Тургель И.Д. Курс лекций "Региональная экономика и управление". Лекция 6 Проблемные регионы
24.11.2003 21:14
| Николай РУДН
Лекция 6. Проблемные регионы.
План
проблемные регионы: понятие и классификация
Кризисные регионы
Отсталые регионы
Депрессивные регионы
Приграничные регионы
Регионы Севера.
1. проблемные регионы: понятие и классификация
Невозможно найти регион, в котором отсутствуют проблемы социально-экономического развития, однако, в проблемных регионах они проявляются особенно ярко. Итак, какие же регионы относятся к проблемным?
Можно выделить следующие качественные признаки проблемных регионов:
особая кризисность проявления крупных проблем, создающих угрозу социально-экономической стабильности
Наличие ресурсного потенциала, особенно важного для национальной экономики
Особое значение геополитического и геоэкономического положения региона для реализации стратегических интересов страны
Недостаток собственных ресурсов для самостоятельного решения проблем.
Необходимо отметить, что проблемы регионов могут быть связаны как с ухудшением показателей социально-экономической динамики, так и, напротив, со слишком быстрыми темпами развития. В этом случае слишком быстрое развитие является проблемой, так как не все элементы социально-экономической системы региона могут развиваться с одинаковой скоростью. Как правило, наиболее активно развиваются отрасли хозяйственной специализации регионов, а отрасли нематериального производства, социальной сферы, связанные с удовлетворением потребностей, проживающих на данной территории, напротив, отстают. В советский период это было связано с остаточным принципом финансирования социальной сферы и нематериального производства. В современных условиях - частные хозяйствующие субъекты, действующие на территории региона, в первую очередь ориентированы на извлечение прибыли, а территориальные органы управления не обладают достаточными ресурсами для реализации политики интеграции интересов населения, власти и бизнеса. С подобными проблемами обычно сталкиваются так называемые проблемные регионы авангардного типа (регионы нового освоения, свободные экономические зоны и т.п.).
Как же осуществляется классификация проблемных регионов? Существует два подхода к выделению проблемных регионов: на основе количественных и качественных критериев. Подход на основе количественных критериев предполагает выделение проблемных регионов путем оценки степени остроты (кризисности) важнейших проблем на основе системы индикаторов. Подход на основе качественных критериев предполагает классификацию путем выделения основных проблем социально-экономического развития конкретного региона. Данный подход целесообразно применять в случае необходимости разработки политики оздоровления экономики региона.
Территориальное проблемное районирование не носит сплошного характера. В качестве проблемных регионов могут рассматриваться следующие типы территорий:
Субъекты федерации
Части субъектов федерации
Несколько субъектов Федерации
Сопредельные части субъектов Федерации.
2. Кризисные регионы
Выделение кризисных регионов осуществляется на основе первого подхода, т.е. на основе количественных критериев. В этом случае проводится сопоставление регионов по основным показателям социально-экономического развития и выделяются территории, где эти значения существенно отклоняются в худшую сторону от средненациональных или эталонных значений. Таким образом, к категории кризисных относятся регионы, в которых значения основных социально-экономических показателей существенно хуже, чем в среднем по стране.
Кризисные регионы, расположенные в непосредственной территориальной близости, образуют так называемые кризисные пояса. На территории России сегодня выделяются следующие кризисные пояса:
Центральный пояс
Южный пояс
Уральский пояс
Восточный пояс.
Наиболее крупным является Центральный кризисный пояс. В его состав входят части Северо-Западного, Центрального, Волго-Вятского, центрально-Черноземного и Поволжского экономических районов.
Основными проблемами Центрального кризисного пояса являются:
Спад производства
Высокая безработица
Низкий уровень жизни
Низкая бюджетная обеспеченность
Высокий уровень депопуляции населения.
Таким образом, в регионах, образующих историческое ядро территории российского государства, наблюдаются устойчивые тенденции свертывания экономической активности и деградации локальных систем расселения.
