Банковский надзор

2.4. Надзор за банковской деятельностью

Состояние и перспективы развития кредитной системы име­ют важное значение для национальных экономик ведущих промышленно развитых стран.

В связи с этим кредитно-банковская, сфера служит объектом тщательного надзора и регулирования со стороны правительст­венных органов и, в частности, центрального банка. Однако в каждой стране имеются свои специфические особенности кон­троля за деятельностью кредитных институтов, что обусловлено особенностями исторического развития и действием различных политико-экономических факторов.

Великобритания

В этой стране до последнего времени не было специальных законов о регламентации банковской деятельности, контроль же над кредитными институтами носил скрытый и неформальный характер.

Дело в том, что банки Великобритании в прошлом были сво­бодны от законодательного регулирования и государственного вмешательства в их деятельность. Регулирование банковской деятельности проводилось на базе общего Закона об акционер­ных компаниях.

Из-за отсутствия жесткого контроля над деятельностью бан­ков и процессами концентрации капитала возникли крупные банковские объединения с широко разветвленной сетью филиа­лов и отделений в стране и за рубежом. Огромная доля ресурсов, операций и филиалов оказалась сосредоточенной в "Большой четверке" банков, которая включает Ллойде, Мидлэнд, Барклайз и Нешнл Вестминстер. "Большая четверка" вместе с другими крупными английскими и шотландскими банками сосредоточила у себя весь безналичный оборот страны.

С конца 70-х годов усилилось регулирование кредитном финансовой сферы в Великобритании.

В соответствии с законом 1979 г. введено обязательное ли­цензирование коммерческих банков и учрежден общенациональ­ный фонд страхования депозитов.

Банковский закон 1987 г. определил правила деятельности коммерческих банков — порядок банковских слияний,
выдачи крупных ссуд, ввел аудиторские проверки и т. д.

Несмотря на эти законы о деятельности банков, контроль над кредитными институтами в Великобритании остается менее строгим по сравнению с другими странами.

США

В этой стране на протяжении многих лет создавалась широ­кая система контроля и регулирования деятельности банков на

федеральном уровне и на уровне штатов.

В основу регулирования банковской деятельности в США положены два принципа:

Первый принцип — обеспечение устойчивости и предот­вращение крахов кредитных институтов. С этой целью осуществ­ляются два типа регулирования:

• законодательно ограничены операции банков с повышен­ным риском и снижением ликвидности путем установления, на­пример, предельной суммы кредита одному заемщику;

• в 1934 г. учреждена общенациональная система страхова­ния банковских депозитов с целью предотвращения массового изъятия вкладов.

Второй принцип — ограничение концентрации капи­тала в немногих банках и недопущение монопольного кон­троля над денежным рынком. Этот принцип основан на огра­ничении концентрации банковского капитала, а также под­держании конкуренции и соперничества на денежном рынке. С этой целью установлены территориальные ограничения на открытие банками отделений в пределах одного штата, введен контроль ФРС за созданием холдинговых компаний, а также установлен контроль различных органов за банковскими слияниями.

В результате столь строгого законодательства в США в отли­чие от западноевропейских стран сохранилась внешне децентра­лизованная и раздробленная банковская система. В частности, сохранилось множество бесфилиальных банков: из 15,5 тыс. бан­ков 7 тыс. не имеют отделений.

Надзор за деятельностью банков в США осуществляет од­на из самых сложных систем контрольных органов, которая включает раздельный контроль за двумя группами банков, а именно:

• система национальных банков подчиняется федеральным властям — контролеру денежного обращения (г. Вашингтон);

• система банков штатов, которая находится под юрисдик­цией отдельных штатов.

Кроме того, надзор за деятельностью банков в США осуще­ствляют Федеральная резервная система (ФРС) и Федеральная корпорация за страхованием депозитов (ФКСД), членами кото­рой являются 98% банков страны.

Контролер денежного обращения является органом Казна­чейства, ему подчиняется 4,9 тыс. национальных банков (начало 90-х гг.); его надзорные функции заключаются в следующем: он выдает разрешение на создание национального банка; проводит периодические контрольные и ревизионные проверки; решает вопрос об открытии отделений и слияниях банков.

Федеральная резервная система контролирует деятельность 1056 штатных банков-членов, которые находятся в прямом ее подчинении, а также деятельность 5,6 тыс. холдингов с 8,8 тыс. дочерних банков.

