Конституція України Науково-практичний коментар

АКАДЕМІЯ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ

Науково-практичний коментар

Харків

«Право»

2003

Київ

Видавничий Дім «Ін Юре»

2003

УДК 342. 4

ББК 67.300

К65

Редакційна колегія:
д-р юрид. наук Тацій В. Я.
(голова редколегії); канд. юрид. наук Битяк Ю. П.
(відповідальний секретар); д-р юрид. наук Грошевой Ю.
М; д-р юрид. наук Медведчук В. В.;
д-р іст. наук Литвин В. М.;
д-р юрид. наук Копиленко О. I.;
д-р юрид. наук Петришин О.
Д; д-р юрид. наук Погорілко В.
Ф.; чл.-кор. АПрНУ Притика Д. М.
д-р юрид. наук Свя-тоцький О.
Д; канд. юрид. наук Селівон М. Ф.
д-р юрид. наук Тодика Ю, М.
д-р юрид. наук Шаповая В. М.
д-р юрид. наук Шемшученко Ю. С.

Авторський колектив:
д-р юрид. наук Авер'янов В. Б.;
канд. юрид. наук Батанов О. В.;
д-р юрид. наук Баулін Ю. В.
канд. юрид. наук Битяк Ю. П.;
канд. юрид. наук Борисова В.
/.; д-р юрид. наук Буроменськип М. В. Воло-нець В.
/.; д-р юрид. наук Воронова Л. К.
д-р юрид. наук Георгіца А. 3.;
д-р юрид. наук Гетьман А.
/7.; д-р юрид. наук Грошевой Ю.
А/.; канд. юрид. наук Жернаков В. В.;
канд. юрид. наук Жигалкін П.
/.; канд. юрид. наук Задихайло Д. В.;
д-р юрид. наук Заєць А. И;
канд. юрид. наук Ісаєва
77. К.
канд. юрид. наук Капліна О. В.;
д-р юрид. наук Козюбра М. І.;
канд. юрид. наук Колісник В. П.;
канд. юрид. наук Комаров В. В.;
д-р юрид. наук Копиленко О. Л.
канд. юрид. наук Крупчан О. Д.
д-р юрид. наук Кучерявенко М.
77.; д-р іст. наук Литвин В. М.;
канд. юрид. наук Любчен-ко
77. М.
канд. юрид. наук Маринів В. І.;
канд. юрид. наук Марочкін І. Є.;
д-р юрид. наук Медведчук В. В.;
д-р юрид. наук Петришин О. В,;
д-р юрид. наук Погорілко В. Ф.;
чл.-кор. АПрНУ Притика Д.
М; д-р юрид. наук Рабінович
77. М.
канд. юрид. наук Савенко М,
Д; д-р юрид. наук Святоць-кий О.
Д; канд. юрид. наук Сібільова Н. В.
канд. юрид. наук Селівон М. Ф.
канд. юрид. наук Семенов В.
С; канд. юрид. наук Серьогіна С. Г.
канд. юрид, наук Скомороха В. Є,;
д-р юрид. наук Спасибо-Фатєєва І. В.;
д-р юрид. наук Тацій В. Я. Тетюк М. О.;
д-р юрид. наук Тихий В. И;
канд. юрид. наук Ткаченко В.
Д; д-р юрид. наук Тодика Ю. М.
канд. юрид. наук Федоренко В. Л.;
д-р юрид. наук Цвік М. В.;
д-р юрид. наук Шаповал В. М.
д-р юрид. наук Шемшученко Ю.
С; канд. юрид. наук Шило О, Г:,
д-р юрид. наук Шульга М, В.;
канд. юрид. наук Яковюк І. В

ISBN 966-8467-00-0 © Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2003

Конституція України

Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей,

виражаючи суверенну волю народу,

спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення,

дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя,

піклуючись про зміицення громадянської злагоди на землі України,

прагнучи розвивати ізміцнювати демократичну, соціальну, правову державу,

усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішніми та прийдешніми поколіннями,

керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням,

приймає цю Конституцію – Основний Закон України.

Преамбула конституції - це звичайна для світової конституційної практики невелика за обсягом, урочиста, написана навіть з певним пафосом вступна частина до її основного змісту. Преамбула виконує переважно дві основні функції: по-перше, вказує на те, хто і в якому порядку прийняв конституцію, і, по-друге, містить коротку характеристику умов і мотивів прийняття конституції та цілей, які при цьому переслідуються. Положення преамбули мають істотне значення в соціальному, політичному,ідеологічному та юридичному аспектах. Вони допомагають краще зрозуміти зміст конституції, сприяють її правильному тлумаченню і застосуванню.

Ці риси преамбули властиві також невеликій вступній частині, якою відкривається Конституція України 1996 р. Преамбула є ЇЇ складовою частиною і має для законодавчої, виконавчої і судової влади не тільки моральну, а й юридичну силу.

На відміну від Конституції У РСР 1978 р., яка називалася «Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки» (після проголошення незалежності назву змінено на «Конституція (Основний Закон) України»), в назві чинної Конституції України термін «Основний Закон» не використовується. Зовнішні термінологічні зміни певною мірою відображують якісні зрушення в самих основах соціально-політичного розвитку та статусу України як незалежної держави, невід'ємним атрибутом суверенності якої є Конституція.

Проте справа не тільки в цьому. Поняття «Конституція» і «Основний Закон» у сучасній юридичній науці і практиці вживаються як тотожні. З цього виходить і Конституція України, фіксуючи цю тотожність не в назві (внаслідок тавтології), а в завершальних рядках преамбули (ч. 9). Як Основний Закон Конституція України становить ядро національної правової системи, є юридичною базою для розвитку всього українського законодавства.

Преамбула виходить з того, що Конституція України є актом установчої влади Українського народу. Від його імені цю установчу владу реалізувала Верховна Рада України, прийнявши Конституцію.

У преамбулі (ч. 1) констатується, що, приймаючи Конституцію, Верховна Рада діяла від імені Українського народу, виражаючи його суверенну волю, а не від власного імені як органу законодавчої влади. При цьому під Українським народом як основоположною категорією Конституції слід розуміти не національно-етнічну спільність, а сукупність громадян України всіх національностей. Поняття «Український народ» (преамбула) і «народ» в подальшому тексті Конституції вживаються як юридично тотожні.

Положення преамбули, відповідно до яких саме народу як суверену належить установча влада, знайшло своє поглиблене розкриття. Зокрема, в Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України наголошено на тому, що прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття.

Преамбула акцентує увагу на історико-політичних і юридичних підставах виникнення України як незалежної держави. Ними є багатовікова історія українського державотворення та невід'ємне право української нації на самовизначення, яке історично здійснено усім Українським народом.

Саме на основі такого правового підґрунтя була реалізована ідея щодо прийняття Конституції України як Основного Закону незалежної держави.

В преамбулі зазначається також безпосереднє правове джерело, керуючись яким Верховна Рада України прийняла Конституцію. Ним є Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p., схвалений 1 грудня 1991 р. всенародним голосуванням.

Преамбула стисло визначає генеральні цілі, задля досягнення яких приймається Конституція:

забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя;

зміцнення громадянської злагоди на землі України;

розвиток і зміцнення демократичної, соціальної, правовоїдержави.

Всі названі цілі визначають цінності, які посідають провідне місце в усій ієрархії суспільних цінностей, а тому слушно вважаються загальнолюдськими, загальноцивілізаційними. Будучи закріпленими у преамбулі Конституції України, вони становлять ціннісну основу як її самої, так і всього суспільного ладу.

У формулі преамбули «усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішніми та прийдешніми поколіннями» відображена воля як Верховної Ради України, так і всього Українського народу взяти на себе відповідальність за стан справ у країні, за долю Вітчизни. І хоча відповідальність, про яку йдеться в даній частині преамбули, за своєю сутністю є відповідальністю морально-політичною, не юридичною (той, хто знехтував нею, може бути судимий лише судом історії), все ж не слід применшувати значення цієї конституційної формули. її втілення в практичні дії органів державної влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій та інших громадських об'єднань, всіх громадян України - вагома гарантія того, що майбутнє України стане таким, яким його хоче бачити Український народ.

Положення преамбули в концентрованому вигляді виражають вихідні політико-правові ідеї, які пронизують весь зміст Конституції. Вона є єдиним, цілісним за своєю юридичною природою документом, а тому відривати преамбулу від основного змісту Конституції, а тим більше протиставляти йому юридичну природу преамбули, як це інколи трапляється в літературі, немає підстав. Як і інші положення Конституції, положення її преамбули мають нормативний характер, хоча їх нормативність виражена в найзагальнішій формі. Інша справа, що механізм реалізації положень преамбули має істотні особливості порівняно з іншими положеннями Конституції.

Преамбула насамперед є орієнтиром у практичній діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, посадових і службових осіб та громадян, визначає загальну лінію правотворчої діяльності, вказує стратегічний напрям конституційного і нормативно-правового регулювання в цілому.

Положення преамбули сприяють більш глибокому з'ясуванню літери і духу Основного Закону України, що особливо важливо при його тлумаченні, а відтак, більш послідовному втіленню конституційних норм, а також приписів конкретизуючого їх законодавства в життя.

Розділі Загальні засади

Стаття 1. Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Стаття 1 Конституції України має основоположне значення для визначення концептуальних засад становлення і розвитку української державності. Порівняно з Декларацією про державний суверенітет України, яка проголошувала її суверенною національною державою, ст. 1 Конституції додає до основних ознак державності такі фундаментальні засади, на підставі яких вона повинна будуватися як незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Тим самим вона суттєво розвиває і збагачує основи конституційного ладу України, надає їм системного, узгодженого характеру.

У Конституції Україна передусім характеризується як суверенна і незалежна держава, що з погляду на важливість цих ознак для самого існування і повноцінного функціонування держави є цілком закономірним. Створення Української держави, як незалежної і суверенної, стало вираженням волі Українського народу, реалізацією ним свого права на самовизначення. В демократичній державі саме народ визнається носієм суверенітету і єдиним джерелом влади, яку він може здійснювати безпосередньо або через органи державної влади. Тому наявність суверенітету Для державної влади є необхідною передумовою реалізації органами державної влади покладених на них завдань і функцій.

Державний суверенітет України означає верховенство державної влади щодо будь-якої іншої влади всередині країни і її незалежність від будь-якої іншої влади за її межами. Конкретизація змісту цього положення здійснена передусім у Декларації про державний суверенітет України, яка визначає державний суверенітет як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах, а також низці статей Конституції. Так, ст. 2 вказує, що суверенітет України поширюється на всю її територію; ст. 5 визнає народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади; ст. 9 передбачає, що міжнародні договори можуть вважатися частиною національного законодавства лише після їх ратифікації Верховною Радою України; ст. 17 прямо забороняє розташування іноземних військових баз на території України; ст. 17, ч. 1 ст. 65, ч. 1 ст. 79, п. 23 ст. 85, ч. 2 ст. 102, ч. З ст. 104, п. 1 ст. 116 визначають роль і обов'язки народу і вищих органів державної влади України в забезпеченні її суверенітету і незалежності, і, нарешті, ч. 1 ст. 157 забороняє внесення змін до Конституції, якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності України.

В основу розбудови української державності конституцією покладена концепція демократичної, соціальної, правової держави, що відповідає вимогам сучасної теорії і практики конституціоналізму. Однак проголошенням демократичного, соціального і правового статусу України законодавець не стільки констатував реальний стан держави, скільки висловив прагнення і створив конституційні передумови для подальшої реалізації названих принципів. Про це свідчать і положення Преамбули Конституції, де зазначається, що Український народ, від імені якої виступає Верховна Рада України, прагне розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу.

Принципи демократичної, соціальної і правової держави, – хоча кожний з них має певну самостійність, – не можуть, проте, бути повністю усвідомленими поза системою, яку утворюють. Це пов'язано як з особливостями історії їх формування, так і зі специфікою реалізації даної концепції в Україні. Так, появу теорії соціальної держави і заснованої на ній практики необхідно розглядати як конкретизацію змісту правової держави стосовно вимог, які постають перед громадянським суспільством на певних етапах розвитку. З іншого боку, аналіз соціальної державності необхідно здійснювати з урахуванням ЇЇ єдності з ліберальними і демократичними традиціями, оскільки соціальна, правова держава залишається ліберальною в політичній сфері. Нарешті, на відміну від країн Заходу, де соціальна держава виникає як характеристика правової, що знаменує собою початок якісно нового етапу її розвитку, в Україні становлення демократичної, правової державності не передує утвердженню соціальної держави, а навпаки, відбувається в умовах, коли соціальні засади вже набули . сталого характеру, однак потребують істотного оновлення.

Проголошення в ст. 1 Конституції, що Україна є демократичною державою, означає, що вона заснована на здійсненні реального народовладдя, повазі до прав і свобод людини і громадянина, на їх активній участі у формуванні державного апарату і здійсненні контролю за його діяльністю через вибори і представницькі установи. Демократія має своєю опорою і успішно функціонує в умовах розвинутого громадянського суспільства і таких його інститутів, як ринкова економіка, політичні партії, громадські організації, незалежні засоби масової інформації тощо. Відповідно до цих вимог Українська держава повинна створювати умови для ефективного функціонування структур громадянського суспільства.

Демократичною вважається та держава, якій властиві такі ознаки, як: гарантованість основних прав і свобод громадян, рівність прав всіх громадян на участь в управлінні державою; виборність представницьких органів держави та окремих посадових осіб; юридично визначена строковість повноважень представницьких органів; реалізація принципу поділу влади; підконтрольність і відповідальність органів держави, політична багатоманітність; прийняття рішення більшістю голосів із урахуванням прав меншості; гласність тощо.

Принцип демократичної держави набуває конкретизації і розвитку в інших статтях і розділах Конституції, які присвячені питанням правового регулювання забезпечення прав і свободи людини і громадянина, проведення референдумів і виборів, формування вищих органів державної влади та контролю за їх діяльністю, становлення місцевого самоврядування.

Демократія тісно пов'язана з характеристикою держави як правової і соціальної. Демократія сприяла шляхом поступового визнання соціально-економічних прав, запровадження соціального законодавства перетворенню ліберальної правової держави на соціальну та правову. Крім того, функціонування соціальної державності в умовах демократії передбачає, що соціальні програми, в яких вона реалізується, приймаються і здійснюються у межах демократичних процесів і процедур, чітко встановлених законодавством.

Україна характеризується не тільки як демократична, але й як соціальна і правова держава.

Правова держава є визначальним і найбільш змістовним елементом панівного в сучасних розвинутих країнах типу державності. Правова держава являє собою організацію політичної влади, що заснована на визнанні та реальному забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, верховенстві права, взаємній відповідальності особи і держави.

До основних ознак правової держави належать: визнання, законодавче закріплення і гарантування державою основних прав і свобод людини і громадянина; верховенство права; поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову; взаємна відповідальність особи і держави; функціонування незалежної і ефективної судової влади; високий рівень правової свідомості і правової культури як окремого індивіда, так і суспільства в цілому. Переважна більшість вимог, що розкривають зміст правової держави, закріплені у відповідних розділах і статтях Конституції і створюють необхідні правові передумови для її становлення і розвитку України як правової держави, в якій права людини визнаються найвищою соціальною цінністю.

У певному розумінні правова держава є поняттям програмним, яке втілюється в понятійних конструкціях з історично мінливим змістом. Як наслідок зміст ідеї правової держави піддається певним змінам залежно від того, які фактори визнаються найбільш значущими в той чи інший період історії. Становлення України як правової держави пов'язане з функціонуванням демократичного та дієздатного громадянського суспільства і посиленням його контролю та впливу на діяльність державних інституцій. Демократичне і правове суспільство не може бути антагоністичним за своєю соціальною сутністю. Подолання антагонізму вимагає усунення причин, які його породжують, передусім соціальної нерівності. Однак громадянське суспільство не спроможне самостійно вирішити це завдання. Тому воно санкціонує перехід від ліберальної до соціальної моделі правової державності і покладає на останню цей обов'язок, чим і визнає правомірність її існування.

Конституція створила правові передумови для розбудови України як соціальної держави. Соціальною вважається така держава, яка визнає людину найвищою соціальною цінністю, своє призначення вбачає в забезпеченні громадянського миру і злагоди в суспільстві, надає на субсидіарних засадах соціальну допомогу індивідам та іншим громадянам, які перебувають у важкій життєвій ситуації, з метою забезпечення кожному гідного рівня життя. Пряме визнання держави соціальною дозволяє стверджувати, що конституційному устрою Української держави притаманний принцип соціальної держави, через що він набуває вищої імперативної сили і стає загальнозначущим, в тому числі і щодо соціальної спрямованості законодавства.

Поняття «соціальна держава» є загальною правовою категорією, яка потребує подальшого визначення його змісту. Для розуміння цього поняття необхідно звертатися до норм діючого законодавства, судової практики та аналізу існуючих у суспільстві традицій. Разом з тим через конституційну невизначеність змісту соціальної держави посилання на цей принцип як на норму, що має пряму дію, в судовій практиці використовується надзвичайно рідко. При вирішенні конкретних справ перевага має віддаватися конкретним конституційним нормам, якщо такі мають місце, а також нормам, які містяться в чинному законодавстві.

Як критерій відповідності змісту соціальної держави поточного законодавства тим заходам, які влада спрямовує на його реалізацію, використовують ті конституційні принципи соціальної держави, які відображають закономірності її розвитку і функціонування та притаманні саме соціальній державі, а тому нехарактерні для інших типів держав, що виконують певні соціальні функції. Соціальна держава проявляється через принципи людської гідності, соціальної справедливості, солідарності, автономії суспільних відносин і процесів субсидіарності і соціальних зобов'язань.

Застосування поняття соціальної держави спільно з правовою підкреслює єдність формальних і матеріальних елементів, що стосуються організації та діяльності держави. Це є підставою для визнання особливого характеру відносин між правовою і соціальною державністю: остання має розглядатися як якісна характеристика, як матеріальний зміст правової держави. Закріплюючи соціальну державу в такій якості, законодавець тим самим окреслив ті межі, в рамках яких вона повинна діяти, аби не суперечити вимогам демократичної, правової державності, за допомогою яких забезпечуються політична єдність і відповідне розуміння завдань, поставлених суспільством перед державою.

Службова роль соціальної держави щодо задоволення потреб людини та громадянського суспільства не означає її пасивності. Імперативом для соціальної держави є вимога служіння громадянському суспільству, сприяння його функціонуванню. Що ж до визначення пріоритетів у межах цього завдання, прийомів і засобів його реалізації, то в цьому держава має бути достатньо самостійною і незалежною, якщо дотримуватиметься умов, які створює формула демократична, соціальна, правова держава. Саме тому держава як представник усього суспільства не повинна допускати ототожнення інтересів окремих груп з інтересами суспільства в цілому.

Втілення принципів демократичної, правової держави створює певні передумови для досягнення соціальної рівності, справедливості, а реалізація положень соціальної держави сприяє попередженню руйнації демократичних і правових цінностей, розмиванню правової державності внаслідок зростання радикалізму в суспільстві.

Формування соціальної, правової держави становить найважливіший напрям розвитку демократичної державності в Україні, одне з основоположних завдань демократизації українського суспільства, реформи її політичної і правової систем. Для побудови соціальної, правової держави недостатньо закріплення на рівні Конституції характеристики України як демократичної, соціальної, правової держави, а необхідні об'єктивні і суб'єктивні передумови, чинники для побудови такої державності на теренах України.

Висока цінність правової держави полягає в тому, що вона виникла на шляху пошуку свободи особи та форм народного представництва і завжди прагнула до захисту соціальної свободи, її гарантування. В правовій державі влада обмежена правом, правами людини. Відповідно до принципу верховенства права у правовій державі будь-який закон, в тому числі і Конституція, має бути справедливим, правовим. Це важливо для держави, яка на конституційному рівні проголосила себе правовою. Не кожний закон, навіть прийнятий відповідно до чіткої юридичної процедури, має правовий характер. Якщо закон порушує конституційні права і свободи людини і громадянина, він не може вважатися правовим.

У центрі уваги правової держави повинна бути людина, її права і свободи. Держава зобов'язана визнавати і гарантувати невід'ємні права людини. В соціальній, правовій державі необхідно чітко визначити як форми, шляхи та механізми діяльності Української держави, так і межі реалізації свободи громадян, що гарантується правом. Гарантуючи і забезпечуючи права людини і громадянина на рівні міжнародних стандартів соціальна, правова держава не повинна безпідставно втручатися в особисте життя людини, намагатися вирішувати за людину усі її життєві проблеми. Українська держава покликана створювати для людини умови самостійно вирішувати нею свої проблеми. В такому напрямку йде розвиток конституційного процесу, реформування політичної і правової систем в Україні.

Стаття 2. Суверенітет України поширюється на всю її територію.

Україна є унітарною державою.

Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

У правовій науці під державним суверенітетом прийнято розуміти властиве лише державі верховенство на своїй території і незалежність у міжнародних відносинах. Поняття державного суверенітету органічно пов'язане з поняттям території. Кожна Держава має територію, в межах якої реалізує свій суверенітет. Суверенітет визначається самостійністю, повнотою, все загальністю і виключністю влади держави. В межах своїх територіальних кордонів суверенна держава виступає як єдиний офіційний представник всього суспільства, всього населення, яке об'єднане за ознакою громадянства. На всю територію держави поширюється дія її Конституції та інших правових приписів, тобто її юрисдикція. Державна влада поширюється і на іноземців, і на осіб, які не мають громадянства, але перебувають на її території. Однак вони мають деякі особливості у своєму правовому статусі.

Слід зазначити, що на одній території може здійснюватись один суверенітет. Як зазначав ще Ж.-Ж. Руссо, він неподільний, невідчужуваний, непогашуваний.

Суверенітет держави на її території уособлює державна влада, окрім випадків прямого народного волевиявлення. Вона здійснює внутрішню і зовнішню політику від імені всього суспільства всередині і поза країною.

Поряд з державним суверенітетом існують суверенітет народу і суверенітет нації. Влада будь-якої суверенної держави виходить від народу і належить народу. Під суверенітетом нації розуміють повновладдя нації, її можливість та здатність визначати характер свого життя, здійснювати своє право на самовизначення аж до відокремлення і утворення самостійної держави. Принципи народного і національного суверенітету, демократії, свободи і рівності є тими загальновизнаними цінностями та ідеалами, до яких прагне народ нашої країни.

Суверенітет України, що визначає її як незалежну, самостійну державу, поширюється на всю її територію. Основні його риси були закріплені в історичній Декларації про державний суверенітет України, ухваленій 16 липня 1990 р. Верховною Радою Української РСР, яка виражаючи волю Українського народу, вже в ті часи проголосила суверенітет України як верховенство, самостійність, повноту і неподільність її влади в межах всієї території країни та незалежність і рівноправність України у зовнішніх відносинах.

До 1991 року, під час перебування нашої держави у складі Союзу РСР, вона була формально проголошена суверенною державою. Та режим, який панував у Радянському Союзі, адміністративно-командні методи управління зводили нанівець навіть формальні ознаки суверенності України, закріплені в Конституції УРСР. Практично все правове життя, насамперед встановлення основ законодавства, визначення політики у всіх напрямах функціонування суспільства спрямовувались державними органами Союзу, діяльність яких мала послідовно і неухильно втілювати у життя політику Комуністичної партії Радянського Союзу, її керівних органів.

Тільки з проголошенням України самостійною унітарною державою стало можливим набуття нею справжнього державного суверенітету на всій її території як у питаннях її внутрішнього життя, так і в зовнішніх зносинах.

Віднині державний суверенітет став іманентною якістю Української держави, визначальною і невід'ємною ознакою верховенства її влади всередині країни та незалежності у міждержавних справах. Водночас, здійснюючи внутрішню політику, вона, як і кожна суверенна держава, поважає суверенітет інших держав і діє у вирішенні внутрішніх справ не на шкоду їх незалежності, із додержанням загальновизнаних норм міжнародного права, які засновані на принципах суверенної рівності держав, взаємної поваги державного суверенітету, невтручання держав у внутрішні справи одна одної, їх територіальної цілісності тощо. Практика міжнародного співробітництва виходить із певної неабсолютності державного суверенітету, у зв'язку з чим деякі аспекти внутрішнього буття держави, такі, як права людини, охорона навколишнього середовища та інші, не відносяться суто до її суверенності. Вони вважаються також і об'єктами інтересів всієї загальнолюдської спільноти. Добровільне обмеження суверенітету може допускатися лише самою державою за взаємною домовленістю з іншими державами заради досягнення загальної, спільної для всіх мети.

У частині 2 ст. 2 Конституції України говориться, що Україна є унітарною державою. За своїм державним устроєм вона належить до категорії простих держав, на відміну від складних (федеративних і конфедеративних) державних утворень. Для неї характерні політична єдність, єдина система органів державної влади на всій її території, адміністративно-територіальний поділ і відсутність політичної самостійності у територіальних одиниць, єдине громадянство та єдність інших політичних, економічних і культурних інститутів держави.

На території України немає інших суверенних державних утворень, разом з тим особливий статус автономії, визнаний Конституцією України, має Автономна Республіка Крим, яка є невід'ємною складовою частиною України.

Конституцією встановлено, що територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Треба зазначити, що під територією держави, як правило, мається на увазі простір, у межах якого здійснюється державна влада. Територія є свого роду матеріальною базою кожної держави, без якої вона

2
3472

Конституція України

Розділ І. Стаття З

не в змозі існувати. Складовими частинами території держави є простори і прирівняні до них об'єкти. Це земля та її надра, ріки, озера, штучні водосховища, морські внутрішні і територіальні води, атмосфера або повітряний простір над сухопутною чи водною територією.

Суверенітет над усією територією країни забезпечується всією повнотою влади. Це стосується кожної гілки влади - законодавчої, виконавчої і судової. Громадяни суверенної держави, які проживають на її території і поза нею,.як і сама територія, перебувають під захистом держави. Цілісність і недоторканність території означають заборону її насильницького розчленування або захоплення і відторгнення будь-якої її частини. Подібні акти, від кого б вони не походили із зовні, кваліфікуються як акти прямої агресії. У кожній державі є право і обов'язок на захист своєї території і своїх громадян, що мешкають на цій території.

Межі державної території визначають кордоном. Під державним кордоном України слід розуміти лінію, що визначає межі її території і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії. Непорушність державних кордонів є одним з найважливіших принципів міжнародного права, яким повинні керуватися всі держави у своїх взаємовідносинах. Питання державного кордону України регулюються Законам України від 4 листопада 1991 р. «Про державний кордон України», іншими правовими актами та міжнародними договорами спільнот, до яких вона входить.

Стаття 3. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Коментована стаття – перша зі статей Основного Закону, присвячених людині. З неї розпочинається виклад офіційно проголошеної Українською державою та закладеної у Конституцію філософії прав людини. Ця стаття, можна сказати, «задає тон»

18 , .

усім наступним конституційним приписам, котрі відображають реальне або бажане становище людини в українському суспільстві, регулюють її відносини з державою, спрямовують державну політику. Одним словом, це базисна стаття, яка характеризує самі підвалини того суспільного й державного ладу, що закріплюється Конституцією. Вона є нормативно-юридичним фундаментом гуманістичного спрямування розвитку суспільного і державного життя в Україні.

Отже, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Наведене положення стисло відтворює зміст концептуальних засад преамбули Загальної декларації прав людини, чим власне і має обумовлюватись відповідність приписів Конституції України міжнародним стандартам прав людини. Серед цих засад слід відзначити, зокрема, «віру в основні права людини, в гідність і цінність людської особистості», а також «визнання гідності, притаманної всім членам людської сім'ї, та рівних і невід'ємних їхніх прав». Наведені постулати відтворені й у преамбулах Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права.

Принципово важливим є визнання людини соціальною цінністю: адже це означає, що людина є цінністю не тільки для самої себе, а й для всього суспільства, для соціуму. Причому оскільки Ця цінність є найвищою, то жодне інше явище не може поціновуватись суспільством вище, аніж людина, не може, так би мовити, перевершити її цінність. Усі інші соціальні цінності мають бути підпорядковані, субординовані цінності людини.

Це, на перший погляд, суто філософське положення може набувати і значного практичного резонансу у разі, умовно кажучи, конкуренції цінностей: воно дає відповідну орієнтацію державі, тим чи іншим осередкам суспільства, громадським організаціям, іншим суб'єктам (у тому числі й фізичним особам) при розв'язанні ціннісних колізій: не існує такої цінності, заради якої можна було б пожертвувати людиною.

Загальне призначення коментованого твердження полягає Ще й у тому, що воно має служити перепоною, бар'єром всевладді10
Держави, сваволі її органів щодо людини, має перешкоджати и
никненню такої ситуації, за якої людина була б лише маріонеткою держави, «гвинтиком» державного механізму.

г
'3-472 10

Конституція України

Розділ І. Стаття З

Не випадковим є те, що, крім самої людини, у коментованому приписі згадано також такі її властивості, як життя і здоров'я, недоторканність і безпека. Адже саме вони є первинною, вихідною передумовою життєдіяльності кожного : нас. Включаючи й їх до найвищих соціальних цінностей, Конституція у такий спосіб начебто ієрархізує потреби людини, а тим самим і її права та свободи, які цими потребами зумовлюються та покликані забезпечувати їх задоволення. Тому, навіть погоджуючись із широко визнаним нині положенням про те, що всі основні права людини є взаємозалежними, взаємопов'язаними і неподільними, не можна заперечувати того, що в першу чергу має бути забезпечено право на життя і здоров'я, недоторканність і безпеку, тобто саме фізичне існування, котре є матеріальною основою та передумовою здійснення будь-яких інших прав. Це відображено й у одній із запропонованих у вітчизняній літературі класифікацій прав людини, згідно з якою в окремий, причому в перший, вид людських прав вирізнено так звані фізичні (життєві, вітальні)

права.

На такий рівень піднесено у коментованому положенні також честь та гідність людини, оскільки йдеться про людину як про істоту біосоціальну, а не про вид суто біологічних істот.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Призначення цього положення – визначити основний соціальний вектор у взаємовідносинах між людиною й Українською державою. Такий вектор нині в Україні відображається формулою «від людини – до держави» (а не навпаки, що було властиве тоталітарному політичному режиму, який існував у країні раніше). Отже, це положення має антито-талітарну спрямованість і є гуманістичною засадою діяльності держави. З нього випливає, що держава не є всевладною щодо людини; у своїй діяльності вона має бути обмежена правами та свободами людини. У цій підпорядкованості держави людині (її правам) якраз і реалізується верховенство права – суспільний стан, утвердженню якого спеціально присвячена одна з наступних статей Конституції.

У коментованому положенні зазначено три чинники, які мають визначати пріоритети у діяльності держави. Тому належне розуміння змісту (сутності) кожного з них є дуже важливим. Відповідні поняття можна визначити стисло таким чином.

Права і свободи людини – це певні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її нормального існування та розвитку в конкретно-історичному соціумі, котрі об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем розвитку суспільства і мають бути загальними й рівними для всіх людей. Відмінність між правами і свободами людини є не абсолютною, а відносною. І поняття прав людини, і поняття її свобод відбивають людські можливості. У цьому полягає принципова спільність цих понять. Та все ж права і свободи людини не є цілком тотожними явищами: вони розрізняються головним чином за шляхами, засобами їх здійснення та забезпечення. Права людини можуть бути здійснені, зазвичай, за наявності певних юридичних засобів, «механізмів» (наприклад, право на працю, на освіту, на соціальне забезпечення неможливо реалізувати, якщо державою не встановлено відповідної юридичної процедури). А свободи людини у багатьох випадках можуть здійснюватись і без такого втручання держави: її місія щодо них полягає в охороні, дотриманні і захисті відповідних можливостей (наприклад, свободи слова, сповідування будь-якого віровчення, вибору місця проживання).

Гарантії прав і свобод людини – це такі явища, які сприяють здійсненню прав і свобод людини, забезпечують їх охорону та захист. Згадка про такі гарантії зобов'язує державу не тільки проголошувати, декларувати у конституції й інших законах права і свободи, але й дбати, піклуватись про їхню здійсненність, можливість реалізації.

Гарантії прав і свобод людини поділяють на загальносоціальні й, умовно кажучи, спеціальні. До перших належать насамперед явища економічні (розвинута ринкова економіка суспільства, різні форми власності на засоби виробництва, утому числі приватна власність в її індивідуальній та колективній формах, високий рівень продуктивності праці тощо); політичні (демократичний соціальний устрій, плюралістична, відкрита політична система, наявність розгалуженої мережі громадських об'єднань, у тому числі політичних партій, через які «прослуховуються» та узгоджуються інтереси різних осередків суспільства, демократична виборча система та ін.); духовно-ідеологічні (ідеологічний плюралізм, відсутність «одержавлення» однієї з ідеологій, поширеність загальнолюдських ідеалів). До другої ж групи гарантій прав і свобод людини належать встановлені державою юридичні норми,

Конституція України

Розділ І. Стаття З

спеціально спрямовані на забезпечення прав і свобод (чимало таких норм якраз закріплено в Конституції України), а також практична діяльність щодо їх використання і застосування та її об'єктивовані результати (у тому числі правозастосувальні акти відповідних органів держави).

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Це положення конкретизує прокоментовану вище конституційну настанову про те, що діяльність держави зумовлена правами і свободами людини. Розрізняють два види відповідальності держави перед людиною (вони отримали відповідно назви позитивна і негативна).