В состав Южного кризисного пояса входят сопредельные регионы Северного Кавказа и южная часть Поволжья. Основными проблемами Южного кризисного пояса являются:
Спад производства
Хронически трудоизбыточная конъюнктура рынка труда в сочетании с высокой рождаемостью
Низкий уровень жизни
Низкая бюджетная обеспеченность
Межэтнические военные конфликты
Высокая численность вынужденных переселенцев и беженцев.
Таким образом в Южном кризисном поясе свертывание экономической активности протекает на фоне сохранения положительного естественного прироста населения и хронического наличия значительного количества избыточной рабочей силы.
Уральский кризисный пояс, на первый взгляд, включает территории, развивающиеся сравнительно благополучно. В его состав входят территории Уральского и Западно-сибирского экономических районов. Вместе с тем, особенности отраслевой структуры региональной экономики, а именно: высокая концентрация производств, существенно загрязняющих окружающую среду (черная, цветная металлургия, химическая промышленность); значительная доля предприятий добывающей промышленности с истощающейся сырьевой базой, предприятий ВПК, потерявших госзаказ и рынки сбыта, обуславливают появление таких проблем регионального развития как:
Локальный спад производства
Высокая техногенная нагрузка и экологические риски хозяйственной деятельности.
Восточный (Южно-Сибирско-Дальневосточный) кризисный пояс пока находится в стадии формирования. В его состав входят республики Алтай, Тыва, Бурятия, Алтайский край, Читинская и Амурская области.
Основными проблемами данного пояса являются:
Спад производства и высокая безработица
Низкая бюджетная обеспеченность и низкий уровень доходов населения
Слабая транспортная доступность
Низкая плотность населения и отсутствие сформировавшихся систем расселения
Низкий уровень развития отраслей региональной специализации.
Таким образом, экономический спад в Восточном кризисном поясе протекает на фоне исторически низкого уровня развития региональных экономических комплексов.
Анализ проблем кризисных поясов россии свидетельствует о недостаточности классификации на основе только количественных критериев. Так, во всех кризисных поясах наблюдается спад производства, высокая безработица, низкая бюджетная обеспеченность, однако причины, обусловившие кризисное состояние существенно отличаются.
3. Отсталые (слаборазвитые) регионы
Выделение отсталых (слаборазвитых) регионов является примером второго, качественного подхода к выделению проблемных регионов.
Характерными чертами развития слаборазвитых регионов являются:
Состояние длительного застоя
Низкая интенсивность хозяйственной деятельности
Малодиверсифицированная отраслевая структура экономики
Слабый научно-технический потенциал
Низко развитая социальная сфера.
На сегодня, к данной категории регионов можно отнести следующие регионы:
Большинство республик Северного кавказа
Республики и автономные округа юга Сибири
Республика Марий Эл
Республика Калмыкия.
Если несколько смягчить критерии выделения, к категории отсталых также можно отнести ряд областей Центрально-Черноземного экономического района и автономных округов Севера.
К сожалению, степень дифференциации уровня социально-экономического развития регионов России сегодня столь велика, что преодолеть ее в ближайшем обозримом будущем не представляется возможным. Как показали расчеты, для ряда регионов время, необходимое для преодоления отставания от среднероссийских показателей уже превышает сотню лет (таблица 21).
Таблица 21.
Число лет, необходимых для достижения среднероссийского уровня ВРП на душу населения наиболее отсталыми регионами
| Ежегодный темп прироста среднероссийского ВРП на душу населения = 3%
|
||
| Ежегодный темп прироста регионального ВРП на душу населения = 4%
|
Ежегодный темп прироста регионального ВРП на душу населения = 10%
|
|
| Дагестан
|
158 | 24 |
| Ингушетия
|
139 | 21 |
| Калмыкия
|
125 | 19 |
| Северная осетия
|
113 | 17 |
| Тыва
|
110 | 17 |
| Адыгея
|
95 | 14 |
| Кабардино-Балкария
|
94 | 14 |
Целью государственной региональной политики в этих условиях может быть только преодоление центробежных тенденций и сокращение отставания наименее развитых регионов от среднероссийского уровня. При этом, даже наиболее отсталые регионы РФ сегодня обладают потенциальными конкурентными преимуществами, которые могут стать основой для вывода на новый уровень развития.
