Введение
Нарушения прав человека, где бы они ни происходили и какие бы масштабы ни имели, самым разрушительным образом влияют на затрагиваемых ими людей, Сейчас нарушения прав человека получили всеобщее признание и понимаются как одно из важнейших препятствий на пути общественного прогресса.
Со времени принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, ООН и ее специализированные учреждения создали ряд механизмов защиты прав человека. Для тех, кто отстаивает права человека, целью является обеспечение самого высокого уровня защиты прав каждой личности во всех странах мира. Позитивным итогом периода после холодной войны является всеобщее признание взаимозависимости всех прав человека.
Комиссия по правам человека
Комиссия по правам человека основывает свою деятельность на ст.68 Устава ООН. Она была создана в 1946 г. как одна из шести функциональных комиссий Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), причем ее учреждение протекало в два этапа. Достойно внимания, что Комиссия по правам человека — единственная из этих шести, чье название упомянуто в тексте Устава.
Задача Комиссии состоит в том, чтобы она занималась всеми проблемами прав человека. В резолюции 5(1) Экономического и Социального Совета от 15 февраля 1946 г сводит задачи Комиссии к предоставлению Совету проектов таких документов как международный пакт о правах человека, декларации, либо конвенции о гражданских свободах, о положении женщин, о свободе информации, о защите меньшинств и о предотвращении дискриминации в отношении расы, пола, языка и вероисповедания. Такая ограничительная трактовка функций Комиссии была вскоре осознана ее членами как неудовлетворительная, и 21 июня 1946 г. Совет, по просьбе Комиссии, принял резолюцию 9(II), которая дала Комиссии право заниматься любыми другими вопросами, относящимися к сфере прав человека, помимо перечисленных в принятой ранее резолюции 5(1).
Состав Комиссии
В момент создания Комиссия состояла из небольшого числа лиц, назначенных на персональной основе. В настоящее время ее членами являются 53 государства. Комиссия действует как политическая структура, и работающие в ней делегации представляют свои государства и отстаивают их политику.
Деятельность Комиссии
ЭКОСОС, а время от времени и Генеральная Ассамблея ООН, постоянно обращаются к Комиссии с просьбами изучить ту или иную проблему. Историю работы Комиссии можно разделить на те же этапы, что и всю деятельность ООН в сфере прав человека.
Первый этап, с 1947 г. до середины 1970-х гг., можно назвать этапом нормотворчества. В это время Комиссия была занята преимущественно разработкой разнообразных правовых норм в целях поощрения прав человека.
Второй этап, известный как этап претворения норм в жизнь, продолжался примерно с 1975 г. до начала 80-х гг. В эти годы проводились в жизнь различные процедуры защиты прав человека, установленные в принятых ранее документах и резолюциях, а также вводились новые процедуры.
С конца 1980-х гг. наступил третий этап, этап распространения информации. В настоящее время прилагаются усилия с целью распространить знания о принципах и средствах защиты прав человека среди населения всех стран мира. В этой связи в 1988 г. Комиссия решила развернуть Всемирную кампанию за права человека. Есть и такое мнение, что суть нынешнего этапа деятельности Комиссии сводится к технической помощи и консультациям. При этом предполагается, во-первых, что государства добросовестно выполняют свои обязательства в сфере прав человека. Во-вторых, имеется в виду, что тем государствам, где происходят нарушения прав человека, следует предоставлять, если они об этом просят, техническую помощь и консультации, чтобы помочь им справиться с трудностями.
Сессии Комиссии
Сессии Комиссии проходят ежегодно в Женеве в течение шести недель с начала февраля до середины марта. На сессиях могут присутствовать представители государств, не являющихся членами Комиссии, а также специализированных учреждений и других органов ООН, национально-освободительных движений и неправительственных организаций, имеющих совещательный статус при ЭКОСОС. Все эти делегации имеют в Комиссии статус наблюдателя: они могут участвовать в ее работе, но не имеют права голоса при принятии решений.
Бюро Комиссии.
В начале каждой сессии Комиссия избирает председателя, 3 заместителей председателя и специального докладчика. Бюро планирует работу Комиссии на очередную сессию в соответствии с повесткой дня и направляет ход сессии. Возглавляет Бюро председатель, который ведет заседания и отвечает за организацию работы Комиссии. Срок полномочий каждого состава Бюро — один год, после чего Бюро избирается вновь.