Позитивна відповідальність полягає в тому, що держава має формувати різні умови, необхідні для здійснення прав і свобод людини. Отже, така відповідальність покликана сприяти право-здійсненню, полегшувати його. Позитивна відповідальність держави відбита у тих конституційних приписах, в яких зафіксовано, що держава «гарантує» права і свободи людини (наприклад, ч. 2 ст. 25,ч. 1ст. ЗО, ст. 31,ч. 4 ст. 32,ч. 1ст. 33, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 46, ч. 2 ст. 50), «забезпечує» їх (ч. З ст. 24, ч. З ст. 42, ч. 2 ст. 45, ч. З ст. 53), «створює умови» для здійснення прав людей (ч. 2 ст. 43, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 49), «дбає» про їх здійснення (ч. 4 ст. 49).

Негативна відповідальність держави полягає в її зобов'язаннях відшкодовувати ті чи інші збитки (матеріальні, моральні), завдані порушенням прав і свобод людини внаслідок дій (бездіяльності) державних органів, службових чи посадових осіб. Можливість такої відповідальності передбачена у ч. 5 ст. 41, ст. 56, ч. 4 ст. 62, ч. З ст. 152 Конституції.

Позитивна і негативна відповідальність держави за стан прав людини може бути не тільки внутрішньодержавною, але й існувати на міжнародному рівні (як відповідальність міжнародно-правова, зовнішньополітична).

Практичне значення коментованого припису полягає, зокрема, в тому, що він може використовуватися громадянами, їхніми об'єднаннями як загальна підстава для критики держави, для висунення претензій до державної політики у галузі прав людини, для скарг до міжнародних інстанцій стосовно недотримання державою їхніх прав, на відсутність або недостатність пропонованих гарантій тощо.

Водночас слід наголосити, що у стосунках «людина – держава» відповідальність має взаємний характер: це взаємна відповідальність (людина, а особливо громадянин, також відповідає

перед державою, і це прямо закріплено в Конституції України (статті 65, 67, 68).

Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Тут потребують роз'яснення два поняття: «утвердження» і «забезпечення» (прав і свобод людини), які не є тотожними. Утвердження прав і свобод людини – це 'їх визнання державою. Воно може здійснюватись різними шляхами та засобами: проголошенням удеклараціях, заявах, закріпленням прав людини у Конституції, інших законах; участю в підготовці і прийнятті міжнародних документів щодо прав людини, приєднанням до відповідних міжнародних договорів, їх ратифікацією тощо. Забезпечення прав і свобод людини – це створення умов для здійснення її прав і свобод. Воно включає такі три елементи (напрями) державної діяльності: сприяння реалізації прав і свобод людини (шляхом позитивного впливу на формування їх загаль-носоціальних гарантій); охорона прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження, профілактики правопорушень); захист прав і свобод людини (відновлення порушеного правомірного стану, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності).

Оскільки означена діяльність визнана обов'язком держави, то суб'єктом, який уповноважений вимагати його виконання, є кожна людина; а втім - не тільки вона: ними можуть виступати й об'єднання громадян всередині держави, й певні міждержавні організації (якщо Україна є їх членом, приєдналась до їхніх актів), а також громадські правозахисні структури (як національні, так і міжнародні).

В Україні реалізація такого обов'язку поки що є недостатньою, малоефективною. Однак можна сподіватись, що коментоване конституційне положення служитиме імпульсом для більш повного його виконання.

Оскільки, як відомо, основні напрямки діяльності держави є її Функціями, то з урахуванням п. 2 коментаря до ст. З можна зробити висновок, що такий напрямок діяльності сучасної України, як утвердження та забезпечення прав і свобод людини, є її головною функцією. Цим визначається відповідна ієрархія, пріоритетність у напрямках діяльності (функціях) держави. Загалом ст. З Основного Закону відбиває й конкретизує одну із визначальних сутнісних характеристик «соціальності» України, котру було задекларовано в її Конституції (ст. 1).

Конституція України

Розділ І. Стаття 4

Стаття і. В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Громадянство - це складний політико-правовий феномен, який можна розглядати одночасно і як одну з головних ознак держави, і як правовий зв'язок (правові відносини), і як складову частину основ конституційного ладу, і як принцип (принцип єдиного громадянства, рівного громадянства тощо), і як правовий інститут, і як один з елементів правового статусу особи, і як право особи.

Інститут громадянства як сукупність правових норм:

визначає коло осіб, на яких у повному обсязі поширюється законодавство, державна влада та юрисдикція держави як наїї території, так і поза її межами;

регулює відносини, що виникають у зв'язку з набуттям,зміною та припиненням громадянства;

визначає різницю в правовому статусі громадян держави таіноземців і осіб без громадянства.

Розрізняють нормативне (або легальне) і наукове визначення поняття громадянства.

Відповідно до чинного законодавства громадянство України -це «правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках» (нормативне визначення). Однак це визначення потребує уточнення, оскільки між іноземцями та особами без громадянства (апатридами), які на законних підставах перебувають на території України, з одного боку, і державою, з другого боку, також існує правовий зв'язок, що так само знаходить свій вияв у взаємних правах і обов'язках. Різниця полягає лише в обсязі прав та обов'язків громадян і негромадян. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються Законом України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство України».

Громадянство - це усталений, стійкий, постійний, правовий зв'язок особи з певною державою, який означає визнання за цією особою усієї повноти прав і свобод (володіння всіма правами і свободами), покладання на неї всіх обов'язків, її захист з боку держави незалежно від місця перебування та поширення на неї в повному обсязі влади цієї держави та юрисдикції її органів (наукове визначення). Головне полягає в тому, що громадяни володі-

ють правами і свободами у повному обсязі, на них поширюються обов'язки у повному обсязі, держава зобов'язана охороняти громадян, їх права і свободи як на території держави, так і за її межами, а влада держави поширюється на громадянина як на території держави, так і за її межами. У свою чергу громадянин має право розраховувати на захист та піклування з боку держави і під час перебування чи проживання за кордоном.

Громадянство слід відрізняти від підданства, яке означає приналежність особи до держави з монархічною формою правління.

Відповідно до змісту коментованої норми Україна визнає існування лише єдиного громадянства. Це означає, що громадянин України, по-перше, не може мати громадянства іншої держави (інших держав) і, по-друге, окремі адміністративно-територіальні одиниці (у тому числі Автономна Республіка Крим та області) не можуть мати свого громадянства. Якщо ж громадянин набув громадянство (підданство) іншої держави або кількох держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України (п. 1 ст. 2 Закону України «Про громадянство України»). Це означає, що держава не бере до уваги наявність у такої особи громадянства (чи підданства) іншої держави і ставиться до неї як до свого громадянина, визнаючи за ним відповідні права та покладаючи при цьому на нього відповідні обов'язки. Разом з тим, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави, то він втрачає українське громадянство. Добровільним набуття громадянства іншої держави буде вважатися тоді, коли вільне волевиявлення особи щодо цього знайшло прояв у формі письмового клопотання та добровільного отримання документа, що підтверджує набуття іноземного громадянства (п. 1 ст. 19 Закону України «Про громадянство України»).

Якщо ж іноземець набув громадянства України, то у відносинах з Українською державою він визнається лише громадянином України. При цьому не може братися до уваги те, що можливо інша держава вважає його своїм громадянином. Особа, яка набула громадянство України, зобов'язана протягом року з моменту реєстрації її громадянином України подати документ про припинення іноземного громадянства. У разі коли вона, маючи достатні підстави, передбачені законодавством відповідної держави, не може отримати такий документ з незалежних від неї причин, вона

Конституція України

Розділ
7. Стаття
5

має право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства (ч. 5 ст. 8, п. 2 ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10 Закону України «Про громадянство України»). До незалежних від особи причин неодержання документа про припинення іноземного громадянства належить, наприклад, «висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні».

Подвійне громадянство може виникати у зв'язку з невідповідністю підходів, покладених в основу законодавства про громадянство різних держав (коли, наприклад, набуття громадянства відбувається майже автоматично чи коли не передбачається як необхідна умова набуття нового громадянства вихід з попереднього громадянства) або ж на підставі укладеної міждержавної угоди (договору) про подвійне громадянство. Законодавство більшості держав світу не визнає подвійного громадянства, оскільки це створює значні проблеми на практиці. Подвійне громадянство означає для особи не лише значне розширення прав і свобод, але й суттєве збільшення обсягу обов'язків, виконати які дуже складно або й взагалі неможливо. Відповідно до принципу доміцилію (принцип місця проживання) реально особа може здійснювати права та обов'язки лише громадянина тієї держави, де вона постійно проживає. Як правило, і треті держави визнають біпатрида громадянином саме цієї країни.

Саме тому загальною є тенденція до обмеження подвійного громадянства. Гаазька конвенція від 12 квітня 1930 р. виходила з невизнання подвійного громадянства і рекомендувала ставитись до біпатридів якдо осіб, що мають лише одне громадянство. При цьому пропонувалося визначати громадянство або за місцем «звичайного чи переважного проживання», або за принципом «ефективного» громадянства, тобто за громадянством тієї держави, з якою особа більш тісно пов'язана і де вона реально використовує усі свої права чи переважну більшість з них (ст. 5 Конвенції). 30 серпня 1961 р. у Нью-Йорку була ухвалена Конвенція про скорочення безгромадянства. 6 травня 1963 р. країни – члени Ради Європи також підписали Конвенцію про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випадках ба-гатогромадянства. 24 листопада 1977 р. Радою Європи було ухвалено Додатковий протокол до зазначеної Конвенції та внесено до неї поправки.

Разом з тим деякі держави укладають договори, згідно з якими передбачається можливість подвійного громадянства. Прикладом може бути Угода про подвійне громадянство між Іспанією та Домініканською Республікою 1968 р., яка визнала можливість набуття подвійного громадянства, але не для всіх громадян цих країн, а лише для тих, хто переїхав на постійне проживання з однієї з них до другої. Якщо особа нікуди не переїжджає, то права на подвійне громадянство вона не має. Коли ж особа переїхала на постійне проживання до другої з цих двох країни, тоді одне з громадянств є «сплячим». Тобто коли діє громадянство Домініканської Республіки, то дія іспанського громадянства припиняється і навпаки. Тому біпатрид не може одночасно користуватися правами та здійснювати обов'язки, передбачені законодавством обох держав. Причому не лише тому, що це фізично дуже складно чи навіть неможливо, але насамперед тому, що за ним не визнається таке право.

Поступово змінюється підхід до подвійного громадянства як до виключно негативного явища і при розробці багатосторонніх міжнародно-правових документів. Європейська конвенція про громадянство від 7 листопада 1997 р. передбачає можливість збереження подвійного громадянства, по-перше, для дітей, що мають громадянство кількох держав, якщо воно набувалося автоматично, по-друге, коли громадянство іншої держави набувається автоматично у зв'язку зі вступом до шлюбу (ст. 14 Конвенції).

Стаття 5. Україна є республікою

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, Ті органами або посадовими особами.

Ніхто не може узурпувати державну владу.

Означення України як республіки вказує на непридатність для неї монархічної форми правління, її прихильність до демократичних ідеалів. На відміну від монархії в республіці влада не може здійснюватись одноособово; вона складається з системи

Конституція України

Розділ І. Стаття S

державних органів, у формуванні яких більшу або меншу участь бере народ. Більшість республік характеризуються наявністю обраного народом вищого представницького органу. В Україні вищим органом народного представництва є Верховна Рада України. Вибір Україною республіканської форми правління, формування влади через вибори, відповідає історичним традиціям українського народу, його державотворення.

Особливості сучасної України як республіки обумовлюються передусім характером поділу повноважень між Верховною Радою, Президентом і Урядом (див. коментар до ст. 6 Конституції). Україна як республіка належить до так званих змішаних форм правління, що сполучають риси президентських і парламентських республік. На відміну від президентської, де президент очолює уряд і самостійно його формує, і парламентської, де влада президента обмежується здебільшого церемоніальними функціями, в Україні президент, маючи офіційний статус глави держави (ст. 102 Конституції), хоча і не очолює уряд, але має широкі повноваження по його формуванню і здійснює значний вплив на його діяльність. Тому форма правління в Україні належить до президентсько-парламентських республік.

Україні як республіці властива широка соціальна база. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ України. При коментуванні цього положення необхідно виходити з чіткого розуміння поняття народу. Народ є спільнотою, що складається з пов'язаних спільним громадянством індивідів, які мають первинні щодо держави права. Народу в такому розумінні властива історична, психологічна, культурна та територіальна єдність. Народ, який становить населення Україні, є спільнотою не етнічною, а політичною. Таке розуміння випливає з аналізу преамбули Конституції України, де українська нація, яка становить більшість населення України, розглядається як складова частина Українського народу. Єдність народу України надає спільне бачення майбутнього, забезпечує усвідомлення відповідальності перед минулими, сучасним та майбутніми поколіннями (див. коментар до Преамбули Конституції).

Влада народу є первинною щодо державної влади, а державна влада похідною від влади народу. Саме тому народ може бути . суб'єктом влади лише в умовах демократичної держави. У відно-; синах з державною владою народ виступає як виборчий корпус,

тобто усі громадяни України, які мають виборчі права. Шляхом вільних виборів народ України передає державі владу, що йому належить, а остання здійснює її від імені і за участю народу. Вибори створюють первісну легітимацію державної влади, тобто її відповідність суспільним ідеалам. Наступна легітимація забезпечується шляхом періодичної перевірки відповідності суспільній думці результатів діяльності державної влади.

Влада народу як носія суверенітету має зверхність над будь-якою, в тому числі державною або партійною владою, як всередині держави, так і за її межами. Подібно до того, як народ є джерелом державної влади, народний суверенітет є джерелом суверенітету демократичної держави. Державна влада здійснює своє верховенство як на політичному, так і на економічному рівні. Народ є власником усіх природних ресурсів у межах території України та її виключної (морської) економічної зони (ст. 13 Конституції). Як власник він розпоряджається цими ресурсами у двох напрямках: у порядку здійснення державою своєї суверенної влади і як суб'єкт цивільно-правових відносин (див. Рішення Конституційного Суду України № 17-рп / 2001 від 6 грудня 2001 p.). Народ здійснює владу безпосередньо, через державні органи і шляхом самоврядування. Проявом безпосереднього народовладдя є вибори, всеукраїнські і місцеві референдуми, народні ініціативи, громадські обговорення тощо. У разі здійснення народом влади через державу формуються органи народного представництва. Держава в цьому випадку виступає як високо організований народ.

У державному апараті слід розрізняти органи первинного і вторинного представництва народу. Державні органи первинного представництва утворюються шляхом їх виборів, за допомогою яких влада делегується державі безпосередньо народом. В Україні ними є Верховна Рада України і Президент України. Інші державні органи, які ними формуються, є органами вторинного, опосередкованого представництва населення. Якщо безпосереднє народовладдя позитивно вирізняється широтою залучення народу до вирішення державних справ, то представницькі органи мають свої переваги. Вони є постійно діючими, створюють можливість всебічного обговорення на професійній основі питань, що виникають, співставлення різних точок зору. Внаслідок цього представницькі органи мають можливість приймати

Конституція України

Розділ І. Стаття 5

узгоджені рішення, які є результатом компромісу більшості і меншості.

Каналом здійснення народовладдя є і органи місцевого самоврядування. Це підтверджено і Конституційним Судом України, який проголошує, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (див. Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 p.). Влада народу, що ними здійснюється, має водночас ряд особливостей. Якщо владна діяльність усіх державних органів більшою або меншлю мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого самоврядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому влада народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада, яка складається з суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані її членами представницькі органи - місцеві ради. Але органи місцевого самоврядування не можуть підміняти державну владу. їх недержавний статус закріплюється в ст. 5 Конституції. В її ч. 2, при переліку форм здійснення народом влади, словосполучення «органи державної влади» і «органи місцевого самоврядування» поєднуються сполучником «та», що свідчить про їх різну природу. Таке розуміння підтверджується Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2002 р. № 6-рп / 2002, в якому системно тлумачаться статті 5 та 6 Конституції. З їх співставлення зроблений висновок, що «органи місцевого самоврядування не є органами державної влади». Проте в окремих випадках і виключно законом певні повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам самоврядування (див. ст. 143 Конституції України).

Верховенство народного суверенітету наддержавним обумовлює виключне право народу визначати та змінювати конституційний лад в Україні. З тексту Конституції випливає, що до конституційного ладу входять далеко не всі конституційні положення і відповідні правовідносини. Статтею 17 Конституції забороняється використання Збройних Сил України для «обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного

30г

ладу»- З'єднувальний сполучник «або» свідчить про те, що положення про права і свободи громадян законодавець не вважає частиною конституційного ладу. Аналогічний висновок можна зробити з аналізу ст. 37 Конституції. При переліку дій, що заборонені політичним партіям та громадським організаціям, дії, спрямовані на зміну конституційного ладу, розглядаються в одному ряду і нарівні з іншими переліченими в статті діями.

Вирішальне значення для чіткого розуміння поняття «конституційний лад» має ст. 156 Конституції. Відповідно до ст. 5, що коментується, зміни конституційного ладу потребують обов'язкового проведення народного референдуму як завершального етапу тривалого конституційного процесу. Зміна конституційного ладу повинна здійснюватись відповідно до ст. 156 Конституції України шляхом прийняття Верховною Радою поправок до розділів І, III, XIII Конституції. Отже, конституційний лад складається з основних засад Конституції, її положень щодо виборів і референдуму в Україні, а також порядку внесення змін до неї. Таким чином, конституційний лад являє собою сукупність найбільш стабільних конституційних принципів і положень і правовідносин, що складаються на їх базі.

У частині 4 ст. 5 Конституції України підкреслюється, що державі, її органам і службовим особам забороняється узурпувати владу. Ця частина коментованої статті є прямим продовженням останнього положення. Формула «Ніхто не може узурпувати державну владу» (ч. 4 ст. 5 Конституції України) передбачає необмежене коло тих суб'єктів владовідносин, яким така узурпація забороняється. Передусім ця заборона адресована державним органам та посадовим особам (ч. З ст. 5 Конституції). Конституційний Суд України під узурпацією влади розуміє «привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (Рішення Конституційного Суду України 6-рп / 99 від 24 червня 1999 p.). Водночас, ураховуючи всезагальний характер слова «ніхто», ця формула спрямована також проти можливих спроб узурпації влади окремими політичними партіями, угрупованнями, течіями, Рухами, а також, за певних умов, окремими особами. Дотримання вимог ч. 4 ст. 5 сприяє подоланню найнебезпечніших дій, що відкрито входять у протиріччя з принципами верховенства права і поділу влади.

Конституція України

Розділ L Стаття 6

Стаття 6. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Коментована стаття закріплює поділ влади - фундаментальний принцип демократичної організації держави. Його втілення в життя досягається шляхом створення побудованої на деконцен-трації влади системи державного керівництва. Деконцентрація є запорукою реалізації встановленої в ст. 5 Конституції заборони узурпації державної влади.

Система поділу влади заснована на уособленні, взаємовпливі, взаємостримуванні і співробітництві державних органів, що урівноважують один одного, об'єднуючись у групи за ознакою однакової функціональної спрямованості і наявності відповідних повноважень.

У Конституції відсутній термін, який давав би узагальнене означення відповідних державних органів або їх груп. У суспільній науці таким загальновизнаним терміном є «гілка влади». Цей термін застосовувався і в рішеннях Конституційного Суду України (див., наприклад, Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99 від 24 червня 1999 p.). Наведений термін є метафоричним, проте, виходячи з наукових традицій, найбільш відповідає науковому коментуванню.

У системі поділу влади гілка влади виглядає як орган або уособлена група державних органів певного функціонального спрямування, які в цілях забезпечення їх рівноваги, співробітництва і успішного розв'язання суперечностей, що виникають, взаємодіють з органами іншого функціонального спрямування. Згідно зі ст. 6 Конституції в сучасній Україні налічується три гілки влади - законодавча, виконавча і судова.

Метою поділу влади є забезпечення політичної стабільності. Деконцентрація влади виключає небезпечне для прав людини і громадської свободи надмірне зосередження влади в окремих державних органах, забезпечує «недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (див. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99).

Для правильного розуміння ідеї деконцентрації влади корисно звернутися до її генези. Засновники теорії поділу влади Д. Локк і Ш.-Л. Монтеск'є протиставляли поділу влади між різними за призначенням державними органами тиранічну максимально концентровану монархічну владу. Після створення незалежної Української держави ця ідея була втілена в життя шляхом ліквідації монополії на владу одержавленої партійної верхівки, відкидання радянської моделі «повновладного» законодавчого органу, ленінської ідеї «поєднання законодавства з виконанням законів».

У системі поділу влади кожна гілка є уособленою і самостійною в межах наданих їй повноважень. Не слід шукати, яка гілка є головною, хоча в різні історичні періоди ті чи інші державні органи працюють особливо активно. В суспільній свідомості це знайшло свій вираз у проголошенні «епохи парламентаризму» або «епохи міністеріалізму», «держави суддів», але в умовах поділу влади жодна гілка влади не може претендувати на пріоритет щодо іншої.

Поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову означає, що всередині єдиної державної влади існує поділ функцій і відповідних повноважень між трьома гілками влади. Законодавчу владу в Україні здійснює парламент, виконавчу – система виконавчо-розпорядчих органів на чолі з Кабінетом Міністрів України, а судову – система судів України (див. коментар до статей 75, 113, 124, 147 Конституції України).

Уособленість гілок влади не виключає їх взаємозалежності. Виконавча і судова влада підкоряються діючим законам, які є продуктом законодавчої влади і лежать в основі здійснення виконавчої діяльності і правосуддя. В нормальному повсякденному функціонуванні державного механізму вирішальна роль належить виконавчій владі, а в розв'язанні виникаючих конфліктних ситуацій – судовій владі. Рішення різних видів судів відповідно До їх повноважень стосуються окремих аспектів діяльності органів законодавчої та виконавчої гілок влади, є для всіх обов'язковими. Законодавча влада в Україні належить всенародно обраному органу первинного представництва народу – Верховній Раді України. Шляхом виборів здійснюється первісна легітимація державної влади. Час від часу виникає потреба проводити проміжну легітимізацію. Післявиборна відповідність діяльності народного представництва волі народу підтверджується за допомогою опитувань, обговорень та інших засобів виявлення цієї волі.

З 3-472

Конституція України

Розділ І. Стаття 6

Законотворчість – головна функція Верховної Ради України. Стосовно неї інші її функції – установча, контрольна, представницька–мають додатковий характер. Незважаючи на свій представницький статус, законодавча гілка влади, так само як і інші, діє суто в межах своїх повноважень і не вправі займатися управлінською і судовою діяльністю. Своєрідним виключенням з цього правила є порядок усунення президента України з його посади. Передбачений ст. 111 Конституції України порядок розслідування і розгляду цього питання має багато спільного з судовою діяльністю, а тому може розглядатися як квазісудовий.

Органи виконавчої влади мають монополію на проведення організаційної роботи у сфері виконання законів. У межах закону вони володіють правом розсуду (так звані дискреційні повноваження). Взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади є сферою, де в системі поділу влади найчастіше виникають суперечки, сутички і конфлікти. Органи судової влади складаються з системи судів. Головною формою їх діяльності є здійснення правосуддя. Конституційний Суд України контролює відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147 Конституції України). Уособ-леність судової влади забезпечується шляхом заборони делегування функцій судів іншим органам, привласнення іншими органами чи посадовими особами (ст. 124 Конституції України) цих функцій, а також встановленням принципу «суди у здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ст. 129 Конституції). Вся робота, що перебуває за межами здійснення правосуддя, – по виконанню судових рішень, організаційному і фінансовому забезпеченню діяльності судів, – здійснюється органами виконавчої влади -Міністерством юстиції і судовою адміністрацією.

Жодній гілці влади не слід зловживати своїми додатковими повноваженнями на шкоду реалізації її основного функціонального призначення. Так, парламент не повинен перевантажуватися контрольною роботою на шкоду законодавчій, яка відповідає його основному призначенню. Виконавча влада не повинна зловживати розпорядчою, нормотворчою роботою на шкоду виконанню своєї головної функції по керівництву організаційною роботою державного апарату.

Основні проблеми, що виникають у взаємовідносинах різних гілок влади, полягають у забезпеченні їх виокремленості, рівно-

34 .-•.•:

ваги, співробітництва, запобігання взаємопідміні, вдалого розв'язання суперечок і конфліктів, що виникають. Так, уособленість гілки влади виключає дію державного органу або службової особи за межами наданих їм законом повноважень. Це правило діє без будь-яких виключень. Уособленість означає і заборону бути посадовими особами різних гілок влади (див. статті 78, 103, 120, 127, 149 Конституції України). Питання про порушення заборони народним депутатам України мати інший представницький мандат чи бути на державній службі неодноразово в 1997, 1999, 2001, 2002 роках розглядалось і уточнювалось у рішеннях Конституційного Суду України.

Уособленість гілок влади не означає їх повної ізольованості. Заради забезпеченості їх урівноваженості кожній з гілок надаються спеціальні повноваження по впливу на діяльність інших гілок. Саме з реалізацією цих повноважень пов'язане існування системи так званих стримувань і противаг. Вона є невід'ємною і важливою складовою поділу влади. З її допомогою здійснюється взаємовплив усіх гілок влади, підтримується рівновага між ними. Це досягається шляхом дозволу органам однією з гілок діяти в певних межах у сферах інших гілок. Таким чином забезпечується взаємостриму-вання гілок, їх взаємний тиск, збалансування влади.

Законодавча влада стримується правом Президента застосувати вето (п. ЗО ст. 106 Конституції України) або рішенням Конституційного Суду про скасування неконституційних законів (ст. 152), можливістю складання урядом своїх повноважень (ст. 115 Конституції України), загрозою розпуску парламенту Президентом (п. 8 ст. 106 Конституції України). До стримувань, які впливають на діяльність органів виконавчої влади, належать висловлення недовіри Уряду Верховною Радою (п. 11 ст. 85 Конституції України), здійснення парламентського контролю (п. 13 ст. 85), прийняття Президентом рішення про відставку уряду (пп. 9, 10 ст. 106 Конституції України), незгода Президента з пропозиціями Уряду щодо складу Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 106, ст. 114), скасування судами незаконних актів. На дії суддів впливає участь законодавчої, виконавчої гілок і Президента в їх призначенні і звільненні (пп. 25, 26 ст. 85), можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів і винесення Вищою радою юстиції рішень щодо порушення ними вимог несумісності (ст. 131 Конституції України). Важливе загальне значення мають

Конституція України

Розділ І. Стаття 6

і такі стримування, як формування державних органів і призначення посадових осіб, що належать до однієї гілки влади, органами інших гілок влади.

Застосування стримувань і противаг спрямоване на запобігання неминучих за будь-яких умов суперечок між гілками влади, на їх пом'якшення і подолання, на уникнення протистояння. Це досягається за рахунок попереджувального впливу стримувань і противаг, а також узгоджувальних процедур, арбітражу, звернень до Конституційного Суду. В більш широкому розумінні досягнення рівноваги гілок влади стає суттєвим засобом подолання існуючих у суспільстві політичних і соціальних протиріч.

Особливої уваги заслуговує питання про стосунки окремих гілок влади з Президентом України. Президент України не входить до перелічених у ст. 6 Конституції України гілок влади. Водночас відповідно до ст. 102 Конституції України, він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (див. коментар до ст. 102 Конституції України). Отже, він здійснює значний вплив на взаємодію державних органів, що входять до системи поділу влади. Заради досягнення суспільної стабільності і злагоди, подолання конфронтації він може виконувати певні узгоджувально-арбітражні функції. Право виступати в такій якості випливає з наданих Президенту України повноважень у стримуванні дій кожної гілки влади.

На законодавчу владу Президент впливає шляхом використання права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), права накладання вето на прийняті закони і повернення їх у Верховну Раду зі своїми зауваженнями (п. 30 ст. 106 Конституції). Разом з Кабінетом Міністрів Президент має чималі повноваження у сфері виконавчої влади. Він призначає за згодою з Верховною Радою Прем'єр-міністра (п. 9 ст. 106 Конституції), приймає рішення про відставку Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пп. 9, 10 ст. 106), керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також призначає голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106) і припиняє їх повноваження. Діючи безпосередньо у сфері здійснення виконавчої влади, Президент за поданням Прем'єр-міністра утворює, реорганізує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15 ст. 106). Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1998 р. повноваження Президента по утворенню централь-

них органів виконавчої влади не пов'язується з наявністю закону стосовно організації і діяльності виших органів виконавчої влади. Президент вправі скасувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ст. 106). На судову владу Президент впливає завдяки призначенню ним однієї третини суддів Конституційного Суду (п. 22 ст. 106) і утворенню судів у визначеному законом порядку (п. 23 ст. 106).

Найбільш активним є вплив Президента на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади. Він має право звернення до Конституційного Суду України (ст. 151). Всі ці повноваження Президента є свідченням оригінальності української моделі поділу влади, що пов'язано з існуванням президентсько-парламентської республіки, яка відрізняється від класичних моделей поділу влади, що існують у президентській і парламентській республіках.

Принцип поділу влади лежить в основі діяльності усієї системи центральних органів і, безумовно, впливає на роботу відомчих та місцевих органів, які їй підпорядковані. Водночас він не поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, які представляють публічну владу територіальних громад. Утворені ними місцеві ради не входять до системи державних органів, а є органами виключно місцевого самоврядування (див. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп /2002 від 26 березня 2002 p.). Ці органи повинні контролюватися державними структурами лише в тих випадках, коли вони здійснюють делеговані їм державою функції.

До системи органів, на які поширюється дія принципу поділу влади, не входять завдяки особливостям їх організації і діяльності також Верховна Рада і Рада Міністрів Автономної Республіки Крим (див. Рішення Конституційного Суду України № 19-рп /2001 від 21 грудня 2001 p.).

У заключній частині коментованої статті йдеться про обов'язок державних органів дотримуватись вимог закону. Правовою основою виконання цієї вимоги є закріплення всього механізму здійснення поділу влади в Конституції і законах України. Стаття 19 Конституції встановлює, що органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. «Принцип поділу державної влади в Україні, -записано в рішенні Конституційного Суду, - означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України

. 37

Конституція України

Розділ
/. Стаття 7

межах і відповідно до законів України» (див. Рішення Конституційного Суду України № 2-рп /2000 від 10 лютого 2000р.). Отже, дотримання умов здійснення повноважень у межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6) забезпечує вичерпне виконання всіх вимог, що випливають з дії принципу поділу влади. Йдеться про неухильне дотримання велінь, дозволів і заборон, які регулюють взаємовідносини різних гілок. З цього випливає, що в державному будівництві не можуть застосовуватися моделі, які не передбачені правовими приписами. Саме така лінія провадилася Конституційним Судом України при винесенні негативного рішення в питанні про можливість висловлення недовіри Уряду на Всеукраїнському референдумі (див. Рішення Конституційного Суду України № 3-рп / 2000 від 27 березня 2000 р.) та в ряді інших.

Законодавча влада зацікавлена у своєчасній і якісній реалізації іншими гілками прийнятих нею законів, їх правильному розумінні і тлумаченні, настанні невигідних наслідків для їх порушників. Виконавчій владі для її нормального функціонування потрібні ясні, чіткі і ефективні закони, які б відповідали потребам суспільного розвитку і виконання яких гарантувалося б. Якість роботи судової влади багато в чому обумовлюється якістю діючих законів, безумовною підзаконністю всіх інших актів і забезпеченням безумовного виконання судових рішень. У цілому неухильне дотримання всіма гілками влади Конституції і законів України є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в країні. Це стає основою для своєчасного і якісного виконання державних програм суспільного розвитку, забезпечення верховенства закону і створення умов для побудови правової держави.

Стаття 7. В Україні

визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування - це право жителів села, селища, міста, які складають територіальну громаду, самостійно вирішувати питання місцевого значення, керуючись Конституцією і законами України

Визнання і гарантування на найвищому конституційному рівні місцевого самоврядування має основоположне, фундамен-

тальне значення для розвитку соціальних процесів, для всього державно-правового регулювання.

Наявність цієї норми саме в розділі «Загальні засади», який фактично закріплює основи конституційного ладу в Україні, свідчить про визнання місцевого самоврядування:

одним з фундаментальних принципів конституційного ладунашої держави;

формою народовладдя і специфічною підсистемою публічної влади;

формою залучення громадян до участі у вирішенні питаньмісцевого значення.

Визнаючи місцеве самоврядування одним з принципів конституційного ладу, сутність якого, насамперед, полягає у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, Основний Закон гарантує сталий розвиток цього інституту. Саме за народом закріплено виключне право визначати і змінювати конституційний лад, яке не може бути узурповане державою, її органами та посадовими особами.

Місцеве самоврядування, будучи ефективною формою самоорганізації населення, є одним з основних інститутів громадянського суспільства. Право вирішувати питання місцевого значення територіальним громадам не дарується державою, а лише юридично закріплюється як об'єктивно існуюча реальність. Адже загальновизнаним є те, що будь-яка сукупність людей, об'єднаних за територіальною чи іншими ознаками, має право вирішувати свої справи без втручання владних структур –держави чи органів місцевого самоврядування іншого рівня.

Визначення місцевого самоврядування як підсистеми публічної влади знайшло своє відображення в ст. 5 Конституції України, відповідно до якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Ще одним вагомим аргументом на користь визнання місцевого самоврядування формою народовладдя є право органів місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією, володіти, користуватися, розпоряджатися об'єктами права власності Українського народу

Місцеве самоврядування структурно і організаційно відокремлене від державної влади і діє в межах Конституції і законів України автономно. За свою діяльність органи і посадові особи

Конституція України

Розділ І. Стаття 7

місцевого самоврядування відповідальні насамперед перед територіальною громадою. Органи місцевого самоврядування не підпорядковуються органам державної влади, однак місцеве самоврядування не існує ізольовано від держави, у них єдине джерело влади – народ. Простежується функціональна близькість місцевого самоврядування і держави, адже органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Гармонійне поєднання зусиль держави і місцевого самоврядування, по суті рівноправних суб'єктів публічної влади, є однією з необхідних передумов оптимальної організації публічно-влад ного механізму суспільства.