Так, потенциальными конкурентными преимуществами республик Северного кавказа являются:
Выгодное геоэкономическое положение для развития связей России с Закавказьем и Ближним востоком, транзита между Каспийским и Черным морями
Курортно-рекреационный комплекс
Нефтяные месторождения на шельфе каспийского моря
Возможность добычи вольфрамового, молибденового, цинкового, медного сырья
Подземные термальные воды, являющиеся ресурсом для развития местной энергетики, коммунального и тепличного хозяйства.
Перспективными направлениями для развития регионов южной Сибири могли бы стать:
Восстановление традиционных отраслей хозяйственной деятельности
Улучшение транспортной доступности
Развитие курортно-рекреационных зон
Развитие собственной энергетики
Производство экологически чистой сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, главный путь преодоления хронической отсталости ряда регионов России - саморазвитие территории на основе использования собственного потенциала и конкурентных преимуществ.
4. Депрессивные регионы
Депрессивные регионы - это территории, которые в настоящее время отличаются более низкими, чем в среднем по стране, показателями социально-экономического развития, но в прошлом были развитыми, а оп некоторым показателям занимали ведущее место в стране.
Отличительными признаками депрессивных регионов являются:
Высокий уровень накопленного научно-технического потенциала
Значительная доля промышленности в структуре экономики
Относительно высокий уровень квалификации кадров.
Чаще всего регион переходит в депрессивное состояние под влиянием следующих причин:
Снижение конкурентоспособности основной продукции
Отказ от системы госзаказа и сокращение инвестиционного спроса
Истощение минерально-сырьевой базы
Структурные сдвиги в экономике страны.
Выделяются старопромышленные, аграрно-промышленные и добывающие (очаговые) депрессивные регионы.
К категории старопромышленных относятся регионы, структура экономики которых формируется на разных стадиях индустриального развития, с конца 19 века до 60-70-х годов 20 века. В России эти регионы в наибольшей степени пострадали в ходе трансформационных процессов 90-х годов.
Практика показала, что трансформационные процессы в России привели к формированию депрессивных старопромышленных регионов, структура экономики которых существенно отличается от структуры экономики типичных старопромышленных регионов в развитых странах. Регионы, концентрирующие предприятия ВПК, машиностроения, приборостроения, легкой промышленности, оказались в гораздо худшем положении, чем регионы, концентрирующие добывающую промышленность и отрасли первых переделов. Таким образом, в россии ярко проявилось противоречие между научно-технической прогрессивностью отраслевой структуры и ее рыночной эффективностью.
Наибольшая концентрация старопромышленных депрессивных регионов наблюдается в Северо-Западном, центральном, Волго-Вятском, Поволжском, Уральском экономических районах, южном поясе Сибири, на Дальнем Востоке. Особенностью развития депрессивного состояния является его более четкое проявление на локальном (городские агломерации, районы, узлы), а не на общерегиональном уровнях.
Аграрно-промышленные депрессивные регионы в чистом виде выделить сегодня практически невозможно, так как аграрный сектор не занимает ведущего места по объему производства в экономике подавляющего большинства регионов РФ. Однако по показателю доли занятых, к категории аграрно-промышленных в России можно отнести Центрально-Черноземный район, Курганскую область, республики Северного кавказа и южной Сибири (в последней группе регионов наблюдается сочетание отсталости и аграрной специализации).
