Понятие и сущность свободных экономических зон

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла.

К осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

· урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

· формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

· усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

В марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона, возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.

Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.

2.2. Роль государства в регулировании СЭЗ

Сложившаяся в России экономическая ситуация требует выработки собственных жестко прагматичных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания свободных экономических зон, исходящих из конкретных задач реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт. При этом в процессе формирования новой концепции государственного регулирования процессов создания СЭЗ необходимо исходить из принципа оптимальной вариантности проработки всех проблем и средств их решения.

Рациональное ведение государственной политики в области регулирования процесса создания СЭЗ страны способствует более интенсивному развитию экспортной базы, совершенствованию производственных сил общества, совершенствованию структуры производства, расширению диверсификации экспортного потенциала страны, а также решению социально-экономических, экологических и других проблем.

Процесс государственного регулирования процесса создания СЭЗ следует рассматривать на межгосударственном, общенациональном, региональном, а также «внутризональном» (в рамках конкретной СЭЗ конкретного типа) уровнях. На каждом из этих уровней государственное регулирование имеет свою специфику.

Таким образом, становится очевидной необходимость государственного регулирования процессов создания СЭЗ не только на уровне национальной экономики, но и на уровне регионов, а также каждой конкретной «зоны» конкретного типа.

В ходе изучения проблемы государственного регулирования процессов создания СЭЗ на «внутризональном» уровне необходимо рассмотреть объекты и субъекты государственного управления.

Объектами государственного управления являются непосредственно СЭЗ различных типов.

Субъектами государственного регулирования выступают субъекты хозяйствования в СЭЗ — ее резиденты (промышленные предприятия, организации, предприятия сферы услуг и т.п.). В комплексе проблем разработки государственного регулирования процессов создания СЭЗ особое место занимают вопросы выбора организационно-правовых форм субъектов СЭЗ.

Международный опыт показывает, что это связано с выбором адекватных форм собственности или их оптимального сочетания. Преобладание в конкретной стране той или иной формы собственности определяется историческими и национальными факторами, а также принятой моделью экономического и социального регулирования. Это во многом и определяет структуру субъектов хозяйствования в СЭЗ: кооперативов, частных предприятий в форме акционерных обществ (АО), товариществ, различных малых и крупных предприятий и их объединений, которые могут быть представлены как чисто национальными, иностранными собственниками, так и совместными предприятиями, включающими собственников капитала двух или более стран.

Помимо этого государственное регулирование процессов создания СЭЗ должно заниматься созданием органов управления СЭЗ, делегируя им соответствующие права и полномочия, а также ответственность за осуществляемую в СЭЗ хозяйственную деятельность.

Для достижения целей и задач, стоящих перед государственным регулированием процессов создания СЭЗ, применяется целый комплекс методов.

Одной из важнейших задач, подтверждающих необходимость, роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ, является задача привлечения капитала на их создание и развитие. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, механизм привлечения капитала в «зоны» типичен. Опыт показывает, что большую активность проявляют инвесторы из стран, непосредственно граничащих с «зоной», что вполне объяснимо: с одной стороны, складываются тесные хозяйственные связи, а с другой – оказывает влияние высокая степень риска инвестирования в отечественные зоны. Из-за недоверия зарубежных инвесторов российским банкам остро встает необходимость открытия в зонах представительств национальных банков государств, чьи инвесторы активно участвуют здесь. При разработке механизма создания и функционирования зоны ориентируются в основном на привлечение иностранных инвестиций, забывая о возможности получения финансовых средств от отечественных инвесторов.

Другой не менее важной задачей государственного регулирования является создание эффективного организационно-экономического механизма создания СЭЗ. Его суть сводится к созданию необходимой нормативно-правовой базы для осуществления процессов «зонирования» в стране, а также осуществлению финансово-кредитной, налоговой и иной экономической политики государства, направленной на повышение эффективности функционирования СЭЗ любого типа. Вопрос поиска источников финансирования создания СЭЗ остается весьма болезненным, при этом ни один регион не может обойтись без помощи со стороны государственного бюджета, что подчеркивает роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ в России.

Мировой опыт «зонирования» убедительно доказывает необходимость государственного управления и регулирования процессов создания СЭЗ в стране. Инструментом государственного регулирования является структурно-инвестиционная, бюджетная, социальная, налоговая, производственно-конъюнктурная, кредитная, эмиссионная и внешнеэкономическая политика. Государственное регулирование процессов создания СЭЗ – это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач «зональной» политики.

Роль государственного регулирования процессов создания СЭЗ сводится к необходимости организации работ по подготовке и обеспечению организационно-правовой базы для создания и эффективного функционирования СЭЗ.

Сфера государственного управления процессами «зонирования» должна охватывать все финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые и иные проблемы.

К методам государственного регулирования процессов «зонирования» можно отнести прямые (тарифные: цены, размеры налоговых платежей и т.д.; нетарифные: квоты, лицензии и т.д.) и косвенные (налоговые льготы, таможенное и валютное регулирование и т.д.) методы воздействия.