Рабочие группы
Работа Комиссии протекает в основном в рамках пленарных сессий. Однако с момента своего создания Комиссия неоднократно обращалась к отдельным своим членам с просьбой создать рабочую группу для предварительного изучения того или иного вопроса повестки дня и для выработки предложений и рекомендаций к рассмотрению этого вопроса на пленарной сессии. Процедура создания рабочей группы определяется характером вопроса. Некоторые рабочие группы выполняют свои задачи до начала сессии Комиссии, другие работают во время сессии.
Специальные сессии
До 1990 г. Комиссия не располагала механизмом действия в чрезвычайных ситуациях, который позволял бы ей незамедлительно откликаться на серьезные нарушения прав человека, происходящие в периоды между сессиями. 25 мая 1990 г. ЭКОСОС принял резолюцию 1990/48, которая дала Комиссии право проводить, с согласия большинства своих членов, специальные сессии. Чтобы использовать это право, Комиссия 3 марта 1992 г. приняла свою резолюцию 1992/55, определившую критерии и процедуры, позволяющие Комиссии реагировать на чрезвычайные ситуации и созывать специальные сессии. Первая такая сессия, созванная в Женеве в августе 1992 г. по инициативе США, была посвящена обсуждению положения в бывшей Югославии.
Механизмы реагирования Комиссии на нарушения прав человека в странах мира
Специалисты по проблемам прав человека обычно называют период до 1967 г. “временем отсутствия полномочий”. Дело в том, что в этот период Комиссия считала, что ее мандат не дает ей полномочий принимать меры в связи с нарушениями прав человека в тех или иных государствах. Теперь же Комиссия имеет в своем распоряжении две процедуры реагирования на такие нарушения. Одна из них, основанная на резолюции ЭКОСОС 1235 (XLIII) от 6 июня 1967 г., носит публичный характер, в то время как другая процедура, исходящая из резолюции ЭКОСОС 1503 (XLYIII) от 27 мая 1970 г., является закрытой.
Процедура, основанная на резолюции 1503, позволяет Комиссии проводить изучение ситуаций, свидетельствующих о тяжких нарушениях прав человека в том или ином государстве, и принимать в таких ситуациях необходимые меры. Она представляет собой общий механизм, посредством которого сообщения о нарушениях прав человека выносятся на рассмотрение Комиссии по правам человека. Процедура, опирающаяся на резолюцию 1235, дает Комиссии возможность предпринимать тщательное исследование любой ситуации, в которой обнаруживается систематическое нарушение прав человека, и обращаться с соответствующими рекомендациями в ЭКОСОС.
На основе процедуры, изложенной в резолюции 1235, Комиссия разработала два различных механизма своей деятельности — региональный (по отдельным государствам) и тематический (проблемный). Первый из них подразумевает подготовку доклада о положении дел с правами человека в каком-либо государстве. С этой целью Комиссия может назначить авторитетного специалиста своим специальным докладчиком либо специальным представителем, или же попросить его выступить в качестве независимого эксперта при Комиссии. Комиссия может также обратиться к Генеральному секретарю ООН с просьбой назначить такого авторитетного специалиста с тем, чтобы он выступил в качестве независимого эксперта или же подготовил для Комиссии доклад о ситуации с правами человека в данной стране. Второй механизм подразумевает исследование определенной разновидности нарушений прав человека, проводимое не в отдельно взятой стране, а в глобальном масштабе. Чтобы провести такое исследование, Комиссия может либо назначить специального докладчика, либо создать рабочую группу.
Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств
Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств, обычно называемая “Подкомиссией по правам человека”, является главным вспомогательным органом Комиссии по правам человека. Она была создана в 1947 г.
Состав и задачи
За время существования Подкомиссии ее состав расширился с первоначальных 12 до нынешних 26 членов. В отличие от Комиссии по правам человека, Подкомиссия состоит из независимых экспертов. Члены Подкомиссии и их заместители избираются на персональной основе и выполняют свои обязанности свободно, без какого-либо воздействия со стороны тех или иных государств. Отбор 26 экспертов осуществляется в соответствии с принципом справедливого географического представительства.
Подкомиссия представляет собой исполнительный орган Комиссии и имеет следующие задачи: проводить исследования в свете Всеобщей декларации прав человека, представлять Комиссии рекомендации относительно предотвращения дискриминации и выполнять любые другие поручения, данные ей ЭКОСОС или Комиссией.