К категории добывающих депрессивных регионов относятся локализованные горнопромышленные и лесопромышленные узлы, размещенные в мал
Специфическими проблемами добывающих депрессивных регионов являются:
Отсутствие возможностей для формирования новой хозяйственной специализации
Необходимость содержания социальной инфраструктуры (зачастую за счет градообразующего предприятия)
Необходимость переселения избыточного населения.
5. Приграничные регионы
К категории приграничных относятся регионы, территория которых испытывает существенное влияние государственной границы. Государственная граница выполняет барьерную, фильтрующую и контактную функцию. Распад Советского Союза привел к существенному изменению государственных границ, а следовательно и к изменению перечня приграничных регионов. В советский период к категории приграничных относилось 22 субъекта федерации, где на площади 10,4 млн. кв. км. проживало 21,5 млн. чел. В настоящее время к ним добавилось 26 субъектов Федерации, где на площади 18,4 млн. кв. км. проживает 49,5 млн. чел. Калининградская, Ленинградская области и республика Алтай имеют как старые, так и новые границы; на территории в 200 тыс. кв. км. здесь проживает 2,8 млн. чел. вместе с тем, очевидно, что в силу значительного территориального масштаба субъектов Федерации, государственная граница оказывает селективное влияние на его развитие. Для того, чтобы более четко оценить воздействие государственной границы на региональное развитие, выделяется три уровня приграничья.
К макроуровню приграничья относятся все субъекты Федерации, имеющие прямой выход к государственным границам. Это 51субъект федерации, площадь которых составляет около 73% от общей площади территории страны, а численность населения - около 50% от общероссийской величины.
К мезоуровню приграничья относятся административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Сюда же включаются города, расположенные на территории этих районов.
К микроуровню приграничья относится приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Ширина приграничной полосы по российским нормам составляет 5 км, по нормам ВТО - полоса приграничной торговли составляет 15 км.
Возможности развития приграничного сотрудничества во многом определяются характером отношений, сложившихся на межгосударственном уровне. Одним из наиболее благоприятных для приграничного сотрудничества является норвежско-финляндское приграничье. Данная территория входит в систему сотрудничества Баренц-Евроарктического региона и частично - в программу европейского Союза (INTERREG). Баренц - Евроарктический регион организационно оформлен в 1993 году с участием Норвегии, Швеции, Финляндии, России и ЕС.
Балтийское приграничье образуется на границах с эстонией, Латвией, литвой. Здесь россия участвует в работе Совета государств Балтийского моря по экономическому сотрудничеству на субрегиональном уровне. Создан Совет приграничных регионов России, Эстонии, латвии. Основными проблемами данной зоны приграничья являются:
Эксклавное положение Калининградской области
Необходимость обеспечения надежных транзитных коммуникаций
Демаркация границ, решение таможенных и этнических проблем.
Белорусское приграничье хотя и является "спокойным" в политическом плане, но для него характерен низкий уровень развития экономических связей на микроуровне приграничья.
На украинском приграничье, несмотря на заключение Соглашения о сотрудничестве приграничных областей, граница постепенно закрывается преимущественно по инициативе украины.
Северо-Кавказское приграничье (Грузия, Азербайджан) - зона наибольшей нестабильности, военно-политических и этнических конфликтов. Здесь наблюдается резкое сужение контактных функций границ, формируется граничный рубеж по периметру внутренней границы Чечни. В условиях экономического распада и политической нестабильности приграничные связи на микроуровне носят стихийный характер.
Казахстанское приграничье демонстрирует возможности рационального и прагматичного сотрудничества. Действует Соглашение о сотрудничестве приграничных областей, Россия и Казахстан входят в таможенный союз. Развивается производственная кооперация в энергетике, металлургии, машиностроении, аграрно-промышленном комплексе.
