Государственное управление собственностью Российской Федерации представляет неотъемлемую часть более общей системы управления экономикой страны. Здесь государству принадлежит определяющая роль.
Сам механизм управления госсобственностью в РФ, который используется на современном этапе истории страны, был отработан и отлажен на практике лишь в последние 10-15 лет. На заре перестройки и проведения реформ о многих способах управления и использования собственности государством, наверное, было известно, но их не применяли.
Управление государства - понятие абстрактное. Управляет не само государство, а его представители, обладающие определенными полномочиями и действующими от имени государства. В управлении госсобственностью такими представителями являются специально созданные организации - юридические лица. Их устав, полномочия, обязанности, функции и т.п. четко прописаны и оглашаются публично. У каждой такой организации существует руководитель, которого нанимают по контракту, где также четко прописаны все его функции и определена ответственность. Система управления государственной собственностью в РФ в настоящее время имеет такой вид, как показано на схеме (упрощенно).
Все организации работают как самостоятельно, так и взаимодействуя между собой. Каким образом - будет понятно ниже.
Способ управления госсобственностью зависит от объекта собственности. Их существует несколько видов. Это прежде всего по объему государственного воздействия:
Схема аппарата государственного управления госимуществом.
Объекты, принадлежащие государству как единственному собственнику, на полных правах владения и распоряжения. В этой группе государство в лице соответствующих органов обладает самыми широкими полномочиями управления и может производить с имуществом любые законные операции;
Объекты смешанной собственности, принадлежащие государству частично. Применительно к объектам этой группы оно имеет возможности ограниченного распоряжения, пропорциональные своей доле владения, наряду с другими собственниками;
Объекты негосударственной собственности, но подверженные государственному воздействию на иных началах. Государственное воздействие носит косвенный характер и скорее относится к области регулирования их использования, чем непосредственного управления.
Ключевая часть госуправления собственностью - это управление объектами первой группы. Его разделяют на две основные части: преобразование форм и отношений собственности и управление функционированием и использованием. Управление посредством преобразования форм и отношений включает в себя такие операции, как:
возмездная передача объектов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а из собственности субъектов - в собственность муниципальную и обратно;
продажа объектов на аукционах и конкурсах;
приватизация, национализация и реприватизация;
наследование, дарение, безвозмездная передача;
межгосударственный или внутренний обмен одного объекта на другой на различных условиях;
изъятие объекта и передача его другому собственнику по решению суда;
раздел вновь созданной собственности с участием государства.
К управлению функционированием и использованием объектов госсобственности относятся:
управление целевым использованием объекта;
обеспечение функционированием объектов;
сдача объектов в аренду, концессию, лизинг;
залог госимущества;
использование объектов на началах хозяйственного ведения и оперативного управления;
передача объектов в безвозмездное пользование;
предоставление государственных ценностей в кредит.
Наиболее значительной и ценной частью госсобственности является недвижимость. Согласно классификации Гражданского Кодекса она делится на:
Земельные участки;
Участки недр;
Обособленные водные объекты;
Объекты, прочно связанные с землей:
леса;
многолетние насаждения;
здания;
сооружения.
Управление недвижимостью представляет из себя целый комплекс мер, направленный с одной стороны на преумножение богатства государства, регионов и муниципальных образований, а с другой стороны - на обеспечение выгодного и рационального их использования.
Наиболее сложным объектом управления недвижимости являются земельные участки и участки недр. Проблемы их разделения между федеральной, субфедеральной собственностью, возможности их передачи в частную собственность гражданам страны и нерезидентам, оценки рыночной стоимости и организации рынков купли - продажи, вовлечения в хозяйственный оборот предприятий, предпринимателей все еще далеки от решения теорией и практикой.
Управление собственностью тесно связано с ее учетом. Формирование статистики собственности тесно связано с этим процессом и также делится на несколько ветвей, оперируя принадлежностью объекта к форме собственности и рядом других качественных параметров. Создается и развивается и налаживается система статистических показателей собственности. Инвентаризация объектов, формирование реестров недвижимости и их объединение в единый кадастр требуют применения новых высокопроизводительных технологий обработки информации, реализуемых с помощью техники. Важное условие качественного управления функционирования собственности - создание единой автоматизированной информационной системы данных об объектах недвижимости.
Рассмотрим в общих чертах, как реализуются специфические функции государственного управления собственностью в экономике России.