Проблема независимости экспертов
Уже много лет проблема независимости экспертов вызывает озабоченность у широкой общественности, у неправительственных организаций в сфере прав человека, да и у самих членов Подкомиссии. На практике нередко случалось так, что эксперты из некоторых стран заменялись правительственными чиновниками, которые участвовали в заседаниях в качестве заместителей соответствующих экспертов. Был даже такой год, когда правительство одного из государств присылало одного за другим нескольких заместителей взамен эксперта из этого государства на протяжении одной сессии. В ответ на это были приняты две меры. Во-первых, ЭКОСОС постановил, что заместители должны избираться одновременно с самими членами Подкомиссии на тот же самый срок (в настоящий момент этот срок составляет четыре года), причем критерии отбора для членов Подкомиссии и для их заместителей должны быть одинаковыми. Во-вторых, ЭКОСОС уполномочил Подкомиссию принимать свои решения тайным голосованием. Эта мера направлена на то, чтобы защитить право экспертов свободно выражать свое мнение и голосовать по любому вопросу, не испытывая давления извне и не страшась каких-либо санкций.
Работа Подкомиссии
Сессии Подкомиссии проводятся в Женеве ежегодно и продолжаются в течение четырех недель. Подобно Комиссии, Подкомиссия может создавать рабочие группы, действующие либо перед сессией, либо во время сессии. Она также широко пользуется услугами специальных докладчиков, назначаемых ею для подготовки исследований или докладов по определенным проблемам. Заседания Подкомиссии открыты для представителей государств, специализированных учреждений и других органов ООН, освободительных движений и неправительственных организаций, имеющих совещательный статус при ЭКОСОС. Все они участвуют в работе Подкомиссии на правах наблюдателей.
Комитет по правам человека
Комитет по правам человека есть орган контроля за соблюдением Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 г. резолюцией 2200 (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Комитет основывает свою деятельность на ст. 28 Пакта.
Состав и деятельность Комитета
Комитет состоит из 18 экспертов, избираемых в персональном качестве на четырехлетний срок в соответствии с принципом справедливого географического представительства. Ежегодно он проводит три сессии (две в Женеве и одну в Нью-Йорке). Неправительственные организации и прочие наблюдатели не имеют права участвовать в работе Комитета в ходе сессии.
Мандат Комитета
Комитет по правам человека представляет собой закрепленный Пактом механизм контроля за тем, как государства соблюдают вытекающие из Пакта обязательства. Он также является тем органом, куда поступают от государств и от отдельных лиц жалобы на нарушения зафиксированных в Пакте прав. ст. 40 Пакта обязывает участвующие в нем государства представлять доклады о принимаемых ими мерах по соблюдению своих обязательств. Изучение этих докладов и принятие замечаний по ним образует собой первый уровень контрольной деятельности Комитета. Второй уровень этой деятельности обеспечивается ст. 41, в соответствии с которой участвующи
Пока что Комитет реально осуществляет свою контрольную деятельность лишь на первом и на третьем уровнях. До настоящего времени еще ни одно государство не подавало на другое жалоб, предусмотренных в ст. 41. Обращаться в Комитет с такими жалобами могут только те участвующие в Пакте государства, которые признали компетенцию Комитета рассматривать подобные жалобы и в отношении самих себя. Из трех названных процедур та, что закреплена в Факультативном протоколе, обеспечивает самый четкий и непосредственный механизм защиты прав человека, причем этим механизмом могут пользоваться отдельные лица. В Факультативном протоколе оговорены условия представления жалоб, которые с тех пор неоднократно разъяснялись Комитетом. Следует отметить, что обращаться в Комитет с жалобами могут лица, которые утверждают, что какое-либо из их прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которые исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты. Комитет рассматривает такие жалобы на закрытых заседаниях и с соблюдением требований конфиденциальности.
Комитет против пыток
Комитет против пыток (КПП) был создан 26 ноября 1987 г. на первой конференции государств-участников Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, в соответствии со ст. 17 этой Конвенции, которая была принята резолюцией 39/46 Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1984 г.
Состав, формы работы и задачи
КПП состоит из 10 членов, избираемых сроком на четыре года. Его очередные сессии проводятся два раза в год. По инициативе большинства государств-участников Конвенции, могут проводиться и специальные сессии. В отличие от Комитета по правам человека, КПП приветствует получение информации, документов и письменных заявлений по вопросам своей деятельности от специализированных учреждений и других органов ООН, а также от неправительственных организаций, имеющих совещательный статус при ЭКОСОС.
Задачи КПП в целом сводятся к контролю за соблюдением Конвенции государствами-участниками. Подобно Комитету по правам человека, КПП осуществляет свою контрольную деятельность на трех уровнях. В соответствии со ст. 19 Конвенции, Комитет получает от государств-участников доклады о принятых ими мерах по осуществлению их обязательств. Ст.ст. 21 и 22 позволяют Комитету принимать жалобы от одного государства на другое, а также от отдельных лиц. В ст. 21 Конвенции против пыток мы видим тот же принцип взаимности, что и в ст. 41 Пакта о гражданских и политических правах: государство, не заявившее о признании компетенции КПП в отношении самого себя, не может подать жалобу на государство, сделавшее такое заявление.