Важливою умовою ефективного вирішення територіальною громадою та її органами питань місцевого значення є гарантованість місцевого самоврядування. Основним гарантом місцевого самоврядування є Конституція України, яка тримає в «конституційному полі» законодавця (визначає параметри для подальшого законодавчого регулювання) і унеможливлює необгрунтоване втручання держави у сферу компетенції місцевого самоврядування.

Враховуючи важливість цього інституту для становлення і розвитку громадянського суспільства, порядок визначення засад місцевого самоврядування віднесено ст. 92 Конституцією України до виключної сфери законодавчого регулювання.

Особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування посідають міжнародні стандарти управління на місцях. В Європейській хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., закріплено правові, інституційні, адміністративні і фінансові гарантії автономності територіальних громад та їх органів. Ці норми є основою функціонування демократичної системи управління при вирішенні питань місцевого значення.

Гарантією місцевого самоврядування є також конституційне визначення основних форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, через які забезпечується здійснення самоврядування: вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Територіальні громади, на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних,

міських, (районних у місті у разі їх створення), районних, обласних рад, а також сільського, селищного, міського голову (статті 71, 141 Конституції). Фактично єдиною формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань місцевого значення є місцевий референдум. Згідно із ст. 143 Конституції України територіальна громада безпосередньо або через утворені нею органи забезпечує проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Основний Закон не закріплює вичерпного переліку форм участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, тому інші форми є предметом законодавчого регулювання (загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо).

Суттєвою гарантією місцевого самоврядування є його організаційна самостійність, яка полягає в тому, що призначення посадових осіб, формування органів місцевого самоврядування здійснюється територіальними громадами, причому це право є виключним. Інституційна автономія місцевого самоврядування проявляється в тому, що територіальні громади не можуть бути примусово об'єднані, ради самостійно визначають свою структуру, систему і структуру своїх виконавчих органів, без затвердження чи узгодження з державними інстанціями. Відповідно до ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління.

Повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування не можуть бути достроково припинені державними органами. До повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування у разі, якщо ними прийняті рішення з порушенням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, якщо вони не забезпечують здійснення наданих їм повноважень. Проте і в цьому випадку відповідний орган продовжує Діяти до обрання нового органу місцевого самоврядування територіальною громадою.

Показником повновладдя місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, є їх правова автономія, суть якої полягає в конституційному визначенні компетенції місцевого само-

Конституція України

Розділ і. Стаття 8

врядування (ст. 143). Відповідно до положень ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними, вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним, органом, якщо це не передбачено законом.

Вагомою гарантією місцевого самоврядування є закріплення на конституційному рівні обов'язковості рішень органів місцевого самоврядування на відповідній території (ст. 144). Зокрема, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Безперечно, що функціонування місцевого самоврядування можливе лише при наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів, які повинні бути адекватні тим повноваженням, які надані органам місцевого самоврядування. Відповідно гарантією економічної самостійності є закріплення на конституційному рівні матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування. Згідно з Конституцією України (ст. 142) територіальні громади є суб'єктом права комунальної власності, яка включає рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Вагомою гарантією фінансової самостійності місцевого самоврядування є закріплене Конституцією (ст. 143) право органів місцевого самоврядування самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцеві бюджети.

Важливою конституційною гарантією місцевого самоврядування є його право на судовий захист. Ця конституційна норма має принципове значення для забезпечення правової, організаційної і фінансової самостійності місцевого самоврядування, ос-

кільки якою б досконалою і завершеною не була система законодавства, конфлікти, а часом і відверте порушення прав територіальних громад та їх органів все ще трапляється. В правовій державі суди незалежні від впливу інших органів, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які порушують права територіальних громад, повноваження їх органів та посадових осіб.

Місцеве самоврядування є могутнім фактором формування громадянського суспільства, оскільки свідома участь громадян у процесі створення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню в них відповідальності за вирішення місцевих проблем, чим одночасно підвищується їхня соціальна та громадянська активність. Крім того, розвинуте, зі сталими традиціями місцеве самоврядування може суттєво протидіяти авторитарним тенденціям, оптимально забезпечить збалансованість відносин людини та держави.

Стаття Ь.В Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Згаданий принцип належить до найкращих прогресивних здобутків політико-правової історії людства і покликаний забезпечувати гуманістичний розвиток суспільства. Верховенство права – це панування права в суспільстві. Йдеться про визначальну роль права у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільнот, груп, об'єднань, зрештою - усіх людей. Вираз «вер-

Конституція України

Розділ І. Стаття 8

ховенство права», або ж «панування («правління») права» (rule of law), вперше вжив у XIX ст. англійський юрист А. Дайсі. Уновітній історії цей термін використовується у деяких міжнародних актах (зокрема, у Конвенції про захист прав людини і основних свобод).

Соціальний зміст і сутність принципу, що коментується, визначаються насамперед самим феноменом права. Якщо вважати таким явищем тільки юридичні норми – формально-обов'язкові правила поведінки загального характеру, встановлені або санкціоновані державою, – тоді поняття верховенства права втрачає самостійне значення. Адже у цьому випадку воно відображало б підпорядкованість держави лише її законам, іншим юридичним нормам, які вона сама ж встановила і які в будь-який час сама може змінити чи скасувати. Безперечно, держава має бути зв'язана своїми чинними законами, проте ця зв'язаність більш адекватно відбивається поняттям «верховенство закону». Поняття ж «верховенство права» набуває самостійного значення в юриспруденції лише за тієї умови, що саме право інтерпретується як таке явище, котре виникає та існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів (хоча розуміння його сутності ніколи не було й нині не є однозначним).

З позицій соціально-детерміністського, конкретно-історичного підходу правом (як феноменом недержавного походження) можна вважати, зокрема, можливості суб'єктів суспільного життя, які необхідні їм для існування й розвитку, об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем економіки й культури людства і мають бути загальними та рівними для всіх однойменних суб'єктів. Без сумніву, найсуттєвішим різновидом є права людини. І саме вони мають стати вирішальним, визначальним чинником та критерієм при визначенні змісту діяльності держави і різних соціальних спільнот та громадських об'єднань. У разі реального панування прав людини в суспільному житті якраз і виникають підстави констатувати реалізацію принципу верховенства права. Верховенство права, інтерпретоване як пріоритетність у суспільстві насамперед прав людини, проявляється головним чином у таких рисах державного і суспільного життя:

закріплення в конституційному та інших законах державиосновних прав людини (закони, які їм суперечать, є неправовими);

панування в суспільному та державному житті таких законів, котрі виражають волю більшості або всього населення

країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали насамперед права і свободи людини;

врегулювання відносин між особою і державою на основізагальнодозволенного принципу: «Особі дозволено чинити все,що прямо не заборонено законом»;

взаємовідповідальність особи і держави.

Наведені ознаки є, власне, суттєвими рисами і правової держави, що нею проголосила себе.Україна в Конституції (ст. 1).

Аналогічне (хоча й не цілком тотожне) розуміння верховенства права можна зустріти і в юридичній практиці сучасної України. Так, у постанові Пленуму Верховного Суду № 9 від 1 листопада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в історії українського судочинства сформульовано таке положення: «Відповідно до ст. 8 Конституції, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституційні права та свободи людини і громадянина є безпосередньо діючими. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються захистом правосуддя... При цьому слід мати на увазі, що згідно зі ст. 22 Конституції, закріплені в ній права і свободи людини та громадянина не є вичерпними» (п. 1). Такий підхід найвищого органу в системі українських судів видається в основному слушним: він орієнтує на те, що визнання закріплених у Конституції прав і свобод людини та громадянина як безпосередньо чинних критеріїв правомірності поведінки якраз і є шляхом до забезпечення верховенства права. Однак принаймні одне питання залишається все ж не з'ясованим: чи можуть відігравати таку саму роль у судочинстві ті права і свободи людини, які у Конституції України з певних причин не відображені (хоча вони зафіксовані, скажімо, у деяких міжнародно-правових актах)? Відповідь на це запитання випливає зі ст. 9 Конституції України, яка регламентує співвідношення і зв'язок міжнародних Договорів, з одного боку, та національного законодавства України, зокрема її Конституції, – з другого.

V демократичній правовій державі, якою стає Україна (правова система її належить до нормативно-актної (європейсько-континентальної) сім'ї), принцип верховенства права має діалектично поєднуватись із принципом верховенства закону. Це по-

Конституція України

Розділ
/. Стаття 8

єднання полягає в такому: якщо принцип верховенства закону однаковою мірою поширюється як на правотворчу (законотворчу) , так і на правозастосовну діяльність, то принцип верховенства права адресований головним чином законодавцю. А державні органи мають користуватись останнім принципом у тих випадках, коли вони застосовують юридичні норми, котрі є відносно визначеними за змістом (зокрема, норми оціночні): адже тоді у правозастосовувача виникає можливість обрати на власний розсуд – в межах норми – той чи інший варіант рішення. І саме у цих випадках загальнолюдські принципи права стають однією з визначальних підстав для такого вибору. У разі ж застосування юридичних норм, повністю (абсолютно) визначених за змістом, принцип верховенства права реалізується тільки через верховенство закону, насамперед закону основного (конституції). Обгрунтованість щойно викладеного розуміння співвідношення принципів верховенства права і верховенства закону дістала обгрунтоване відображення у Рекомендаціях організованої Академією правових наук України Міжнародної науково-теоретичної конференції «Проблеми методології сучасного правознавства» (Київ, 9-10 жовтня 1996 p.). У цьому документі зазначається, що найголовнішими методологічними орієнтирами сучасного права України повинні бути, зокрема, «верховенство права, забезпечення його обов'язкової реалізації у законотворчій діяльності; верховенство та найвища юридична сила Конституції України щодо законодавчих та інших правових актів; верховенство законів у системі нормативно-правових актів України; забезпечення законності та справедливості правозастосовної діяльності; забезпечення прямої дії норм Конституції і законів України та обов'язковості їх виконання».

Конституція України має найвищу юридичну силу. Юридична сила нормативно-правових актів – це така їх специфічна властивість, яка характеризує їх співвідношення і взаємозалежність за формальною обов'язковістю та визначається місцем органу, який їх прийняв, в апараті держави.

Найвища юридична сила конституції щодо всіх законів та інших нормативно-правових актів зумовлюється тим, що вона за своєю соціально-правовою природою є установчим нормативно-правовим актом держави. З цього випливають такі її властивості: первинність, «першопочатковість», пріоритетність у встанов-

ленні визначальних засад суспільного і державного устрою, становища людини в суспільстві; універсальність (конституція врегульовує всі основні ділянки суспільного і державного життя, всі основні відносини людини з державою); винятковість, унікальність у регулюванні основних засад держави і суспільства; підвищена юридична стабільність (зокрема, внаслідок специфічного, ускладненого порядку ЇЇ зміни). Найвища юридична сила Конституції знаходить свій прояв у таких її ознаках:

верховенство, підпорядкованість, субординованість, відповідність їй (конституційність) усіх інших законів та підзакон-них нормативних актів;

беззаперечність, безсумнівність, «недоторканність» Конституції для всіх суб'єктів державного і суспільного життя, можливість вносити до неї зміни тільки за рішенням того органу, якийїї прийняв;

абсолютна, всезагальна обов'язковість: в Україні немаєсуб'єктів, котрим дозволялося б не дотримуватись її положень.

Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У коментованому приписі спеціального роз'яснення потребує термін «на основі». Він є засобом конкретизації попередньої частини ст. 8 Конституції і означає, що закони та інші нормативно-правові акти повинні: 1) бути розвитком конституційних норм – конкретизацією чи деталізацією їхнього змісту, або ж 2) визначати порядок (процедуру) їх здійснення, або ж 3) встановлювати юридичну відповідальність за порушення Основного Закону. Перша із наведених ознак є тотожною поняттю «відповідність Конституції законів та інших правових актів» (ч. 2 ст. 147).

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Для того Щоб краще усвідомити призначення коментованого припису, слід зважати на те, що протягом тривалого попереднього періоду конституційно-правове регулювання у нашій країні відзначалося декларативністю, «безсилістю» (значною мірою навіть фіктивністю). Виправданням цього було поширене тоді уявлення, згідно з яким Конституція включає і «програмні положення», які, ясна Річ, не можуть бути негайно і безпосередньо втілені в життя. Призначення коментованого припису полягає в тому, щоб подолати такі уявлення і таку практику та безпосередньо забезпечити пра-ворегулятивний вплив Конституції як повноцінного юридично-

Конституція України

Розділ І. Стаття 8

го (нормативно-правового) акта, гарантувати дієвість, реальністі її норм. У зв'язку з цим слід роз'яснити, що означає вираз «дЬ юридичної норми» і, зокрема, дія «пряма». Дія нормативно-правового акта – це забезпечувана державою формальна можливісті використання або формальна необхідність виконання (дотримання) юридичної норми, шо закріплена в ньому.

Поняття прямої дії норм Конституції не слід ототожнюваї з поняттям прямої дії закону в часі. Пряма дія закону в часі є одним із «напрямків» темпоральної (часової) дії закону. Вона поля-І гає в тому, що дія закону поширюється на ті відносини, які виник -І нуть після набрання ним чинності, а також на ті відносини, котрії існували ще до цього моменту, проте тривають і надалі (причому дія закону поширюється на них лише з моменту набрання ним| чинності).

Краще зрозуміти сутність прямої дії конституційних норм можна, співставляючи її з їхньою непрямою, тобто опосередкованою, дією. Опосередкована дія таких норм здійснюється за допомогою їх конкретизації, деталізації чи «процедуризації» в інших, під конституційних юридичних нормах. Ті положення Основного Закону, котрі без згаданих підконституційних норм взагалі не можуть бути реалізовані, якраз і є нормами непрямої дії. Пряма дія конституційних норм вимагає, щоб навіть за наявності і при застосуванні поточних підконституційних законів та інших нормативно-правових актів правозастосовчий орган посилався не тільки на них, а спочатку на ту норму Конституції, на розвиток якої або ж на основі якої вони прийняті і діють. Такий висновок знаходить своє підтвердження й у наведеній вище постанові Пленуму Верховного Суду України: у ній підкреслено, зокрема, що «суди при розгляді конкретних справ повинні керуватись насамперед нормами Конституції України». Слід звернути увагу й на те, шо коментований припис щодо прямої дії стосується саме норм Конституції, а не якихось інших її положень, які не є власне правилами фізичної поведінки, діяльності (скажімо, положень щодо констатації історичних фактів, намірів і прагнень законодавця, його цілей). Ненормативні положення Конституції можуть і використовуватись лише як аргументи при певному тлумаченні ,
її норм (насамперед тлумаченні історичному та цільовому). У цьо-. му проявляється їх важлива функція в конституційно-правовому . регулюванні.

. 48

Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше визначила, в яких саме випадках суд зобов'язаний безпосередньо застосовувати норми Конституції. Це повинно відбуватись тоді, коли:

зі змісту норм Конституції не випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом;

закон, який був чинним до введення в дію Конституції чиприйнятий після цього, суперечить їй;

правовідносини, котрі розглядаються судом, не врегульовано законом України, а нормативно-правовий акт, прийнятийВерховною Радою України, суперечить Конституції України;

укази Президента України, які з огляду на 'їх нормативно-правовий характер підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Конституції України.

Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Це положення є яскравим прикладом прямої дії конституційних норм щодо судового захисту прав і свобод людини і громадянина (частини 1, 2 ст. 55 Конституції України). Тут, крім поняття прав і свобод людини (див. коментар до ст. 3), уперше зустрічається поняття прав і свобод громадянина. Права і свободи громадянина стосуються лише тих осіб, на котрих поширюється українське громадянство, тобто особливий юридичний зв'язок між людиною і державою. Він полягає в залежності і відповідальності між ними, що проявляється у специфічних взаємних правах і обов'язках: держава зобов'язана піклуватись про своїх громадян, де б вони не перебували, забезпечувати здійснення, охорону та захист їхніх прав і свобод, а громадяни мають дотримуватись приписів, встановлених державою в інтересах усього суспільства. Здійснення прав і свобод людини значною мірою визначається їх юридичною забезпеченістю з боку держави. І саме громадянство є тим «каналом», через який відбувається найбільш повне здійснення прав людини. В ідеалі права громадянина мали б повністю співпадати із правами людини. Однак сьогодні така ситуація в Україні (як і в багатьох інших державах) ще не є реальністю. У тих статтях другого розділу Конституції України, де вживаються слова «усі люди», «кожна людина», «усі», «кожен», «кожному», «особа», «ніхто», йдеться про права і свободи людини (незалежно від її громадянства). Ті ж статті Конституції, в яких

4 2-171

Конституція України

Розділ І. Стаття 9

використовуються терміни «громадянин», «громадяни», встановлюють права (або обов'язки), вочевидь, тільки для українських громадян. Відносини, пов"язані з набуттям і втратою громадянства України, детально регламентуються Законом України від 18 січня 2000 р. «Про громадянство України».

У коментованому приписі йдеться про судовий захист саме конституційних прав і свобод, тобто лише тих, які безпосередньо закріплені в Основному Законі. Отже, йдеться так чи інакше лише про частину (хоча й найважливішу) прав і свобод людини та громадянина. Роз'яснення щодо того, які ж права та свободи людини і громадянина існують або можуть існувати поза межами Конституції, подається в коментарі до ч. 1 ст. 22.

Оскільки, як уже зазначалось, норми Конституції є нормами прямої дії, то безпосередньо на їх підставі можна звертатись за захистом своїх конституційних прав і свобод не тільки до суду, а й до інших передбачених законодавством органів. Та й не тільки для захисту, але й для сприяння здійсненню та для охорони конституційних прав.

Стаття 9. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

У коментованій статті закріплено надзвичайно важливу норму про співвідношення норм міжнародних договорів України та норм внутрішнього законодавства. Разом з ст. 8 Конституції України коментована стаття визначає склад та ієрархію норм законодавства Української держави.

Термін «чинні міжнародні договори України» належить виключно до міжнародних публічно-правових договорів. Це випливає із змісту коментованої статті, яка пов'язує поняття міжнародного договору з процедурою надання Верховною Радою України згоди на його обов'язковість, яку застосовують лише до публічно-правових міжнародних договорів. Тому для даного комента-ря слід застосовувати міжнародно-правові звичаї та акти, що ре-

гулюють право міжнародних публічних договорів, а також внутрішнє законодавство України, що стосується таких договорів (Закон України «Про міжнародні договори України»).

Міжнародні договори може бути укладено між державами та за участю інших суб'єктів міжнародного права. Міжнародний договір як форма закріплення міжнародно-правових зобов'язань може мати різні найменування: «конвенція», «пакт», «угода» та ін.

Від міжнародно-правових договорів необхідно відрізняти інші міжнародні акти, що можуть мати правове значення: резолюції міжнародних організацій, декларації, заяви, заключні акти тощо. Хоча такі документи за певних умов можуть бути юридично зобов'язуючими, вони не набувають якості міжнародного договору.

Термін «міжнародні договори України» слід розуміти як міжнародні договори, укладені Україною. Порядок укладення, виконання та припинення саме таких договорів регулюється Законом України «Про міжнародні договори України». Адміністративно-територіальні одиниці України не мають самостійної компетенції укладати міжнародні договори, але українське законодавство не заперечує, що таке делеговане повноваження може бути надано. В такому разі договір має розглядатися як міжнародний договір України.

У коментованій статті згадуються лише чинні міжнародні договори. Питання про чинність міжнародного договору – це питання міжнародного, а не внутрішнього права. В царині внутрішнього права це питання постає лише тому, що виникає питання про застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку відповідно до національно-правових процедур. Визнання міжнародного договору не чинним у внутрішньому праві не може породжувати міжнародно-правової нечинності. Але питання про Дію міжнародного договору у внутрішньому правопорядку не може виникати, якщо договір є нечинним у міжнародному праві. Тому, якщо міжнародний договір ще не набрав чинності, для дії його норм у внутрішньому правопорядку згідно із коментованою статтею може бути недостатньо надання згоди на його обов'язковість Верховною Радою України. Внаслідок цього застосування норм міжнародних договорів України в порядку, передбаченому коментованою статтею, обов'язково має бути пов'язане із з'ясуван-

44-472

Конституція України

Розділ !. Стаття 9

ням питання про міжнародно-правову чинність відповідного міжнародного договору. Необхідно також з'ясовувати питання про набранням міжнародним договором чинності для України. Дата надання згоди Верховною Радою України на обов'язковість міжнародного договору не збігається з датою набрання чинності міжнародним договором для України. Так, Верховна Рада України 14 червня 1997 р. ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основних свобод, а для України вона набрала чинності 11 вересня 1997 р. На жаль, оприлюднення текстів міжнародних договорів в офіційних виданнях України не супроводжується відомостями про набрання ними чинності.

Питання про дію міжнародних договорів України, а також про дію міжнародних договорів СРСР неодноразово поставало перед українськими судами. Враховуючи те, що «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ч. 1 ст. 124 Конституції України), суди можуть вирішувати це питання. Такий підхід збігається з доктриною та іноземною судовою практикою, яка визнає за національними судами право звертатися до з'ясування питання про чинність та дію міжнародних договорів. Зокрема, у зв'язку з правонаступництвом щодо міжнародних договорів перед судами може постати питання про дію в Україні міжнародних договорів СРСР. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про правонаступництво» Україна є «правонаступником прав і обов'язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Таким чином, визнання міжнародного договору СРСР нечинним може бути встановлене Конституційним Судом України в разі суперечності норм договору Конституції України або судом загальної юрисдикції - в разі суперечності норм договору інтересам України.

Норми чинного міжнародного договору можуть мати практику їх застосування міжнародними органами. Така практика може впливати на зміст зобов'язань за договором, якщо вона є офіційним тлумаченням цього договору. Так, юрисдикція Європейського суду з прав людини відповідно до ч. 1 ст. 32 Конвенції про захист прав людини та основних свобод «поширюється на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування конвенції». З огляду на це врахування тлумачень є частиною виконання зобов'язань за міжнародним договором.

Тлумачення слів ст. 9 Конституції України «...згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України...» пов'язане із з'ясуванням декількох понять. Перш за все як слід розуміти слова „згода на обов'язковість»? У п. 32 ст. 85 Конституції України визначена компетенція Верховної Ради України – надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України. Термін «ратифікація» в Конституції не застосовано. В той же час у ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» це повноваження Верховної Ради України визначене як «ратифікація». Але надання згоди на обов'язковість міжнародного договору можливе не тільки шляхом ратифікації. Відповідно до ст. 2 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. надання згоди можливе також шляхом «прийняття», «затвердження», «приєднання». Саме так слід розуміти слова Конституції про повноваження давати згоду на обов'язковість міжнародного договору. На практиці Верховна Рада України використовує в повному обсязі це своє право не тільки шляхом ратифікації міжнародних договорів, що цілком природно, оскільки питання про форму надання згоди на обов'язковість договору звичайно вирішується в самому договорі. Відсутність згадки в ч. 1 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» про інші форми надання згоди на обов'язковість міжнародного договору суперечить Конституції України. Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не тільки ратифіковані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких було надано Верховною Радою України в інший формі. У той же час норму ч. 2 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» слід розуміти в контексті компетенції Верховної Ради згідно з п. 32 ст. 85 Конституції України та вважати частиною внутрішнього законодавства не тільки ратифіковані, а і ті договори, згоду на обов'язковість яких було надано в іншій формі.

Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» ратифікації підлягають міжнародні договори України: а) політичні (про дружбу, взаємну допомогу і співпрацю, нейтралітет), загальноекономічні (про економічну та науково-технічну співпрацю), із загальних фінансових питань, з питань позики та кредиту, територіальні, мирні; б) що стосуються прав і свобод людини і громадянина; в) про громадянство; г) про участь У міждержавних союзах та інших міждержавних об'єднаннях

Конституція України

(організаціях), системах колективної безпеки; д) про військову допомогу та стосовно направлення контингенту Збройних Сил України до іншої країни чи допуску збройних сил іноземних держав на територію України; є) про історичне та культурне надбання народу України; є) виконання яких обумовлює зміну чинних чи ухвалення нових законів України; ж) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена законом чи самим міжнародним договором.

Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких Верховною Радою України не надано, не застосовуються як частина національного законодавства. Таких міжнародних договорів України переважна більшість, серед них в основному договори, укладені центральними органами виконавчої влади України.

В українському праві відсутнє легальне визначення поняття «національне законодавство». Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). Але з'ясування саме цього поняття має принципове значення для розуміння місця міжнародних договорів у ієрархії українського законодавства. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р. під терміном «законодавство» потрібно розуміти прийняті в межах повноважень та відповідно до Конституції України і законів України: закони України; чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України. В інших випадках Конституційний Суд України в своїх рішеннях взагалі згадував міжнародні договори окремо від актів національного законодавства. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у ч. 2 ст. 17 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України». До цього слід додати, що ст. 12 згаданого Закону поширює на національне законодавство міжнародно-правовий принцип сумлінного виконання міжнародних договорів - «міжнародні договори України підлягають неухильному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права», а також вимагає застосування цього принципу на основі взаємності. При цьому «Президент 54

Розділ І. Стаття 9

України і Уряд України вживають заходів щодо забезпечення виконання міжнародних договорів України» (ст. 13 Закону).

Отже, згідно з українським законодавством виконання міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет перед національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Якщо міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Відповідно державні органи або органи місцевого самоврядування не мають права виключати своїми актами зобов'язання, що містяться в таких договорах. З дати набуття для України чинності міжнародним договором не повинні застосовуватися норми внутрішньодержавного законодавства, що йому суперечать.

У деяких випадках міжнародним договором, згоду на обов'язковість якого надано Верховною Радою України, санкціонується застосування державою-стороною інших міжнародних актів. Наприклад, Договором про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією від 2 липня 1997 р. встановлено зобов'язання сторін «застосовувати міжнародні норми і стандарти ... які містяться ... в: документі Зустрічі Копенгагенської Конференції щодо людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року...» В такому випадку договірна норма вступає в колізію з ч. 1 ст. 9 Конституції України і тому не може бути застосована. Застосування у внутрішньому правопорядку норм міжнародних договорів не може ні суперечити Конституції України, ні доповнювати її (за винятком випадків, коли Конституція надає таку можливість, наприклад, у ч. 1 ст. 22), ні виключати будь-які положення (в Рішенні у справі Устименка Конституційний Суд України зазначив: «...винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами»).

В ч. 2 ст. 9 Конституції України зазначено, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції

Конституція України

Розділ І. Стаття І О

України...» Таким чином, норма цієї статті спрямована у майбутнє і виключає можливість укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції України. Відповідно до п. 2 ст. 1 Закону України «Про міжнародні договори України» поняття «укладення міжнародного договору України» охоплює ведення переговорів з метою підготовки тексту міжнародного договору, прийняття тексту міжнародного договору чи встановлення його автентичності та висловлення згоди на обов'язковість міжнародного договору для України. Це створює юридичний обов'язок для органів Української держави, уповноважених вести переговори, підписувати договори, давати згоду на обов'язковість договору, не укладати міжнародні договори, що суперечать Конституції України. Але це не виключає можливості появи міжнародних договорів, що суперечать Конституції України. На цей випадок Конституція не дає прямої відповіді, оскільки ця проблема є міжнародно-правовою і її вирішення міститься в ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів: «Держава не має права посилатися на ту обставину, що її згоду на обов'язковість для неї міжнародного договору було виражено з порушенням того чи іншого положення її внутрішнього права, що стосується компетенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки таке порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення». При цьому порушення норми внутрішнього права особливо важливого значення має бути надзвичайно серйозним і ставити під сумнів сам факт належного волевиявлення. В іншому випадку договір буде визнано чинним і виникне питання про його виконання.

Конституція не вирішує питання про можливість застосування норм міжнародних договорів, норми яких суперечать Конституції, але за своїм духом Конституція безумовно не сприймає такої колізії. На такій позиції стоїть і Конституційний Суд України, надаючи перевагу нормам Конституції перед нормами міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Конституційний Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин. 56

Стаття 10. Державною мовою в Україні є українська мова.

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування.

Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.

Мова відіграє визначальну роль у процесі формування особистості людини, здобуття нею освіти, є для неї засобом повсякденного спілкування, інструментом накопичення знань, прилучення її до надбань культури, національної самоідентифікації людини, а також, як правило, одним з головних чинників формування сучасної нації тощо.

З огляду на складну історію становлення української державності та розвитку української мови, а також на те, що українську мову вважає рідною переважна більшість населення України (67,5% населення України заданими перепису 2001 р.) Конституція визнає державною саме українську мову. Причому зазначене положення міститься у розділі І Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні як фундаментальні принципи, що складають засади громадянського суспільства та правової державності.

Державна (офіційна) мова – це мова, якій державою надано статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, вважаються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо). Положення Конституції України зобов'язують застосовувати державну – українську мову як мову офіційного спілкування посадових і службових осіб при виконанні ними службових обов'язків, у роботі і в діловодстві органів державної влади, представницького та інших органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також у навчальному процесі в державних і комунальних навчальних зак-

Конституція України

Розділ
/. Стаття 10

ладах України (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови)).

Порядок застосування мов відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 92 Конституції України має визначатися виключно законами України. Зараз зазначений порядок визначається Законом України від 28 жовтня 1989 р. «Про мови в Українській РСР», відповідно до ст. 11 якого мовою роботи, діловодства і документації, а також взаємовідносин державних та інших органів, підприємств, установ є українська мова. Закон визначає мову технічної і проектної документації (ст. 14), з'їздів, конференцій та інших форумів (ст. 15), документів про вибори (ст. 16), у сфері обслуговування (ст. 17), судочинства (ст. 18), провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 19), нотаріального діловодства (ст. 20), арбітражного провадження (ст. 21), прокурорського нагляду (ст. 22), юридичної допомоги (ст. 23), міжнародних договорів та угод (ст. 24), виховання та освіти (статті 25-29), у сфері науки (ст. 30), інформатики (ст. 31), у сфері культури (ст. 32) тощо. У статті 37 Закону України «Про мови в Українській РСР» встановлено, що «офіційні назви державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій утворюються і подаються українською мовою. З правого боку (або внизу) ці назви можуть подаватися в перекладі іншою мовою».

Державною мовою зобов'язані володіти Президент України (ст. 103 Конституції України), професійні судді (ст. 127 Конституції України, ст. 59 Закону «Про судоустрій»), судді Конституційного Суду України (ст. 148 Конституції України), члени Вишої ради юстиції (ст. 6 Закону «Про Вищу раду юстиції»), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 5 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»). Відповідно до ст. 6 Закону України «Про мови в Українській РСР» службові особи повинні володіти як державною – українською, так і російською мовами. Зазначене положення було вміщено з огляду на реальну мовну ситуацію в Україні. Н езнання громадянином української або російської мови не є підставою для відмови йому у прийнятті на роботу. Після прийняття на роботу службова особа повинна оволодіти мовою роботи органу чи організації в обсязі, необхідному для виконання службових обов'язків.

Громадяни мають право звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, посадових

осіб українською чи Іншою мовою, прийнятною для сторін (ст. 6 Закону від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян»).

Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 9 Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство України» однією з умов прийняття до українського громадянства визнається «володіння державною мовою або ЇЇ розуміння в обсязі, достатньому для спілкування», що є свідченням зваженого, поміркованого і толерантного підходу. 27 березня 2001 р. Президент України своїм Указом № 215/2001 затвердив «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань фомадянства України та виконання прийнятих рішень», яким встановлено, що особа може виконати зазначену вимогу шляхом подання одного з таких документів: 1) документа про володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування, який видається в Україні керівником навчального закладу, місцевим органом виконавчої влади України або виконавчим органом місцевого самоврядування; 2) копії атестата чи витягу із залікової відомості диплома - для особи, яка має документ про закінчення навчального закладу з вивченням української мови (підпункт «є» п. 39).

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України. Це означає, що держава, по-перше, бере на себе зобов'язання не перешкоджати вільному розвитку, використанню у спілкуванні, застосуванні мов національних меншин, по-друге, сприяти їх розвитку та використанню (шляхом державної підтримки видання друкованих засобів масової інформації, підручників, навчальних посібників, художньої літератури, набуття освіти мовами меншин тощо), по-третє, захищати мови меншин як духовно-культурну цінність з метою не допустити їх занепаду і втрати. 15 травня 2003 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин», відповідно до якого положення зазначеної Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України, як білоруська, болгарська, гагаузька, грецька, єврейська, кримськотатарська, молдавська, німецька, польська, російська, румунська, словацька та угорська. Відповідно до цього закону визначено ті заходи, які застосовуються стосовно кожної з вказаних мов. Зокрема, відповідно до підпункту (ііі) п. 1 ст. 8 Хартії передбачається забезпечити надання дошкільної освіти (або суттєвої частини такої освіти) відповідними мовами меншин «принаймні до дітей з тих сімей, які цьо-

Розділ і. Стаття І 1

ся перш за все офіційні мови ООН (англійська, російська, іспансь ка, китайська, французька) та робочі мови ООН (англійська, ро

Конституція України

го бажають і кількість яких вважається для цього достатньою». Відповідно до п «Ь» ст. 14 Хартії держава зобов'язується «в інтересах регіональних мов або мов меншин сприяти транскордонному співробітництву, зокрема між органами регіонального або місцевого самоврядування, на території яких аналогічна мова використовується у такій самій або схожій формі, та розвивати таке співробітництво».

