Н.А.Истомина, канд. экон. наук, доцент, Уральский государственный экономический университет
В.А. Каргалов, аспирант, Уральский государственный экономический университет
Государство, в процессе выполнения своих обязательств, может самостоятельно организовать процесс производства необходимых товаров, работ, услуг, но такая деятельность не всегда оправдана, и во многих случаях разумнее приобретать их в частном секторе (в т. ч. и путем размещения заказов). Это не только позволяет вливать дополнительные средства в экономику, тем самым подстегивая ее развитие, но и в большинстве случаев экономит бюджетные средства за счет конкуренции между исполнителями.
Государственный заказ - совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета [2]. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд [ 1].
Государственные нужды на уровне Российской Федерации [1] - это потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств Российской Федерации. Под нуждами федеральных бюджетных учреждений - потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. Государственные нужды и нужды государственных (федеральных) учреждений обеспечиваются за счет средств федерального бюджета (и ряда иных источников).
Законодательством РФ предусмотрено 3 модели организации процесса закупок для государственных нужд.
Первая модель отличается крайней децентрализацией: вся полнота полномочий по формированию заказа и осуществлению закупок концентрируется у государственных заказчиков.
Вторая модель характеризуется существенной централизацией процесса закупок. Уполномоченный орган выполняет все функции по размещению государственного заказа.
Третья модель является по своей сути смешанной и включает отдельные элементы первых двух. Она характеризуется тем, что часть государственных закупок осуществляет централизованный орган власти, но при этом определенные полномочия предоставляются государственным заказчикам.
На федеральном уровне в РФ система государственных закупок может быть отнесена к децентрализованному типу.
В странах с развитой рыночной инфраструктурой система государственных закупок (тендеров) давно уже стала одним их естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим фактором выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.
В нашей стране государственные закупки опираются на действующее законодательство. Инициирует процедуру государственных закупок - заказчик (государственный). Это - орган государственной власти или орган местного самоуправления, который осуществляет закупки продукции для государственных нужд, получает средства на закупку товаров, работ или услуг, а также формирует заказ на вышеперечисленные услуги и размещает его на свободном рынке. Результатом проведенных конкурса, торгов, тендера, запроса котировок или предложений становится государственный контракт.
Поскольку заказы размещаются на конкурсной основе, а процедура проведения конкурса - дело трудоемкое и требующее временных затрат, одновременно провести все конкурсные процедуры невозможно. Таким образом, у каждого государственного заказчика (территориального или отраслевого органа администрации города) возникает потребность в планировании закупочной компании с целью облегчения деятельности и избежания возможных ошибок.
Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого поставщика», которые не дают такой экономии бюджетных средств, как при проведении закупок в форме торгов.
Заказчик разрабатывает план закупок - организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения.
При составлении плана закупок следует начинать с подробного определения характеристики предмета закупки, определения ее потребительских, технических и эксплуатационных качеств, выявления особых условий ее закупки, а также определения необходимого объема товаров (работ, услуг) [3].
Государственный контракт, как и любой вид гражданско-правового договора, до момента заключения проходит определенный набор процедур, таким образом, при планировании нужно учитывать и временные промежутки. Это обусловлено тем, что заказ на поставку продукции для государственных нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени, начиная с момента опубликования извещения о проведении закупки до непосредственного исполнения обязательств по договору.
При планировании заказов для государственных нужд необходимо учитывать также и способы, которыми они будут размещены. На сегодняшний день у российских государственных заказчиков имеется два способа размещения заказов:
путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
без проведения торгов (запрос котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. После вскрытия конвертов и открытия электронных данных, комиссия в течение 1-3 дней размещает протокол. После этого заявки на участие в конкурсе рассматриваются комиссией в порядке, установленном законом в течение 20 дней, а оценка таких заявок не должна превышать 10 дней. После выявления победителя, в течение одного дня, на официальном сайте размещается протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. Контракт по результатам конкурса может быть заключен не ранее чем через дней (но не позднее 20 дней).
Таким образом, процедура проведения конкурса, начиная с момента размещения извещения о проведении, заканчивая заключением контракта занимает более 50 дней. В данном случае, мы не учитывали возможные запросы о разъяснении положений конкурсной документации, протоколы разногласий. В таком случае, заключение государственного контракта может произойти более чем через 2 месяца.
Закрытый конкурс проводится при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Сроки проведения закрытого конкурса практически аналогичны открытому, за исключением того, что при согласии всех лиц - участников конкурса, вскрытие конвертов может произойти ранее 30 дней, а до момента публикации извещения необходимо согласовать проведение с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказа федеральным органом исполнительной власти (не более 10 дней).
При размещении заказа путем проведения открытого аукциона извещение о проведении размещается заказчиком не менее чем за 20 дней (в случае повторного размещения на поставку лекарственных средств - не менее чем за 7 дней) до даты окончания подачи заявок. Срок рассмотрения заявок - не более 10 дней. После проведения аукциона, в течение одного дня, на официальном сайте размещается протокол аукциона. И так же, как и при проведении конкурса, контракт может быть заключен не ранее, чем через 10 дней, с момента опубликования протокола. Таким образом, процедура проведения аукциона занимает более 30 дней. При проведении закрытого аукциона, размещение заказа проходит в более короткие сроки - от 22 дней.
