собственных доходов еще не является безусловным основанием для введения внешней финансовой администрации: она вводится в том случае, если в течение 90 дней уровень задолженности, достигший 20 % и более, не снижается.
Улучшение качества организации бюджетного процесса
Что касается улучшения качества организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, то концепция предполагает введение системы мониторинга качества управления бюджетным процессом. Министерство финансов разработает показатели этого мониторинга, и в зависимости от качества управления субъекты Федерации будут выделены в три группы. Если регион попадает в третью группу — с низким качеством управления — то он должен будет разработать план мероприятий по улучшению качества управления и заключить соглашение об особенностях осуществления бюджетного процесса в субъекте Федерации с Министерством финансов. Кроме того, предлагается рассматривать вопрос о соответствии руководителя финансового органа такого субъекта квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации для лиц, замещающих такие должности. Сейчас такая проверка проводится при назначении на должность, а теперь предлагается возвращаться к этим вопросам, если качество управления бюджетным процессом в субъекте Федерации оказывается низким.
Концепция предполагает формирование стандартов государственных и муниципальных услуг и нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Возможно, в перспективе межбюджетные отношения будут строиться на основе этих стандартов и нормативов финансовых затрат. Но на первоначальном этапе нормативы нормативы будут использоваться для определения уровня сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Еще одно важное направление развития межбюджетных отношений связано с совершенствованием системы отрицательных трансфертов. Сегодняшняя система отрицательного трансферта неэффективна и не выполняет ни выравнивающей, ни стимулирующей функции. Поэтому предлагается установить иную шкалу взимания отрицательного трансферта. В настоящее время идет изучение действующей системы, сбор предложений от регионов.
Большой блок концепции посвящен совершенствованию системы предоставления субсидий. Осознавая, что субсидии — серьезный и важный инструмент как регулирования уровня бюджетной обеспеченности, так и стимулирования субъектов, мы все же должны признать, что они не всегда преследуют конкретную цель и мы не всегда можем управлять соответствующими результатами. В связи с этим предполагается рассмотреть вопрос о количестве и объемах субсидий. В настоящее время мы имеем более 90 субсидий, общий объем которых составляет 470 млрд руб. Некоторые из них вызывают серьезные сомнения в части их стимулирующей и выравнивающей роли. Надо признать, что основная финансовая помощь должна выделяться субъектам РФ на общее выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть в форме необусловленных финансовых трансфертов с одновременным введением ответственности субъектов РФ за качество управления бюджетным процессом и за эффективность использования средств.
Большой объем финансовой поддержки сегодня выделяется муниципальным образованиям с особыми статусами — наукоградам и закрытым административно-териториальным образованиям (ЗАТО). Анализ использования этих трансфертов показывает, что они не всегда эффективны, подчас способствуют развитию иждивенчества. Поэтому здесь также необходима определенная модернизация. В частности, предлагается установить конкретные цели, которые должны быть достигнуты в результате выделения финансовой помощи наукограду, а также изменить критерии, на основании которых присваивается статус наукограда. Что касается ЗАТО, то признается целесообразным переход от многоканальной системы поддержки закрытых городов к одноканальной, которая подразумевает выделение им единого трансферта на компенсацию затрат, связанных с особыми условиями функционирования. Однако эти трансферты должны быть связаны с достижением конкретных целей, чего в настоящее время, к сожалению, нет.
Концепция совершенствования региональной политики в РФ
Проект концепции развития межбюджетных отношений в некоторой степени дублирует концепцию совершенствования региональной политики в Российской Федерации, в основном в том, что касается разграничения полномочий между уровнями власти. Нельзя не согласиться с тем, что это преимущественно задача концепции совершенствования региональной политики. Однако это серьезная проблема для формирования расходных обязательств как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В настоящее время трудно определить необходимые объемы финансирования тех или иных расходных обязательств, поскольку неконкретны описания самих полномочий по решению вопросов и субъектов Федерации, и муниципальных образований.