При цьому, як зазначається у п. 5 цього Закону, «при застосуванні положень Хартії заходи, спрямовані на утвердження української мови як державної, її розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України, не вважаються такими, що перешкоджають чи створюють загрозу збереженню або розвитку мов, на які відповідно до статті 2 цього Закону поширюються положення Хартії».

Певні можливості для використання мов меншин передбачено в Законі «Про мови в Українській РСР». Так, наприклад, у роботі державних та інших органів, підприємств, установ, організацій, розташованих у місцях компактного проживання громадян нетитульної націонал ьно-етнічної спільноти можуть використовуватися поряд з українською і їхні національні мови (ч. 2 ст. 3). У статті ЗО передбачається, що «результати науково-дослідних робіт оформляються українською або російською мовою», а виконавці таких робіт «можуть вибирати мову публікацій наукових результатів». Відповідно до ст. 33 мовою офіційних засобів масової інформації є українська мова, але «можуть також бути мови інших національностей».

З огляду на реальну мовну ситуацію, що склалася в Україні, та оскільки за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 р. російську мову визначили як рідну 29,6% населення, у нормі, що коментується, виокремлено російську мову. В Європейській хартії регіональних мов або мов меншин російська мова віднесена до переліку тих мов, на які поширюється застосування спеціальних пільгових заходів. У Законі «Про мови в Українській РСР» на службових осіб покладається обов'язок володіти не лише державною, а й російською мовою (ст. 6).

Необхідністю інтеграції України в Європу та залучення її до надбань світової культури обумовлена турбота держави про розвиток мов міжнародного спілкування. Такими мовами вважають-60

сійська, іспанська, французька).

Стаття 11. Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а та-кожрозвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

Положення статті, що коментується, спрямоване на забезпечення толерантності в міжетнічних відносинах та їх демократичного розвитку, досягнення міжнаціональної злагоди в українському суспільстві. Вперше на конституційному рівні визнано існування в Україні трьох видів національно-етнічних спільнот: української нації, корінних народів і національних меншин, а також визначено два головні вектори державної політики у сфері міжнаціональних відносин: 1) сприяння консолідації та розвиткові титульної – української нації; 2) сприяння розвиткові самобутності корінних народів і національних меншин України.

Необхідність забезпечення розвитку української нації обумовлена значними втратами, яких вона зазнала у сфері національно-етнічного буття протягом понад трьох останніх століть. Розрізняється українська нація як сукупність осіб, які відносять себе до титульної української нації і вважають за необхідне збереження її самобутності (саме в такому значенні вона розглядається у статті, що коментується), та українська політична на-Ція, до якої входять усі громадяни України незалежно від національно-етнічного походження.

Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, u історичної свідомості, традицій і культури шляхом законодавчого регулювання, здійснення державних програм, наукових пошуків, видання відповідної літератури, проведення конференцій, конкурсів, фестивалів та інших заходів. З метою реалізації Закону України від 28 жовтня 1989 р. «Про мови в Українській РСР» |Дою Міністрів УРСР була ухвалена постанова від 7 грудня у
о9 р. «Про першочергові заходи щодо організації виконання •Закону УРСР «Про мови в Українській РСР». 12 лютого 1991 р.

Конституція України

постановою Ради Міністрів УРСР № 4 і була затверджена жавна програма розвитку української мови та інших національних мов в УРСР на період до 2000 р. 8 вересня 1997 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою № 998 затвердив Комплексні заходи щодо всебічного розвитку і функціонування української мови. Постановою Кабінету Міністрів України 6 листопада 1997 р. № 1235 було затверджено Програму розвитку і підтримки української культури у м. Севастополі, забезпечення функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя міста. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2002 р. була затверджена Державна програма підтримки національних творчих спілок на 2003-2005 роки.

Українська держава піклується про розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України. До національних меншин належать «групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою» (ст. З Закону України від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні»). Визначення поняття корінних народів подається в Конвенції Міжнародної організації праці № 169 від 27 червня 1989 p., яка відносить до корінних ті «народи, які ведуть племінний спосіб життя в незалежних країнах, соціальні, культурні й економічні умови яких відрізняють їх від інших груп національного співтовариства і становище яких регулюється повністю чи частково їх власними звичаями чи традиціями або спеціальним законодавством», а також «народи в незалежних країнах, які розглядаються як корінні в зв'язку з тим, що вони є нащадками тих, хто населяли країну або географічну область, частиною якої є ця країна, в період її завоювання або колонізації або в період встановлення існуючих державних кордонів, і які, незалежно від їх правового статусу, зберігають деякі або всі свої соціальні, економічні, культурні й політичні інститути». Причому в п. 2 ст. 1 Конвенції міститься застереження про те, що «основоположним критерієм» для визначення груп, на які вона поширюється (тобто головним критерієм визнання корінним народом), є «вказівка самих народів на їх приналежність до числа корінних народів або таких, що ведуть племінний спосіб життя». Фактично це єдине нормативне визначення ко-

Розділ І. Стаття і 1

пінних народів, яке досить складно застосувати в умовах сучасної України. ...

Визначальним серед прав особи у сфері національно-культурного розвитку є право на вибір національної належності, адже для кожної людини є природним ототожнення себе з певною етнічною спільнотою. Відповідно до ст. 11 Закону «Про національні меншини в Україні» громадяни України, які належать до національних меншин, мають право вільно обирати та відновлювати національність. Такий вибір не повинен тягти за собою будь-яких негативних наслідків. При здійсненні цього права не допускається примушення громадян у будь-якій формі до відмови від своєї національності. Зазначене право знайшло своє закріплення в українському законодавстві з огляду на нашу історію, коли сотні тисяч громадян з різних причин змушені були приховувати свою національну належність або ж зовсім відмовлятися від неї.

Безпосередньо з цього права випливає право на збереження етнічної самобутності, яке знайшло своє законодавче закріплення у ст. 300 нового Цивільного кодексу України. На відміну від Закону України «Про національні меншини в Україні», в якому зазначене право не знайшло прямого закріплення і про нього згадується лише опосередковано, у Цивільному кодексі України воно юридично визнається за будь-якими фізичними особами, а не лише за громадянами, які належать до національних меншин. Аналіз ст. 300 нового Цивільного кодексу України дає достатні підстави для висновку про те, що «право на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності» становить головний зміст більш широкого права особи – права на індивідуальність, якому, власне, й присвячена ст. 300, хоча й не вичерпує його. Іншою складовою частиною права на індивідуальність визнається «право на вільний вибір форм та способів прояву своєї індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства».

Держава підтримує здійснення заходів, спрямованих на вивчення та розвиток мови, культури, традицій корінних народів і національних меншин, формування в них знань та уявлень про І
сторію, основні пам'ятки, заклади і діячів національної культу-Ри, розуміння і цінування національних духовних надбань, залучення представників корінних народів і національних меншин до

Конституція України

участі в культуротворчій діяльності тощо. 20 квітня 2000 р. Верховна Рада України провела парламентські слухання «Проблеми законодавчого регулювання та реалізації державної політики щодо забезпечення прав кримськотатарського народу та національних меншин, які були депортовані і добровільно повертаються в Україну», за результатами яких ухвалила рекомендації. 1 березня 1999 р. Кабінет Міністрів України затвердив Комплексні заходи щодо розвитку культур національних меншин України на період до 2001 р. Постановою Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. була затверджена Програма адаптації та інтеграції в українське суспільство депортованих кримських татар, а також осіб інших національностей, відродження і розвитку їх культури та освіти. Постановою Кабінету Міністрів України від 25 січня 2002 р. № 88 була затверджена Програма сприяння соціальному становленню та адаптації кримськотатарської молоді на 2002-2005 pp. 16 травня 2002 р. постановою Кабінету Міністрів України була затверджена Програма розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які повернулися в Автономну Республіку Крим на постійне проживання, на період до 2005 року.

Особливого значення набуває для громадян, які належать до національних меншин, право створювати свої громадські організації, культурні центри, товариства, земляцтва, об'єднання (ст. 36 Конституції України, ст. 6 Декларації прав національностей України, ст. 13 Закону «Про національні меншини в Україні», статті 7–8 Основ законодавства України про культуру). Воно здійснюється представниками національних меншин у порядку, встановленому Законом України від Ібчервня 1992 р. «Про об'єднання громадян». Ці організації сприяють збереженню самобутності національних меншин, задоволенню їх національно-культурних потреб, створюють додаткові можливості для спілкування між їх представниками. Такі громадські організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити масові заходи, конкурси, фестивалі, виставки, збори, сприяти створенню національних газет, журналів, телепередач, відеофільмів, видавництв, музеїв, художніх колективів, театрів, кіностудій та розширенню їх мережі. На сьогодні в Україні діють 778 національно-культурних товариств, з яких 28 мають всеукраїнський статус, 36 центрів культури, а також будинки народної творчості, центри фольклору та етнографії, понад 1160 національних колективів художньої самодіяльності, музич-64

Розділі. Стаття 12

них та фольклорних колективів національних меншин (серед яких 227 театрів і театральних труп, 338 танцювальних колективів, 343 хорових колективи, 258 музичних ансамблів), 20 російських театрів, а також театри, які репрезентують угорську, польську та кримськотатарську культури. Крім того, в 367 бібліотеках функціонують відділи літератури мовами національних меншин.

Стаття 12. Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.

У розділі VIII Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. наголошується, що Україна «виявляє піклування про задоволення національно-культурних, духовних і мовних потреб українців, що проживають за межами Республіки».

Держава бере на себе зобов'язання щодо задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за її межами, по-перше, з гуманістичних міркувань, по-друге, з метою популяризації української мови і культури у світі, по-третє, задля поширення поінформованості широкого загалу в різних країнах світу про національно-культурні здобутки українців, по-четверте, з метою створення сприятливого Грунту для подальшого розвитку взаємовигідного співробітництва України з іншими державами. Держава піклується про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за її межами, шляхом сприяння проведенню Всесвітніх конгресів українців та інших форумів, підтримки діяльності міжнародних та регіональних національно-культурних товариств українців, поширення українських видань, підручників, посібників, друкованих засобів масової інформації, підготовки педагогічних кадрів для українських освітніх закладів за кордоном тощо.

Значну роботу в цьому напрямку здійснюють спільні двосторонні комісії, правову основу діяльності яких становлять відповідні міждержавні угоди. Так, за участю Кабінету Міністрів України створено низку міжурядових комісій: Українсько-Словацьку комісію з питань національних меншин, освіти і культури; Українсько-Угорську комісію з питань забезпечення прав національних меншин; Змішану міжурядову Українсько-Румунську комісію з питань

5 3-472

Конституція України

забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин тощо. 23 березня 1995 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою № 212 затвердив Положення про Українську частину Двосторонньої українсько-словацької комісії з питань національних меншин, освіти і культури, у п. 2 якого зазначається, що «Комісія координує діяльність міністерств і відомств України, інших органів державної виконавчої влади щодо забезпечення прав осіб, які належать до словацької національної меншини в Україні та української національної меншини в Словацькій Республіці, а також стосовно співробітництва між Україною та Словацькою Республікою в галузі освіти і культури».

У Верховній Раді України знаходиться на розгляді проект Закону України «Про закордонного українця», в якому передбачено створення правової основи задоволення національно-культурних потреб українців, які мешкають за кордоном.

Стаття 13. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов'язує. Власність не повинна використовувати-ся на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Коментована стаття присвячена питанням, які пов'язані із закріпленням в Основному Законі права власності на природні ресурси та права користування ними.

Як природний ресурс виступає будь-яка частина навколишнього середовища, яку людина використовує чи може використовувати для задоволення своїх потреб з певною метою. До їх складу належать об'єкти природи, відносно стабільні, і ті, які 66

Розділ І. Стаття 13

постійно змінюються, підлягають або не підлягають індивідуа-пзації, мають здатність відтворюватися та відновлюватися чи такої здатності не мають. Розрізняють також природні ресурси, які за своїми фізичними властивостями можуть бути об'єктами права власності, і ресурси, які такими об'єктами виступати не можуть. До перших належать земля, її надра, води, ліси, дикий рослинний та тваринний світ тощо. До других – клімат певного регіону, сонячна радіація, енергія виміру, атмосферне повітря тощо. Природні ресурси створюють матеріальну основу розвитку суспільства. Оскільки всі вони забезпечують життєдіяльність людей, то переважна більшість з них характеризується своєю приналежністю.

Законом України від 3 серпня 1990 р. «Про економічну самостійність Української РСР» було передбачено, що основу економічної самостійності Української РСР становить власність її народу на національне багатство. При цьому до об'єктів власності народу України закон відносить землю, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси, що знаходяться в межах території Української РСР, природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони тощо.

Концепцію права власності народу України на природні ресурси розвивають норми Основного Закону.

Стаття 13 Конституції містить невичерпний перелік природних ресурсів, включаючи до нього навіть такі природні ресурси, які не підлягають індивідуалізації (наприклад, атмосферне повітря), та з врахуванням їх розміщення в межах територій України та в межах територій, на які поширюються суверенні права та юрисдикція України (континентальний шельф та виключна (морська) економічна зона), визнає їх об'єктами права власності Українського народу.

Природні ресурси утворюють єдину екологічну систему, тому їх перебування у власності Українського народу сприяє забезпеченню екологічної рівноваги і екологічної безпеки як на території країни, так і в межах виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу.

Відповідно до Закону України від 20 квітня 2000 р. «Про планування і забудову територій» (ст. 1) територією визнається частина земної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивими їй географічним положенням, природними та створеними

53-472

Конституція України

Розділ І. Стаття 13

діяльністю людей умовами та ресурсами, а також повітряним простором та розташованими під нею надрами.

Визначення континентального шельфу міститься в ст. і Женевської конвенції про континентальний шельф 1958 p., яка ратифікована ІОлистопада 1960 р. Детальний розвиток це визначення отримало в ст. 76 Конвенції ООН 1982 р. з морського права.

Україна, будучи прибережною державою, здійснює над континентальним шельфом суверенні права з метою його розвідки та розробки природних ресурсів. До природних ресурсів континентального шельфу належать мінеральні та інші неживі ресурси морського дна та його надр, а також живі організми, що належать до категорії «сидячих видів», тобто організми, що в період, коли їх промисел є можливим, перебувають у стані нерухомості на морському дні чи під ним або ж не здатні пересуватися інакше, ніж знаходячись у постійному фізичному контакті з морським дном чи його надрами. Згідно з приписами міжнародно-правових договорів суверенні права України на природні ресурси її континентального шельфу є виключними. Це означає, що навіть, якщо Україна не розробляє ці ресурси чи не здійснює розвідку шельфу, ніяка інша держава не може здійснювати такі дії, не маючи відповідної згоди на це України.

Особливий правовий статус встановлений і щодо природних ресурсів виключної (морської) економічної зони, яка згідно із Законом України від 16 травня 1995 р. «Про виключну (морську) економічну зону України» (ст. 2) являє собою морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включаючи райони навколо островів, що їй належать. Ширина цієї зони становить до 200 морських миль, шо вираховуються від тих самих вихідних ліній, що і територіальне море України.

Україна у своїй виключній (морській) економічній зоні здійснює суверенні права розвідки, розробки і збереження природних ресурсів як живих, так і неживих у водах, що покривають морське дно, на морському дні та в його надрах, а також з метою управління цими ресурсами і щодо здійснення інших видів діяльності з економічної розвідки та розробки цієї зони, у тому числі виробництва енергії шляхом використання води, течій та вітру. Конституційні положення щодо права власності Українського народу на природні ресурси відтворює ст. 324 ЦК України.

Український народ названий суб"єктом права власності поряд з ожавою уК
раїна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами, іноземними державами та іншими суб'єктами публічного права (ст. 318 ЦК України).

Право власності Українського народу на природні ресурси знайшло свій розвиток у чинному екологічному законодавстві. Відповідні положення, зокрема, закріплені у ст. 4 Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», а також стосовно окремих природних ресурсів поресурсовими кодексами чи законами. Йдеться, зокрема, про Водний кодекс України (ст. 6), Кодекс України про надра (ст. 4), Закон України від 13 грудня 2001 р. «Про тваринний світ» (ст. 5) та ін. При цьому Водний кодекс та Кодекс про надра закріплюють категоричне твердження про виключну власність Українського народу на водні об'єкти та надра. Що ж стосується Земельного кодексу України, то він при вирішенні питання про належність землі за основу бере положення ст. 14 Конституції, згідно з якою право власності на землю набувається та реалізується громадянами, юридичними особами та державою.

Юридична форма приналежності природних ресурсів Українському народу як носію суверенітету і єдиному джерелу влади в Україні, закріплена Основним Законом держави, передбачає проведення чіткого розмежування між поняттями «суб'єкти права власності» і «суб'єкти здійснення права власності». Народ не може повсякденно здійснювати правомочності власника, тобто реально володіти, користуватися і розпоряджатися природними ресурсами країни чи окремого її регіону. Тому конституційне положення, яке відносить Український народ до суб'єктів права власності на природні об'єкти, має більше соціально-економічний, аніж політико-правовий характер. Визнання народу України суб'єктом права виключної власності на певні природні ресурси не породжує самостійної форми власності на ці об'єкти. За своєю економічною природою власність на ці об'єкти фактично є
Державною. Народ і держава як суб'єкт права власності не мо-ж
Уть протиставлятися. Будь-яка держава фактично виступає організаційно-правовою формою здійснення прав кожного суверенного народу.

Конституція України

Український народ здійснює право власності на природні ресурси через органи державної влади і місцевого самоврядування. Межі компетенції цих органів визначаються Конституцією України.

Порядок здійснення права власності на природні ресурси регулюється чинним поресурсовим законодавством. Певною специфікою характеризується регулювання здійснення права власності, зокрема на землю. Проголошуючи землю об'єктом права власності Українського народу, в особі органів державної влади і місцевого самоврядування, держава як суб'єкт права власності на землі, які їй належать, законодавчо розпоряджається землею. Так, згідно зі ст. 84 З К України право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій відповідно до закону. Ці органи складають єдину систему органів державної виконавчої влади, які перебувають у ієрархічному підпорядкуванні. Тому Земельний кодекс розмежував компетенцію цих органів щодо здійснення правомочностей суб'єкта права власності на землю.

Відповідно до Конституції (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Але земельне законодавство не передбачає вирішення такого питання місцевого самоврядування, як, наприклад, розпорядження землями комунальної власності безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на землю Земельним кодексом України покладено на органи місцевого самоврядування.

Крім права власності на природні ресурси, стаття, що коментується, закріплює і другу організаційно-правову форму приналежності їх певним суб'єктам (зокрема, громадянам). Йдеться про право користування громадянами природними об'єктами права власності народу.

Чинне екологічне законодавство розрізняє загальне і спеціальне природокористування громадян. Загальне користування природними ресурсами здійснюється громадянами для задоволення їх життєво необхідних потреб (оздоровчих, естетичних, рекреаційних, матеріальних та ін.). Суб'єктами цього права є всі 70

Розділі. Стаття ІЗ

без винятку громадяни. Для його реалізації не потрібно отримувати спеціальні дозволи (ліцензії), воно здійснюється безоплатно Реалізація цього права не пов'язана із закріпленням природних ресурсів за окремими особами. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38) допускає можливість обмеження цього права у випадках, передбачених законодавством України.

У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, – на пільгових умовах. Спеціальне природокористування, за загальним правилом, пов'язане із закріпленням відповідних природних ресурсів за конкретними природокористувачами.

Здійснюючи своє право власності, суб'єкти повинні додержуватися конституційних положень про те, що «власність зобов'язує» і «не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству». Це означає, що з врахуванням її соціальної ролі власність повинна забезпечувати узгодження приватних, громадських та державних інтересів у процесі свого функціонування. Так, забезпечення та обслуговування, наприклад земельних інтересів суспільства, опосередковуються не тільки виключно суспільною (публічною) власністю на землю. З одного боку, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні і приватної власності на цей об'єкт природи, оскільки приватна власність є однією з важливих підвалин ринкової інфраструктури економіки країни. З другого боку, приватна власність на землю має одним із своїх завдань забезпечення суспільних інтересів у галузі використання та охорони цього об'єкта природи.

Реалізація принципу поєднання інтересів власника, суспільства, держави, інших власників і користувачів природними ресурсами обумовлює положення, коли захист інтересів власності не повинен перешкоджати ефективній охороні довкілля та забезпе-енню екологічної безпеки. Чинне екологічне законодавство встановлює певні обмеження в здійсненні права власності, обу-овлені необхідністю врахування інтересів суспільства в цілому, зокрема права на безпечне довкілля.

Конституція України

Положення Конституції (ст. 13) про те, що власність зобов'язує, означає, що власник зобов'язаний використовувати свою власність не тільки у своїх інтересах. Він повинен поважати інтереси інших соціальних суб'єктів. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству, оскільки вона виконує соціальну функцію.

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки та гарантує усім суб'єктам права власності рівність перед законом. У зв'язку з цим уповноважені державні та інші органи зобов'язані вживати (реалізувати) комплекс організаційно-правових та інших заходів, спрямованих на створення умов для такого захисту прав, а також забезпечувати узгодження приватних, громадських, державних інтересів у процесі використання природних ресурсів та охорони довкілля.

Стаття 14. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Де право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Стаття 14 Конституції України розвиває принципові положення, закріплені в ст. 13 Основного Закону. Вона визначає структуру земельного законодавства та закріплює основні засади регулювання земельних відносин у сучасних умовах і на перспективу. У ній також визначається правовий режим одного з найважливіших природних ресурсів – землі, яка визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Ці положення створюють принципово нову в Україні конституційну основу як для галузевого (земельного та цивільного) законодавства, так і для господарської діяльності.

Зміст ч. 1 ст. 14 Конституції України дослівно відтворений у ст. 1 ЗК України та ст. 373 ЦК України, що фактично є формою впровадження конституційних положень у конкретні галузі національного законодавства, зокрема у земельне та цивільне право.

Національне багатство - один з головних показників економічного стану держави. Воно визначається як сукупність створених і накопичених у країні працею всього суспільства благ, рівня освіти, виробничого досвіду, майстерності, творчого обдаровання населення тощо. До його складу входять суспільне, тобто створене працею людей, речове багатство; природні багатства (природні ресурси); нематеріальне багатство (освітній, кваліфікаційний, науковий, культурний потенціал та ін.). У свою чергу природні багатства включають засоби до існування та засоби праці.

Земля, будучи основним національним багатством, як складова біосфери включає ґрунти та інші природні елементи ландшафту, які органічно пов'язані між собою і забезпечують належне функціонування флори та фауни, життєдіяльності людини та розвиток суспільства.

За своєю територією Україна є однією з найбільших країн Європи, а за якісним складом ґрунтів та біопродуктивністю угідь

- однією з найбагатших держав світу. Провідна роль земельногофонду як одного з найважливіших видів ресурсів розвитку та найціннішої частини національного багатства визначена високоюприродною продуктивністю земель у межах країни.

На початок 2003 р. земельний фонд України складав 60,4 млн. гектарів. Значна частка земельної площі (69,3% або 41,8 млн. га)

- це сільськогосподарські угіддя, у структурі яких 78% (32,5 млн.га) припадає на ріллю.

Сільськогосподарська освоєність території досягла 72%, ступінь розораності земельної площі - 56%.

Людина і суспільство не можуть існувати без землі та інших природних ресурсів. Саме вони є основою задоволення матеріальних та інших потреб людини і суспільства. Конституція, зважаючи на виключно важливе значення землі у всіх сферах економіки країни та проголошуючи її основним національним багатством, запроваджує при цьому імперативний принцип особливої охорони цього найважливішого компонента біосфери.

Земля як унікальний об'єкт природи є основою для формування сприятливих умов, необхідних для існування всіх живих організмів. її охорона забезпечує охорону всіх інших природних ресурсів, які нерозривно пов'язані із землею (води, надра, рослинний і тваринний світ тощо).

Конституція України

Розділ І. Стаття 14

У юридичному значенні земля як об'єкт права власності - це розташований над надрами, територіально обмежений кордонами України, цілісний, нерухомий поверхневий ґрунтовий і зайнятий водоймами шар земної кори, який є основою ландшафту просторовим базисом для гармонійного розподілу місць розселення, діяльності людей, об'єктів природно-заповідного фонду з урахуванням економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства, належить Українському народу на праві власності і є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Положення ст. 14 Конституції про те, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави насамперед і найбільш безпосередньо стосується земель, наданих для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської, науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначених для цих цілей, тобто земель сільськогосподарського призначення. Саме ці землі використовуються як основний засіб виробництва в сільському господарстві і виступають основою економічного розвитку держави та матеріального добробуту народу України.

Використання землі як просторово-операційної бази пов'язане з розміщенням на відповідних земельних ділянках виробник чої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, фор муванням систем розселення, розміщенням населених пунктів ті забезпеченням їх сталого розвитку.

Усе викладене свідчить про унікальні природні властивості землі, про її надзвичайну цінність для існування людей і
функціонування суспільства. Саме це зумовлює необхідність особливої охорони цього природного об'єкта, яку повинна забезпечувати держава.

В умовах економічної та екологічної кризи при переході до ринкових відносин та різних форм власності на землю без ефективних заходів з боку держави процеси деградації землі, а також генофонду флори і фауни, екосистем та природних ландшафтів можуть стати незворотними. Саме тому охороні земель у новому Земельному кодексі присвячений спеціальний розділ, правові приписи якого знайшли свій розвиток у Законі України від 19 червня 2003 р. «Про охорону земель».

Правова охорона земель являє собою систему врегульованих нормами права організаційних, економічних та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціонального використання земельного фонду країни, запобігання необгрунтованому вилученню земель із сільськогосподарського обороту, захисту земель від шкідливих антропогенних впливів, а також відтворення та підвищення родючості грунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового режиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культур ного

призначення.

Охорона земель є надзвичайно важливим чинником забезпечення продовольчої та екологічної безпеки країни. її основне завдання полягає в забезпеченні збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.

У процесі здійснення правової охорони земель держава реалізує чотири основні функцій – регулюючу, стимулюючу, контрольну та каральну.

Визнання землі основним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, передусім зумовлено таким принципом земельного законодавства, як поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва. Це обумовлює, по-перше, пріоритет її правового режиму, порівняно з іншими матеріальними та духовними об'єктами національного багатства, по-друге, підпорядкованість правового регулювання режиму цих об'єктів правовому режиму землі як основної матеріальної цінності, що належить на праві власності Українському народові та підлягає особливій охороні державою.

Земля як основне національне багатство та фізичний об'єкт Матеріального світу включає всі категорії земель України, які знаходяться в її межах та визначені ст. 19 Земельного кодексу Укра'ь н
и. Цінність цього об'єкта природи як національного багатства пов'язана з його багатофункціональним призначенням. Разом з 'Ншими природними ресурсами вона покликана забезпечувати насамперед загальнодержавні та загальнонародні інтереси.

Будучи матеріально-просторовою базою країни, основою ЇЇ незалежності, суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки, земля в процесі функціонування суспільства та забезпечення життєдіяльності людини виконує важливі функції.

Конституція України

Розділі. Стаття 14

Земля є насамперед територією держави Україна, яка відінших держав відмежовується кордонами. Принцип територіальної організації і здійснення публічної влади в територіальнихмежах – одна з головних ознак будь-якої держави. Україна, як іінші держави, має строго локалізовану територію, на яку поширюється її суверенна влада. Земля як територія держави є ознакою її цілісності і об'єктом права власності Українського народу.У територіальних межах Український народ як носій незалежності і самостійності здійснює державний, народний і національний суверенітет. .

Надання землі статусу основного національного багатства, щоі перебуває лід особливою охороною держави, покладає на органи державної влади, а також на органи місцевого самоврядування загальний обов'язок забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів України. Виконання цього обов'язку забезпечується здійсненням вказаними органами ряду функцій управління землями, спрямованих на охорону земельних ресурсів.

Основний Закон країни встановлює, шо реалізація права власності на землю здійснюється відповідно до закону. Тим самим Конституцією закріплений примат повноважень Верховної Ради України як законодавчого органу в правовому регулюванні земельних відносин насамперед відносин земельної власності. Здійснення земельної реформи в Україні передбачає в першу чергу докорінне реформування відносин власності на землю.

Конституція України чітко не визначила форми власності на землю, хоча по суті структурно закріпила приватну, комунальну і державну власність на землю. У зв'язку з цим можна вирізнити дві основні форми земельної власності – суспільну (або публічну) та приватну. Крім того, у складі суспільної (публічної) власності на землю самостійне місце займають державна та комунальна власність на цей об'єкт природи.

Основне завдання суспільної (публічної) власності на землю полягає в тому, що вона забезпечує та обслуговує земельні інтереси суспільства в цілому або ж його окремих частин – територіальних громад. Приватна ж власність на землю спрямована перш за все на забезпечення та обслуговування земельних інтересів громадян та недержавних і некомунальних юридичних осіб. Конституційні положення щодо права власності на землю деталізуються в Земельному кодексі України, який є основним

спеціалізованим законодавчим актом у системі національного земельного законодавства.

Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю набувається та реалізується його суб'єктами відповідно до закону. Отже, суб'єктивне право власності на землю виникає і реалізується на підставах та у порядку, визначеному Земельним кодексом та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Підставою виникнення права власності на землю є юридичний факт, з яким закон пов'язує виникнення такого права. До юридичних фактів, на підставі яких виникає, наприклад, право приватної власності на землю, належать: рішення органу влади про передачу земельної ділянки громадянинові у приватну власність; цивільно-правова угода; успадкування земельної ділянки та ін.

Реалізація права власності на землю пов'язана із здійсненням його суб'єктами наданих їм прав та виконанням покладених на них обов'язків. З цією метою в земельному та цивільному законодавстві передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земельних ділянок.

Права власника земельної ділянки – це сукупність наданих йому законом суб'єктивних правомочностей щодо володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою, які складають зміст права власності.

Поряд з цими правомочностями законодавство закріплює суб'єктивні права та юридичні обов'язки власників земельних ділянок, які випливають із зазначених правомочностей та конкретизують їх. Перелік прав власників земельних ділянок визначений ст. 90 ЗК України. Цією нормою також встановлено, що порушені права цих суб'єктів підлягають відновленню в порядку, встановленому законом. Правам власників земельних ділянок кореспондують юридичні обов'язки, які покладаються на них. Наведений у ст. 91 ЗК України перелік обов'язків не є вичерпним, оскільки законами на власників земельних ділянок можуть бути покладені й інші обов'язки.

Реалізація громадянами, юридичними особами та державою -власниками землі та конкретних земельних ділянок своїх власницьких правомочностей, а також здійснення прав і обов'язківвласника щодо землі відбувається у межах відповідних право-Б
ідносин. .• , , , .,,

Конституція України

Розділ І. Стаття 15

Межі здійснення права власності на землю визначаються колом покладених законодавством на власників земельних ділянок обов'язків щодо раціонального використання та охорони земель.

Правовідносини земельної власності є абсолютними. Це означає, що в межах цих правовідносин суб'єкту права власності на землю кореспондує належне коло осіб, зобов'язаних утримуватися від вчинення дій, які порушують права власника чи перешкоджають йому здійснювати відповідні правомочності з володіння, користування або розпорядження землею.

Разом з тим право власності на землю на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. Воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на землю України випливає із Конституції (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.

Гарантування права власності на землю – одна з важливих функцій держави. Конституція покладає на державу обов'язок забезпечувати захист прав усіх суб'єктів права власності (ст. 13), проголошує непорушність права приватної власності та закріплює положення про те, що ніхто не може бути протиправно позбавлений своєї власності (ст. 41). Саме в цьому полягає сутність гарантій права власності.

Чинний Земельний кодекс України розвиває принципові конституційні положення щодо гарантування права власності. Регламентації гарантій прав на землю присвячений V розділ земельного закону, відповідно до якого держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту права власності на землю. Він також відтворює конституційний припис, за яким власник не може бути позбавлений права на земельну ділянку, крім випадків, передбачених Земельним кодексом та іншими законами України.

Забезпечення гарантій прав на землю та невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав шодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом, – важливі принципи, на яких базується земельне законодавство. 78

Стаття 15. Суспільне життя в Україні грунтується на садах політичної, економічної та ідеологічної багатоманіт-

Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обоє яз-

кова.

Цензура заборонена.

Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України.

Стаття проголошує одним із основоположних принципів життєдіяльності українського суспільства політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність (плюралізм). Функціонування ідеології, економічних та політичних відносин на засадах багатоманітності є особливістю сучасного суспільства, заснованого на безперечному визнанні демократії та свободи як фундаментальних гуманітарних цінностей. Систему правління в економічно розвинутих країнах досить часто кваліфікують як плюралістичну демократію. Тому положення даної статті сформульовані відповідно до норм міжнародного права, відповідають стандартам, викладеним в основоположних міжнародно-правових документах з питань політичного співробітництва. Таким чином, вперше у вітчизняному конституційному законодавстві з цього питання має місце його відповідність нормам міжнародного права, що є додатковою гарантією дотримання закріплених у цій статті принципів конституційного ладу.

Звертає на себе увагу, що конституція розділяє три суміжні поняття: політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність.

Вихідним тут є принцип ідеологічної багатоманітності. Принцип ідеологічної багатоманітності означає різноманіття ідей (ідеологічний плюралізм), засноване на свободі духовного й інтелектуального життя, можливість вільного існування та функціонування у суспільстві різних поглядів та ідей відносно устрою Держави, участі у політичному житті, напрямків та перспектив Розвитку країни, інших суспільно значущих питань. Відповідно Д° Цих принципів особи, політичні партії та громадські об'єднан-н
я, інші суб'єкти політико-правових відносин мають право самостійно обирати ідеологічні орієнтири, безперешкодно їх висловлювати, обстоювати та пропагувати.