На сегодняшний день, наиболее перспективной, на наш взгляд, формой размещения заказа является открытый аукцион в электронной форме, который был введен в законодательство достаточно давно, но активно стал применяться только с 2010-2011 годов. Для этого были отобраны 5 площадок, которые на сегодняшний день занимаются обслуживанием таких аукционов.
В данном случае, извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте не менее чем за 7 дней, до дня окончания подачи заявок на участие, если начальная (максимальная) цена составляет не более 3 млн. руб. и не менее чем за 20 дней при превышении данной суммы. В течении 1-7 дней, после окончания подачи заявок, комиссия рассматривает такие заявки и размещает протокол рассмотрения. На третий день, после размещения указанного протокола, проводится аукцион, время которого устанавливает электронная площадка. Следует отметить, что заказчик вправе самостоятельно выбирать площадку для проведения.
В течение часа после завершения торгов заказчику становятся доступными вторые части заявок на участие, которые в течение 1-6 дней проверяются на соответствие установленным требованиям. В течение следующего дня на электронной площадке размещается протокол подведения итогов. Государственный контракт, как и в предыдущих случаях, не может быть заключен ранее 10 дней, со дня размещения протокола. При данном способе размещения заказа, процедура размещения заказа растягивается как минимум на 22 дня. Здесь мы также не учитываем возможные запросы на разъяснение положений документации, протоколы разногласий, внесение изменений в документацию - в таких случаях размещение заказа может занять более полутора месяцев.
Не менее популярным остается размещение заказов путем запроса котировок. Это, пожалуй, самый быстрый способ размещения заказа, так как, помимо более коротких сроков процедур, в данном случае отсутствует так называемое «рассмотрение вторых частей» - комиссия рассматривает и оценивает котировочные заявки с момента окончания подачи таких заявок.
Заказчик (уполномоченный орган) размещает извещение о проведении запроса котировок не менее чем за 4 дня, до даты окончания подачи заявок (за 7 дней, если сумма заказа превышает 250 тыс. руб.). В течение одного рабочего дня комиссия рассматривает такие заявки на соответствие требованиям, установленным в извещении, и составляет протокол рассмотрения и оценки, который размещается на официальном сайте в течение одного дня, а в течение двух дней передается победителю вместе с проектом контракта. Контракт, при данном способе размещения заказа, может быть заключен не ранее чем через 7 дней со дня размещения протокола рассмотрения и оценки к
Запрос котировок очень удобен в тех случаях, когда суммы заказов небольшие, а исполнение условий контракта требуется в максимально короткие сроки, например, в конце года, когда многим государственным заказчикам доводятся дополнительные лимиты бюджетных обязательств, использовать которые необходимо до наступления следующего бюджетного периода.
Нами не были затронуты такие формы размещения заказа без проведения торгов, как закупки у единственного поставщика и на товарных биржах. Объемы закупок и исполнитель контракта в таких случаях, как правило, известен заранее и не является действенным инструментом эффективного управления расходами в руках государственного заказчика.
Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (он будет отражен в контракте), стоит учесть, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае можно запланировать начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы получить результат в нужное время, но с меньшими затратами.
Прогнозы объемов продукции, закупаемой для федеральных государственных нужд, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, иными прямыми получателями средств федерального бюджета, с учетом данных от территориальных органов и фондов и подведомственных организаций, бюджетных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органами управления государственных внебюджетных фондов.
Прогноз формируется в целом по всему объему продукции, закупаемой для федеральных государственных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений, государственных внебюджетных фондов, с использованием номенклатуры продукции для государственных и муниципальных нужд, определенной Минэкономразвития России для разработки прогноза закупок. В Минэкономразвития России представляются также экономические обоснования прогнозируемой потребности в объемах финансирования закупок и натуральных показателей продукции для государственных нужд.
При разработке прогноза объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений учитываются товары (работы, услуги), поставляемые (выполняемые, оказываемые) в соответствии с процедурами размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, включая закупки, осуществляемые у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
При разработке прогноза не должны учитываться расходы по аренде недвижимости, на заработную плату, отчислений в различные фонды, стипендии, членские взносы и т.п.
При разработке прогноза объемов товаров, работ, услуг, закупаемых для государственных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений проставляются данные за 5 лет: за отчетный год, текущий год (оценочные данные), а также прогнозируемые данные на очередной год и плановый период (2 года).
При внесении натуральных и стоимостных показателей за отчетный и текущий годы следует учитывать и использовать данные:
- финансово-бухгалтерской отчетности в части финансирования поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, включая средства государственных внебюджетных фондов, для бюджетных учреждений в части финансирования поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг независимо от источников финансового обеспечения;
реестра государственных контрактов;
реестра закупок, осуществленных без заключения государственных контрактов;
федерального государственного статистического наблюдения по форме № 1 - торги «Сведения о проведении торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
федерального государственного статистического наблюдения по форме № 1-БЗ (инвестиции) «Сведения об использовании бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу».