Одной из простейших форм разгосударствления предприятия является их коммерциализация. При этом принцип публичного права меняется на статус частного права, одновременно сохраняя ограничения на распоряжения имущества и тут же снятие ряда ограничений, предохраняющих предприятие от воздействия конкурентного рынка. Это закрепленная ГК РФ форма унитарных предприятий в виде коммерческих организаций, как государственных, так и муниципальных. Их два вида:
федеральное казенное предприятие, основанное на праве хозяйственного управления, образованное по решению правительства России;
унитарное предприятие, основанное на праве хозведения, учреждаемое госорганом местного самоуправления.
Эта мера направлена на увеличение общей выручки и эффективности работы предприятий путем вхождения в конкуренцию, а значит умелого вхождения в рынок. Однако для российских предприятий эта проблема трудноразрешима.
Особая форма разгосударствления - передача госсобственности трудовым коллективам (или другим лицам) на возмездных началах, т.е. за плату. Другими словами аренда. В научной литературе это называется приватизацией управления и направлено на преодоление низкой эффективности предприятия. Как правило на сдачу предприятия в аренду проводится конкурс. Сейчас в России такая практика постепенно прививается, реализуют ее государственные унитарные предприятия. Соединение в основной массе элементов собственности государства и арендатора означает по существу создание предприятия, основанного на смешанной собственности. При аренде с последующим выкупом арендатор постепенно переводит госсобственность в частную или коллективную. Получила широкое распространение аренда госимущества без права его выкупа, а также доверительное (трастовое) управление, когда предприятие обеспечивается залогом и имеет большую экономическую свободу и независимость. Аренда без права выкупа широко распространена в России. Причем не всегда это делается легально, хотя для многих бюджетных учреждений это становится основной статьей дохода.
Для специфических объектов существует такая форма аренды, как государственная концессия. В этом случае условия арендного договора продуманы для конкретного объекта, и прописаны, как правило, очень детально и строго. Это временная уступка прав государства на концессионных началах другой компании. Госпредставитель-арендодатель - это концедент, а арендатор - концессионер. В качестве объекта аренды в этом случае выступают природные ресурсы, общественный транспорт и т.п. концессия - это достаточно распространенный метод привлечения инвестиций в активы, передаваемые в концессию.
Главной формой преобразования собственности в России стала приватизация государственной и муниципальной собственности. Общепризнанные признаки приватизации таковы:
смена госсобственности на частную;
делегирование государственному предприятию права распоряжаться имуществом;
полная продажа госпредприятия частным лицам;
продажа части активов госпредприятия.
В общем виде приватизация - это сокращение или замедление темпов расширения госсектора экономики, сопровождаемое увеличением доли частного сектора. В более узком смысле это полная или частичная передача прав собственности на находящееся в государственном владении факторы, средства производства, имущественные ценности, капитал акционерным обществам или частным лицам. Приватизация обеспечивает обычно повышение эффективности производства и оживление частной экономической активности. Еще одной причиной приватизации является финансирование бюджета, а также освобождение от расходов на финансирование убыточных предприятий. Вследствие приватизации предприятий их эффективность работы увеличивается, следственно увеличивается налоговая база и идет рост налоговых доходов бюджета.
В России приватизация госпредприятий проходила в несколько этапов, первый из которых охватил 1992-1995 гг. Она носила глобальный характер, имела ряд непродуманных моментов, что привело к ее неэффективности и нецелесообразности. В большинстве случаях частные лица, приватизировавшие предприятия, не подбирались тщательно и ответственно, они не желали или не могли должным образом настроить работу предприятия, качественно перепрофилировать его и т.п. Также цены, по которым происходила приватизация, были явно очень занижены и не соответствовали оценке имущества. В итоге попытка придать приватизации фискальный характер и сделать ее средством пополнения федерального, регионального и местного бюджетов потерпела фиаско. Преградой стали низкие рыночные цены и коррупция. Лишь в последующем, по мере перехода к конкурсным формам приватизации и установления оценок стоимости независимыми экспертами удалось вывести приватизацию в более цивилизованное русло. В целом же для постсоциалистических стран характерно стремление сформировать средний класс посредством создания социальной базы через приватизацию.
Приватизация предприятий, имеющих монопольное положение на рынке, не ведет к положительным результатам.