Сложившаяся в России ситуация требует выработки как общих для всех типов «зон», так и индивидуальных, учитывающих уникальность каждой российской СЭЗ, подходов в области государственного регулирования процессами «зонирования» исходя из конкретных задач возрождения, развития и реформирования российской экономики, творчески использующих накопленный мировой опыт государственного регулирования.

Глава 3. Проблемы перспективы развития СЭЗ в России

3.1 Проблемы функционирования СЭЗ в России

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей». Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

Следующей проблемой «выживания» СЭЗ в России является проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реально преследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом? Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.

Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение.

После кризиса этого года к финансовым проблемам СЭЗ добавилась также проблема доверия к государственным гарантиям предоставляемых кредитов, проблема кредитоспособности отечественных финансовых институтов.

Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:

· неразвитость инфраструктуры и промышленности;

· разрыв и перераспределение хозяйственных связей предприятий, отсутствие защиты отечественных товаропроизводителей на международном рынке со стороны государства;

· наличие на пути развития свободного предпринимательства препон бюрократического и криминального характера, в том числе коррупционированность чиновников;

· проблема уровня квалификации российских кадров, как рабочих, так и управленческих, проблема отсутствия опыта;

· одна из важнейших и определяющих проблем – проблема доверия к власти.

При перечислении социально-экономических проблем российских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех СЭЗ, так и с общегосударственными. Проблема высоких транспортных расходов является общей для СЭЗ Калининградской области и Находки в виду их определённого географического положения. При этом она напрямую зависит от общегосударственной проблемы высоких тарифов на транспортные перевозки. Среди индивидуальных проблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ, недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупных градообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров в условиях беспошлинного импорта и многие другие.

Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической безопасности государства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современных условиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали «экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными и неконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсем законных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗ вызывает немало нареканий.

3.2 Перспективы развития СЭЗ России

Как отмечалось выше, правовое регулирование свободных экономических зон осуществляется большим количеством правовых актов. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Поэтому было бы целесообразно остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах" (Одобрен Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ. Президент Российской Федерации В.В.Путин в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклонил принятый Государственной Думой 9 июня 2000 года, одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 года и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О свободных экономических зонах".

По представленному законопроекту у главы государства имеется, в частности, замечания. Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.).

Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим, о чем было сказано ранее. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.

Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации.

Очевидно, что в данный момент для успешного развития экономики России одной из самых важных задач является возрождение промышленности. Для этого необходимо обеспечить приток иностранных инвестиций. Это означает, что российские СЭЗ должны иметь лучшие льготы по сравнению с зарубежными СЭЗ. Следовательно, прежде чем приступить к созданию СЭЗ на территории России, действующее законодательство граничащих стран должно быть изучено и проанализировано. И уже с учетом выводов экспертов должны приниматься решения о принятии льгот в России.

Для достижения наибольшей экономической эффективности иностранные инвестиции не должны "распыляться" по огромным территориям, а концентрироваться в регионах и отраслях, способных дать хороший экономический результат для самих регионов и для страны в целом. Поэтому СЭЗ должны быть немногочисленны и обладать компактной территорией. Мировой опыт свидетельствует, что оптимальный размер выделенной по территориальному принципу СЭЗ – от одного-двух до максимум нескольких квадратных километров.

В Земельном кодексе РФ либо в Федеральном законе о СЭЗ должен быть четко определен порядок пользования землей на территории СЭЗ. Немаловажно также определить порядок использования природных ресурсов и их принадлежность. Как известно, Россия богата природными ископаемыми: нефть, газ и т.д. , какими не обладает Европа и др. страны. Но эти ресурсы не бесконечны, поэтому нам важно не распродать их за бесценок и не стать "сырьевым придатком" других стран. В случае обнаружения нарушений, законодательством должно быть предусмотрены наказания виновных лиц.

Как видно из мирового опыта создания СЭЗ, территория, на которой планируется создание такой хозяйственной единицы, должна обладать развитой инфраструктурой. В случае если это условие не выполняется, инфраструктура соответствующего уровня должна быть создана с помощью местных властей либо заинтересованных инвесторов. В противном случае свободная зона не сможет получить развития (т. к. не будет условий для эффективного функционирования промышленных предприятий и привлечения инвестиций) и весь проект будет обречен на провал. Следует рассчитывать, что налаживание инфраструктуры дешевым не будет. И стоит еще несколько раз взвесить и просчитать, стоит либо не стоит заниматься организацией СЭЗ в данном конкретном месте.

