Лекция
1 Основные положения формирования системы учета и регистрации объектов недвижимости
Понятие кадастра и регистрации, цели и принципы, объект и субъекты. Содержание кадастра.
Признание и подтверждение со стороны государства факта возникновения, перехода или прекращения прав на недвижимость дает также дополнительные гарантии по защите интересов граждан, юридических лиц, особенно в условиях переходной экономики. Кроме того, государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней способствует становлению нормального цивилизованного гражданского оборота недвижимых вещей.
Первые работы по учету земель начали проводить в IX-XI веках. В «Русской Правде» Ярослава Мудрого (1016 г.) есть упоминание о подразделении земель по видам угодий и упоминание о межевых знаках. Первые переписи земель по их количеству и качеству относятся к XII веку.
Старейшие дошедшие до нас кадастровые документы – описания земель татаро-монгольского ига (XIII – XV в.) – которые и после освобождение долгое время служили московским князьям земельно-учетными данными.
С царствованием Ивана III (1462-1505 гг.) вводится поместная система землевладения (предоставление поместий на срок службы государству), что стало причиной частых переписей и развития межевания, так что к середине XVI века были описаны почти все земли России.
Но к середине XVI века землевладение и земельные отношения были сильно запутаны, не были описаны земли, вновь присоединенные к России. В 1566 г. Для описания земель был создан Поместный приказ, объединивший в себе все кадастровые и межевые работы. В нем велись земельные книги, регистрировался переход земель, решались земельные споры.
В период правления Петра I специальным указом была упорядочена передача прав на недвижимое имущество при наследовании, в то же время в связи с введением подушной подати описание и оценка земель практически прекратились.
В 1765 г. (при Екатерине II) было проведено Генеральное межевание, которое способствовало укреплению прав собственности на землю.
В 1837 г. вновь образованное Министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра, а в 1859 г. издало Инструкцию по оценке казенных земель, появилось понятие сервитута. В 1881 г. была введена ипотечная система (через Крестьянский поземельный банк).
После Октябрьской революции земельные отношения резко изменились. Земельный кодекс 1922 г. Четко обозначил исключительную государственную собственность на землю, закрепив права граждан на трудовое пользование крестьянских земель. Государственная земельная регистрация, находящаяся в ведении Наркомзема, разделялась на основную и текущую. Участникам землеустройства выдавались заверенные документы.
В 1954 г. была установлена единая система учета земельного фонда СССР и регистрации землепользователей. В 1956 г. Вводятся новые земельно-кадастровые документы: акт на право пользования землей и Государственную книгу регистрации землепользователей. В 1961 г. постановление Совета Министров СССР «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельском хозяйстве» наметило разработку земельного кадастра, предусматривающего государственную регистрацию землепользований, учет количества и качества земель.
В 1970 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, просуществовавший до 1990 г., где были продублированы нормы регистрации землепользований. Земельно-регистрационные данные имели юридическую силу, регистрацию осуществляли по срокам пользования землей: бессрочное и временное. Государственную регистрацию осуществляли в райисполкоме и горисполкоме по категориям земель.
Исчезновение монопольного права государственной собственности на землю повлекло расширение земельных прав граждан и юридических лиц. Возникла необходимость в пересмотре основ учета и регистрации земельных участков. За короткий срок было принято более 50 нормативных документов для реализации земельной реформы.
27 октября 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», утверждавший право граждан и юридических лиц распоряжаться земельными участками, находящимися у них в собственности, в том числе продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог и аренду, обменивать и др.
Этим указом была введена новая система регистрации прав на земельные участки, согласно которой собственнику должно было выдаваться Свидетельство о праве собственности на землю, подлежащее регистрации в Регистрационной (поземельной) книге. Такие Свидетельства (как в случае первичного предоставления земельного участка при приватизации, так и в случае перехода прав при купле-продаже или иным способом) выдавал Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем).
В 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». Исходя из его положений, на Роскомзем и его территориальные органы возлагались:
- Организация ведения многофункционального Государственного земельного кадастра;
- Регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с землей недвижимость.
- Ведение Поземельной книги.
Во исполнение данного Указа, специалисты Роскомзема разработали ряд нормативных документов для ведения регистрации и учета земель, в частности, было оговорено присвоение каждому участку уникального кадастрового номера.
До 2000 г. Земельный кадастр состоял из следующих частей:
- Регистрация землевладений и землепользований – это запись в документы установленного образца сведение о земельных участках, позволяющих однозначно закрепить их правовое положение, качественные, количественные, стоимостные характеристики, географические параметры;
- Количественный и качественный учет земельного фонда – государственное мероприятие по получению, систематизации, накоплению и обновлению сведений о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве земельных ресурсов.
- Бонитировка почв – сравнительная оценка естественного плодородия почв, их группировка по природным диагностическим свойствам, влияющим на урожайность сельскохозяйственных культур, при сопоставимых уровнях агротехники и интенсивности земледелия.
- Экономическая оценка земель – характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью системы натуральных и стоимостных оценочных показателей.
Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" определил иное содержание ГЗК : «Государственный земельный кадастр ‑ систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов».