Конституція України

Ідеологічна багатоманітність спирається на задеклароване Конституцією визнання людини найвищою соціальною цінністю і закріплені Основним Законом права кожного на вільний розвиток! своєї особистості, свободу світогляду, думки і слова, на вільне ви-! раження своїх поглядів і переконань (статті 23, 34, 35).

Проте ідеологічний плюралізм для свого втілення в державно-правову практику повинен знайти відображення у політичній багатоманітності, у конкретних політичних інститутах.

Принцип політичної багатоманітності означає можливість утворення та діяльності неоднакових за своїми ідеологічними орієнтирами партій та рухів задля відображення та представництва політичних інтересів різних соціальних прошарків (багатопартійність). Водночас Конституція України забороняє створення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини (див. коментар до ст. 37).

Політична багатоманітність і багатопартійність стали невід'ємною частиною суспільно-політичного життя у незалежній Україні. Закріплення цього принципу в Конституції означає незворотність процесу становлення основ правової демократичної державності, її наближення до стандартів державно-правового устрою країн з демократичною політичною системою, де партії виконують роль своєрідного посередника між громадянським суспільством і державною владою.

У Конституції знайшов своє закріплення принцип економі-
чної багатоманітності, що свідчить про його значущість для ста- ] новлення та розвитку системи економічних відносин в Україні,:
-
заснованих на засадах конкуренції та відсутності монополізму., Економічна багатоманітність передбачає визнання рівноправності існування, функціонування та рівний юридичний захист приватної, державної та комунальної власності. Згідно з частина-
ми 2,
3 ст. 318 ЦК України усі суб'єкти права власності є рівними ] перед законом, усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав, що означає заборону встановлення при-
вілеїв чи обмежень у питаннях правового режиму власності щодо 80

Розділ І. Стаття 15

різних її суб'єктів, передбачає згідно з чинним КК України єдину кваліфікацію і однакові санкції за посягання на власність.

Гарантією принципу ідеологічної багатоманітності є положення, закріплені в ч. 2 коментованої статті, яка забороняє державі визнавати як обов'язкову жодну ідеологію. Згідно з цим держава не може примушувати громадян, політичні партії чи громадські організації під загрозою кримінального чи іншого переслідування обов'язково дотримуватися певних ідей, вивчати чи пропагувати будь-яку ідеологію. Конституційний принцип, відповідно до якого ніяка ідеологія не може встановлюватися як державна, закріплює рівноправність різноманітних ідеологій у суспільстві. У демократичній державі жодна з них не може мати пріоритету перед іншими, підтримуватися офіційно державою за допомогою законодавчого закріплення чи в інший офіційний спосіб.

Заперечення Конституцією можливості визнання будь-якої ідеології як державної не означає, що в сучасному суспільстві не можуть існувати і розвиватися певні світоглядні орієнтири, які відображають історичні особливості формування народу, його звички та традиції, корінні інтереси та прагнення, покликанням яких є консолідація суспільства навколо вирішення життєво важливих, насущних питань.

Встановлення і проведення в життя принципу політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності органічно пов'язане з забороною цензури, передбаченою ч. З коментованої статті. Відповідно до ст. 45і
Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова» цензура як вимога, спрямована до засобу масової інформації, журналіста, головного редактора, організації, що здійснює випуск засобу масової інформації, його засновника (співзасновника), видавця, розповсюджувача, попередньо узгоджувати інформацію, що поширюється (крім випадків, коли така вимога йде від автора цієї інформації чи іншого суб'єкта авторського права і (або) суміжних прав на неї), та/або як накладення заборони (крім випадків, коли така заборона накладається судом) чи перешкоджання в будь-якій іншій формі тиражуванню або поширенню інформації з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб заборонена.

Забороняються створення будь-яких органів державної влади, Установ, введення посад на які покладаються повноваження щодо здійснення контролю за змістом інформації, що поширюється за-

6 3472 81

Конституція Украши

собами масової інформації. Повноваження органів державної влади з питань діяльності засобів масової інформації визначаються виключно Конституцією та законами України. Умисне перешкоджання законній професійній діяльності журналістів та/або переслідування журналіста за виконання професійних обов'язків, за критику, здійснювані посадовою особою або групою осіб за попередньою змовою, тягне за собою кримінальну відповідальність відповідно до Кримінального кодексу України.

Водночас відповідно до основоположних засад демократичного суспільства та загальновизнаних принципів міжнародного права ст. 34 Конституції України, гарантуючи кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, передбачає, що його здійснення може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Частина 4 коментованої статі закріплює як загальну засаду, шо підлягає підвищеному конституційному захисту, обов'язок держави гарантувати свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України, який знайшов свою конкретизацію у праві громадян України на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати та бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги і демонстрації (див. коментар до статей 36, 38, 39 Конституції).

Стаття 16. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи
– катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.

Утворення і розвиток суверенної Української держави неможливі без розробки та здійснення багатопланової і цілеспрямова-82

Розділ І. Стаття 16

ної системи захисту її національної безпеки та складової останньої - екологічної безпеки. Вихідні засади екологічної безпеки сформульовано в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де виділено окремий розділ «Екологічна безпека». В ньому зазначено, що Україна дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молоде покоління, а також має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких підприємств, установ, організацій та інших об'єктів, які спричиняють загрозу екологічній безпеці. Саме в Декларації вперше було передбачено обов'язок Української держави щодо забезпечення екологічної безпеки та збереження генофонду народу України.

Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена постановою Верховної Ради Украши від 16 січня 1997 р., визначає екологічну сферу як складову національної безпеки Украши та виділяє такі основні напрями ЇЇ функціонування:

а) впровадження і контроль за додержанням науково обґрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля;

б) контроль за станом навколишнього природного середовища, виявлення та усунення загроз для здоров'я населення, своєчасне попередження громадян України у разі небезпеки;

в) зниження антропогенних навантажень, ліквідація наслідківшкідливого впливу людської діяльності на природне середовище;

г) впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій;

г) реалізація заходів щодо зниження впливу наслідків Чорнобильської катастрофи;

д) недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.

Подальший розвиток правового забезпечення екологічної безпеки відображено у постанові Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. «Основні напрями державної політики України У галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки».

Розв'язанню проблем техногенно-екологічної безпеки присвячено розділ зазначеної постанови «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробничого та природоресурсного потенціалу». Серед необхідних для цього заходів у постанові передбачено: здійснення перебудови середовища, технічного переозброєння

6-3-472 83

Конституція Україна

виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних техі юлогічних процесів; застосування відновлюваних джерел енергії, розв'язання проблем знешкодження і використання всіх видів відходів; налагодження ефективного екологічного контролю за науково-дослідницькими роботами із створення об'єктів штучного походження, їх проектування, будівництва та фінансування з метою управління техногенними навантаженнями, раціонального використання природних ресурсів і розміщення продуктивних сил; проведення класифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічних навантажень; розробку методології визначення ступеня екологічного ризику для довкілля, обумовленого техногенними об'єктами; проведення досліджень з метою створення системи моделей моніторингового контролю за об'єктами спостережень у промисловості, енергетиці, будівництві, на транспорті і в сільському господарстві.

В Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» зазначено, що охорона довкілля, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини – невід'ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України.

Екологічна безпека є складовою глобальної та національної безпеки і становить собою стан захищеності довкілля від порушення його екологічної рівноваги. Мета забезпечення екологічної безпеки – підвищення захищеності особистості в умовах поглибленої екологічної кризи та посилення негативного впливу техногенної діяльності на навколишнє середовище. До об'єктів цієї безпеки традиційно відносять: людину, її життя і здоров'я; власність; суспільство з його матеріальними і духовними цінностями; державу, функціонування якої покликано забезпечувати нормальні умови для життєдіяльності громадян. Забезпечення екологічної безпеки здійснюється за допомогою відповідних заходів державного впливу: впровадження науково обгрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля; проведення контролю за станом навколишнього природного середовища; зниження антропогенних навантажень, ліквідацію наслідків шкідливого впливу людської діяльності на навколишнє природне середовище; впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій, реалізацію заходів щодо зменшення наслідків Чорнобильської катастрофи; 84

Розділ

/. Стаття 16

профілактику неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.

Екологічна безпека забезпечується системою організаційно-правових, економічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, система яких передбачена нормативно-правовими актами екологічного та інших галузей законодавства України. Серед них такі: екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення у дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів; охорона навколишнього природного середови-ша при застосуванні заходів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів; охорона навколишнього природного середовища від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу; охорона навколишнього природного середовища від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіоактивного забруднення; охорона навколишнього природного середовища від забруднення виробничими, побутовими та іншими відходами; екологічна безпека транспортних засобів; дотримання вимог екологічної безпеки при проведенні наукових досліджень, впровадженні відкриттів, винаходів, застосуванні нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем; вимоги екологічної безпеки щодо військових оборонних об'єктів та військової діяльності; екологічні вимоги при розміщенні і розвитку населених пунктів.

Відповідно до Указу Президента України від 15 вересня 2003 р. «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екологічної безпеки є Міністерство охорони навколишнього природного середовища

України.

Важливим обов'язком держави, передбаченим в коментованій статті, є підтримання екологічної рівноваги на території України.

Екологічна рівновага в юридичній літературі розглядається як об'єктивна категорія, що характеризує відносну сталість видового складу живих організмів, їх чисельність, продуктивність, розподіл У просторі, сезонні зміни, біотичний кругообіг речовин та інших біологічних процесів у будь-яких природних співтовариствах. Зміст екологічної рівноваги становить собою сталість і замкнутість біотичного кругообігу речовин. Без знання складних та взаємозалежних

Конституція України

механізмів екологічної рівноваги неможливі раціональне природокористування, прогнозування господарської діяльності та збереження довкілля у придатному для життя стані. У зв'язку з наведеним держава встановлює певні застереження в економічній сфері з метою збереження екологічної рівноваги, поліпшення якості життя, раціонального використання природних ресурсів.

Важливим напрямком державного регулювання відносин у сфері встановлення екологічної рівноваги є раціональне, обмежене користування природними ресурсами. Його метою є задоволення матеріальних потреб суспільства за рахунок наявних і відтворюваних природних ресурсів, визначення найефективнішого, економічно вигідного їх використання без заподіяння шкоди життєво важливим інтересам людей.

Серед державних засобів забезпечення екологічної рівноваги необхідно виділити: встановлення дозвільного порядку надання права на природокористування; наявність еколого-правових приписів, які містять обмеження на природокористування та зобов'язання щодо здійснення заходів по відтворенню природних ресурсів, їх раціональному використанню та ресурсозбереженню в технологічних процесах; створення засад економічного механізму управління природокористуванням; впровадження моніторингу навколишнього природного середовища як засобу інформаційної та аналітичної підтримки державних рішень екологічної спрямованості; врегулювання питань екологічної стандартизації та нормування, ведення природоресурсових кадастрів і обліку в даній сфері та ін.

Відсутність забезпечення екологічної безпеки та порушення екологічної рівноваги призводять до виникнення екологічних катастроф. Саме до такої екологічної катастрофи слід віднести аварію на Чорнобильській атомній станції у квітні 1986 р. Зазначена аварія належить до техногенних катастроф, тобто до таких, які пов'язані з діяльністю людей. Для реалізації обов'язку держави з приводу подолання наслідків Чорнобильської катастрофи запроваджується державний контроль за додержанням правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення; особи, винні в порушенні встановленого правового режиму, а також у порушенні приписів державних органів, які здійснюють контроль у цій галузі, несуть юридичну відповідальність; з боку держави запроваджується система медичного забезпечення та соціального захисту осіб, яким надано статус постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Правовим підґрунтям державного подо-86

Розділ І. Стаття 16

іання наслідків Чорнобильської катастрофи є низка нормативно-правових актів, зокрема: закони України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 28 лютого 1991 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», від 20 червня 1997 р. «Про формування Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення», від 20 лютого 2000 р. «Про формування, порядок надходження і використання коштів Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення», Указ Президента України від 26 квітня 1996 р. «Про утворення Чорнобильського центру з проблем ядерної безпеки, радіоактивних відходів та радіоекології», постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. «Деякі питання реалізації громадянами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання земельної частки (паю)».

Зміцнення здоров'я населення, продовження активного довголіття і тривалості життя людей, подолання демографічної кризи мають для країни пріоритетне значення. Збереження генофонду Українського народу викликано перш за все незадовільною екологічною ситуацією, ускладненою наслідками Чорнобильської катастрофи, погіршеним станом здоров'я населення, критичною демографічною ситуацією, зниженням рівня якості життя більшості громадян. Термін «генофонд» походить від грецького «genos» (рід, походження) та французького «fond» (основа) і розглядається як сукупність усіх генів однієї групи організмів. Він характеризується певним якісним складом і чисельністю.

Виконання державою обов'язку щодо збереження генофонду Українського народу потребує: поетапного збільшення державних асигнувань у сферу охорони здоров'я, їх ефективного використання; забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення; переорієнтації охорони здоров'я на суттєве посилення заходів з попередження захворювань, запобігання інфекційним захворюванням, зниження ризиків для здоров'я людини, що пов'язані з забрудненням та шкідливим впливом факторів довкілля; створення умов для формування та стимулювання здорового способу життя, вдосконалення гігієнічного виховання і навчання населення, особливо дітей та молоді; посилення боротьби із шкідливими звичками; розвитку фізичної

,. 87

Конституція України

культури та спорту; забезпечення раціонального збалансованого! харчування населення; здійснення активної демографічної політики, спрямованої на стимулювання народжуваності і зниження смертності, збереження та зміцнення репродуктивного здоров'я населення, а також соціальної підтримки молоді та захисту інвалідів і людей похилого віку; забезпечення всебічного гармонійного фізичного та психічного розвитку дитини, починаючи з народження, її раціонального харчування, оптимальних умов побуту, виховання та навчання; запровадження ефективної системи багатоканального фінансування сфери охорони здоров'я; інтенсивного розвитку медичної та фармацевтично промисловості.

Стаття 17. Захист суверенітету і територіальної цілі' сності України, забезпечення ЇЇ економічної та інформаційної без пеки є найважливішими функціями держави, справою всього УкраЬ нського народу.

Оборона України, захист її суверенітету, територіальне цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили Украї ни.

Забезпечення державної безпеки і захист державного кордон України покладаються на відповідні військові формування та пра воохоронні органи держави, організація і порядок діяльності які визначаються законом.

Збройні Сили України та інші військові формування ніким німожуть бути використані для обмеження прав і свобод громадянабо з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.

Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які] перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших] військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

На території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом.

На території України не допускається розташування іноземних військових баз.

Коментована стаття спрямована на регулювання конституційних засад захисту суверенітету і територіальної цілісності

оо

Розділ І. Стаття і 7

нашої держави, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки, використання Збройних Сил України, відповідних військових формувань та правоохоронних органів, а також соціальний захист громадян, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, і членів їх

сімей.

Серед конституційних засад особливе місце належить положенням про права і свободи людини і громадянина, державний суверенітет і територіальну цілісність України. Такий висновок випливає із аналізу як статей 1 та 2, такіст. 157 Конституції. Виходячи із значення реальності державного суверенітету і територіальної цілісності для самого факту існування і поступального розвитку незалежної української держави, Конституція одними з головних її функцій, справою всього українського народу визнає захист ЇЇ суверенітету і територіальної цілісності, а також забезпечення економічної та інформаційної безпеки.

Співставлення ч. 1 ст. 17 Конституції та ст. З Закону України від 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України» дає підстави визнати суверенітет, територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку об'єктами національної безпеки України. Остання визначається цим законом як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечується сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Важливість і складність завдань національної безпеки України викликає необхідність суспільного визнання на рівні Основного Закону захист суверенітету і територіальної цілісності України обов'язком держави, справою всього народу. Визнаючи захист суверенітету, територіальної цілісності України, ЇЇ економічної та 'нформаційної безпеки найважливішою функцією держави, ч. 1 ст. 17 в той же час не вказує, які саме державні органи її виконують. Коло суб'єктів, на яких покладається виконання цієї функ-Чіі, можна визначити шляхом тлумачення частин 2-4 ст. 17, ста-Те
й 85, 102, 106,107,116 Конституції України, а також ст. 4 Закону В
Щ 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України». Д° таких суб'єктів, на наш погляд, належать: Президент Украї-н
и, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Рада на-тональної безпеки і оборони України, міністерства та інші цен-

Конституція України

Розділ І. Стаття 17

тральні органи виконавчої влади, Національний банк України, суди загальної юрисдикції, органи прокуратури, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, Збройні Сили України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України.

Повноваження вищеназваних органів держави щодо забезпечення суверенітету, територіальної цілісності України, її економічної та інформаційної безпеки чітко визначаються у статтях 85, 102, 106, 107, 116 Конституції України, ст. 9 Закону «Про основи національної безпеки України», а також у законах України, які визначають їх правове положення і компетенцію.

Частина 2 ст. 17 Конституції окреслює завдання щодо забезпечення оборони України, яка ст. 1 Закону України «Про оборону України» визначається як система політичних, економічних,соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодопідготовки до збройного захисту та ЇЇ захист у разі збройної агресіїабо збройного конфлікту. Реалізація даного завдання покладається на Збройні Сили України, які відповідно до Конституції України забезпечують оборону України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності. Збройні Сили Українискладаються з таких видів: Сухопутні війська, Військово-По-вітряні сили, Війська Протиповітряної оборони і Військово-Морські Сили. ]

Правовою основою діяльності Збройних Сил України є Коні ституція України, Закон України від 6 грудня 1991 р. «ПроЗбройї Сили України», Закон України від 16 жовтня 1996 р. «Про оборон України», статути Збройних Сил України, інші закони України| акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнї родні договори України, що регулюють відносини в оборонні сфері. Функції Збройних Сил України, їх склад, правові засад, організації, діяльності, дислокації, керівництва та управлінні визначаються Законом України «Про Збройні Сили України», і Частина 3 коментованої статті забезпечення державної 6es пеки і захисту державного кордону покладає на відповідні війсі кові формування та правоохоронні органи.

За чинним законодавством України військове формування це створена відповідно до законодавства України сукупністі 90

військових об'єднань, з'єднань і частин та органів управління ними, які комплектуються військовослужбовцями і призначені для оборони України, захисту її суверенітету, державної незалежності і національних інтересів, територіальної цілісності і недоторканності. Правоохоронні органи – це органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій.

Забезпечення державної безпеки покладається на Службу безпеки України, яка згідно із Законом України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» є державним правоохоронним органом спеціального призначення. Служба безпеки України підпорядкована Президенту України і підконтрольна

Верховній Раді України.

Основне призначення Служби безпеки України полягає в захисті державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.

До завдань Служби безпеки України Закон України «Про Службу безпеки України» (ст. 2) також відносить: попередження, виявлення, припинення й розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Діяльність Служби безпеки України передбачає її взаємодію з іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, які зобов'язані сприяти їй У виконанні покладених на неї завдань. Громадяни України та їх об'єднання, інші особи мають сприяти законній діяльності Служби безпеки України на добровільних засадах. Такого роду допомогу Службі безпеки України можна розглядати як реалізацію громадянами України свого громадянського обов'язку, оскільки захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення ЇЇ економічної та інформаційної безпеки є справою всього

Українського народу.

Захист державної безпеки прямо пов'язаний із захистом державного кордону України. Державний кордон України визначається Конституцією та законами України, а також міжнародними до-

Конституція України

Розділ І. Стаття 17

говорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Непорушність державних кордонів є свідченням, територіальної цілісності, політичної й економічної незалежності суверенітету та єдності України. Виходячи з цього, охорона держава ного кордону України визнається невід'ємною частиною загально-! державної системи забезпечення національної безпеки України. І Забезпечення цілісності і недоторканності державного корі дону України є конституційною вимогою (ст. 2 Конституції), обов'язок по реалізації якої покладається відповідно до Закону України від 4 листопада 199І р. «Про державний кордон України» на Збройні Сили України та відповідні військові формування.

Захист державного кордону України є невід'ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контр-розвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів. Координація діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави із захисту державного кордону здійснюється Державною прикордонною службою України.

Охорона державного кордону України є невід'ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України в повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України. Охорона •'
державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та і інших водоймах покладається на Державну прикордонну службу України, а в повітряному та підводному просторі в межах територіального моря – на Збройні Сили України. Державна прикордонна служба України і Збройні Сили України під час виконання завдань з охорони державного кордону України керуються законами України «Про державний кордон України», «Про Державну прикордонну службу України», «Про оборону України»-92

Про Збройні Сили України», іншими нормативно правовими актами та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Державна прикордонна служба України в межах встановлених законодавством повноважень координує діяльність державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кордону України або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон України.

Законодавство України передбачає, що в забезпеченні державної безпеки і захисті державного кордону в межах своєї компетенції також беруть участь: міліція, яка діє згідно з Законом України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію», внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, правовий статус яких визначено в Законі України від 26 березня 1992 р. «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України».

В Україні, яка стала на шлях розбудови демократичної, соціальної, правової державності, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. З Конституції). Визнавши права і свободи людини безумовною цінністю, Конституція України заборонила використання Збройних Сил та інших військових формувань для їх обмеження. Дана заборона отримала відображення і конкретизацію в законах, які визначають правовий статус Збройних Сил України та інших військових формувань.

Конституція України також забороняє використання Збройних Сил та інших військових формувань з метою повалення конституційного ладу. Встановлення даної заборони випливає зі ст. 5 Конституції, яка закріплює право змінювати конституційний лад в
країні виключно за народом і не допускає узурпацію цього права ан
і державою, ані її органами і посадовими особами. Дії, спрямо-Ва
ні на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу аоо на захоплення державної влади, тягнуть за собою кримінальну відповідальність винних осіб згідно зі ст. 109 Кримінального

кодексу України.

Основний Закон визнає неприпустимим використання Зброй- Сил та інших військових формувань і для усунення органів

Конституція України

Розділ І. Стаття 17

влади чи перешкоджання їх діяльності, оскільки через органи дер, жавної влади та органи місцевого самоврядування народ здійснює свою владу (ст. 5 Конституції).

Частина 5 коментованої статті встановлює обов'язок держави щодо забезпечення соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей. Фундаментальним правовим підґрунтям для закріплення цього обов'язку держави є визнання Конституцією України людини найвищою соціальною цінністю (ст. 3), проголошення України соціальною державою (преамбула, ст. 1), гарантування громадянам права на соціальний захист, на рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму (ст. 46).

Цей конституційний обов'язок держави і відповідні йому права громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах та в інших військових формуваннях, а також членів їх сімей, отримали свій розвиток і конкретизацію в законах України від 20 грудня 1991 р. «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», від 9 квітня 1992 р. «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ», а також у відповідних статтях законів України «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», «Про Державну прикордонну службу України». Важливе значення для реалізації даної норми Конституції має також рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Служби безпеки України, Державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України, Міністерства фінансів України щодо офіційного тлумачення положень п. 6 ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», частин 4 і 5 ст. 22 Закону України «Про міліцію» та ч. 6 ст. 22 Закону України відЗчервня 1999 р. «Про пожежну безпеку» (справа № 1-8/99 про офіційне тлумачення терміна «член сім'ї»).

Чинне законодавство України передбачає створення воєнізованих або збройних формувань виключно з метою забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки України. Частина 4 ст. 17 Конституції встановлює заборону щодо створення і функціонування будь-яких інших збройних формувань, не передбачених законом. 94

рушення конституційної заборони щодо створення і функціонування збройних формувань має наслідком притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності згідно зі ст. 260 Кримінального кодексу України.

Під збройними формуваннями Кримінальний кодекс України розуміє воєнізовані групи, які незаконно озброєні придатною для використання вогнепальною, вибуховою або іншою зброєю. Воєнізованими вважаються такі формування, які мають організаційну структуру військового типу, а саме: єдиноначальність, підлеглість і дисципліну, і в яких здійснюється військова або стройова чи фізична підготовка.

Про факт створення і функціонування таких заборонених формувань можуть свідчити дії, які виявилися: у створенні не передбачених законами України воєнізованих або збройних формувань; участі у їх діяльності; керівництві ними; їх фінансуванні; поставці їм зброї, боєприпасів, вибухових речовин або військової техніки; участі в їх складі при нападі на підприємства, установи, організації або громадян. Здійснення будь-яких із зазначених дій слід розцінювати як порушення Конституції України, за яке винні особи мають бути притягнуті до кримінальної відповідальності.

У Декларації про державний суверенітет Україна проголосила про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї. В Декларації також зазначено, що територія України в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена та використана без її згоди.

На виконання цих положень Декларації Конституція заборонила розташування на території України іноземних військових баз. Разом з тим, виходячи зі специфіки створення Української Держави, її зв'язків з Російською Федерацією, Основний Закон У
п. 14 розділу XV «Перехідні положення» передбачив можливість використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань на Умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України. На сьогодні використання російським Чорноморським флотом бази в Севастополі здійснюється на умовах оренди відповідно до низки Міжнародних договорів між Україною і Російською Федерацією.

Конституція України

Розділі. Стаття 18

Стаття 18. Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Коментована стаття безпосередньо регулює конституційні засади зовнішньої політики України. Конституція встановлює мету зовнішньої політики України - забезпечення національних інтересів і безпеки України, а також жорстко обмежує засоби досягнення цієї мети – «шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права».

Україна є миролюбивою державою. Відповідні зобов'язання вона взяла на себе згідно зі Статутом ООН, який підписала як держава – засновниця Організації в 1945 р. Підтвердження миролюбності зовнішньої політикі України було закріплене в першому правовому акті незалежної України – Декларації про державний суверенітет України: «Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах» (ч. 2 ст. X).

Зовнішньополітична діяльність України - це офіційна діяльність, яку здійснюють уповноважені органи української держави і яка спрямована на виконання так званої зовнішньої функції держави. Тому суб'єктом прав і обов'язків за ст. 18 Конституції України є виключно державні органи України та їх посадові особи.

У сфері офіційних міжнародних відносин Україна виступає як єдиний суб'єкт, і тому зовнішньополітична діяльність України є єдиною і неподільною. Всі уповноважені органи Української держави здійснюють цю діяльність виключно від імені держави в цілому. Згідно з Конституцією України повноваженнями у сфері зовнішньої політики наділені Президент України (ст. 102, пп. 2, 4, 20, 26 ст. 106), Верховна Рада України (пп. 5, 8, 9, 14, 23, 32 ст. 85), Кабінет Міністрів України (п. 1 ст. 116). Особливими повноваженнями у сфері зовнішньополітичної діяльності України

на
ділені також деякі центральні органи виконавчої влади (міністерство закордонних справ, міністерство економіки та ін.). Деякі зовнішньополітичні повноваження, такі як укладення міжвідомчих міжнародних договорів у сфері своєї компетенції, мають інші центральні органи виконавчої влади. За межами України зовнішньополітичну діяльність від імені України здійснюють зарубіжні органи зовнішніх зносин України – дипломатичні представництва, консульські представництва, торговельні представництва. Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у зовнішньополітичній діяльності України за дорученням уповноважених органів української держави та в межах своєї

компетенції.

Важливим є питання виконання у сфері зовнішніх зносин представницьких функцій. Згідно з Конституцією України «Президент України є главою держави і виступає від її імені» (ст. 102). На практиці одній особі важко здійснювати всі зовнішньополітичні представницькі функції. Тому в міжнародному праві визнається, що представницькі функції крім президента держави без спеціального доручення можуть також виконувати голова кабінету міністрів, міністр закордонних справ і голова дипломатичного представництва відповідної держави.

Враховуючи особливу важливість зовнішньополітичної діяльності для існування держави, Конституція України встановлює жорсткі обмеження щодо регулювання зовнішньої політики. Згідно з п. 9 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються «засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи».

Конституційна мета забезпечення національних інтересів і безпеки України пов'язана з необхідністю законодавчого визначення цих понять. Поняття національних інтересів згідно з Конституцією України слід розуміти як пов'язану з існуванням держави найвищу цінність, крізь призму якої здійснюється зовнішня політика України. Згадка про забезпечення національної безпеки України має на меті не лише військову безпеку, а й безпеку економічну, екологічну тощо. Відповідні акти національного законодавства визначають необхідні пріоритети, з урахуванням яких повинна здійснюватися зовнішня політика (наприклад, постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. «Про Основні напрями державної політики України в галузі охорони дов-

Конституція України

Розділ І. Стаття 18

кілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки»).

Вимога підтримання «мирного співробітництва» передусім передбачає для України відмову від загрози силою в міжнародних відносинах. Але це також означає, що Україна повинна не лише спостерігати за світовими подіями, а й активно сприяти підтриманню миру у своїй зовнішній політиці.

Конституційна вимога підтримувати мирне співробітництво не створює для України перешкод для зміцнення своєї обороноздатності, міжнародної співпраці у військовій сфері. Згідно зі Статутом ООН кожна держава має право на індивідуальну і колективну самооборону.

Конституційне закріплення прихильності української зовнішньої політики до «загальновизнаних принципів і норм міжнародного права» є принципово важливим для характеристики зовнішньополітичної діяльності України. Це положення випливає з більш загальної норми Декларації про державний суверенітет України щодо обов'язку мати національне право, яке відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права» (ч. З ст. X). Тим самим Конституція України залишається прихильною проголошеній у Декларації про державний суверенітет України доктрині «загальновизнані норми міжнародного права є частиною права України».

Конституція вживає термін «загальновизнані принципи міжнародного права», який у міжнародному праві не має чіткого легального змісту, але і в міжнародно-правових документах він застосовується досить часто. В міжнародно-правовій доктрині загальновизнаними вважають універсальні принципи і норми, які сприйняті всією міжнародною спільнотою як обов'язкові, імперативні, відмовитися від яких можна лише за загальною згодою шляхом заміни на нову імперативну норму. Загальновизнані норми становлять основу загального (універсального) міжнародного права і торкаються найбільш важливих сторін міжнародних відносин. Загальновизнані норми можуть мати як звичаєво-правове, так і договірно-правове закріплення. Міжнародний правопорядок грунтується на дотриманні загальновизнаних принципів

і норм. Вичерпно окреслити коло загальновизнаних норм міжнародного права важко тому, що навіть в доктрині немає такого повного переліку. Але і практика і доктрина визнають певне коло міжнародно-правових норм, що, безумовно мають характер загальновизнаних.

Таким чином, зовнішня політика України передусім повинна відповідати основним принципам міжнародного права, закріпленим у Статуті ООН, які вважаються загальновизнаними. Прикладами загальновизнаних норм можуть також бути багато з принципів і норм міжнародного гуманітарного права, норми, що забороняють геноцид, апартеїд, расову дискримінацію. Загальновизнаними вважають деякі принципи міжнародного морського права, такі, наприклад, як принцип свободи судноплавства у відкритому морі або свободи транзиту торговельних суден через міжнародні морські протоки. Багато загальновизнаних норм визначають статус дипломатичних і консульських представництв та їхнього персоналу. Участь України в міжнародних конвенціях, що містять загальновизнані норми, означає, що норма ст. 18 пов'язана в цій частині з ч. 1 ст. 9 Конституції України – зазначені загальновизнані принципи і норми слід застосовувати як частину національного законодавства. Звичаєво-правовий характер загальновизнаної норми не принижує її значення як норми, що має пріоритет перед нормами українського права.

Стаття 18 має не лише зовнішньополітичну спрямованість, а і створює обов'язки для правотворчих органів України. Українське законодавство повинно відповідати загальновизнаним нормам міжнародного права. З Конституції України випливає заборона для державних органів укладати міжнародні договори, що суперечать загальновизнаним нормам міжнародного права. Посадові особи держави, які здійснюють зовнішньополітичну діяльність, зобов'язані діяти відповідно до ст. 18 Конституції України.

З огляду на те, що Конституція України створює зобов'язання для органів української держави та посадових осіб, які здійснюють зовнішньополітичну діяльність, контроль за дотриманням Цієї норми можуть здійснювати національні судові органи загальної юрисдикції. Водночас до такого контролю за процедурами, передбаченими Законом України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України», може долучитися і Конституційний України, в разі, якщо виникне питання про відповідність

Конституція України

Конституції України закону України, який має відношення до сфери зовнішньої політики України, або міжнародного договору, до якого приєднується Україна- Повноваження Конституційного Суду України: «Суд може розглядати питання щодо консти-туційності чинного міжнародного договору і в разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України в цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин (ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України»), – має враховувати і відповідність договору ст. 18 Конституції України.

Стаття 19. Правовий порядок в Україні грунтується на зи садах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робиті те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена в частині першій коментованої статті характеристика правопорядку виходить з загальновизнаного використання терміна «порядок», який досить часто застосовується для позначення такого стану суспільних відносин, коли вони характеризуються як впорядковані, врегульовані за допомогою соціальних норм, принципів, головні з яких іменуються засадами.

У такому ракурсі правовий порядок являє собою стан впорядкованості, врегульованості, організованості суспільних відносин, який утворюється, існує і функціонує внаслідок реалізації норм права відповідно до принципу законності.