Следующий этап предполагает обоснование стратегической цели создания СЭЗ. Разные страны, обладая какими-либо географическими, экономическими или другими преимуществами, ставят различные цели при организации СЭЗ. К целям Федерального уровня следует отнести активизацию внешнеэкономической деятельности, развитие экспортного и импортозамещающего производства, формирование "очагов" экономического роста, развитие отсталых регионов. Региональные цели включают оживление экономики региона, привлечение инвестиций, обеспечение занятости населения, использование местных ресурсов и др. Целями собственно СЭЗ являются модернизация и освоение новых технологий, получение новых знаний и трудовых навыков, развитие инфраструктуры, получение прибыли от реализации конкретных инвестиционных проектов. При этом важно, чтобы количество конкретных целей создания той или иной СЭЗ, предопределяющих выбор системы льгот, было ограниченно и четко определено. Множественность и неясность целей ведут к необоснованному распространению льгот практически на все виды деятельности.

Еще одним важным аспектом управления СЭЗ являются вопросы финансирования создания и развития зон. Опыт Китая показывает, что в СЭЗ формируется своеобразный механизм финансирования их развития. В ряде случаев компании развития за счет банковского кредита (из расчета 0,5-1 млрд. юаней на 1 кв. км территории) создают на небольшом участке необходимую инфраструктуру, иногда строят также фабричные постройки, а затем сдают земельные участки и сооружения в аренду китайским и иностранным инвесторам. Арендные платежи идут в счет погашения кредита.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Иностранные инвестиции – это то, для чего, собственно, и создаются СЭЗ во всем мире. С их помощью правительство предполагает решить ряд существенных проблем, которые нависают над страной в процессе перехода к рынку. СЭЗ позволяют активизировать внешнеэкономическую деятельность страны по средствам привлечения инвестиций, снизить социальную напряженность, улучшить имидж страны в глазах иностранных инвесторов. Опыт многих стран, а особенно наших соседей Польши, Венгрии, позволяют сделать вывод, что СЭЗ, при разумном к ним подходе, глубоком понимании механизмов функционирования, способны вывести экономику страны на более высокий качественный уровень. Кроме того, примеры этих стран могут послужить хорошим примером деятельности СЭЗ для нашей страны.

Процесс создания СЭЗ – процесс требующий тщательного продумывания всех составляющих СЭЗ. Разработка целей и задач должна быть всесторонней и всеобъемлющей, необходимо принимать во внимание множество факторов: экономическое положение страны, стабильность инвестиционного законодательства, стабильность налогового законодательства, внешнеторговые связи страны и прочее. Только в этом случае функционирование СЭЗ будет эффективным.

По средствам создания СЭЗ правительства стран пытаются решить те проблемы, которые собственными силами они решить не в состоянии. Для новых инвесторов создаются определенные условия, именно это условия и являются особенностями функционирования СЭЗ. В работе были рассмотрены составляющие СЭЗ, принципы и условия функционирования, этапы создания и опыт деятельности СЭЗ некоторых стран. Исходя из всего вышесказанного можно сделать некоторые выводы:

· создание СЭЗ направлено, в первую очередь, на привлечение иностранного капитала;

· на территории СЭЗ действует целая система налоговых льгот, часть из которых является постоянной, часть – временной (например, в Венгрии - освобождение от местных налогов на первых 10 лет). Резиденты и вовсе освобождаются от уплаты некоторых налогов (чрезвычайный налог, налог на недвижимость, дорожный фонд и др.);

· внешнеторговые льготы, связанные с введением упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций (например, резиденты СЭЗ освобождаются от пошлин, налогов на импорт и прочих видов контроля за импортом) позволяют активизировать экспорт, достичь нужного уровня импорта, предоставляют возможность национальному производителю представить свою продукцию на внешнем рынке и прочее;

· товары, ввозимые на территорию СЭЗ и вывозимые с ее территории, подлежат таможенному оформлению;

· административные льготы, предоставляемые резидентам СЭЗ, значительно ускоряют и облегчают процесс регистрации и, соответственно, начало производственной деятельности.

Свободные экономические зоны в России, несмотря на их достаточно давнюю историю не могут развиваться также как на западе. Главной причиной этому – несовершенство законодательства. Но будем надеяться, что современное правительство предпримет необходимые шаги к устранению недостатков законодательства в этом вопросе, ведь СЭЗ – это наши окна в мировую экономику.

ЛИТЕРАТУРА

1. Смородинская П., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики – 2001 – № 12, с. 126-140.

2. Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. // Биржевые ведомости –2003 – № 1-2, с.8.

3. Елисеев А. Особая экономическая зона в Калининградской области. // Международный бизнес России. – 2003 – № 5, с. 14-17.

4. Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. // Экономика и жизнь – 2002 – № 12, с.1.

5. Я.С.Друзик. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства: Учеб.пособие. - М., 2000, - 298 с.

6. Э.Костромичева, Л.Груша. Итоги и проблемы функционирования СЭЗ в 2003 г. // Российская экономика: анализ, прогноз, регулирование – 2004 - № 2, с. 13

7. Э. Сайдловска-Мартини. Функционирование свободных экономических зон в мире. – М.: Инфра-М, 1999. – 78 с.