Восточно-Сибирское и дальневосточное приграничье (Китай, Монголия, КНДР, морские границы с Японией и США) отличается быстро растущей экономической активностью, прежде всего по приграничной торговле с Китаем. В то же время, близкое соседство наименее заселенных территорий России с государствами, обладающими значительным населением и ограниченными территориями, создает серьезные угрозы национальной безопасности страны в этом регионе. Наиболее неоднозначным представляется расширение сотрудничества с Китаем, бросающим геополитический и геоэкономический вызов России.
Зона Севера
6.1. Геоэкономическое и геополитическое значение российского Севера.
Зона севера сегодня в России охватывает полностью или частично 28 субъектов Федерации, что составляет около 70% территории страны, где проживает порядка 8% населения. Несмотря на суровые природно-климатические условия северные территории имеют колоссальное экономическое и политическое значение для российского государства. Геоэкономическое значение российского севера определяется сосредоточением уникального природно-сырьевого потенциала. Российский Север это:
72% всей нефти и газового конденсата
93% природного газа
37% деловой древесины
почти 100% алмазов
основная часть цветных, редких металлов и золота
около 60%от объема российского экспорта.
В геополитическом аспекте Север является плацдармом международного сотрудничества в Баренц-Евроарктическом регионе и в северной части Тихоокеанского бассейна. Он обеспечивает России независимый выход на мировые рынки через порты Арктики и Северный морской путь.
Северные регионы существенно дифференцируются по уровню развития. С одной стороны, Ямало-Ненецкий и Ханты-мансийский автономные округа входят в первую пятерку субъектов федерации РФ по большинству социально-экономических показателей. С другой стороны, Эвенкийский, таймырский, Корякский автономные округа относятся к слаборазвитым территориям с низким уровнем хозяйственного освоения.
Неоднородность экономического пространства Севера предопределила формирование двух методологических подходов к районированию этой территории. В соответствии с первым подходом на Севере необходимо выделить компактные территории, отвечающие критериям кризисных, депрессивных, отсталых и прочих проблемных регионов.
В соответствии со вторым подходом предполагается, что у всех северных регионов есть общие черты, которые позволяют определить их как проблемные независимо от текущего социально-экономического положения. Независимо от уровня социально-экономического развития регионы Севера обладают общими проблемами, обусловленными особенностями природно-климатических условий. Такими особенностями являются:
Неблагоприятный климат (от абсолютной до умеренной дискомфортности)
Вечная мерзлота
Удаленность от экономических и культурных центров.
Вышеназванные факторы существенно ухудшают условия хозяйственной деятельности в северных регионах, детерминируя высокие транспортные издержки, удорожание производства и строительства, высокую стоимость жизни, экологическую уязвимость северных биоценозов. На сегодня данный подход представляется наиболее методологически оправданным. Таким образом, благополучие ряда северных регионов России достигается не благодаря, а вопреки суровым климатическим условиям и это благополучие может очень быстро исчезнуть. В силу вышеназванных обстоятельств, определенные упреждающие стабилизационные мероприятия региональной политики необходимы и для наиболее благополучных регионов российского Севера.
6.2. Особенности и перспективные направления политики развития российского севера.
Существующая система нормативно-правовых актов, регулирующих государственную политику в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусматривает широкую систему государственной поддержки. Обязательства по финансированию продекларированных форм поддержки лежат в основном на федеральном бюджете. Поскольку эти обязательства явно превышают реальные финансовые возможности, то они выполняются нерегулярно и не в полном объеме, создавая непредсказуемые условия деятельности регионов, муниципалитетов и хозяйствующих субъектов.
Сложившаяся система господдержки пришла в противоречие с экономическими условиями и федеративными отношениями. Для повышения эффективности использования природно-ресурсного и производственного потенциала Крайнего Севера, создания достойных условий жизни его населения необходим системный пересмотр форм и методов государственной политики в отношении северных территорий.