Ст. 20 Конвенции наделяет КПП правом предпринимать расследование на территории государства-участника Конвенции, если Комитет получает достоверную информацию, указывающую на систематическое применение в этом государстве пыток.
Как и Комитет по правам человека, КПП рассматривает жалобы отдельных лиц, поступающие в порядке ст. 22 Конвенции, в закрытых заседаниях, и вся работа по таким жалобам носит конфиденциальный характер.
Комиссия по правам человека: механизмы деятельности, связанные с задачами Всемирной организации против пыток
Процедура, основанная на резолюции ЭКОСОС 1503, Рабочая группа по проблеме насильственных исчезновений, Специальный докладчик по проблеме пыток, Рабочая группа по проблеме произвольных задержаний и Добровольный фонд помощи жертвам пыток — все эти механизмы и структуры имеют самое прямое отношение к задачам Всемирной организации против пыток (SOS-Torture), поскольку эта организация прежде всего озабочена проблемой пыток.
В процедуре, основанной на резолюции 1503, участвуют и Комиссия по правам человека, и Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств. В рамках этой процедуры любое лицо, группа лиц или организация могут представить ООН любые сведения относительно нарушений прав человека, совершаемых тем или иным государством. Представление таких сведений не оговорено никакими условиями, за исключением того, что они должны быть изложены в письменной форме. За период с 23 апреля 1992 г. до 17 мая 1993 г. Центр по правам человека получил свыше 195 тысяч сообщений (жалоб) такого рода.
Процедура, основанная на резолюции 1503, распадается на четыре этапа. Вначале действующая при Подкомиссии Рабочая группа по сообщениям рассматривает все сообщения, полученные Центром по правам человека с момента окончания предыдущей сессии Подкомиссии, и отбирает для передачи в Подкомиссию те из них, “которые, как представляется, свидетельствуют о систематических достоверно подтвержденных тяжких нарушениях прав человека и основных свобод”. Затем Подкомиссия анализирует сообщения, представленные ей Рабочей группой по сообщениям, выделяет из них те, “которые могут характеризовать такие ситуации, в которых, по-видимому, обнаруживаются систематические достоверно подтвержденные тяжкие нарушения прав человека”, и передает выделенные сообщения в Комиссию. Далее действующая при Комиссии Рабочая группа по ситуациям изучает доклад Подкомиссии и формулирует рекомендации или предложения по мерам, которые следует принять по каждой из ситуаций с правами человека в той или иной стране, вынесенных Подкомиссией на рассмотрение Комиссии. Наконец, на основе рекомендаций, сделанных Рабочей группой по ситуациям, Комиссия принимает необходимые меры.
Из-за этой своей многоступенчатости процедура, основанная на резолюции 1503, по-видимому слишком затягивает облегчение ситуации, которого ожидают жертвы нарушений прав человека. Однако каждый новый этап этой процедуры грозит виновнику все более жесткими санкциями, и это обстоятельство иногда весьма эффективно действует на правительства, побуждая их сотрудничать с органами ООН. Эта процедура, фундаментом которой является Всеобщая декларация прав человека, должна использоваться всеми, кто отстаивает права человека там, где они нарушаются.
Рабочие группы по проблемам насильственных исчезновений и произвольных задержаний осуществляют свою деятельность почти одинаковым образом. Каждая из них состоит из пяти членов, избираемых Комиссией по правам человека в персональном качестве и в соответствии с принципом справедливого географического представительства. В отличие от процедуры, основанной на резолюции 1503, эти Рабочие группы могут непосредственно обращаться к властям соответствующих государств в защиту любого лица, в отношении которого получены сведения о исчезновении или произвольном задержании. Такие обращения представляют собой меры срочного характера. Хотя защита от пыток и не входит в сферу задач этих Групп, опыт показывает, что в большинстве рассматриваемых Группами случаев лица, о которых идет речь, являются также и жертвами пыток. Рабочие группы собираются несколько раз в год, чтобы избежать затяжек при рассмотрении получаемых ими сообщений.
Специальный докладчик по проблеме пыток представляет Комиссии по правам человека доклады о ситуации в этой области в странах мира на основе доведенных до его сведения данных. В последнем по времени таком докладе было охвачено свыше 50 стран. Докладчик имеет также право принимать срочные меры и может посещать любую страну по приглашению ее правительства. Это относится и к Рабочим группам.