Если монополия возникла из-за узости национального рынка, то эту ситуацию можно преодолеть путем развития международной интеграции. Приватизация государственной монополии, выпускающей стратегически значимую продукцию, неприемлема. Естественные монополии, которые не могут быть устранены в данный период, также должны оставаться публичными, т.е. государственными. Т.о. приватизация исп
Преобразование форм собственности. Передача объектов собственности из одной формы в другую. Для этого необходимо четкое разделение объектов на находящиеся в ведении федерации, субъектов РФ и муниципалитетов. Реально такое деление произошло в 1991 году. К федеральной собственности были отнесены:
составляющие основу национального богатства страны
необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач
оборонное производство
отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей нархоза
предприятия фармацевтической, медико-биологической, ликероводочной продукции.
Распоряжением Президента РФ в 1992 году утверждено Положение, в соответствии с которым были утверждены перечни с конкретным составом собственности федерации, субфедеральной и муниципальной. Также предусмотрена возможность передачи объектов федеральной собственности в субфедеральную, а объектов субфедеральной собственности - в муниципальную. Однако денежное или иное возмещение по этому поводу не предполагалось. Однако принятые законодательные акты должного подкрепления для этой функции управления не дали. Право собственника от имени РФ и субъектов РФ осуществляют органы госвласти в Рамках их компетенции. ГК РФ не очертил ни состав объектов федеральной и субфедеральной собственности, ни права и полномочия органов госвласти в части взаимной передачи объектов, ни финансовые отношения по поводу возможности перехода собственности. Не совсем понятно, в чьей собственности находятся земельные ресурсы, т.к по этому поводу противоречат Конституция РФ и др. законодательные акты. Такой механизм с непрочной законодательной базой отягощен многочисленными процедурами согласований и необходимостью перераспределения финансовых средств. Особая проблема - это управление собственностью общественных организаций, кооперации, религиозных организаций, т.к они частично распоряжаются и используют госсобственность. Указами президента узаконено их право собственности отдельных общественных организаций на находящееся в их ведении госимущество.
Передачу объектов федеральной собственности в субфедеральную, а субфедеральной - в муниципальную целесообразно осуществлять на компенсационной и безвозмездной основе. При этом желательно сохранить неизменным принцип передачи объектов социального и культурно-бытового назначения, инженерной инфраструктуры и жилищного фонда, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов и муниципалитетов на безвозмездной основе.
Национализация. Это обращение имущества юрлиц и физлиц в государственную собственность. Национализируемое имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично, де-юре или де-факто, временно или неограниченно. Национализация проходит в пользу федерации, субъектов РФ или муниципалитетов. Под огосударствлением можно считать и трансформацию объектов общей собственности, при которой доля государства становится превалирующей, или государство приобретает контрольный пакет акций.
На первом этапе экономических реформ России преобразование форм собственности носило однонаправленный характер - происходила сплошная приватизация гособъектов. Итоги показали, что это принесло экономике значительный урон, и что применительно к определенным объектам такой способ не годиться. Разумно рациональное сочетание приватизации с деприватизацией. На современном этапе управления государством такое соотношение активно используется.
Побудительные мотивы к реприватизации могут быть следующие:
неэффективное использование негосударственных объектов их частными собственниками, приводящее к растрате национального богатства и гибели объектов;
использование объектов не по их целевому назначению, во вред интересам государства и общества, населения региона, природе, противоречащее законам применения объектов;
настоятельная потребность госорганов в управлении и использовании частной собственности в интересах государства и населения;
потенциальная возможность получения значительных доходов государственного бюджета.
Принудительная деприватизация возможна и правомерна при обнаружении нарушений закона в ходе приватизации. Также возможны и другие способы деприватизации и национализации:
возврат имущества приватизированных предприятий через процедуру банкротства, оформленная договором между приватизированным предприятием как юридическим лицом и уполномоченным органом по управлению госимуществом об оказании финансовой поддержки обанкротившемуся предприятию;
выкуп объекта у его собственника с их согласия по договорной цене за счет средств бюджета и других источников;
оформленная договором передача объектов частной собственности в государственную в счет погашения образовавшегося у собственника долга перед бюджетом;
расторжение в судебном порядке договора о приватизации в случае невыполнения лицами, приватизировавшими собственность, принятых и зафиксированных в договоре обязательств и условий использования приватизированных объектов.