У зв'язку з цим є підстави вважати, що використаним у коментованій статті терміном «ніхто» позначаються, на наш погляд, всі суб'єкти правопорядку. Це, зокрема, державні органи, установи, організації, посадові особи; органи місцевого самоврядування; громадські утворення – політичні партії, союзи громадян; підприємства; фізичні особи – громадяни, іноземці, особи без громадянства. Щоб бути суб'єктами правопорядку, всі вони по-100

Розділі. Стаття 19

винні бути визнані державою суб'єктами права. Таке тлумачення зазначеного терміна найбільше узгоджується з тим, що конституювання правопорядку фактично здійснюється у двох напрямках: 1) додержанні виконання вимог законності з боку держави, її органів та органів місцевого самоврядування, посадових осіб; 2) реалізації, здійсненні і виконанні суб'єктивних прав і обов'язків громадянами, їх різними соціальними утвореннями. Узгоджується таке розуміння терміна «ніхто» і з тим загальнотеоретичним положенням, згідно з яким правовий порядок у певному аспекті можна визначити як систему правових відносин, в яких відбуваються реалізація суб'єктивних прав та виконання обов'язків у відповідності з нормами права. Правові відносини, які виникають внаслідок правопорушень, у випадках примушення суб'єктів права робити те, що не передбачено Конституцією і законами України, порушують правопорядок.

Використаний законодавцем термін «законодавство» в даному випадку можна інтерпретувати в широкому значенні. При цьому презюмується, що йдеться тільки про правові за змістом і формою закони та підзаконні нормативно-правові акти. Законодавство є формою існування права, способом надання юридичного значення нормам права, засобом їх організації та поєднання в конкретній статті, нормативних приписах, нормативно-правових актах, інститутах і галузях законодавства. В той же час слід мати на увазі, що згідно з ментальністю багатьох громадян термін «законодавство» використовується як синонім поняття «право». Терміни «законний, «незаконний» в цьому аспекті використовуються ними для визначення відповідності чи невідповідності закону дій суб'єктів суспільних відносин.

Наукове розуміння законодавства як форми існування права знаходить прямий прояв в діяльності держави, її органів, посадових осіб. Закріплюючи заборону примушення одними суб'єктами інших робити те, що не передбачено законодавством, законодавець виходить з верховенства права над державою. Держава, її органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи не можуть примушувати інші органи, суспільні утворення громадян поступати, діяти іншим чином, ніж це передбачено Конституцією та законами України.

Заборона примушення робити те, що не передбачено законодавством, має широкий сенс і повинна тлумачитися як забо-

101

Конституція України

Розділ І. Стаття 19

рона будь-яких незаконних дій одного суб'єкта права щодо іншого у відносинах між громадянами, самими органами держави, органами держави і органами місцевого самоврядування тощо. Примушення з метою здійснення правомірних дій може бути як щодо використання суб'єктивних прав і свобод (наприклад, схилення громадянина поза його волею вступити в ту чи іншу політичну партію, сповідувати ту чи іншу релігію), так і щодо виконання юридичних обов'язків (наприклад, прийняття органом держави, органом місцевого самоврядування, посадовою особою неправомірного нормативно- або індивідуально-правового акта).

Формування, функціонування та розвиток правового порядку здійснюються на певних засадах, які являють собою систему взаємопов'язаних та взаємодіючих головних елементів правової основи регулювання суспільних відносин. Фундамент правового порядку становлять принципи, положення Конституції України, права і свободи людини та ін. Вони визначають виникнення його окремих елементів, поєднують їх в єдине ціле, забезпечують такі властивості правопорядку, як динамізм, стабільність та ін. Заснований на закріплених в Розділі І Конституції України принципах правопорядок виступає могутнім антиподом анархії, хаосу, неорганізованості, невизначеності та нестабільності відносин між людьми. Він стримує можливі незаконні прояви з боку держави, її органів та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб стосовно громадян, а також однієї людини щодо іншої. Громадяни, інші суб'єкти права у разі примушення їх робити щось протиправне, звертаються за захистом до відповідних органів держави, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, можуть посилатись як на конкретні норми законодавства, так і на зазначені засади правопорядку.

Встановлені Конституцією України засади набувають певної якості в принципах, які виступають правовими імперативами дій суб'єктів права в усіх сферах державного і суспільного життя. У першу чергу це стосується принципів законності, гуманності, справедливості, верховенства права, верховенства Конституції України, принципу поділу влади та ін. Додержання принципів відіграє важливу роль у зміцненні правопорядку.

На перше місце серед засад слід поставити принцип законності, який являє собою найбільш загальну, широку і категорич-

102

H
v вимогу правомірної поведінки (діяльності) суб'єктів суспільних відносин у сфері як законотворчості, так і правореалізації. Жодна юридично значуща дія в демократичній, правовій державі не може бути поза сферою дії принципу законності. Виконання його вимог законотворчими органами держави забезпечує правовий характер законодавства – правову основу правопорядку. Відносно правореалізації законність вимагає суворого додержання і виконання законів органами держави, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами та їх соціальними утвореннями.

У частині другій коментованої статті встановлюється відповідний спеціально-дозвільний тип правового регулювання, притаманний органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам. Фактично йдеться про принцип «заборонено все, крім дозволеного законом».

Встановлення щодо державних органів і органів місцевого самоврядування саме цього типу правового регулювання є закономірним. В умовах правової держави він є найбільш оптимальним способом впорядкування діяльності органів держави, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Він забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливе свавілля з боку держави та ЇЇ органів.

Такий порядок є природним для будь-якої сучасної правової, демократичної держави. Як відомо, однією з найважливіших ознак правової держави є ЇЇ пов'язаність правовим законом. Це означає, що діяльність зазначених органів, посадових осіб повинна здійснюватися на основі правових актів, у їх межах і за процедурою, встановленою цими актами. Конституцією України і законами пов'язані законодавча, виконавча і судова гілки влади. Отже, можна стверджувати, що частина друга коментованої статті закріплює вимогу пов'язаності держави законом, яка випливає з принципу законності. Тому цю конституційну норму можна розглядати як важливу правову гарантію забезпечення основних прав

1
свобод особистості.

Офіційно представляючи народ, органи держави та органи Місцевого самоврядування мають набір владних повноважень для и
конання покладених на них завдань. Для цього вони наділені правами та іншими засобами виражати і втілювати в життя інте-Ре
си та волю народу.

103

Конституція України

Розділ І. Стаття 19

Владні повноваження надаються органам держави та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам для обов'язкової реалізації. Якщо користування громадянином своїми правами залежить від його волі, то суб'єкт владних повноважень зобов'язаний здійснювати надані йому права для забезпечення і захисту публічних інтересів.

Виходячи з частини другої коментованої статті, органи держави та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише у межах повноважень, визначених і встановлених у законодавчих актах. Конституція спеціально наголошує на тому, що перелік повноважень, які повинні бути максимально точно та повно регламентовані, необхідно закріплювати в Конституції та законах. Ступінь конкретизації цих норм має бути максимальним. Це необхідно насамперед для того, щоб звести до мінімуму можливе свавілля державних органів при тлумаченні цих норм, створити перешкоди довільному, суб'єктивному розумінню і застосуванню повноважень. Розсуд посадових осіб повинен мати свої легальні межі.

Наприклад, ст. 85 Конституції України встановлює повноваження такого органу державної влади, як Верховна Рада України. Серед них можна відзначити повноваження щодо внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених Розділом ХНІ Конституції; призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку, охорони довкілля. Конституція передбачає, що Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відповідно до Конституції віднесені до її відання. Всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування та посадові особи повинні діяти в межах наданих їм повноважень. Обмеженість будь-якого повноваження – це його органічно іманентна властивість, оскільки абсолютно безмежних повноважень в умовах правової, демократичної держави існувати не може. Межі повноважень окреслюють їх зміст та обсяг. Такі межі обов'язково встановлюються Конституцією та законами України. Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії' міст, найменування і перейменування 104

населених пунктів і районів. У Рішенні Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11 -рп/2001 спеціально зазначається, що згідно з п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах. Отже, утворення чи ліквідація найменування і перейменування районів у містах буде свідчити про вихід Верховної Ради України за межі своїх повноважень. Прикладом цьому може служити і ст. 157 Конституції України, де йдеться про заборону змінювати Конституцію в умовах воєнного або надзвичайного стану. Таким чином, Верховна Рада України уповноважена вносити зміни до Конституції України тільки в умовах відсутності воєнного або надзвичайного стану.

Частина друга коментованої статті зобов'язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Спосіб – це визначене законом в їх компетенції те, яким чином здійснюються дії, спрямовані на реалізацію владних повноважень. Здійснюючи такі дії, вони можуть спиратись тільки на компетенційні права і обов'язки та використовувати у своїй діяльності ті засоби, форми, прийоми, що передбачені законодавством. Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст.85). Способами здійснення парламентського контролю є: звернення народного депутата України із запитом До органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України , до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 86); розгляд питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87); створення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України для проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес (ст. 89); діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з Ярав людини, що здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина

105

Розділ

/. Стаття 20

(ст. 101) та ін. Тому здійснення парламентського контролю іншими способами, ніж тими, що передбачені Конституцією та законами України, є неправомірним. Неправомірним є, наприклад, проведення безпосередньо Верховною Радою України або народними депутатами України документальної перевірки підприємств, установ і організацій щодо правильності сплати податків. Таке повноваження відповідно до ст. 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» належить органам державної податкової служби України,

Стаття 20. Державними символами України є Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України.

Державний Прапор України
– стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів.

Великий Державний Герб України встановлюється з урахуванням малого Державного Герба України та герба Війська Запорізького законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Головним елементом великого Державного Герба України є Знак Княжої Держави Володимира Великого (малий Державний Герб України).

Державний Гімн України – національний гімн на музику М. Вер-бицького із словами, затвердженими законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Опис державних символів України та порядок їх використання встановлюються законом, що приймається не менш як двома тре' тинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Столицею України є місто Київ

Затверджені в частині першій коментованої статті державні символи України – Державний Прапор України, Державний Герб України І Державний Гімн України – концентровано виражають провідну роль української нації у становленні держави (див. коментар до преамбули Конституції). Як виразники суверенності Української держави вони висловлюють повагу Українського народу до своєїдержави, здатність сприяти патріотичному вихованню громадян України.

106

Особливу значущість цих символів для розбудови Української держави законодавець підкреслив, передбачивши в шостій частині коментованої статті, що їх опис та порядок використання встановлюються законом, котрий приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Однак на сьогодні прийнято тільки один конституційний Закон України «Про Державний Гімн України». Питання, пов'язані з Державним Прапором України і Державним Гербом України, регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Державний Прапор, Державний Герб і Державний Гімн України знаходяться під захистом вітчизняного законодавства. Публічна наруга над державними символами тягне за собою кримінальну відповідальність (ст. 338 Кримінального кодексу України).

Державним Прапором України згідно з частиною другою коментованої статті є стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів. Затвердження синьо-жовтого Державного Прапору України відтворило в собі національну символіку в галузі прапорництва, що має більш як тисячолітню історію та бере початок з Київської Русі, де найбільш поширеними державними кольорами були синій, червоний, жовтий, блакитний. Синьо-жовтий колір символізує в образі чистого неба і чистого лану миролюбність Української держави і має міцні історичні коріння.

Прапори синього і жовтого кольорів використовувались окремими полками і сотнями Війська Запорізького під час Визвольної війни (1648-1654 pp.) під проводом Б. Хмельницького. Традиція поєднувати жовтий і синій кольори була характерна й для гербів тогочасних міст України. Прапори з синьо-жовтими кольорами активно використовувалися в період відзначення та святкування ювілеїв Тараса Шевченка в 1911 і 1914 роках.

Жовто-синій колір мав перший прапор Української Народної Республіки. В 1917 р. синьо-жовтий прапор був державним символом Західно-Української Народної Республіки, а в 1939 р. затверджений як державний для Карпатської України.

Як державний символ України національний Прапор був остаточно затверджений постановою Верховної Ради України від 28 січня 1992 р. «Про Державний Прапор України».

Державний Прапор України постійно піднімається на будівлях: Верховної Ради України, Резиденції Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих судових органів, Прокуратури України; державних місцевих адміністрацій і органів місцевого самоврядування; дипломатичних представників і консульських установ в іноземних країнах відповідно до норм міжнародного права, правил дипломатичних протоколів і традицій країни перебування.

Державний Прапор України піднімається на військових кораблях та інших суднах Військово-Морського Флоту; під час офіційних церемоній, що проводяться органами державної влади та органами місцевого самоврядування; в місцях постійної дислокації військових частин і окремих підрозділів Збройних Сил України, інших військ і військових формувань.

У дні державних свят України Прапор вивішується на будівлях громадських об'єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також на житлових будинках.

Державний Прапор України постійно встановлюється в залі засідань Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, в залах судових засідань, на транспортних засобах Президента України та інших вищих посадових осіб; в робочому кабінеті Президента України та інших приміщеннях, що призначаються для проведення з його участю урочистих заходів, робочих кабінетах керівників центральних та місцевих органів влади, глав міських органів самоврядування.

Зображення Державного Прапора України наносяться на повітряні судна України; космічні апарати, що запускаються Україною. Вони використовуються також як бортові знаки державної належності кораблів, катерів і суден прикордонної служби України.

Державний Прапор України піднімається в дні офіційно оголошеного трауру. В цих випадках у верхній частині флагштоку (мачти) Державного Прапора України кріпиться чорна стрічка, довжина якої дорівнює довжині полотнища прапору. В знак трауру Державний Прапор України приспускається.

Державний Прапор України може використовуватися як елемент або геральдична основа державних нагород України, а також геральдичних знаків – емблем і прапорів органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Про те, що цьому державному символу надається особливе значення, свідчить встановлення поряд із загальною кримінальною відповідальністю за публічну наругу над усіма державними 108

символами окремої відповідальності за публічну наругу над офіційно встановленим або піднятим прапором іноземної держави (ч 2ст. 338 Кримінального кодексу України), за підняття Державного Прапора України на річковому або морському судні без права на цей Прапор (ст. 339 цього Кодексу).

Державний Герб України – це встановлений Конституцію України символічний знак, який в графічних і кольорових зображеннях відображає наступництво гербової символіки української державності на різних етапах її розвитку. Високе призначення Державного Герба України – бути носієм національної гербової символіки – чітко виражено в третій і четвертій частинах коментованої статті: в третій – названо складові частини великого Державного Герба України – малий Державний Герб України та герб Війська Запорізького; в четвертій – головним елементом великого Державного Герба України затверджено Знак Княжої Держави Володимира Великого, який поіменовано малим Державним Гербом України.

Таким Знаком Княжої Держави, як відомо, був тризуб, який в період правління в Давньоруській державі – Київській Русі – князя Володимира Святославовича (980-1015), названого Великим, виконував функцію Державного Герба. Як знак державної влади тризуб використовувався київськими та іншими князями протягом декількох століть. У березні 1918 р. Центральна Рада затвердила тризуб гербом Української Народної Республіки.

Що стосується герба Війська Запорізького («Козак з мушкетом»), то його походження пояснюється тим, що на прапорах козацьких сотен, полків найпоширенішим було зображення козака з шаблею, мушкетом, що й стало прообразом герба Війська

Запорізького.

Відповідно до постанови Верховної Ради України від 19 лютого 1992 р. «Про Державний Герб України» малий Державний Герб України – це тризуб кольорового (золотистого) та чорно-оілого зображення (20:12), розташований на тлі синього кольо-РУ (22,5:16).

Цією постановою передбачено, що зображення малого Державного Герба України помішується на печатках органів державної влади і державного управління, бланках державних установ, грошових знаках та знаках поштової оплати, службових посвідченнях з обов'язковим додержанням пропорцій зображення герба. Порядок створення та використання зображень герба у кожному випадку повинен передбачатися відповідними нормативно-правовими актами.

Малий Державний Герб України помішується на печатках, бланках та інших документах вищих, центральних та місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших органів, організацій і установ незалежно від форм власності, якщо вони наділені державно-владними повноваженнями. Державний Герб України повинен помішуватися на документах, що посвідчують особу громадянина України, а також на інших документах загальнодержавного зразка, що видаються органами, установами, організаціями державної влади; на державних нагородах і відповідних їм документах на них; на форменому одязі, встановленому для осіб, що перебувають на військовій або іншій державній службі, як відмітний знак та ін.

Державний Герб України помішується на фасадах будївль офіційної резиденції Президента України, офіційних резиденціях органів державної влади та органів місцевого самоврядування; в залі засідань Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, судових органів; в робочих кабінетах Президента України, керівників органів державної влади, глав органів місцевого самоврядування та в інших офіційних місцях.

Державний Гімн України – один із офіційних символів Української держави. Його музична редакція, опис, текст, а також порядок використання затверджені Законом України від 6 березня 2003 р. «Про Державний Гімн України». Згідно з ст. 1 цього Закону «Державним Гімном України є національний гімн на музику М. Вербицького зі словами першого куплету та приспіву твору П. Чубинського...» Як поетико-музичний твір урочистого характеру Державний Гімн України відображає патріотизм українського народу, його державницькі та суспільні ідеали, перш за все свободу і незалежність.

Хоча в Україні в XIX ст. було створено чимало національних гімнів, в тому числі на слова І. Франка і Т. Шевченка, жоден з них не став державним ні в Українській Народній Республіці, ні в Українській Радянській Соціалістичній Республіці.

Прообразом Державного Гімну України став національний гімн «Ще не вмерла Україна», створений в 60-х роках XIX ст. відомим українським поетом, етнографом та фольклористом Пав-

110

лом Чубинським (1839-1884), музику до якого написав український композитор і диригент Михайло Вербицький (1815-1870). У зв'язку з проголошенням державної незалежності України Указом Президії Верховної Ради України від 15 січня 1992 р. «Про Державний Гімн України» було затверджено музикальну редакцію Державного Гімну України, авторство якої належить М. Вер-бииькому. Закон України «Про Державний Гімн України» затвердив текст гімну на слова П. Чубинського, але взяв із нього тільки перший куплет та приспів.

Закон України «Про Державний Гімн України» встановлює, що урочисті заходи загальнодержавного значення розпочинаються і закінчуються виконанням Державного Гімну України, а його музичне виконання здійснюється під час проведення офіційних державних церемоній та інших заходів. До числа урочистих заходів, коли виконання Державного Гімну України є обов'язковим, належать: вступ на посаду Президента України після складання ним присяги; відкриття і закриття сесій Верховної Ради України, сесій міських рад народних депутатів; вступ на посаду глав органів державної влади і органів місцевого самоврядування та інші заходи подібного характеру. Офіційними церемоніями є підйом Державного Прапора України, зустріч глав іноземних держав та ін. При офіційному виконанні Державного Гімну України всі присутні вислуховують його стоячи, чоловіки – без головних уборів. Коли виконання Державного Гімну України супроводжується підняттям Державного Прапора України, то присутні при цьому повертаються до нього обличчям.

Державний Гімн України може виконуватись при відкритті пам'ятників і пам'ятних знаків; врученні державних нагород України; відкритті і закритті урочистих зборів, присвячених державним святам України, та ін.

Незалежно від варіантів виконання Державного Гімну України він повинен виконуватись у точній відповідності із затвердженими редакцією та текстом.

Державний Гімн України кожного дня транслюється державними, телевізійними і радіомовними компаніями перед початком 1
по закінченні передач, а якщо це цілодобове мовлення, то в 5.30 годин в робочі дні (понеділок – п'ятниця) і в 6.00 годин по субо-Та
і неділях і 24.00 годині, новорічну ніч – після трансляції бою годинника в 24.00 години.

Остання частина коментованої статті проголошує столицею України місто Київ. Спеціальний статус Києва як столиці України визначається Законом України від 15 січня 1999 р. «Про столицю України – місто-герой Київ». Виникаючі в процесі його реалізації взаємовідносини між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади міста Києва з вищими центральними органами державної влади, представництвом іноземних держав і міжнародних організацій, підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян регулюються, крім цього Закону, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та ін. Закон про столицю передбачає, що територіальна громада міста Києва має Статут та Положення про символіку, які затверджуються Київською міською радою. При цьому зміст Статуту повинен відображати специфіку правового становища міста у зв'язку з виконанням ним функцій столиці.

Як столиця України місто Київ є політичним та адміністративним центром держави; місцем розташування резиденції глави держави – Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, центральних органів державної влади; дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій в Україні; органів місцевого самоврядування та державної влади Київської області та міста Києва; духовним, культурним, історичним, науковим, освітнім центром України.

Столичний статус міста Києва покладає на його органи місцевого самоврядування та органи державної влади обов'язок забезпечувати здійснення містом низки додаткових специфічних функцій, зокрема: створювати належні умови для діяльності зазначених вище органів державної влади, міжнародних організацій;: взаємодіяти з Президентом України, Верховною Радою України,; Кабінетом Міністів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці, тощо.

Для забезпечення цих функцій Закон про столицю наділяє додатковими повноваженнями органи місцевого самоврядування міста Києва – Київського міського голову, Київську міську раду та Київську міську державну адміністрацію. Так, Київський міський голова може брати участь у підготовці проектів законів 112

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, відповідних програм, що стосуються міста Києва; вирішенні питань шодо проведення у місті заходів загальнодержавного та міжнародного характеру; вносити на розгляд Президенту України, Кабінету Міністрів України проекти відповідних нормативно-правових актів та інших пропозицій, що стосуються міста Києва як столиці України, та ін. Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація в межах своєї компетенції можуть придбавати у власність жилі та нежилі приміщення, адміністративні, виробничі та інші об'єкти, що належать до різних форм власності, якщо вони необхідні для здійснення столичних функцій; брати участь в укладанні міжнародних договорів, що стосуються міста; користуватись у встановленому порядку банками центральних органів державної влади, в тому числі урядових, системами зв'язку і комунікаціями, якщо це необхідно для виконання функцій столиці.

Закон про столицю покладає на державу обов'язок забезпечувати виконання містом Києвом столичних функцій. Держава, по-перше, фінансує з Державного бюджету України у повному обсязі їх здійснення, надає субвенції та субсидії з Державного бюджету України та ін.; по-друге, гарантує їх здійснення шляхом виділення окремим рядком у Державному бюджеті України певних фінансових витрат, затвердження стабільних, не менш як на два роки, бюджетних показників взаємовідносин Державного бюджету України і бюджету міста Києва та ін.; по-третє, компенсує витрати, а також збитки, що можуть бути завдані територіальній громаді міста Києва під час проведення заходів загальнодержавного та міжнародного характеру. Компенсуванню підлягає і сама шкода, заподіяна в разі виникнення надзвичайних ситуацій з вини суб'єктів, підпорядкованих органам державної влади.

Розділ II

Права, свободи та обов'язки людини і громадянина

Стаття 21. Усі люди є вільнії рівні у своїй гідності та праве Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Наведене

положення втілює соціально-філософські засади рівноправності всіх людей. Воно майже дослівно відтворює зміст ст. 1 Загальної декларації прав людини. І хоча ця Декларація існує вже понад півстоліття, проте деякі з понять, що використовуються в її першій статті, не завжди розуміються однозначно, а тому вимагають спеціальної наукової інтерпретації.

Вільність – фундаментальна якісна характеристика людини. Вона відображає свободу її волі, тобто здатність свідомо, самостійно й добровільно обирати той чи інший варіант поведінки, діяльності як інтелектуальної, розумової, так і фізичної. Вільність (свобода) – це завжди й насамперед реальна можливість вибору. Проте ця можливість людини має певні об'єктивні межі, які визначаються природними та соціальними закономірностями, явищами, обставинами, умовами. У кожний конкретно-історичний період ці межі не є однаковими, але вони завжди існують. У деяких випадках прямі застереження щодо них зроблено, як вже зазначалось, у міжнародно-правових актах, конституціях та іншому національному законодавстві. Одним словом, людина має бутя

114

'пносно вільною від волевиявлення держави або інших носіїв лади, але
вона не є вільною від своєї біосоціальної природи. Якшо зважати на природний та соціальний детермінізм, то не можна не бачити, що людина має відносну свободу прояву й реалізації своєї волі. Межі цієї свободи мають бути однаковими для

всіх людей.

Головний пафос, «дух» коментованого припису полягає в

акцентуванні того, що не може бути людей не вільних від моменту народження. Всезагальність свободи людини («усі люди є вільні») – основна ідея цього положення. Гідність людини – це її цінність як такої, самої по собі, тобто незалежно від будь-яких її індивідуальних – чи то біологічних, чи то соціальних властивостей. А звідси й випливає засада рівності всіх людей з огляду саме на їхню «антропну» гідність.

Антропна гідність людини – це її самоцінність як родової біосоціальної істоти, змістовно зумовлена насамперед існуючими суспільними відносинами, а також іншими факторами людського буття. Психічним (ідеальним) відображенням цієї органічної, «природженої» властивості кожної людини є її власні, а також інших суб'єктів суспільства оціночні судження стосовно зазначеної властивості, тобто оцінки гідності людини.

Отже, гідність – це об'єктивна властивість людини, яка відображає її унікальну, неперевершену цінність. З моменту народження кожного його гідність є однаковою, «рівною» із гідністю інших людей. Усвідомлення цього усіма приводить до формування у кожної особи почуття власної гідності, очікування поваги до неї з боку інших людей, установку на відстоювання своїх прав, а також визнання нею рівних прав усіх інших людей. Однаковість гідності кожної людини відображено й у тій нормі Конституції, за якою «кожен має право на повагу до його

гідності» (ст. 28).

Уявлення про рівну гідність усіх людей – ідеологічне джерело їх «рівноправності» (включаючи й рівноправність юридичну), заслін посяганням на рівність, тобто встановленню безпідставних привілеїв (позитивна дискримінація) або обмежень (негативна

Дискримінація).

Поняття рівноправності людей (і громадян) докладніше роз'яснюється у коментарі до ст. 24 Конституції України.

115

Конституція України

Розділ II. Стаття 22

Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними. Невідчужуваність прав і свобод людини – це їх внутрішня іманентна, «неминуча» властивість людині, їх невід'ємність від неї. Ця властивість прав і свобод полягає в тому, що можливості людини, які в них відображаються, є неодмінною, закономірною приналежністю кожної людської істоти. їх виникнення датується моментом її народження і не потребує дозволу, схвалення з боку будь-кого, у тому числі й держави. Жодна людина не може бути позбавлена таких можливостей: без них вона – незалежно від місця, часу й умов її існування – не зможе сформувати, розвинути, проявити себе саме як особистість. Оскільки ніхто не дарує людині її прав та свобод – ані держава, ані якесь інше об'єднання, угруповання, ані та чи інша особа, ані тим більше якась «трансценден-та» або уявна істота, то й відібрати, позбавити їх людину ніхто не може. «Права людини та основні свободи є невід'ємним правом кожної людини, наданим їй від народження», – зазначається у п. 2 ч. 2 Декларації та Програми дій Всесвітньої конференції з прав людини, яка відбулася під егідою ООН у Відні 1993 р.

Непорушність прав людини – це «незменшуваність», «недоторканність» можливостей людини, котрі відбиті в тих чи інших її правах. З поняттями невідчужуваності та непорушності прав людини тісно пов'язані (але не тотожні їм) неприпустимість їх скасування та обмеження (останнє положення роз'яснюється у коментарі до наступної статті).

Стаття 22. /Трава і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними.

Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Соціально-філософським підґрунтям коментованого припису є уявлення про принципову невичерпність розвитку, збільшення кількості й розширення обсягу прав і свобод людини, необхідних для задоволення її потреб. Зростання та урізноманітнення людських потреб – соціальна зако-116

добірність, підтверджена усією історією людства. Ця закономірність саме і є об'єктивною основою невичерпності прав та свобод людини. Невичерпність прав і свобод не слід ототожнювати із необмеженими можливостями їх використання. Це положення роз'яснюється у коментарях до статей 21, 64 Конституції.

Наведений припис фіксує «відкритість» переліку конституційних прав і свобод людини, свідчить про те, що вони не вичерпуються лише тими правами, які закріплені в Конституції. У такий спосіб резервується, передбачається можливість подальшого розширення цього переліку, виникнення і державного забезпечення у майбутньому нових прав людини і громадянина. У цьому полягає гуманістичний пафос коментованого положення.

Інший висновок із наведеного припису полягає в тому, що ряд прав і свобод людини може існувати й існує поза цією Конституцією.

По-перше, є такі права і свободи людини, зафіксовані в таких міжнародно-правових актах, до яких Україна поки що не приєдналась.

По-друге, існують такі права і свободи людини, закріплені в певних міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких Україна дала (зокрема, шляхом ратифікації відповідних міжнародних угод), але які в її Конституції ще не відображені.

По-третє, існують і згодом можуть з'явитися такі права і свободи людини та громадянина, що їх закріплено у законах України чи інших нормативно-правових актах, хоча у Конституції вони взагалі не згадуються.

У зв'язку з цим набуває особливого, суто практичного значення таке питання: чи кожну із перелічених груп прав і свобод людини і громадянина, котрі не закріплено у Конституції України, с
лід вважати безпосередньо діючою, тобто такою, що захищається державою?

Як видається, відповідь на поставлене запитання слід давати окремо стосовно правотворчих (передусім законодавчих) органів т
а шодо органів правозастосовчих. Для першої групи органів всі права і свободи, зафіксовані у всесвітніх та широко визнаних Регіональних міжнародно-правових актах, мають бути практично визначальними, «критеріальними». Вони становлять своєрідний орієнтир для їхньої діяльності. Для другої групи органів такого значення можуть набувати лише конституційні права і сво-

117

Конституція України

Розділ II. Стаття 22

боди людини і громадянина. Цю обставину відображено, зо. рема, у постанові Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» (див. коментар до ст. 8).

Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Гарантування прав і свобод – це встановлення і використання (застосування) їх гарантій. Поняття таких гарантій роз'яснювалось у коментарі до ч. 2 ст. З Конституції. Скасування конституційних прав і свобод, яке забороняється у коментованому приписі, – це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація, цілковите знищення. Скасування конституційних прав і свобод становить найгірший різновид їх порушення. Окрема заборона щодо скасування саме конституційних прав та свобод людини (і громадянина) прямо передбачена у ч. 1 ст. 157 Конституції.

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. У цьому приписі Конституція вперше торкається надзвичайно важливої і складної проблеми обмеження прав і свобод людини. Адже таке обмеження є нічим іншим як звуженням змісту та обсягу прав і свобод. З викладеного вище розуміння прав людини стає очевидним, що центральним, стрижневим їх елементом є певні можливості людини – можливості діяти певним чином або утримуватися від певних дій задля задоволення її потреб та інтересів. Як відомо із загальної теорії діяльності, вона характеризується певними властивостями, рисами. До них належать: мета, предмет (об'єкт) діяльності, умови діяльності, способи (форми) діяльності, засоби діяльності, результати діяльності та інші складові. Найбільш важливими, визначальними серед них є умови та засоби діяльності, оскільки саме ними зумовлюється реальність використання можливостей суб'єкта, тобто їх здійсненність. Тому поняття змісту прав людини можна визначити як умови та засоби, котрі становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб ЇЇ існування та розвитку.

Кількісні показники прав людини можуть відбиватися, як зазначалось, у понятті обсягу прав людини. Відомо, що кількість – це визначеність предмета, яка характеризує його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву тієї або іншої властивості. Обсяг, як і будь-яка кількість, визначається за допомогою певних одиниць виміру (наприклад, кількість певних можливих

118

варіантів поведінки, кількість часу, кількість благ, розмір пільг та H
). Отже, обсяг прав людини – це їх суттєва властивість, яка відображається кількісними показниками відповідних можливостей, виражених у певних одиницях виміру. Одиниці виміру «кількості» (обсягу) прав людини не можуть бути універсальними, однозначними, однорідними для всіх і будь-яких прав людини. Характер таких одиниць виміру зумовлюється насамперед змістом можливостей, які відображені відповідними правами, а також особливостями носіїв (суб'єктів) прав та специфікою об'єктів цих прав (тобто тих чи інших благ). Наприклад, право на свободу вибору віросповідання може характеризуватися кількістю віровизнань, конфесій, які можуть бути предметом такого вибору. Право здобувати вищу освіту характеризується, зокрема, кількістю вищих учбових закладів, де її можна здобути, а також кількістю спеціальностей, за якими готують фахівців у цих закладах. Право бути обраним Президентом України характеризується кількісними показниками періоду (часового інтервалу), протягом якого можна його здійснювати. Зазначені одиниці виміру саме і можуть використовуватися для визначення обсягу відповідних прав людини.

З огляду на викладене можна вважати, що звуження змісту прав і свобод – це зменшення ознак, змістовних характеристик тих можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами; а звуження їх обсягу – це зменшення сфери суспільних відносин, у межах якої може відбуватися здійснення людиною її прав і свобод (тобто зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу або будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод). Отже, звуження змісту стосується якісної характеристики відповідного права, а звуження обсягу – його кількісної характеристики.

Коментоване положення принципово забороняє законодавцю погіршувати становище людини у суспільстві шляхом обмеження тих прав і свобод, які вже закріплено у законах України. Щодо конституційних прав і свобод така заборона застережена спеціально (ч. 1 ст. 157 Конституції).

Конституційний припис, що коментується (як і попередній), є яскравим прикладом самообмеження держави у відносинах з громадянами у ході втілення нею в життя одного з принципів правової держави. Проте його реалізація не є безпроблемною.

119

Конституція України

Розділ II. Стаття 23

Сама Конституція України вже заклала можливість обмеження за допомогою закону багатьох прав людини за наявності певних підстав (наприклад, ч. З ст. 34, ч. 2 ст. 35, ч, І ст. 36). Тому коментоване положення слід розуміти так, що в Конституції (та й в інших законах) не можуть бути введені нові підстави правообме-ження, крім тих, які вже конституційно закріплені.