Федеральная корпорация по страхованию депозитов является независимым федеральным ведомством, которое осуществляет контроль за 8,4 тыс. застрахованных банков, не являющихся членами ФРС. Основная функция ФКСД — это страхование де­позитов, но она имеет право на проверку деятельности любого банка, в том числе и не являющегося членом ФРС.

Существуют также банковские департаменты штатов, функ­цией которых является выдача разрешений (чартер) штатным банкам на ведение операций (9,5 тыс. таких банков), издание инструкций, проведение проверок банков, принятие решений об отделениях и слияниях банков и т.д.

Кроме этих органов надзора за деятельностью банков в США,
они находятся также под влиянием решений Министерст­ва юстиции по вопросам слияний и банковских холдингов, Ко­миссии по биржам и ценным бумагам (допуск на биржу и эмис­сия акций), Федеральной торговой комиссии и др.

Имеются также и неправительственные органы контроля за деятельностью кредитных институтов: Американская ассоциация банкире и. Ассоциация независимых банков, комитеты клирин­говых палат разных городов и др. Задачей этих неправительст­венных органов контроля является разработка стандартов обслу­живания клиентуры, решение технических вопросов осуществ­ления банковских операций, контакты с Конгрессом и прессой.

ФРГ

Правовой основой надзора над банками в ФРГ являются "Закон о банках Федеративной республики Германии" и "Закон о Немецком федеральном банке" 1957г.

Надзор за деятельностью кредитных институтов осуществляет специальный орган — Федеральное ведомство по контролю за банками, а также Немецкий федеральный банк.

Задачами Ведомства являются: выдача разрешений на откры­тие новых банков, выработка обязательных требований для кре­дитных институтов, контроль за выполнением ими законов и предписаний в сфере денежного обращения и кредита. Ведомст­ву предоставлено также право запрашивать у банков любую ин­формацию, проводить внеочередные ревизии, вмешиваться в операционную деятельность банков, отдавать распоряжения о немедленной приостановке операций. Кредитные учреждения страны обязаны ставить в известность Ведомство обо всех изме­нениях в их юридическом статусе, а также представлять месяч­ные и годовые балансы.

Федеральное ведомство по контролю за банками по согласо­ванию с Бундесбанком устанавливает обязательные нормативы для кредитных институтов, в частности:

• сумма рискованных активов коммерческого банка (включая ссуды, участия, фьючерсные контракты и опционы) не должна превышать сумму акционерного капитала более чем в 18 раз;

• в конце каждого операционного дня непокрытая позиция в иностранной валюте не должна превышать акционерный капи­тал более чем на 30%;

• ежедневная открытая позиция по финансовым фьючерсам и опционам не должна превышать сумму акционерного капитала более чем на 20%;

• сведения о крупных кредитах одному заемщику (на сум­му, превышающую 15% капитала банка) должны быть немедлен­но сообщены Бундесбанку, а общая сумма крупных кредитов не должна превышать капитал более чем в 8 раз.

Эти принципы носят рекомендательный характер. Однако если Ведомство при нарушении этих правил будет сомневаться в ликвидности банка, то оно может приостановить деятельность этого банка или даже временно закрыть его.

Франция

Надзор за банками во Франции осуществляют несколько ко­митетов, возглавляемых управляющим Банком Франции. Основ­ной из них — Комитет по регулированию банков, который уста­навливает операционные стандарты для банков в отношении достаточности капитала, кредитной политики, ликвидности, платежеспособности, оперативной деятельности и отчетности.

В частности, устанавливаются следующие обязательные нор­мативы:

• минимальный размер акционерного капитала в зависимо­сти от типа банка, его организационных форм, количества отде­лений, величины баланса и др. колеблется в пределах 15—30 млн. франков;

• сумма кредитов и других требований банка к одному кли­енту не должна превышать 40% акционерного капитала;

• общая сумма индивидуальных рисков может не больше чем в 8 раз превышать величину капитала;

• банки обязаны постоянно поддерживать коэффициент ликвидности, т. е. обеспечивать 100%-ное покрытие всех активов и пассивов сроком до одного месяца;

• долгосрочные кредиты и капитальные вложения банка должны быть покрыты акционерным капиталом и резервами не менее чем на 69%.