Изменилась цель ведения ГЗК: до принятия закона главной целью было обеспечение органов государственной власти сведениями о землях для принятия решений по управлению земельными ресурсами, после принятия закона – основной целью стало информационное обеспечение:
- государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
- государственного контроля за использованием и охраной земель;
- мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- землеустройства;
- экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных
- ресурсов;
- установления обоснованной платы за землю;
- иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
В 2000 году для реализации исполнительных функций по оказанию государственных услуг в сфере учёта земельных участков были созданы ФГУ «Земельно-кадастровая палата», входившие в систему Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике (Госкомзема).
Изменилось и законодательство в области государственной регистрации прав на земельные участки с принятием Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» №122-ФЗ от 21.07.1997 г. Согласно данному закону, государственная регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ним
- это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, обременения, перехода или прекращения прав в соответствии с Гражданским кодексом. Именно государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, подтвержденное ею право на землю и другое недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Как было рассмотрено выше, фактически государственная регистрация существовала и до 31 января 1998 года (когда вступил в силу выше упомянутый закон). Регистрация прав на объекты недвижимого осуществлялась, но разными органами: в отношении земельных участков – земельными комитетами, в отношении зданий, помещений – бюро технической инвентаризации, другими органами. Об этом упоминается в 6-й статье Закона о регистрации, согласно которой все ранее возникшие права на объекты недвижимости признаются государством и никакой перерегистрации не требуют. Регистрация ранее возникших прав может быть осуществлена, но только по желанию правообладателя. И наоборот, права, которые возникали у граждан с 31 января 1998 года, подлежат обязательной регистрации в органах государственной регистрации.
Что касается органов, обеспечивающих выполнение этой функции, то за прошедшее десятилетие они претерпели неоднократные изменения.
Первоначально в период с 1998 по 2004 годы государственную регистрацию осуществляли образованные в субъектах Российской Федерации учреждения юстиции по государственной регистрации прав на территориях субъектов и филиалы учреждений на территориях городов и районов, совпадающих с границами муниципальных образований. Эти учреждения, по сути, являлись органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
С 1 января 2005 года в силу больших изменений в законодательстве, в том числе в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, произошла реорганизация системы органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость на всей территории Российской Федерации. Все ранее созданные учреждения юстиции перешли в федеральную собственность.
Была образована единая федеральная вертикаль органов регистрации. В городах, районах и административных округах действуют регистрационные отделы. На территории республики, края, области вместо учреждения юстиции существует Управление Федеральной регистрационной службы по соответствующему субъекту РФ. Федеральным уполномоченным органом в системе регистрации прав на недвижимость является Федеральная регистрационная служба.
Однако все, что регистрировали учреждения юстиции в период с 1998 по 2004 гг., никакой перерегистрации не требует, так как и правила ведения реестра, и выдаваемые свидетельства, были едины для всей Российской Федерации.
Согласно подписанному президентом России 9 марта 2004 г. указу «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Ее функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, а функции по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости преобразуемого Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - указанному агентству.
Федеральный Закон «О государственном кадастре недвижимости» от 04.07.2007 г. №221-ФЗ регламентировал переход к учету земельных участков в составе единого кадастра объектов недвижимости.
Согласно данному закону, государственный кадастр недвижимости
является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных сведений.
Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
Государственный кадастровый учет недвижимого имущества
‑ действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных сведений о недвижимом имуществе.
В мае 2008 года произошло переподчинение Федеральной регистрационной службы от Министерства юстиции к Министерству экономического развития Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вступившим в силу 1 марта 2009 г.), Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. При этом Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднены, а их функции переданы образованной службе.
На Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Проблемы реализации данного решения:
На сегодняшний день осуществление функций по кадастровому учету объектов недвижимости и государственной регистрация прав на недвижимое имущество регулируется самостоятельными федеральными законами.
Прежде всего, это: Федеральный Закон «О государственном кадастре недвижимости» от 04.07.2007 г. №221-ФЗ и Федеральный Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. №122-ФЗ.
Действующее законодательство не предусматривает возможность передачи документов от заявителя к другим организациям для целей, не связанных с выполнением основной функции. И это не зависит от того идет ли речь о кадастровом учете или о регистрации прав.
Вторым проблемным моментом является объединение баз данных.
На сегодняшний день регистрационная служба и агентство кадастра объектов недвижимости обладают самостоятельными информационными ресурсами. Это - государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
С принятием Федерального закона «О государственном кадастре объектов недвижимости» вопрос объединения информационных ресурсов нашел законодательное урегулирование.
Так, согласно части 4 статьи 4 Закона, государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях являются частью единой федеральной информационной системы, созданной в установленном порядке. Часть 4 статьи 4 Закона вступает в силу с 1 января 2012 года.
До дня вступления в силу этого положения на Росрегистрацию и Роснедвижимость возлагается задача - обеспечить создание данной информационной системы в целях ведения государственного кадастра недвижимости на электронных носителях и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях. Создание единой информационной системы между Кадастром недвижимости и Единым реестром прав потребует существенных изменений существующего программного продукта.