При заполнении данных на прогнозируемые годы указываются предполагаемые расходы, которые рассчитываются исходя из экономически обоснованной потребности в товарах, работах, услугах с применением одного из пяти методов обоснования:
нормативный, при котором объем закупок определяется исходя из удельных нормативов потребления / использования и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти или иных получателей бюджетных средств, федеральных бюджетных учреждений;
метод индексации расходов, при котором объем закупок определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);
плановый, при котором объем закупок определяется на основе ранее определенного плана, графика, в том числе - с возможной корректировкой для разных лет;
формульный, при котором объем закупок определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов;
- иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки сумм и объемов прогнозируемых закупок.
При заполнении данных в стоимостном измерении применяются следующие цены: отчетный год - действовавшие в отчетном году цены, текущий год - цены по результатам совершенных в истекшем периоде года сделок и прогнозом до конца года с учетом уровня инфляции. При расчете стоимостных показателей на прогнозируемые годы рекомендуется использовать индексы-дефляторы, одобренные Правительством Российской Федерации.
Немаловажным фактором при планировании и финансировании государственных контрактов является то, что заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает сто тысяч рублей. В случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем пять миллиардов рублей, заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает пятьсот тысяч рублей.
Стоит отметить, что в последние годы возникла острая необходимость реформирования системы планирования финансового обеспечения и организации государственных закупок в России. В федеральном законе № 94-ФЗ крайне мало внимания уделяется вопросам планирования, вопросам качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, а также контроля. Именно поэтому Министерством экономического развития был разработан законопроект «О федеральной контрактной системе» (ФКС) [4], призванный более полно охватить все процедуры закупок, начиная от разработки планов закупок, заканчивая контролем за исполнением.
В данном законопроекте достаточно много нововведений. В частности, впервые предлагаются следующие принципы контрактной системы: принцип открытости (прозрачности), принцип конкуренции, принцип профессионализма заказчика, принцип единства ФКС, принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности расходования бюджетных средств. Отдельная глава уделяется вопросам планирования и прогнозирования государственных закупок, которые осуществляются посредством разработки и реализации:
прогнозов закупок (является частью прогноза социально-экономического развития);
планов закупок (составляются на три года и формируются исходя из документов программно-целевого планирования - государственных программ, целевых программ, программ развития субъектов, сводного плана закупок и др.);
планов графиков (составляются на очередной финансовый год и формируются в соответствии с планом закупок).
В законопроекте также конкретизируются способы определения начальной (максимальной) цены контракта. Действующий закон о размещении заказов говорит об установлении такой цены в общем плане, поэтому заказчикам предоставляется практически полная свобода действий в данном вопросе. Это нередко приводит к неверному выбору способа определения цены и, соответственно, к нарушениям. Законопроект о ФКС предоставляет заказчикам вполне конкретные методы расчета. В частности, предусмотрены: нормативный, тарифный, проектно-сметный, запросный, метод одной цены, расчета удельной цены основного параметра, индексации[1].
Помимо вышеперечисленных изменений расширился перечень способов размещения заказа. К уже существующим способам добавился двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием, а также запрос предложений, а открытый аукцион был исключен. В целом предполагается, что конкурс станет основным способом размещения заказов (на сегодняшний день - открытый аукцион в электронной форме), так как именно он позволяет рассматривать участников не только по предложенной цене, но и по качеству, квалификации участника и другим параметрам.
В проекте закона отдельное внимание уделяется вопросам контроля. Со стороны государства эффективность контрактной системы будет оцениваться путем проведения аудита, надзора, контроля и мониторинга за ФКС. Определены основные направления контроля, а также ответственные органы. В частности, аудит будет проводиться Счетной палатой РФ (на федеральном уровне) и контрольно-счетными органами субъектов и муниципалитетов, а надзор - уполномоченными органами (на сегодняшний день - это Федеральная антимонопольная служба). В целях увеличения прозрачности расходования бюджетных средств законопроектом предусмотрен общественный контроль[4].
Планирование и финансовое обеспечение государственных контрактов является важным элементом в планировании расходов государства в целом, действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов создаются условия для решения определенных социально-экономических проблем, создания и внедрения новых технологий и разработок. При планировании нужно грамотно выбрать способы размещения заказов, определить ключевые характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, учесть сроки проведения процедур, возможную экономию.
Сегодня мы находимся на пороге значительных изменений, которые позволят поднять на новый уровень систему государственного и муниципального заказа в стране. Грамотный подход к планированию и прогнозированию, непосредственному осуществлению закупок и последующему контролю позволит сделать ее более эффективной, открытой и прозрачной.
Список литературы
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд:федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru
Об утверждении Порядка формирования Плана закупок товаров, работ и услуг для нужд Федерального казначейства и Отчета об исполнении Плана закупок товаров, работ и услуг для нужд Федерального казначейства [Электронный ресурс]:приказКазначействаРФот 08.08.2008 N 211. Доступ из справочноправовой системы «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru
Об утверждении положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети интернет, на котором размещается указанный реестр [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. N 1191. Доступ из справочноправовой системы «Консультант плюс». - URL: http://www.consultant.ru