Швейцария

В этой стране в законодательном порядке определены требо­вания к минимальному капиталу, нормативам ликвидности

, ли­митам кредитования одного заемщика и др.

В соответствии со ст. 21 Банковского ордонанса установлены следующие нормы отношения кредитов одному заемщику к соб­ственному капиталу банка, %:

федеральным и кантональным правительственным органам — 160; банкам (кредиты до одного года) — 100; банкам (кредиты свыше одного года) — 50; прочим заемщикам (под обеспечение) — 40; прочим заемщикам (без обеспечения) — 20.

В Японии контроль за деятельностью кредитных институтов осуществляет Бюро банков при министерстве финансов и Банк Японии, в Канаде — Бюро надзора за финансовыми учрежде­ниями, Италии — Межминистерский комитет по кредитам и сбережениям (во главе с министром Казначейства) и Банк Ита­лии, в Бельгии — министерство финансов. Банковская комиссия и Банк Бельгии.

Нарушение норм обязательных резервов влечет за собой предъявление различных санкций центральным банком. Напри­мер, Немецкий федеральный банк применяет санкции в виде штрафа, который на 3% превышает ломбардную ставку.

Все перечисленные методы денежно-кредитного регулирова­ния центрального банка действуют в одном направлении в соот­ветствии с целями и задачами экономической политики страны. Одновременное действие всех методов денежно-кредитного ре­гулирования центрального банка оказывает определенное воз­действие на кредитные вложения в хозяйство, платежный баланс и деловую активность в стране в целом.

Вместе с тем денежная политика действует не изолированно, а в значительной степени дополняется депозитной и валютной политикой.

Депозитная политика
основана на перемещении денежных средств государственного сектора экономики из системы цен­трального банка в коммерческие банки и в обратном направле­нии (экспансивная и рестриктивная депозитная политика). Сле­довательно, депозитная политика призвана регулировать движе­ние потоков денежных средств между коммерческими банками и центральным банком с целью оказания влияния на состояние резервов кредитных учреждений страны.

При проведении экспансивной депозитной политики
денежные средства государственного сектора экономики, размещенные в центральном банке, уменьшаются. В то же время соответственно возрастают резервы коммерческих банков и их кредитный по­тенциал, что при уравновешенном рынке ведет к снижению процентных ставок и росту инфляции.

При проведении рестриктивной политики
достигается обрат­ный результат: уменьшение банковских резервов, сокращение кредитного потенциала, рост процентных ставок, снижение тем­пов инфляции.

2.3. Взаимодействие государства и банков

Государство никогда не хотело банкротства банков, так как банкрот­ство вызывает сокращение финансовой помощи, замедление экономического оборота, негативно сказывается на экономическом ритме. В ин­тересах обеспечения хозяйственной стабильности государство всегда стремилось к регламентации деятельности банков, старалось подчинить их Деятельность интересам развития экономики в целом, инициировало создание объединений банков, новых кредитных учреждений, способных Финансировать государственные программы развития отраслей и регионов. Государство всегда было заинтересовано в концентрации капита­ла, в оживлении промышленности, торговли, предпринимательства, где банкам отводилась первостепенная роль. Законы, относившиеся к банковскому сектору, содержали юридические нормы, которые, с одной стороны, содействовали банковской активности, с другой стороны сдерживали банки там, где это мешало государству в общем экономическом регулировании.

Государство при этом всегда было вынуждено балансировать между тем,
как сделать банки послушными и самостоятельными, активными и ликвидными, как сделать так, чтобы, обеспечивая регламентацию бан­ковской деятельности, не затруднить нормальную конкуренцию между кредитными институтами. Можно сказать, что государство по многим причинам всегда стремилось «дружить» с банками, но не прочь было и одернуть тех из них, которые стремились быть чрезмерно с его точки зрения независимыми и самостоятельными. К сожалению, в банковских законах всегда было достаточно того, чтобы допустить как то, так и другое.

Банкиры не оставались в долгу. С одной стороны, банки стара­лись быть законопослушными. Не в их интересах нарушать закон, ибо это может обернуться не только значительными финансовыми штрафами, дополнительным налогообложением, но и аннулированием лицензии на банковскую деятельность. Недаром банки зачастую на­нимают аудиторов, которые могли бы им показать допущенные ошибки с тем, чтобы избежать этих нарушений в последующем. С другой стороны, банки, если закон в чем-то становится для них помехой, искали способы, как его обойти также законным путем. Эта игра продолжается до сих пор.