За такої постановки питання якщо й не усувається цілком можливість виникнення колізій, то принаймні зменшується її вірогідність. Але колізії все ж можуть виникати: по-перше, у процесі приведення законодавства у відповідність з Конституцією; по-друге, при прийнятті законів з таких питань, які раніше законами не регулювались; і по-третє, при прийнятті інших норма-тивно-правових актів з питань, котрі взагалі поки що законом не врегульовані. (Хоча стосовно останнього випадку слід мати на увазі вимогу Конституції про те, що права і свободи людини і громадянина, їх гарантії визначаються «виключно законами України» (п. 1 ч. 1 ст. 92). Виходячи із загальної спрямованості, з «духу» коментованого припису, слід вважати, що і в цих випадках обмеження прав і свобод людини і громадянина не можуть бути більшими, аніж ті, які вже встановлено у чинних законах України.

Стаття 23. Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов'язки перед суспільством, у якому забез' печується вільний і всебічний розвиток ЇЇ особистості.

Право на вільний розвиток своєї особистості – це перше з конкретних прав людини, закріплене в Конституції України. Щоправда, таке право не було зафіксоване у Загальній декларації прав людини. Але в останні десятиріччя воно набуває все ширшого визнання та підтримки всесвітнім співтовариством. 1986 року ООН прийняла Декларацію про право на розвиток. У цьому документі було започатковано роз'яснення змісту цього права. Зокрема проголошувалось, що право на розвиток є невід'ємним правом людини, маючи яке кожна людина та всі народи можуть брати участь у такому економічному, соціальному, культурному і політичному розвитку, де можуть бути повністю здійснені всі права людини й основні свободи, а також сприяти йому та ко-

120

пестуватись його благами (ст. 1.1). Принципово важливим є положення цього документа про те, що «людина є основним суб'єктом процесу розвитку та має бути активним учасником і бенефі-ціарієм права на розвиток» (ст. 2.1). За сучасною концепцією, яка була викладена, зокрема, на Третьому національному семінарі «Людський розвиток в Україні-95», що відбувся у ІСиєві, людський розвиток – це процес розширення вибору для людини. Насамперед це вибір трьох важливих речей: вести здоровий спосіб життя і жити довго, набувати знань, мати ресурси, аби підтримувати належний життєвий рівень. Сюди ж належать політична, економічна і соціальна свободи, можливість займатися творчою та виробничою діяльністю, гарантії прав людини.

У коментованому приписі зустрічається такий законодавчий прийом, коли в одній статті закону разом з формулюванням певного права визначаються й межі його використання. Такий прийом застосовується і в деяких визнаних міжнародних актах щодо прав людини. Межею здійснення людиною її права на розвиток тут визначено необхідність дотримання прав і свобод інших людей. Вказана межа охарактеризована і в одній із наступних статей Конституції України у вигляді обов'язку кожного не посягати на права і свободи інших (ч. 1 ст. 68). Вона властива використанню людиною не тільки права на розвиток, а й усіх інших прав. Оскільки про неї тут згадано вперше, слід зупинитись на цьому питанні докладніше. Уявлення про те, що межею здійснення людиною власних прав є непорушення прав інших осіб, відбиває загальнолюдський досвід життя в суспільстві, досвід гуманного, цивілізованого спілкування. Воно зустрічається вже у стародавніх релігійних текстах (у Біблії читаємо: «Не робіть іншим того, чого собі не бажаєте». – Дії 15:29) та у висловлюваннях видатних мислителів людства (Руссо, Монтеск'є, Канта та ін.). Однак запровадження обмеження, що розглядається, на практиці може викликати неабиякі труднощі. Адже в соціально неоднорідному суспільстві поряд із загальносуспільними інтересами, однаковими для всіх його членів, існують й інтереси специфічні – групові та індивідуальні. Тому змістовна інтерпретація Різними суб'єктами людських прав, яка зумовлюється значною мірою цими «частковими» інтересами і покликана полегшувати x задоволення, досить часто не співпадає. А звідси й уявлення про т
е, де ж саме починаються ті права інших, котрі мають бути ме-

121

Конституція України

Розділ II. Стаття 24

жею здійснення особою її власних прав, у різних суб'єктів доволі часто різняться. У разі конфлікту цих уявлень його розв'язання доручається незалежному арбітрові – суду, з рішенням якого мусять погодитись учасники конфлікту.

Наступне положення коментованої статті пов'язане із загальною характеристикою правового положення індивіда в суспільстві. Тут вперше зустрічається поняття «обов'язку особи». І стає очевидним, що до такої характеристики має входити вказівка не тільки на права та свободи людини, а й на її обов'язки. Щоправда, йдеться тут не про всі обов'язки людини, а лише про ті, які вона має перед суспільством у цілому, у той час як у неї існують ще й обов'язки перед іншими людьми, їх спільностями та об'єднаннями, перед державою. Слід наголосити, що обов'язок, який розглядається, – це не тільки юридичний обов'язок, встановлений законодавством. Він випливає не лише із юридичних норм держави, а з усіх умов суспільного життя. Отже, йдеться не про спеціально-соціальний (юридичний), а про загальносоціальний обов'язок (точніше – один із його різновидів). Соціальний обов'язок людини – це необхідність певної її" поведінки, об'єктивно зумовленої конкретно-історичними потребами існування та розвитку інших людей, нації, народу, його соціальних груп й усього суспільства. Найважливіші із соціальних обов'язків держава фіксує в законодавстві, надаючи їм тим самим юридичного характеру, і забезпечує різними, у тому числі примусовими засобами. Так, наприклад, це зроблено щодо обов'язку громадянина захищати Вітчизну, шанувати державні символи України (ч. 1 ст. 65 Конституції), щодо обов'язку кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині (ст. 66
Конституції).

У коментованому приписі йдеться про обов'язки людини не перед будь-яким суспільством, а лише перед таким, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості. І це засад-ничо виправдано. Адже в антиправовому, антигуманному, недемократичному суспільстві, яке пригнічує, принижує людину, гальмує її розвиток, навряд чи можна вимагати від неї схвального ставлення до нього, виконання нею усіх її" соціальних, а тим більше юридичних обов'язків.

У коментованій статті втілено й таку світоглядну, філософсько-антропологічну засаду, згідно з якою від суспільства кожна людина отримує те, що їй потрібно для існування й розвитку.

122

Тому саме суспільство є соціальною цінністю для людини. Усвідомлення цієї засади саме і зумовлює поважливе, відповідальне ставлення людини до виконання своїх соціальних (а отже, й – оскільки їх закріплено у Конституції, в інших законах – до юридичних) обов'язків, запобігає протиставленню прав та обов'язків, гальмує формування суто утриманських установок.

Стаття 24. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Be може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних,релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Цей припис конкретизує закріплену в ст. 21 Конституції України вихідну засаду – принцип рівності всіх прав людини щодо тих осіб, які є громадянами України. Говорячи про рівні права, слід чітко усвідомлювати нетотожність таких явищ, як рівноправність і рівність, а також відмінність між поняттями, що ними ці явища відображаються (адже у коментованій статті вживаються обидва ці поняття). Рівноправність – це однаковість, тобто рівність, прав людини і громадянина у всіх і кожного. Вона поділяється на загальносоціальну та юридичну. За-гальносоціальна рівноправність – це однаковість основних прав у
свобод кожної людини. Юридична рівноправність – це однаковість, рівність юридичного статусу державно-правоздатних суб'єктів, насамперед рівність їх основних (конституційних) прав та юридичних обов'язків. Інакше кажучи, загальносоціальна

І23

Конституція України

Розділ II. Стаття 24

рівноправність полягає у фактичній, «матеріальній» рівності прав і свобод людини, а юридична рівноправність – у формальній рівності юридичних прав і свобод. Рівність людей – це фактична, реальна однаковість їхніх соціальних можливостей у використанні прав та свобод людини й у виконанні соціальних обов'язків. Зважаючи на об'єктивно зумовлену, закономірну неоднаковість властивостей, особистих здібностей, реальних можливостей кожної людини та особливість, унікальність індивідуальних умов її життя, соціальна нерівність як неминучий результат і вияв такої неоднаковості може бути частково послаблена, пом'якшена за допомогою спеціальних заходів (пільг або ж обмежень) з боку держави та інших суб'єктів суспільства.

Коментований припис, проте, не є простим дублюванням положень ст. 21 Конституції України: адже у ньому йдеться, по-перше, лише про права і свободи «конституційні», а по-друге – про ті, якими Українська держава наділила тільки своїх громадян, а не всіх людей, що перебувають на її території. Щоправда, вказівка на те, що громадяни є рівними перед законом, істотно розширює сферу юридичної рівності, не обмежуючи ЇЇ тільки конституційними правами і свободами. З цієї вказівки випливає, що всі права і свободи громадян, закріплені в законах, теж мають бути принципово рівними, однаковими.

Не може бути привілеїв або обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Привілеї–це додаткові юридичні права, якими наділяється (або ж ті юридичні обов'язки, від яких звільняється) за певних умов та на певних підставах частина людей. Поняття обмеження прав людини було вже роз'яснено у коментарі до ч. З ст. 22 Конституції України. Коментований же тут припис фіксує загальний принцип неприпустимості встановлення, за будь-яких соціальних чи особистісних підстав, привілеїв і обмежень. Цей припис знову ж таки є виразом і конкретизацією засади рівноправності усіх людей. Деякі з підстав правопривілеїв або пра-вообмежень названо тут більш-менш конкретно, оскільки саме вони, як свідчить попередня та й певною мірою сучасна соціальна практика, використовувались для визначення юридичного статусу людини. Проте цей перелік підстав не є вичерпним, про що свідчить вираз «іншими ознаками». Водночас є цілком очевидним, що реалі-

124

за цього демократичного, гуманного принципу завжди була й нині залишається досить складною проблемою, оскільки він, як і будь-який інший принцип, не може бути абсолютним, «безмежним», не позбавлений жодних винятків.

Усі можливі привілеї, а також обмеження слід поділяти на со-ціально-підставні, обгрунтовані, виправдані (цілком, або значною мірою, або ж частково) та соціально безпідставні, необгрунтовані, невиправдані (або цілком, або значною мірою, або ж частково). Визначальним критерієм такого розподілу є насамперед сприяння забезпеченню фактичної соціальної рівності шляхом встановлення формальної нерівноправності, тобто саме шляхом юридичних привілеїв та обмежень (наприклад, щодо дітей, пенсіонерів, інвалідів). Уявлення про такий критерій, а також про міру (ступінь) обґрунтованості привілеїв чи обмежень мають, ясна річ, оціночний характер і є конкретно-історичними. Тому в соціально неоднорідному суспільстві їм притаманна, як правило, неоднозначність, а самі привілеї та обмеження внаслідок цього є здебільшого предметом гострих суспільно-політичних дискусій, суперечок, навіть конфліктів. Яскравим свідченням цього можуть бути наступна (заключна) частина коментованої статті та проблеми, пов'язані з її реалізацією.

Рівність прав жінки і чоловіка забезпечується: наданням жінкам рівних з чоловіками можливостей у громадсько-політичній і культурній діяльності, у здобутті освіти і професійній підготовці, у праці та винагороді за неї; спеціальними заходами щодо охорони праці і здоров'я жінок, встановленням пенсійних пільг; створенням умов, які дають жінкам можливість поєднувати працю з материнством; правовим захистом, матеріальною і моральною підтримкою материнства і дитинства, включаючи надання оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям. У коментованому приписі зазначено основні напрями державних заходів, спрямованих на забезпечення фактичної рівності жінки і чоловіка. Тому вираз «рівність прав», який тут вжито, видається дещо неточним, неадекватним, адже за смислом Цього припису йдеться не про рівноправність, а саме про рівність (фактичну, соціальну). Таких напрямів є два: з одного боку, це закріплення рівних прав (рівноправності жінки і чоловіка в усіх сферах суспільного життя), а з другого – встановлення для жінок, зокрема для певних їх груп, спеціальних пільг (деякі види таких пільг прямо зазначено у коментованому приписі).

125

Конституція України

Розділ П. Стаття 25

Стаття 25. Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.

Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі.

Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за Ті межами.

Громадянство як усталений, стійкий, постійний, загальний правовий зв'язок особи з певною державою означає насамперед визнання за цією особою усієї повноти прав і свобод, передбачених у Конституції України та поточному законодавстві. Громадянство є одним з елементів правового статусу переважної більшості людей і одночасно передумовою володіння правами та свободами у повному обсязі. Саме тому припинення громадянства означає суттєве звуження обсягу прав і свобод особи. Однією з головних ознак демократичного характеру держави є відмова від права позбавляти громадянства, оскільки таке позбавлення є характерним перш за все для авторитарних та тоталітарних політичних режимів.

Інститут позбавлення громадянства істотно відрізняється ьй
поняття втрати громадянства. Позбавлення громадянства містит елемент сваволі й означає для держави можливість на власниЩ розсуд, без будь-яких правових обмежень самостійно вирішувати питання про можливість подальшого існування такого усталеного правового зв'язку особи з державою, як громадянство. При цьому вона не зобов'язана також враховувати думку самого громадянина з нього приводу. Такий підхід призводить до спотворення взаємовідносин у системі «людина – держава» та «громадянське суспільство – держава», перетворює їх на нерівноправні, адже у будь-який момент особа може втратити значну кількість своїх прав за надуманими підставами або й взагалі без будь-яких підстав та пояснень. Тому людина стає беззахисною перед сваволею посадовців.

Втрата громадянства є більш демократичним інститутом, оскільки поточне законодавство закріплює вичерпний перелік підстав для втрати громадянства. А це означає, неможливість самостійного їх «продукування». Громадяни мають можливість знати, яка саме їх власна поведінка не є бажаною для держави і скорегувати її або утриматися від певних дій. Законодавство перед-126

баЧ
ає такі підстави втрати громадянства України: 1) якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави; 2) якщо іноземець набув громадянство України і не подав документ про припинення іноземного громадянства або декларацію про відмову від нього; 3) якщо іноземець набув громадянство України і скористався правами або виконав обов'язки, які надає чи покладає на нього іноземне громадянство; 4) якщо особа набула громадянство України внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів; 5) якщо громадянин України без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої держави (ст. 19 Закону України від 18 січня 2001р. «Про громадянство України»).

Однак якщо виконання вимог пунктів 1,2,3,5 потягне за собою набуття громадянином України статусу апатрида (особи без громадянства), тоді зазначені положення не можуть застосовуватися, про що прямо зазначено в ч. 2 ст. 19 Закону України «Про громадянство України».

Право змінювати громадянство також є ознакою демократичного характеру держави, оскільки означає для особи можливість відмовитися від захисту своїх прав з боку однієї держави та обрати громадянство тієї держави, захистом якої вона хотіла б користуватися. Визнання цього права покладає на державу обов'язок, по-перше, не створювати для особи надмірних обмежень та перешкод у зв'язку з наміром обрати інше громадянство, по-Друге, забезпечити постійне здійснення належного та досить ефективного контролю за забезпеченням реалізації прав громадян, по-третє, створити належні умови для їх здійснення. Тобто наявність такої норми спонукає державу дотримуватися Мінімальних стандартів прав людини, яких уже досягли інші Держави.

Зміна особою громадянства передбачає два етапи: вихід з громадянства однієї держави та набуття громадянства іншої держави. Підстави виходу з громадянства України закріплено у с
т. 18 Закону України «Про громадянство України». За загальним правилом вийти з громадянства України може особа, яка виїхала на постійне проживання за кордон. Однак в окремих

127

Конституція України

Розділ II. Стаття 2S

випадках з громадянства України може вийти і особа, яка мещ-і кає на її території. Так, дитина, яка набула за народженням громадянство України, може вийти з громадянства за клопотанням одного з батьків незалежно від місця проживання дитини. Обов'язковою умовою виходу особи з громадянства України є набуття нею іноземного громадянства або наявність документу уповноваженого органу іншої держави про те, що громадянин України набуде її громадянство, якщо вийде з громадянства України. Тобто не допускається вихід особи з громадянства України, якщо це потягне набуття нею статусу апатрида (особи без громадянства).

Разом з тим вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка клопоче про вихід з громадянства, в Україні притягнуто як обвинуваченого у кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

Відповідно до ч. 2 коментованої статті громадянин України, не може бути вигнаний за межі України. Це означає, що держава та її органи і посадові особи не мають права ухвалювати з політичних чи будь-яких інших мотивів рішення про заборону та неприпустимість (чи небажаність) перебування громадян України на ЇЇ території. Держава не має права примусити громадянина залишити ЇЇ територію або заборонити його повернення на територію України. Неправомірними будуть вважатися й будь-які інші дії чи будь-який тиск, спрямовані на те, щоб підштовхнути чи фізично видалити громадянина поза межі України.

Категоричною є конституційна вимога, вміщена в ч. 2 ст. 25 Основного Закону України, про те, що громадянин України не може бути виданий іншій державі (неможливість екстрадиції). Це означає, що громадянин України в разі вчинення злочину поза межами України не може бути виданий іншій державі для притягнення до кримінальної відповідальності та віддання до суду. Він підлягає кримінальній відповідальності лише за Кримінальним кодексом України, а справу про притягнення його до відповідаль- ності має розглядати відповідний суд України. Громадянин Украї- ни не може бути виданий іншій державі і на підставі міжнарод- ного договору України, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 9 Конституції України «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних 128

змін до Конституції України». Якщо ж громадянина України запрошено для участі у судовому засіданні як свідка, тоді він має право самостійно вирішувати питання про те, брати участь у такому засіданні чи ні.

Відповідно до ч. З ст. 25 Конституції Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами. Це означає, по-перше, що держава бере на себе зобов'язання забезпечити для громадян здійснення у повному обсязі усіх прав і свобод, передбачених Основним Законом України та її поточним законодавством. Так, наприклад, під час підготовки та проведення виборів до Верховної Ради України держава зобов'язана створити виборчі дільниці та дільничні виборчі комісії при українських дипломатичних (або консульських) установах за кордоном, надавати виборцям через ці комісії відповідну інформацію про реєстрацію кандидатів, про хід передвиборної агітації тощо, забезпечити дільницю достатньою кількістю виборчих бюлетенів та належні умови для голосування і підрахунку голосів. Так само державні установи мають піклуватися і про здійснення інших прав громадян України, які перебувають за кордоном. Разом з тим окремі права і свободи громадяни не можуть реалізувати за кордоном. Наприклад, право проводити збори, мітинги і демонстрації досить часто неможливо здійснити за кордоном навіть в межах передвиборних заходів, оскільки це може суперечити законодавству країни перебування.

129

Окрім того, за Конституцією України держава зобов'язана захищати своїх громадян за кордоном, особливо коли виникає загроза їх життю та здоров'ю. Такий захист здійснюється передусім дипломатичними засобами, а також шляхом надання юридичної, фінансової, матеріальної допомоги. Зазвичай захисту за кордоном потребують громадяни України, які виїхали з метою працевлаштування, затримані правоохоронними органами інших держав, стали заручниками, жертвами злочинних посягань тощо. У розділі IV Першої щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради з прав людини навіть виокремлено підрозділ 7 «Захист прав громадян України за її межами», у якому наведені численні приклади вживання заходів, спрямованих на поновлення прав українських громадян.

9 3472

Конституція України

Розділ II. Стаття 26

Стаття 26. Іноземці та особи без громадянства, що перебу. вають в Україні на законних підставах, користуються тими самц. ми правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, які громадяни України,
– за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом.

Коментована стаття присвячена правовому статусу іноземців та осіб без громадянства, його специфіці.

У частині 1 цієї статті коментування потребують насамперед терміни «іноземці» та «особи без громадянства». За Законом України від 4 лютого 1994 р. «Про правовий статус іноземців» іноземцями визнаються особи, які належать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, а особами без громадянства – особи, які не належать до громадянства будь-якої держави (ст. 1). Осіб без громадянства називають ще апатридами.

Правовий статус іноземців та осіб без громадянства визначається внутрішнім законодавством держав з урахуванням їхніх міжнародних зобов'язань. З міжнародних актів у цій галузі діють Конвенція про статус апатридів (1954 p.), Конвенція про скорочення безгромадянства (1961 р.) тощо.

За Законом України «Про правовий статус іноземців» правовий статус іноземних громадян і осіб без громадянства в основному співпадають. При цьому Закон, як і Конституція України, виходить із загального принципу урівнювання в головному прав і обов'язків іноземців і осіб без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах (ч. 1 ст. 26 Конститушї України) з правами та обов'язками громадян України. Відповідно до Закону України «Про правовий статус іноземців» такими законними підставами є іммігрування в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасове перебування на її території відповідно до встановлених правил. Іноземці та особи без громадянства, які іммігрували на постійне проживання або для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.

Що ж стосується іноземців і осіб без громадянства, які опинилися в Україні на незаконних підставах, то до них вживають

130

відповідних заходів впливу, включаючи їх примусове видворення за межі країни.

У передбачених законом випадках іноземці і особи без громадянства можуть набути статусу біженця. Біженцем вважається іноземний громадянин або особа без громадянства, які внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або за політичними переконаннями вимушені залишити територію держави, громадянами якої вони є (або територію країни свого постійного проживання), та шодо яких відповідними органами прийняте рішення про надання їм статусу біженців. Центральним органом державної виконавчої влади, що координує взаємодію інших органів при вирішенні всіх питань, що стосуються біженців, є Міністерство України у справах національностей та міграції. Підстави і порядок набуття статусу біженця регулюється законодавством України.

Іноземці і особи без громадянства, що на законних підставах перебувають в Україні, мають право на підприємницьку діяльність, працю, відпочинок, охорону здоров'я, соціальний захист, освіту, житло, свободу совісті тощо. Вони можуть укладати та розривати шлюби з громадянами України та іншими особами відповідно до законодавства України. Іноземцям і особам без громадянства гарантується недоторканність особи, житла, невтручання в особисте та сімейне життя, таємниця листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень, повага їх гідності нарівні з громадянами України.

Водночас Законом України «Про правовий статус іноземців» передбачено, що здійснення іноземними громадянами і особами без громадянства наданих їм прав і свобод не повинно завдавати Шкоди національним інтересам України, правам, свободам і законним інтересам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні. Іноземці і особи без громадянства зобов'язані дотримуватись Конституції і законів України, шанувати традиції та звичаї народу України (ст. 2).

131

Частина 1 ст. 26 передбачає винятки, що стосуються правового статусу іноземців та осіб без громадянства порівняно з правовим статусом громадян України. Ці винятки встановлені самою Конституцією, законами або міжнародними договорами України. У галузі політичних прав, зокрема, іноземці та особи без гро-

94472

Конституція України

Розділ If. Стаття 27

мадянства не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади та органів самоврядування, а також брати участь у референдумах. Вони не зобов'язані відбувати військову службу в Збройних Силах України та інших військових формуваннях.

Передбачено також ряд особливостей для в'їзду в Україну і виїзду з України іноземців та осіб без громадянства. Вони, зокрема, можуть в'їжджати в Україну за національними паспортними документами. При цьому Іноземці і особи без громадянства повинні одержати у встановленому порядку в'їзну візу, якщо інше не передбачено міжнародними договорами та законодавством України.

Транзитний проїзд іноземців та осіб без громадянства через територію України до країни призначення також дозволяється за наявності транзитних віз, якщо інше не передбачено міжнародними договорами та законодавством України. Законом України «Про правовий статус іноземців» передбачені випадки, коли в'їзд в Україну або виїзд іноземців та осіб без громадянства з України не дозволяється.

За порушення іноземними громадянами та особами без громадянства встановленого порядку перебування в Україні, а також за недотримання правил транзитного проїзду через територію України, до них вживаються встановлені законом заходи юридичної відповідальності. Серед них видворення іноземця або особи без громадянства за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України. Воно може мати місце, якщо дії іноземця або особи без громадянства суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; іноземець або особа без громадянства грубо порушили законодавство про свій правовий статус (ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців»). Частина 2 ст. 26 передбачає можливість надання іноземцям та особам без громадянства притулку в Україні. Рішення про надання притулку приймає Президент України (п. 26 ст. 106 Конституції). Але сам порядок надання притулку законом у нас врегульовано недостатньо. І в міжнародному праві інститут політичного притулку є в основному звичаєво-правовим. Під політичним притулком тут розуміють надання державою тій або іншій особі можливості укритися від переслідувань за політичними мотивами, яким вона піддавалася (або могла піддаватися) в країні свого 132

громадянства чи постійного місця проживання. При цьому до політичних мотивів належить не тільки переслідування за політичні переконання, а й за громадську діяльність, релігійні переконання, расову чи національну належність тощо.

Надання притулку – це суверенне право кожної держави. Національним законодавством регулюються підстави і процедура (судова або адміністративна) надання політичного притулку, а також статус осіб, які отримали цей притулок. У міжнародному праві, проте, є норми, що стосуються обов'язків держав не надавати політичного притулку відповідним категоріям осіб. Зокрема, п. 2
ст. І Декларації Генеральної Асамблеї ООН про територіальний притулок (1967 р.) передбачено, що право користуватися політичним притулком не визнається за особою, стосовно якої є серйозні підстави вважати, що вона вчинила злочин проти миру, військовий злочин або злочин проти людства. Загальновизнаним також є положення, згідно з яким притулок не повинен надаватися й особі, яка вчинила загальнокримінальний злочин.

Основним міжнародно-правовим наслідком надання політичного притулку є зобов'язання держави не видавати особу, яка отримала політичний притулок. Крім того, відповідна держава зобов'язується надавати квазідипломатичнии захист у разі порушення прав цієї особи за кордоном. Нарешті, держава, яка надала політичний притулок особі, несе відповідальність за ЇЇ діяльність.

Політичний притулок припиняється, якщо зникли причини або якщо відповідна особа натуралізувалася (отримала громадянство) в державі, яка надала притулок.

Стаття 27. Кожна людина має невід 'ємне право на життя Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов'язок

держави
– захищати життя людини.

Кожен має право захищати своє життя і здоров'я, життя і

здоров'я інших людей від протиправних посягань.

Право на життя належить до фундаментальних прав людини. Воно закріплене в усіх найважливіших міжнародних договорах і с
т. 27 Конституції України цілком відповідає цим міжнародно-правовим документам.

133

Конституція України

Розділ II. Стаття 27

Суб'єктом права на життя є людина. Згідно з законодавством України людина з'являється в момент народження та зникає після смерті. Це означає, що українське законодавство не розглядає ненароджену істоту як людину, хоча і може визнавати у випадках, встановлених законом, інтереси «зачатої, але ще не народженої дитини» (ч. 2 ст. 25 ЦК України).

Право на життя складається з невід'ємності права на життя, заборони свавільного позбавлення життя, права на позбавлення життя внаслідок неминучої потреби застосувати силу.

Головним у ст. 27 є проголошення невід'ємності права на життя, яке належить кожній людини, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних переконань, громадянства тощо. Невід'ємність права на життя слід розглядати як наслідок природності цього права. Ніхто не наділяє людину правом на життя. Людина має це право внаслідок лише того факту, що вона є людиною.

У той же час держава бере на себе певні обов'язки щодо захисту життя. Це випливає з положення ст. 27 про заборону свавільного позбавлення життя. Такими обов'язками слід вважати: обов'язок держави криміналізувати вбивство; обов'язок держави не позбавляти будь-яку особу життя свавільно; обов'язок відмовитися від смертної кари як засобу кримінального покарання; заборона екстрадиції особи в державу, в якій до неї може бути застосована смертна кара; заборона вислання особи в державу, в якій буде існувати загроза її життю; обов'язок держави забезпечувати захист права на життя за умов, коли існує висока вірогідність абсолютної загрози життю людини. Реалізація цих обов'язків привела до прийняття в українському законодавстві цілого ряду правових норм, які гарантують найбільш повне дотримання права на життя. Так, Кримінальний кодекс України криміналізує різні види навмисного або необережного позбавлення життя. Україна відмовилась від смертної кари. Як наслідок виконання зобов'язань за ратифікованою Конвенцією про захист прав людини та основних свобод Україна не повинна екстрадувати осіб в держави, в яких може бути застосована смертна кара. В Україні визнається заборона вислати або примусово повертати будь-яку особу в державу, в якій буде існувати загроза її життю. Це випливає із закріпленого в Конституції України права на притулок (ч. 2 ст. 26). Крім того, надання статусу біженця згідно з Законом України від 21 червня 2001 р. «Про біженців» відбувається в разі, 134

якддо особа, яка звернулася за наданням статусу біженця, внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок цих побоювань (ч. 1 ст. 1). Конституція України та Закон України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану» не містять положень про можливість будь яких обмежень права на життя в умовах надзвичайного стану.

Україна ратифікувала Протокол № 6 до Конвенції про захист прав людини і основних свобод щодо скасування смертної кари та відмовилися від смертної кари як способу покарання злочинців. У чинному Кримінальному кодексі України смертна кара вилучена з видів покарань.

Право на життя не належить до абсолютних. Згідно з ч, 2 ст. 18 Конституції ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. В окремих випадках внаслідок неминучої потреби застосувати силу людина може бути позбавлена життя. Але такі випадки мають бути встановленими виключно законами України. Крім того, на випадки неминучої потреби застосувати силу вказують міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України: а) при захисті будь-якої людини від незаконного насильства; Ь) при здійсненні законного арешту або при запобіганні втечі людини, що законно перебуває під вартою; с) у діях, законно вчинених з метою придушення бунту або заколоту (ст. 2 Конвенції про захист прав людини та основних свобод).

Позбавлення життя при захисті будь-якої людини від незаконного насильства може мати місце або в разі захисту від незаконного насильства власного життя, або в разі захисту від такого насильства іншої особи. Це може відбуватися внаслідок необхідної оборони або крайньої необхідності. Необхідною обороною визнаються «дії, вчинені з метою захисту охоронюваних законом прав та інтересів особи, яка захищається, або іншої особи, а також суспільних інтересів та інтересів держави від суспільно небез-

135

Конституція України

Розділ

//. Стаття 27

печного посягання шляхом заподіяння тому, хто посягає, шкоди необхідної і достатньої в даній обстановці для негайного відвернення чи припинення посягання, якщо при цьому не було допущено перевищення меж необхідної оборони» (ч. 1 ст. 36 КК України). Не є злочином заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам у стані крайньої необхідності, тобто для усунення небезпеки, що безпосередньо загрожує особі чи охоронюваним законом правам цієї людини або інших осіб, а також суспільним інтересам чи інтересам держави, якщо цю небезпеку в даній обстановці не можна було усунути іншими засобами і якщо при цьому не було допущено перевищення меж крайньої необхідності (ч. і ст. 39 КК України).

В українському законодавстві підстави для застосування вогнепальної зброї працівниками органів по підтримці правопорядку при здійсненні законного арешту або для запобігання втечі особи, яка законно тримається під вартою, зазначені в Законі України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію» (пункти 4,5 ст. 15). Практика міжнародних органів по захисту прав людини головним при використанні зброї під час здійснення законного арешту або для запобігання втечі особи, яка законно тримається під вартою, вважають питання відповідності, доцільності та абсолютної необхідності.

В українському законодавстві не сформульовані додаткові підстави застосування вогнепальної зброї працівниками органів по підтримці правопорядку при вчиненні правомірних дій для придушення заворушення або повстання. Це означає, що такими підставами можуть бути лише ті, що зазначені в пунктах 1-6 ч. І ст. 15 Закону України «Про міліцію».

Слід також зазначити, що під час придушення заворушення або повстання зберігаються заборони, встановлені законом для використання зброї працівниками органів по підтримці правопорядку: «Забороняється застосовувати заходи фізичного впливу, і спеціальні засоби і вогнепальну зброю до жінок з явними ознака- | ми вагітності, осіб похилого віку або з вираженими ознаками інвалідності та малолітніх, крім випадків вчинення ними групового нападу, що загрожує життю і здоров'ю людей, уповноважених осіб, або збройного нападу чи збройного опору Забороняється застосовувати і використовувати вогнепальну зброю при значному скупченні людей, якщо від цього можуть постраждати сторонні особи» (ч. 2 ст. 15 Закону України «Про міліцію»). Таким чином, при вчи-

136

пенні правомірних дій для придушення заворушення або повстання перевага повинна бути віддана не застосуванню вогнепальної зброї, а застосуванню заходів фізичного впливу і спеціальних засобів. Вся міжнародно-правова практика, що стосується оцінки правомірності позбавлення життя при вчиненні правомірних дій для придушення заворушення або повстання, базується на застосуванні принципу «абсолютної необхідності».

Проблемними питаннями, які можуть бути пов'язані з застосуванням ст. 27 Конституції України, є самогубство, евтаназія і

аборт.

Самогубство – позбавлення особою самою себе (без сторонньої допомоги) власного фізичного життя, що має місце внаслідок добровільного, обміркованого рішення або внаслідок рішення, що виникає у стані афекту. Сучасна теорія права виходить з загального визнання за особою права свідомо розпоряджатися власним життям. У разі психічного розладу особи, яка вчиняє або проявляє реальний намір вчинити дії, які представляють безпосередню загрозу для неї або оточуючих, така особа може бути примусово госпіталізована (ч. 1 ст. 14 Закону України «Про психіатричну допомогу»). Доведення до самогубства згідно з Кримінальним кодексом України є злочином (ст. 120 КК України).

Від самогубства слід відрізняти евтаназію – штучне позбавлення життя за наявності волевиявлення особи за допомогою медичних засобів у разі невиліковної хвороби або серйозного порушення здоров'я (смертельні травми тощо) цієї особи. Українське законодавство не визнає правомірність евтаназії і кваліфікує її як злочин. У міжнародному праві залишається відкритим питання, чи охоплює право на життя також і обов'язок жити і відповідно, чи може особа відмовитися від цього свого права.