Государственное управление собственностью обладает ярко выраженной направленностью. Это проявляется в постановке генеральной цели госуправления собственностью: возможное удовлетворение социальных запросов населения и предотвращение социальных конфликтов. Реальная соцнаправленность управления собственностью на решение социальных проблем населения, обеспечения его жизненного уровня, достигается лишь непосредственной увязкой программ проведения преобразования системы управления с социальными результатами таких преобразований. Т.к. очевидная опасность здесь таится в том, что возможно глубокое расслоение населения по имущественному цензу, накопление богатства на одном полюсе, у узкого слоя населения. Другие проблемы, возникающие при непродуманном управлении: социальные проблемы трудоустройства, бытового и коммунального обслуживания, загрязнение среды, возникновение техногенных катастроф.
Реформы в области управления собственностью влияют на следующие социальные процессы:
Формирование среднего класса. Это следствие приватизации, которое должно быть, но в России привело к обратному результату - образованию небольшого количества олигархов.
Широкое привлечение населения и его свободных средств к управлению и непосредственному участию в производственном предпринимательстве. В России это было проведено через ваучеризацию. В предпринимательстве и сейчас преобладают торговля и услуги, на лицо нехватка собственного производства, а преобладающая часть населения свои сбережения предпочитает хранить дома. Корни этой проблемы еще и психологические, и здесь необходимы широкие меры в области образования, экономической культуры и просвещенности населения, упор на сознательный и индивидуальный выбор каждого человека.
Обеспечение социальной защищенности и социальной реабилитации лиц, терпящих ущерб вследствие преобразований форм и отношений собственности. Такие преобразования прямо или косвенно порождают ущерб в виде невыплаты заработной платы, потери дохода, имущества, имущественных прав лиц, оказавшихся в зоне воздействия проводимых мероприятий. Для их обеспечения создаются специальные фонды, приуроченные к мероприятию по управлению имуществом.
Управление преобразованием форм и отношений собственности характерны в основном для определенных периодов и стадий экономических процессов. Ими государственное управление собственностью не ограничивается. Немаловажную роль играет управление использованием объектов собственности, их применением в процессе создания, обращения и потребления экономического продукта. Поведение объектов собственности под воздействием повседневных, повсеместных управляющих воздействий со стороны субъектов управления называют функционированием объектов. В конечном счете реформы собственности осуществляются для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование управляемых объектов собственности, т.е. получение в течение длительного времени желаемых субъектом управления экономических и социальных эффектов, результатов. Объекты госсобственности призваны обеспечивать выполнение государством своих функций. Управление функционированием, состоянием, деятельностью, результативностью объектов собственности чрезвычайно многогранно и многообразно по своим признакам и свойствам. Рассмотрим вкратце управление наиболее типичными объектами госсобственности, по отношению к которым государство может применять прямые и косвенные меры воздействия.
Государственные унитарные предприятия. Между органами управления и руководителями предприятия строятся отношения на контрактных принципах. Госорганы управления призваны формировать договорные отношения с унитарным предприятием таким образом, чтобы, наделив его максимально возможными правами самоуправления, требовать эффективного использования государственного имущества, обеспечения самоокупаемости и самофинансирования, бюджетной эффективности, рационального использования объектов. Госорганы призваны способствовать обеспечению унитарных предприятий государственными заказами, гарантировать получаемые ими кредиты.
Управления госучреждений, оставшихся государственными - школы, техникумы, вузы, учреждения здравоохранение и культуры, науки, детские сады ит.п. Правила и нормы управления этими учреждениями регламентируются ГК РФ, согласно которому они обладают правом оперативного управления в отношении закрепленного за ними имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом или имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
Объекты недвижимости, предоставляемые в аренду и концессию. Основная проблема в управлении ими состоит в возмещении государству расходов на содержание этих объектов, их амортизацию и получении дополнительных доходов, ренты за временную передачу объектов в пользование негосударственному собственнику. Это обстоятельство должно учитываться при установлении арендной платы и цены государственной концессии.
Акционерный капитал. Государство призвано следить за получением дохода от него в виде пакетов акций, от долей государственного имущества в совместной собственности.
Эффективным использованием государственной собственности следует считать применение ее в качестве инструмента активизации предпринимательства, подъема производства на предприятиях любых форм собственности, что не только повышает устойчивость экономики, но и способствует росту налоговых поступлений в казну. Наконец, управление функционированием, использованием объектов государственной собственности ставит задачи обеспечения их сохранности, поддержания работоспособности, функциональной применимости.