Отдельный раздел концепции посвящен развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ. Надо признать, что налоговые и бюджетные методы стимулирования развития экономики уже применяются и больших резервов тут нет. Основные меры стимулирования развития экономики субъектов РФ будут предусмотрены в вышеупомянутой концепции совершенствования региональной политики и в Проекте формирования эффективной политики регионального экономического развития. Первоочередные вопросы касаются пересмотра некоторых пропорций распределения налоговых и неналоговых доходов, а также совершенствования администрирования региональных и местных налогов.
На мой взгляд, сегодняшний уровень развития межбюджетных отношений позволяет принять стратегию развития межбюджетных отношений на период до 2020 г., что даст возможность сформировать на этот срок единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям и как можно реже вносить изменения в механизмы распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий. Все вышеперечисленное позволит создать стабильную систему межбюджетных отношений, а следовательно, и стабильную основу формирования региональных и местных бюджетов.
Заключение
Сказанное позволяет заключить: совершенствование практики межбюджетного регулирования в нынешних российских условиях требует как последовательного осуществления важнейших принципов бюджетного федерализма, так и развития экономико-правовых основ российского федерализма в целом.
Целью реформирования межбюджетных отношений было и остается создание через
налогово-бюджетное законодательство необходимых исходных условий на всей территории страны в предоставлении населению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже обеспечивающих соблюдение конституционных гарантий и равных возможностей по сбалансированию региональными и местными органами власти своих минимальных бюджетов (не лишая ответственности и заинтересованности их в обеспечении роста собственных доходов, экономном и эффективном расходовании средств) для реализации возложенных на них полномочий.
Необходимой предпосылкой для достижения основной или конечной цели межбюджетных отношений является динамично растущий уровень производства и, соответственно, налогового потенциала на соответствующих территориях. Пути и конкретные меры реализации этой задачи должны быть привязаны к общей специфике социально-экономического развития России и ее регионов в начале нового тысячелетия.
В целом необходимо констатировать, что дальнейшее реформирование межбюджетных отношений нуждается в интегрирующей идее, каковой может быть только развитие и укрепление принципов российской модели бюджетного федерализма.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями).
2. Бюджетная система России : Учебник для студентов вузов, обуч. по эконом спец. / Под ред. Г.Б. Поляка. - М .: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 540с.
3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. -5-е изд., испр. и перераб. - М.: ЮрайтМ, 2007. - 615 с.
4. Годин А.М., Перегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации : Учебное пособие. - М.: Дашков и Ко
, 2008. - 628 с.
5. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. -М.: Изд-во НОРМА, 2005. - 456 с.
6. Селезнев А.З. Бюджетная система Российской Федерации : Учебное пособие. - М.: Магистр, 2007. – 417 с.
7. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. –М.: Дело, 2006г.
8. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. – М.: Дело, 2004. – 523 с.
9. Научно-экспертный совет при председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в РФ. – М. 2009. – 356 с.
10. Аналитическое управление аппарата Совета Федерации. Тенденции развития межбюджетных отношений в РФ. Аналитический Вестник.№23(311), 2008;
11. Вартапетов К.С. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов, Финансы, №1, 2009;
12. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы, Финансы, №1, 2009;
13. Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений, Финансы, №1, 2008;
14. Лавровский Б.Л., Постникова Е.А. Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений, Российская Федерация сегодня, №14, 2008;
15. Рябухин С. Узкие места бюджетного федерализма. Российская Федерация сегодня, №14, 2008;
16. Официальная информация Министерства финансов РФ, опубликованная на сайте http: www. Minfin.ru;
17. Официальная информация Российской газеты размещенная на сайте http: www. rg.ru;
18. Официальный сайт Законодательного Собрания Красноярского края http: www.sobranie.info/budget/budgetexe.php
Приложение
Анализ бюджета Красноярского края
В условиях разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований имеет принципиально важное значение для полноценного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению жизни населения и устойчивого социально-экономического развития территорий.