Реформирование северной политики должно вестись по следующим направлениям:
реструктуризация экономики на базе использования природных ресурсов с учетом рыночных условий, новых социальных и экологических требований;
расширение финансового потенциала путем закрепления доходов от использования природных ресурсов, создания механизмов стабилизации финансового положения северных территорий;
регулирование состава населения и рынков труда;
реформирование существующей системы северных гарантий;
создание эффективной системы поддержки коренных малочисленных народов, включая сферу традиционного жизнеобеспечения и расширение занятости в государственном и рыночном секторах;
совершенствование механизма завоза грузов в малодоступные северные регионы.
Для преодоления трудностей переходного периода и успешной интеграции в мировые рынки северные базовые предприятия должны пройти несколько стадий качественных изменений. Они касаются целей функционирования, взаимоотношений с потребителями, смещения приоритетов от объемных показателей к показателям экономической эффективности, ценовой политики. Условия внешней среды функционирования этих предприятий, с одной стороны, будут характеризоваться ужесточением экологических ограничений при эксплуатации природных ресурсов, уменьшением прямой государственной поддержки, с другой - новыми возможностями международной кооперации в рамках совместных фирм, сервисных контрактов, соглашений о концессиях, разделе продукции, технической помощи и др.
Необходимы экстренные меры по спасению потенциально жизнеспособных в рыночных условиях предприятий путем их внутренней реструктуризации (сокращение численности, передача социальной сферы и др.), привлечения внебюджетных средств через выпуск корпоративных ценных бумаг, гарантирования кредитов иностранных и отечественных коммерческих банков, а в исключительных случаях отсрочку таможенных выплат. В дальнейшем господдержка должна стимулировать постепенный переход от добычи первичного сырья к интенсивным наукоемким технологиям его переработки.
Миграционная политика государства на Севере в ближайшие годы должна быть ориентирована на переселение избыточного населения, в том числе пенсионеров и людей, отработавших в районах Крайнего Севера по трудовым договорам. Одновременно должны вырабатываться подходы к привлечению сюда новых работников из других районов страны.
При осуществлении инвестиционных проектов и расширении хозяйственной деятельности должен получить применение вахтовый метод. Использование вахтового метода организации работ и договорных форм найма позволит привлекать работников оптимального половозрастного состава и профессионально-квалификационного уровня.
Реформирование государственной северной политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволит сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. Специальные меры государственной поддержки в приоритетном порядке будут осуществляться в арктической зоне, ввиду специфических черт, отличающих ее от других районов Севера, а также особых национальных интересов России.
Особое внимание будет уделяться обеспечению экологической безопасности в Арктике, особенно при эксплуатации, консервации и утилизации судов с ядерными силовыми установками, а также решению проблемы обращения с радиоактивными отходами, возникающими в результате деятельности атомных ледоколов, подводных лодок и электростанций. Требуется установление особого режима природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как мирового экологического ресурса.
Сохраняется важнейшая обязанность государства защитить самых уязвимых представителей коренных малочисленных народов, сохранить систему медицинского обслуживания национальных сел и бригад оленеводов, систему дошкольного, общего образования и подготовки национальных кадров. Безусловно приоритетной является поддержка традиционного жизнеобеспечения исчезающих этносов - юкагиров, энцев, сроков, орочей, негидальцев, алеутов, нганасан, чуванцев, тофаларов, саамов.
Государственная поддержка поставок энергоносителей и продовольствия на Север должна осуществляться дифференцированно по регионам с учетом значительных различий в объемах собственных доходов региональных бюджетов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждого северного субъекта РФ. Постепенно акцент будет смещаться от частной проблемы завоза на создание современной транспортной инфраструктуры, новых технологий использования местных энергоресурсов и развития северного коммунального хозяйства.
Приоритетный объект государственной поддержки в Арктике Северный морской путь. Наличие самого мощного в мире ледокольного флота создает реальные предпосылки использования этого пути для транзитного судоходства в продленные сроки навигации и круглогодично - в западной части. Необходима стратегия технико-технологической модернизации и развития ледокольного и транспортного арктического флота.