Добровольный фонд помощи жертвам пыток был учрежден 16 декабря 1981 г. резолюцией 36/156 Генеральной Ассамблеи ООН, которая представляла собой поправку к резолюции 33/174 от 20 декабря 1978 г., учредившей такой фонд для одной страны — Чили. Теперь Фонд оказывает помощь жертвам пыток в любой стране мира.
Фонд управляется Советом попечителей, который состоит из пяти членов, избираемых по принципу справедливого географического представительства. Фонд обеспечивает помощь жертвам пыток через сотрудничество с соответствующими правозащитными организациями.
Чтобы все эти структуры были действенными, необходимо, чтобы те, кто отстаивает права человека на местах, интенсивно использовали их, направляя информацию и прося о содействии.
Взаимосвязь между механизмами защиты прав человека и деятельностью специализированных экономических учреждений ООН
В системе ООН есть довольно много учреждений, занимающихся экономическими проблемами. Все специализированные учреждения имеют программы, направленные на цели экономического развития. Они планируют и финансируют деятельность по экономическому развитию в сотрудничестве с правительствами отдельных стран. Я остановлюсь здесь лишь на важнейших. Это Программа развития ООН (ЮНДП), Международный банк реконструкции и развития (более известный как Всемирный банк) и Международный валютный фонд (МВФ).
Поскольку существует связь между экономической политикой и ситуацией с правами человека, есть и связь между описанными выше механизмами защиты прав человека и деятельностью этих учреждений.
Целью экономических программ, рекомендуемых либо финансируемых этими учреждениями, является улучшение экономического положения стран и рост благосостояния народов. Эта цель имеет отношение к праву на жизнь, провозглашенному в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека, а также к праву на необходимый жизненный уровень (включая пищу, жилище, медицинский уход и др.) по ст. 25 Декларации. Она затрагивает также право на образование (ст. 26 Декларации), право на труд (ст. 23), право на социальное обеспечение (ст. 22) и право на развитие, которое является модификацией права на самоопределение.
Разрабатывая варианты экономической политики, ЮНДП, Всемирный банк и МВФ до сих пор взаимодействовали только с правительствами и опирались исключительно на экономические соображения. Основные права человека, такие как право на свободу выражения убеждений (ст. 19 Всеобщей декларации), не говоря уже о праве на развитие, все это время игнорировались.
Уже в течение нескольких лет ЮНДП использует понятие “гуманитарного развития”. Новый директор этой программы заявил, что будет поддерживать эту новую концепцию, иначе называемую концепцией “устойчивого гуманитарного развития”, которая предусматривает, помимо прочего, наделение людей правом участвовать в принятии решений, затрагивающих их судьбы. Что касается Всемирного банка, то он также, начиная с 1989 г., проявляет в своем подходе большую гибкость. Эти заявления и сдвиги в политике ЮНДП и Всемирного банка свидетельствуют о связи между деятельностью этих учреждений и поощрением и уважением прав человека.
Центр по правам человека и его роль в реализации механизмов защиты прав человека
Центр по правам человека представляет собой подразделение Секретариата ООН, предназначенное для обслуживания политических и консультативных органов ООН в сфере прав человека. Центр должен не заниматься всеми проблемами прав человека, а лишь выполнять функции подразделения Секретариата, которое специализируется на этих проблемах. Впрочем, на практике Центру приходится иметь дело почти со всем кругом этих проблем.
Если первоначально Центр входил на правах отдела в Департамент социальных проблем Секретариата, то теперь он подчиняется непосредственно аппарату Генерального секретаря ООН и возглавляется помощником Генерального секретаря.
Центр состоит из трех отделов (законодательства, применения законов и консультативной и технической помощи) и семи секций. Секция специальных процедур занимается всеми вопросами, связанными с публичной процедурой, основанной на резолюции ЭКОСОС 1235 (региональный и тематический механизмы). Секция сообщений занимается процедурой, основанной на резолюции 1503, и всеми договорными механизмами представления и рассмотрения сообщений (жалоб) от отдельных лиц.
Сообщения о нарушениях прав человека не обязательно должны быть точно адресованы в соответствующие подразделения Центра. Хотя основная их масса приходит в секцию сообщений, первый получивший сообщение служащий немедленно передает его в нужную секцию должностному лицу, которое занимается теми механизмами рассмотрения, которые кажутся наиболее подходящими для данного случая (если в сообщении содержатся утверждения, затрагивающие различные механизмы), или же тому, кто занимается тем единственным механизмом, который имеется в виду в сообщении.
Центр по правам человека располагается в штаб-квартире ООН в Женеве (Швейцария).