В соответствии с этим в Красноярском крае органами государственной власти и органами местного самоуправления проводится целенаправленная работа по поиску путей наращивания доходной базы, улучшения бюджетной обеспеченности, оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. Так, в 2008 году доходы бюджета Красноярского края по сравнению с 2007 годом выросли на 31,9 млрд. руб.
Доходы увеличились в основном за счет налоговых (19,5 млрд.рублей, или 44,8%)
и безвозмездных поступлений (10,7 млрд.рублей, или 21,8%).
Доля собственных доходов в общем объеме доходов краевого бюджета уменьшилась до 93,8% (2007 год – 94,8%)
.
Безвозмездные поступления увеличились на 10,7 млрд. рублей.
Субвенции:
1,1 млрд. рублей
- на осуществление полномочий по реализации государственной политики занятости
0,3 млрд. рублей
-
на повышение денежного довольствия милиции общественной безопасности
0,6 млрд. рублей
-
на реализацию отдельных полномочий в области лесного хозяйства
Субсидии:
- на реализацию мероприятий ФЦП – 3,6 млрд. рублей
(2007 год – 1,4 млрд. рублей)
;
- на непрограммные инвестиции в основные фонды – 3,6 млрд. рублей.
В целом в последние годы в области обеспечивается сбалансированность всех видов бюджетов. По итогам 2008 года профицит консолидированного бюджета области составил 15,8 млрд. руб., при запланированном 1,6 млрд. руб.
Вместе с тем, бюджетная сбалансированность достигается за счет заниженных, по сравнению с требуемыми объемами, бюджетных расходов, которые составили 90,5 млрд. руб. при предусмотренных законом 98,9 млрд. руб.
Следует отметить, что исполнение расходов краевового бюджета осуществлялось неравномерно.
Минимальный уровень исполнения
по разделам:
«Жилищно-коммунальное хозяйство» - 64,4%
«Культура, кинематография и СМИ» - 78%
«Общегосударственные вопросы» - 79,2%
«Национальная экономика» - 79,4%
Недоисполнение
расходов по отраслям социальной сферы
(образование, культура, социальная политика, здравоохранение)
- 1,8-22%:
«Здравоохранение и спорт» – 167,5 млн. рублей
(1,8%)
«Образование» - 285,7 млн. рублей
(4,1%)
«Социальная политика» – 266,4 млн. рублей
(6,3%)
«Культура, кинематография и СМИ» – 491,2 млн. рублей
(22%)
Удельный вес расходов по разделу «Межбюджетные трансферты»
составил 50,1%
от общего объема расходов краевого бюджета
(в 200
7
году – 57%)
Выводы:
- Обобщая информацию об исполнении краевого бюджета, можно сделать вывод, что сложилась ситуация, аналогичная предыдущему году, но при меньшем перевыполнении доходной части бюджета (2008 год – 105,7%, 2007 год – 113%)
недофинансирование расходных обязательств произошло в большей степени (исполнение по расходам: 2008 год - 91,5%, 2007 год - 96,2%)
- Почти десятикратное превышение сложившегося профицита краевого бюджета (15,8 млрд. рублей вместо 1,6 млрд. рублей запланированных)
обусловлено:
– неосвоением федеральных средств по причине их позднего поступления
– сложившейся «экономией» при исполнении расходных обязательств.
Полагаю, что эта «экономия» частично обусловлена несовершенными механизмами исполнения краевых законов, в частности, о краевых целевых программах, которые в 2008 году исполнены на более низком уровне (91,2%),
чем в 2007 году (95,4%).
[1]
Годин А.М., Перегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации : Учебное пособие. - М.: Дашков и Ко
, 2008. - 628 с.
[2]
Бюджетная система России : Учебник для студентов вузов, обуч. по эконом спец. / Под ред. Г.Б. Поляка. - М .: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 540с
[3]
Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».