Разумеется, мы не касаемся здесь прямых, сознательных нарушений банковского законодательства, приводящих к огромным хищениям денежных и материальных ресурсов.

Банковское законодательство содержит определенный консенсус интересов различных субъектов - как банков, так и их клиентов и государства.

Банковское законодательство, с позиции мирового опыта, хотя и отличается определенной стабильностью, однако под влиянием опреде­ленных причин может и должно меняться. Эти изменения в банковского законодательстве России мы рассмотрим особо.

В целом структура Федерального закона «О Центральном бан­ке Российской Федерации (Банке России)»
выглядит следующим образом:

Глава I. Общие положения (ст. 1—8).

Глава II. Капитал Банка России (ст. 9 и 10).

Глава III. Органы управления Банком России (ст. 11—18).

Глава IV. Взаимоотношения Банка России с органами Государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 19—23).

Глава V. Отчетность Банка России (ст. 24—26).

Глава VI. Организация наличного денежного обращения (ст. 27—34).

Глава VII. Денежно-кредитная политика (ст. 35—44).

Глава VIII. Операции Банка России (ст. 45-49).

Глава IX. Международная и внешнеэкономическая деятельность (ст. 50—54).

Глава X. Банковское регулирование и надзор (ст. 55—76).

Глава XI. Взаимоотношения с кредитными организациями (ст. 77—79).

Глава XII. Организация безналичных расчетов (ст. 80—82).

Глава XIII.
Принципы организации Банка России (ст. 83—87).

Глава XIV.
Служащие Банка России (ст. 88—92).

Глава XV.
Аудит Банка России (ст. 93—95).

3.2. Федеральный закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)».

В Федеральном законе «О Центральном Банке РФ (Банке России}»
введены статьи, посвященные Национальному банковскому Совету как органу, задачей которого является рассмотрение Концепции совершенст­вования банковской системы, проектов основных направлений государст­венной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирова­ния и валютного контроля, наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций и др. Председателем Националь­ного банковского Совета (НБС) является Председатель Центрального банка РФ. В его состав входят 15 членов, в том числе представители обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, представи­тель от Президента Российской Федерации, министр финансов, министр экономики РФ. 6 членов НБС назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка РФ из числа пред­ставителей кредитных организаций и экспертов.

3.6. Система предупреждения кризиса банка и его оздоровления.

Важнейшим элементом обеспечения безопасности банков является система предупреждения их кризиса. Банковское законодательство устанавлива­ет, что в интересах обеспечения финансовой надежности, как фактора предотвращения кризиса, банки должны:

1) осуществлять классификацию своих активов, особо выделяя сомнительные и безнадежные долги, создавать резервы (фонды) покрытие возможных убытков, в том числе под возможное обесценение ценных бумаг;

2) соблюдать обязательные экономические нормативы, установленные банком России;

3) организовать у себя внутренний контроль, обеспечивающий надежность выполняемых операций.

Помимо данных предупредительных мер, исходящих из самого коммерческого банка, Банк России может использовать также систему раннего распознавания кризисной ситуации в том или ином кредитном учреждении. Для этого используются специальные индикаторы, показа­ли рассчитываемые на основе балансов и других форм отчетности, вставляемых кредитными учреждениями.

Механизм, обеспечивающий защиту вкладов. В современных условиях механизм, обеспечивающий защиту вкладов посредством формирова­ния федерального фонда страхования банковских вкладов граждан и создания фондов добровольного страхования, в полной мере пока не установлен. Законодатели лишь готовят соответствующие законодатель­ные акты, где система подобной защиты будет прописана достаточно подробно.

При проведении экспансивной депозитной политики
денежные средства государственного сектора экономики, размещенные в центральном банке, уменьшаются. В то же время соответственно возрастают резервы коммерческих банков и их кредитный по­тенциал, что при уравновешенном рынке ведет к снижению процентных ставок и росту инфляции.

При проведении рестриктивной политики
достигается обрат­ный результат: уменьшение банковских резервов, сокращение кредитного потенциала, рост процентных ставок, снижение тем­пов инфляции.