Аборт – штучне переривання вагітності. В Україні відсутня заборона проводити аборти. Але законодавство містить численні норми, що стосуються медичної практики щодо абортів і спрямовані на захист життя та здоров'я жінки. За медичними показаннями можливе штучне переривання вагітності. Умови і порядок його проведення врегульовані постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1993 р. № 926 та Додатком II Переліку соціальних показань, при яких може бути проведено штучне переривання вагітності від 12 до 28 тижнів. Незаконне проведення аборту тягне за собою кримінальну відповідальність (ст. 134 КК

137

Конституція України

України). У міжнародному праві не міститься положень про заборону або про правомірність абортів. Більш того, держави намагаються уникати будь-якої конкретної відповіді на це питання і
існуючих універсальних договорах про права людини. Наприклад, Конвенція про права дитини (набула чинності для Україщ 27 вересня 1991 р.) і практика її застосування відносять встанов-і лення рівноваги між інтересами вагітних жінок та законною не-І обхідністю захисту ембріона до повноважень держав – учасниці] Конвенції.

Стаття 28. Кожен має право на повагу до його гідності.

Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню.

Жодна людина без її вільної згоди не може бути піддана медич-ним, науковим чи іншим дослідам.

Право кожного на повагу до його гідності належить до особистих невід'ємних прав людини. Без визнання його з боку держави і забезпечення належного рівня захисту людина не може бути рівноправним членом суспільства. Саме тому Конституція України гарантує його слідом за проголошенням рівності конституційних прав і свобод.

Як випливає із законоположень, що містяться у ст. 28, в
їх нормативній єдності, держава має не лише утримуватися від посягання на гідність особи, а й зобов'язана забезпечити дієвий захист всім особам від таких посягань з боку третіх осіб.

Як етична і правова категорія гідність включає усвідомлення

особою і оточуючими факту володіння нею сукупністю певних

моральних і інтелектуальних властивостей, а також її повагу до

самої себе. Гідність особи визначається не лише самооцінкою

суб'єкта, а й його об'єктивною оцінкою іншими людьми. Проте

• незалежно від останньої і в тих випадках, коли особа через хво-

' робливий психічний стан не здатна до соціально усвідомленої

поведінки, її гідність охоронюється державою.

s Саме тому ч. 2 даної статті закріплює, що ніхто не може бути

підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, то

принижує його гідність, поводженню чи покаранню. Ця консти-

138

Розділ II. Стаття 28

туційна норма відтворює відповідні положення ст. 5 Загальної дек-ла
рації прав людини 1948 p., ст. 7 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966р., Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання 1984 р. (далі – Конвенція), ст. З Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р., Декларації про захист усіх осіб від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження чи покарання 1975 p., Європейської конвенції про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню.

Заборона катувань, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження не знає винятків, а тому не допускає порушень й у період війни або іншого надзвичайного стану, що прямо зазначено в ч. 2 ст. 64 Конституції України. Така абсолютна заборона підтверджує, що право, гарантоване цією статтею, втілює одну з основоположних цінностей демократичної держави.

У частині 2 ст. 28 названі основні категорії, які містять градацію жорстокості поводження з людиною або ЇЇ покарання. З'ясування змісту кожної з них має важливе значення для правильного усвідомлення даної конституційної норми.

Тлумачення цих категорій має здійснюватися з урахуванням загальновизнаних міжнародних стандартів та практики Комітету проти катувань, а також Європейського Суду з прав людини. Відповідно до ст. 1 Конвенції «катування» означає будь-яку дію, якою будь-якій особі навмисне спричиняється сильний біль або страждання, фізичне чи моральне, щоб отримати від неї або від третьої особи відомості чи визнання, покарати її за дії, які вчинила вона або третя особа чи у вчиненні яких вона запідозрюється, а також залякати чи примусити її або третю особу чи з будь-якої причини, що ґрунтується на дискримінації будь-якого характеру, коли такий біль або страждання спричиняються державними посадовими особами чи іншими особами, які виступають як офіційні, чи з їх підбурювання, чи з їх відома, чи з їх мовчазної згоди. До цього терміна не включаються біль або страждання, що виникли внаслідок лише законних санкцій, невіддільні від Цих санкцій чи викликаються ними випадково.

Стандарти нелюдського поводження або покарання та такого, що принижує гідність, поводження або покарання сформу-

139

Конституція України

Розділ II. Стаття 28

льовані в рішеннях Європейського Суду з прав людини (далі – Суд). Так, у справі Данія, Франція, Норвегія, Швеція та Нідерланди проти Греції (і969 р.) визначені такі ступені забороненого поводження з людиною: нелюдське поводження або покарання – таке поводження, яке навмисно спричинює тяжке розумове чи фізичне страждання, що за даних обставин є невиправданим; таке, шо принижує гідність, поводження або покарання – поводження, яке грубо принижує особу перед іншими або примушує її діяти всупереч власній волі чи власним переконанням. У справі «Ірландія проти Сполученого Королівства» (1978 р.) Суд вніс деякі корективи до пих визначень: катування – нелюдське поводження, що здійснюється навмисно і призводить до дуже серйозних і тяжких страждань; нелюдське поводження чи покарання – спричинення сильних фізичних та душевних страждань; таке, що принижує гідність, поводження – знущання, які мають викликати у жертви почуття страху, страждання і почуття власної неповноцінності, а також принизити її гідність та, по можливості, зламати ЇЇ фізичний і моральний опір.

Виходячи з особливої небезпеки зазначених форм нелюдського поводження не тільки для окремої людини, а й для суспільства в цілому, віддаючи пріоритет захисту права кожного на повагу до його гідності, міжнародна спільнота закріпила в ст. З Конвенції заборону жодній держав і-учасниці висилати, повертати чи видавати будь-яку особу іншій державі, якщо є серйозні підстави вважати, що їй може загрожувати там застосування катувань. У справі «Сьорінг проти Сполученого Королівства» (1989 р.) Суд дійшов висновку, що екстрадиція особи, яка обвинувачується у вчиненні тяжкого злочину, до Сполучених Штатів Америки, де до неї може бути застосований смертний вирок, є порушенням ст. З Конвенціїї про захист прав людини та основних свобод, оскільки перебування її протягом довгого часу в камері смертників в екстремальних умовах, у стані постійної пригніченості та очікування приведення до виконання смертного вироку тягне за собою страждання виключної сили та тривалості, що перевищує поріг, встановлений Конвенцією.

Слід разом з тим враховувати, що в деяких випадках, прямо визначених у законі, компетентні державні органи мають право приймати рішення та вчиняти певні дії, які хоча й спричинюють особі моральні або фізичні переживання, проте грунтуються виключно на законі і обумовлюються необхідністю досягнення соці-140

ально значущої мети. Ці дії та рішення не можуть бути визнані як такі, шо принижують гідність особи. Особливо це стосується сфери кримінального судочинства, де широко застосовуються заходи процесуального примусу, які так чи інакше обмежують конституційні права людини.

Так, наприклад, у ході провадження обшуку слідчим можуть бути виявлені факти, які стосуються інтимних сторін життя особи, У житлі чи іншому володінні якої проводиться слідча дія. Про-слуховування телефонних переговорів або перлюстрація кореспонденції в порядку ст. 187 КПК України, Закону України від 18 лютого 1992 р. «Про оперативно-розшукову діяльність» також пов'язані із втручанням в особисте життя. Певні труднощі морального характеру відчуває людина й при провадженні особистого обшуку, освідування, відібрання зразків для експертного дослідження, поміщенні до стаціонару для проведення судово-психіатричної експертизи тощо.

Враховуючи це, чинне кримінально-процесуальне законодавство передбачає низку етичних засад, дотримання яких є обов'язковим для осіб, які здійснюють провадження по кримінальній справі. Ці правила набувають значення гарантій від спричинення особі невиправданої моральної шкоди в ході кримінально-процесуальної діяльності. Так, наприклад, важливе положення загального характеру, дотримання якого є обов'язковим при провадженні процесуальних дій, містить ч. З ст. 22 КПК України: «забороняється домагатись показань обвинуваченого та інших осіб, які беруть участь у справі, шляхом насильства, погроз та інших незаконних заходів». Відповідно до ч. 4 ст. 184 КПКУкраїни учасники особистого обшуку або виїмки в особи предметів і документів повинні бути однієї статі з особою, яку обшукують чи у якої проводиться виїмка. При освідуванні особи іншої статі, коли Це пов'язане з необхідністю її оголювати, слідчий не вправі бути присутнім. При освідуванні також не допускаються дії, які принижують гідність освідуваної особи або небезпечні для її здоров'я (ч. З ст. 193 КПКУкраїни). Відтворення обстановки і обставин події допускається при умові, коли виконувані дії не принижують гідності осіб, що беруть у них участь, і не є небезпечними для їх здоров'я (ч. 2 ст. 194 КПК України).

Особи, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, підлягають обшуку, медичному огляду, дактилоскопіюванню

141

Конституція України

Розділ II. Стаття 28

і фотографуванню. Речі, які є при них, а також передачі і посилки, що надходять на їхнє ім'я, також підлягають огляду, а листування – перегляду. Крім того, у випадках і порядку, передбачених Законом України від ЗО червня 1993 р. «Про попереднє ув'язнення», адміністрація місця попереднього ув'язнення має право застосовувати щодо осіб, взятих під варту, заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю. Тримання осіб, взятих під варту, здійснюється на принципах неухильного додержання Конституції України, вимог Загальної декларації прав людини, інших міжнародних правових норм і стандартів поводження з ув'язненими і не може поєднуватися з навмисними діями, що завдають фізичних чи моральних страждань або принижують людську гідність.

Важливою гарантією від свавільного втручання в особисте життя людини з боку державних органів є запроваджений Конституцією України судовий порядок прийняття рішення про проведення тих слідчих дій та оперативно-розшукових заходів, які суттєво обмежують конституційні права та свободи. Зокрема, зняття інформації з каналів зв'язку та накладення арешту на кореспонденцію, огляд та обшук житла чи іншого володіння особи, поміщення обвинуваченого у медичний заклад для проведення судово-медичної або судово-психіатричної експертизи здійснюються виключно на підставі постанови суду (див. коментар до статей 29, ЗО, 31).

Не має на меті завдати фізичних страждань або принизити людську гідність й кримінальне покарання, що прямо зазначено у ч. З ст. 50 КК України. Будучи заходом примусу, що застосовується від імені держави за вироком суду до особи, визнаної винною у вчиненні злочину, кримінальне покарання має багатогранні цілі – кару, виправлення засудженого, попередження вчинення злочинів у майбутньому як засудженим, так і іншими особами. При цьому характер видів кримінального покарання, умови їх відбування визначені законом таким чином, щоб не спричиняти особі фізичного страждання і не принижувати її гідність. У рішенні по справі «Тайрер проти Сполученого Королівства» (1978 р.) Суд визнав, що призначене судом по справах неповнолітніх покарання підлітка лозинами затверджує застосування насильства і перетворює його на об'єкт формального впливу; крім того, отримуючи удари по оголеній частині тіла, особа зазнає муки від сорому, тобто таке покарання є принизливим, що

142

перевищує поріг, встановлений ст. З Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Відповідно до ст. 10 Кримінально-виконавчого кодексу України засуджені мають право на особисту безпеку. У разі виникнення небезпеки життю і здоров'ю засуджених, які відбувають покарання у виді арешту, обмеження волі, тримання в дисциплінарному батальйоні військовослужбовців або позбавлення волі, вони мають право звернутися із заявою до будь-якої посадової особи органу чи установи виконання покарань з проханням про забезпечення особистої безпеки. У цьому разі посадова особа зобов'язана вжити невідкладних заходів щодо забезпечення особистої безпеки засудженого.

Заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та зброя можуть бути застосовані до правопорушників виключно на підставі та в порядку, встановлених законами України «Про міліцію», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», Кримінально-виконавчим кодексом України.

Будучи особистим немайновим правом, що забезпечує соціальне буття фізичної особи, право на повагу до гідності та честі захищається й нормами ЦК. Відповідно до статей 277, 280, 297 нового ЦК України фізична особа має право звернутися до суду з позовом про захист ЇЇ гідності та честі та відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок поширення про неї та (або) членів її сім'ї недостовірної інформації, а також на відповідь і спростування цієї інформації.

Гарантією забезпечення права кожного на повагу до його гідності є й передбачена законами України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу в редакції від 18 червня 1999 p., «Про альтернативну (невійськову) службу» в редакції від 18 лютого 1999 р. можливість проходження громадянами України альтернативної служби. Таке право надається, якщо виконання військового обов'язку суперечить релігійним переконанням особи і вона належить до діючих згідно з законодавством України релігійних організацій, віровчення яких не допускає користування зброєю.

Умисне заподіяння сильного фізичного болю або фізичного Чи морального страждання шляхом нанесення побоїв, мучення або інших насильницьких дій з метою спонукати потерпшого або іншу особу вчинити дії, що суперечать їх волі, тобто катування,

143

Конституція Україна

Розділ
//. Стаття 28

відповідно до ст. 127 КК України є злочином і тягне за собою кримінальну відповідальність. Злочинними згідно із ст. 373 КК України є й дії, які виражаються в примушуванні давати показання при допиті шляхом незаконних дій з боку особи, яка проводить дізнання чи досудове слідство.

Як посягання на гідність особи розглядається й провадження медичних, наукових чи інших дослідів над людиною без її вільної згоди. Тому ч. З ст. 28 категорично забороняє таке втручання. Згода на провадження дослідів може бути визнана вільною лише за умови, що особа, яка її дає, повністю обізнана про характер і наслідки дослідів і повністю усвідомлює пов'язану з ними небезпеку.

Правові гаранти недоторканності особи в даному аспекті закріплені в чинному законодавстві України.

Так, відповідно до ст. 42 Основ законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. (далі – Основи) медичне втручання (застосування методів діагностики, профілактики або лікування, пов'язаних із впливом на організм людини) допускається лише в тому разі, коли воно не може завдати шкоди пацієнту. Ризиковані методи діагностики, профілактики або лікування визнаються допустимими, якщо вони відповідають сучасним науково обґрунтованим вимогам, спрямовані на відвернення реальної загрози життю та здоров'ю пацієнта, застосовуються за згодою інформованого про їх можливі шкідливі наслідки пацієнта, а лікар вживає всіх належних у таких випадках заходів для відвернення шкоди його життю та здоров'ю.

Для застосування методів діагностики, профілактики та лікування необхідна згода інформованого пацієнта. Щодо пацієнта, який не досяг віку 15 років, а також пацієнта, визнаного в установленому законом порядку недієздатним, медичне втручання здійснюється за згодою їх законних представників. У невідкладних випадках, коли реальна загроза життю хворого є наявною, згода хворого або його законних представників на медичне втручання не потрібна. Якщо відсутність згоди може призвести до тяжких для пацієнта наслідків, лікар зобов'язаний йому це пояснити. Якщо і після цього пацієнт відмовляється від лікування, лікар має право взяти від нього письмове підтвердження, а при неможливості його одержання – засвідчити відмову відповідним актом у присутності свідків.

144

Якшо особа, яка вчинила злочин, має хворобу, що становить небезпеку для здоров'я інших осіб, за рішенням суду до неї може бути застосоване примусове лікування (ст. 96 КК України).

Застосування медико-біологічних експериментів на людях допускається із суспільно корисною метою за умови їх наукової обґрунтованості, переваги можливого успіху над ризиком спричинення тяжких наслідків для здоров'я або життя, гласності застосування експерименту, повної інформованості і добровільної згоди особи, яка підлягає експерименту, щодо вимог його застосування, а також за умови збереження в необхідних випадках лікарської таємниці. Забороняється проведення науково-дослідного експерименту на хворих, ув'язнених або військовополонених, а також терапевтичного експерименту на людях, захворювання яких не має безпосереднього зв'язку з метою дослідження (ст. 45 Основ).

Закон України від 23 червня 1995 р. «Про донорство крові та її компонентів» та ст. 46 Основ забороняють примусове взяття донорської крові та її компонентів. При цьому донорство дозволяється лише за умови, що здоров'ю донора не буде заподіяно шкоди. Клінічні випробування лікарських засобів відповідно до ст. 8 Закону України від 4 квітня 1996 р. «Про лікарські засоби проводяться за наявності письмової згоди пацієнта (добровольця) на участь у їх проведенні або письмової згоди його законного представника на проведення клінічних випробувань за участю неповнолітнього або недієздатного пацієнта. При цьому пацієнт або його законний представник повинен отримати інформацію щодо суті та можливих наслідків випробувань, властивостей лікарського засобу, його очікуваної ефективності, ступеня ризику.

145

Взяття гомотрансплантатів у живого донора допускається лише за наявності його письмової заяви про це, підписаної свідомо і без примушування після надання йому лікарем об'єктивної інформації про можливі ускладнення для його здоров'я, а також про його права у зв'язку з виконанням донорської функції. Не Допускається взяття гомотрансплантатів у живих осіб, які: утримуються у місцях відбування покарань; страждають на тяжкі психічні розлади; мають захворювання, що можуть передатися реципієнту або зашкодити його здоров'ю; надали раніше орган або частину органу для трансплантації (статті 12, 13 Закону України від 16 липня 1999 р. «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людини»). ,.

Ю 3472

Конституція України

Розділ

/. Стаття 29

Госпіталізація особи до психіатричного закладу відповідно д0
Закону України від 22 лютого 2000 р. «Про психіатричну допомогу» за загальним правилом здійснюється добровільно – на її прохання або за її усвідомленою згодою. Проте особа, яка страждає на психічний розлад, може бути госпіталізована до психіатричного закладу і без її усвідомленої згоди або без згоди її законного представника, якщо її обстеження або лікування можливі лише в стаціонарних умовах та при встановленні в неї тяжкого психічного розладу, внаслідок чого вона: вчиняє чи виявляє реальні наміри вчинити дії, що являють собою безпосередню небезпеку для неї чи оточуючих, або неспроможна самостійно задовольняти свої основні життєві потреби на рівні, який забезпечує її життєдіяльність.

Якщо особа вчинила суспільно небезпечне діяння у стані неосудності або вчинила злочин у стані обмеженої осудності чи після його вчинення захворіла на психічну хворобу до постановлення вироку або під час відбування покарання, до неї можуть бути застосовані примусові заходи медичного характеру. За чинним КК України такі заходи застосовуються виключно на підставі рішення суду. Залежно від характеру та тяжкості захворювання, тяжкості вчиненого діяння, з урахуванням ступеня небезпечності психічно хворого для себе або інших осіб судом застосовуються такі заходи: надання амбулаторної психіатричної допомоги в примусовому порядку; госпіталізація до психіатричного закладу із звичайним наглядом; госпіталізація до психіатричного закладу з посиленим наглядом; госпіталізація до психіатричного закладу із суворим наглядом. Підстави застосування цих примусових заходів медичного характеру визначені ст. 94 КК України.

Стаття 29. Кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність.

Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом.

Уразі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути пе-
146

ревірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо про-хпягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не врунено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою.

Кожному заарештованому чи затриманому має бути невідкладно повідомлено про мотиви арешту чи затримання, роз'яснено його права та надано можливість з моменту затримання захищати себе особисто та користуватися правовою допомогою захисника.

Кожний затриманий має право у будь-який час оскаржити в

суді своє затримання.

Про арешт або затримання людини має бути негайно повідомлено родичів заарештованого чи затриманого.

Особиста недоторканність є одним з фундаментальних і не-відчужуваних особистих прав людини, яке закріплено міжнародним співтовариством у ст. З Загальної декларації прав людини 1948 p., ст. 9 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 p., ст. 5 Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р. (далі – Конвенція) та інших загальновизнаних міжнародних документах.

Тлумачення коментованої статті має здійснюватися в контексті сучасних міжнародних стандартів у галузі захисту прав людини та практики Європейського суду з прав людини (далі – Суд).

Рівень гарантованості та забезпечення захисту права на свободу та особисту недоторканність визнається показником демократизації суспільства і є важливою складовою становлення правової державності. Саме тому, виходячи із змісту ст. З Конституції України, однією із засад конституційного устрою України є обов'язок держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини. Це також випливає і із змісту ч. 2 ст. 22 Конституції України, відповідно до якій конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Інститут недоторканності включає фізичну і духовну недоторканність, свободу діяти, розпоряджатися собою, тобто не знаходитися під контролем. Згідно з одним із рішень Комітету ООН з прав людини порушенням ст. 9 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права визнається неспроможність або небажання державної влади забезпечити особисту недоторканність, навіть якщо посягання не пов'язане із позбавленням волі і вира-

147

W-3-472

Конституція України

Розділ II. Стаття 29

жається у небезпеці її втратити, погрозі життю або здоров'ю людини, переслідуванні з боку влади або приватних осіб. Таким чином, погроза втратити свободу також порушує особисту недоторканність, в тому числі психічну.

Право на свободу та особисту недоторканність належить до особистих немайнових прав, що забезпечують природне існування фізичної особи, і тому захищається нормами Цивільного кодексу України. Відповідно до ст. 288 нового ІДК забороняються будь-які форми фізичного чи психічного тиску на фізичну особу, втягування її до вживання спиртних напоїв, наркотичних чи психотропних засобів, вчинення інших дій, що порушують це право. Закон також забороняє фізичне покарання батьками (усиновлю-вачами), опікунами, піклувальниками, вихователями малолітніх, неповнолітніх дітей та подопічних (ст. 289 ЦК).

Будучи за своїм характером природним, право на свободу та особисту недоторканність разом з тим не є абсолютним, адже трапляються випадки, коли захист легітимного суспільного інтересу, прав та свобод інших осіб потребує його обмеження і тому є соціально виправданим. Перш за все це стосується сфери кримінального судочинства, де стикаються суспільні та особисті інтереси, виникають гострі конфліктні ситуації, розв'язання яких потребує застосування заходів процесуального примусу. Надаючи можливість компетентним державним органам їх застосовувати, держава має на меті запобігти зловживанню правом з тим, щоб реалізація конституційних прав і свобод однієї особи не шкодила правам і свободам інших. Реальність права на свободу та особисту недоторканність спирається на систему юридичних механізмів, що забезпечують його дію і тому набувають значення юридичних гарантій. Найважливішими з них є вперше встановлений Конституцією України судовий порядок арешту та взяття під варту, чітка регламентація в галузевому законодавстві підстав та строків цих примусових заходів. Судова процедура суттєво підвищує рівень захисту прав та свобод, оскільки містить низку гарантій від свавільного їх обмеження, сприяє винесенню законного та обґрунтованого рішення.

Слід звернути увагу на те, що, проголошуючи неможливісі бути заарештованим або взятим під варту інакше як за вмотив ваним рішенням суду, Конституція України тим самим відносні до судової юрисдикції не тільки вирішення питання про застосу вання арешту як виду кримінального покарання або заходу адм] 148

ністративного примусу, а й також обрання як запобіжного заходу взяття під варту в зв'язку із підозрою чи обвинуваченням особи У вчиненні злочину. При тлумаченні даної статті треба враховувати, що відповідно до ст. 60 чинного Кримінального кодексу України (далі – КК) та ст. 32 Кодексу України про адміністративні правопорушення арешт є видом кримінального покарання та адміністративним стягненням.

Як вид кримінального покарання арешт полягає у триманні засудженого в умовах ізоляції і встановлюється на строк від одного до шести місяців. Він не застосовується до осіб віком до шістнадцяти років, вагітних жінок та до жінок, які мають дітей віком до семи років.

Адміністративний арешт встановлюється лише у виключних випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до п'ятнадцяти діб. Він також не може застосовуватися до вагітних жінок, жінок, які мають дітей віком до дванадцяти років, до осіб, які не досягли вісімнадцяти років, до інвалідів першої і другої груп.

Взяття під варту є запобіжним заходом, який обирається щодо підозрюваного або обвинуваченого на досудовому розслідуванні кримінальної справи та розгляді її в суді (ст. 149 Кримінально-процесуального кодексу України. Загальний строк тримання під вартою під час досудового розслідування дорівнює двом місяцям. У випадках, коли у цей строк розслідування справи закінчити неможливо, а підстав для скасування чи заміни запобіжного заходу на більш м'який немає, він може бути продовжений до чотирьох, дев'яти та вісімнадцяти місяців. Рішення про продовження строку приймає суддя місцевого, апеляційного та Верховного Суду відповідно. Проте слід підкреслити, що чинним законодавством України не встановлено строки тримання під вартою підсудного, тобто цей запобіжний захід може діяти протягом судового розгляду кримінальної справи. У зв'язку з цим заслуговує на підтримку позиція розробників проекту нового КПК України Щодо встановлення максимальних строків тримання особи під вартою залежно від тяжкості вчиненого злочину.

Введення Конституцією України судового порядку вирішення питання щодо взяття під варту підозрюваного, обвинуваченого на досудовому розслідуванні відповідає вимогам Конвенції про захист прав людини та основних свобод, п. З ст. 5 якої передбачає, що кожен, кого заарештовано або затримано з метою припровадження до встановленого законом компетентного органу на

149

Конституція України

Розділ II. Стаття 29

підставі обгрунтованої підозри у вчиненні правопорушення або якщо є розумні підстави вважати за необхідне запобігти вчиненню правопорушення чи втечі після його вчинення, має негайно постати перед суддею чи іншою службовою особою, якій закон надає право здійснювати судову владу, і має право на судовий розгляд упродовж розумного строку або на звільнення до початку судового розгляду.

В своїх рішеннях Суд неодноразово підкреслював важливість ст. 5 для Конвенції в цілому, оскільки у ній йдеться про одне з основних прав людини, а саме – про захист окремої особи від свавільних посягань держави на її свободу (рішення по справі Боцано від 18.12.1986 p.). Судовий контроль за таким вторгненням виконавчої влади, як зазначив Суд в рішенні по справі «Броуган та інші проти Сполученого Королівства» від 29.11.1988 p., є важливим елементом гарантії, передбаченої п. З ст. 5, яка покликана довести до мінімуму небезпеку свавілля. Судовий контроль випливає з принципу верховенства права – одного з основних принципів демократичного суспільства, який зазначено в Преамбулі до Конвенції. За чинним законодавством вирішення питання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту віднесено до виключної компетенції місцевих судів. Як зазначив Пленум Верховного Суду України в п. 2 постанови від 25 квітня 2003 р. № 4 «Про практику застосування судами запобіжного заходу у вигляді взяття під варту та продовження строків тримання під вартою на стадіях дізнання і досудового слідства», апеляційні суди не вправі брати до провадження і розглядати по суті подання про обрання такого запобіжного заходу. Відповідно до ст. 37 КПК таке подання повинно розглядатися тим місцевим судом, у районі діяльності якого вчинено злочин або провадиться дізнання чи досудове слідство в даній справі.

На відміну від процесуального законодавства, що діяло раніше, за яким можливо було застосувати взяття під варту лише на підставі самого факту вчинення підозрюваним, обвинуваченим одного із злочинів, перелік яких містився у законі, за чинним КПК цей запобіжний захід застосовується в справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк понад три роки (ч. 1 ст. 155) і коли є достатні підстави вважати, що ця особа може ухилитися від слідства і суду або виконання процесуальних рішень, перешкоджати встанов-150

лєнню істини у справі чи продовжувати злочинну діяльність (ч. 2 ст. 148). У виключних випадках цей запобіжний захід може бути застосовано в справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі і на строк не більше трьох років. Відповідно до роз'яснень Пленуму Верховного Суду України, що містяться у п. З вищезгаданої постанови, такими є випадки, коли на підставі наявних у справі фактичних даних із певною вірогідністю можна стверджувати, що інші запобіжні заходи не забезпечать належної поведінки підозрюваного, обвинуваченого. Це можливо, наприклад, тоді, коли особа не має постійного місця проживання, зловживає спиртними напоями чи вживає наркотичні засоби, продовжує вчиняти злочини, підтримує соціальні зв'язки негативного характеру, порушила умови запобіжного заходу, не пов'язаного із позбавленням волі, раніше ухилялася від слідства, суду чи виконання судових рішень або ж коли особу підозрюваного взагалі не встановлено. Винятковість даного випадку має бути обґрунтована у поданні про обрання запобіжного заходу і постанові судді.

Підстави, строки та порядок взяття підозрюваного, обвинуваченого під варту детально регламентовано КПК. Крім того, слід мати на увазі, що за чинним законодавством України певні категорії осіб мають додаткові гаранти. Так, наприклад, відповідно до ст. 126 Конституції України суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Аналогічні гарантії встановлено ст. 80 Конституції України й щодо народних депутатів України. Затримання або арешт Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини також може бути здійснено лише за згодою Верховної Ради України (ст. 20 Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»).

Відповідно до ст. 1652
КПК подання органу дізнання, слідчого про застосування даного запобіжного заходу, погоджене з прокурором, розглядається судом у судовому засіданні з обов'язковою участю прокурора та особи, щодо якої вирішується це питання. Чинне законодавство передбачає обов'язок суду допитати підозрюваного, обвинуваченого. Тому розгляд подання за відсутності цієї особи є суттєвим порушенням вимог кримінально-процесуального закону. Так, ухвалою спільного засідання суддів Судової палати у кримінальних справах і Військової судової колегії

151

Конституція України

Розділ її. Стаття 29

Верховного Суду України від 14 березня 2003 р. скасовано постанови місцевого суду м. Одеси та апеляційного суду Одеської області про продовження строків тримання під вартою А. та Я., обвинувачених у вчиненні особливо тяжкого злочину, а постанову місцевого суду про обрання щодо них запобіжного заходу у вигляді взяття під варту змінено на надання дозволу на затримання А. та Я., які перебувають за межами України, та їх доставлення в суд під вартою для вирішення питання про обрання запобіжного заходу. Підставою для прийняття такого рішення стало порушення місцевим та апеляційним судами вимог чинного КПК щодо вирішення питання про застосування взяття під варту у присутності особи, щодо якої розглядається подання.

Таким чином, якщо в поданні порушується питання про взяття під варту особи, яка знаходиться на волі, суддя після розгляду подання (за винятком допиту підозрюваного, обвинуваченого) має право своєю постановою дати дозвіл на затримання зазначеної особи і доставлення її до суду під вартою. Таке затримання можливе лише за наявності передбачених ст. 148 і ч. 1 ст. 155 КПК підстав для обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. Затримання в цьому випадку не може продовжуватися більше сімдесяти двох годин, а в разі, коли особа перебуває за межами населеного пункту, в якому діє суд, – не більше сорока восьми годин з моменту доставлення затриманого в цей населений пункт. Після затримання підозрюваного, обвинуваченого і доставлення його в суд подання органу дізнання, слідчого розглядається ще раз.

За результатами розгляду в судовому засіданні подання суддя приймає одне з таких рішень: 1) про відмову в обранні запобіжного заходу, якщо для його обрання немає підстав; 2) про обрання підозрюваному, обвинуваченому запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. Відмовивши у взятті під варту, суд має право обрати інший запобіжний захід, передбачений ч. 1 ст. 149 КПК. При цьому, як підкреслив Пленум Верховного Суду України, суд вільний у виборі виду запобіжного заходу, але має обрати такий, що забезпечить належну процесуальну поведінку підозрюваного, обвинуваченого та виконання ним процесуальних обов'язків. У даному випадку підозрюваному, обвинуваченому повинно бути під розписку роз'яснено, в чому полягає цей захід, обов'язки, які покладаються на нього у зв'язку із застосуванням останнього, та наслідки їх порушення. Відмова суду у взятті під варту не переш-

152

коджає слідчому (за погодженням із прокурором) або прокурору повторно звернутися до суду з відповідним поданням у тій самій кримінальній справі за умови одержання нових даних, що свідчать на користь застосування саме цього запобіжного заходу (п. 13 постанови від 25 квітня 2003 р. № 4).

На постанову судді до апеляційного суду прокурором, підозрюваним, обвинуваченим, його захисником чи законним представником протягом трьох діб з дня її винесення може бути подана апеляція (ч. 7 ст. 1652
КПК). Перелік осіб, які мають право подати апеляцію, є вичерпним.

За змістом статей 382 і 366 КПК за результатами розгляду апеляції суд постановляє ухвалу про одне з таких рішень: залишення постанови без зміни, а апеляції – без задоволення; скасування постанови і повернення подання на новий судовий розгляд до суду першої інстанції; скасування постанови і відмову в обранні запобіжного заходу; скасування постанови і закриття провадження за поданням; зміну постанови. Скасувавши рішення суду першої інстанції про відмову у взятті під варту, апеляційний суд, як підкреслив Пленум Верховного Суду України, не може обрати цей запобіжний захід. За наявності підстав він у найкоротші строки надсилає матеріали провадження за поданням на новий судовий розгляд до відповідного місцевого суду. Однак апеляційний суд має право змінити постанову суду першої інстанції про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту і обрати інший (п. 18 постанови від 25 квітня 2003 р. № 4).

Згідно з частиною третьою ст. 29 у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи можуть застосовувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою. Системне тлумачення цієї конституційної норми дозволяє дійти висновку про те, що в ній йдеться про затримання особи, підозрюваної у вчиненні злочину. Таке затримання як тимчасовий запобіжний захід може здійснюватися лише у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити і не може перевищувати сімдесяти двох годин, протягом яких його обгрунтованість має бути перевірена судом. Тоб-

153

Конституція України

Розділ If. Стаття 29

то відповідно до зазначених вимог Конституції України затримання особи як підозрюваної у вчиненні злочину може бути здійснено компетентними державними органами поза судовим контролем виключно у межах сімдесятидвохгодинного строку.

Підстави, порядок та відповідні процесуальні гарантії додержання прав затриманого регламентовано ст. 106 КПК.

Передбачений Конституцією України та кримінально-процесуальним законодавством строк затримання особи, підозрюваної у вчиненні злочину, відповідає вимогам п. З ст. 5 Конвенції. Відповідно до рішень Суду сталою вважається така судова практика, згідно з якою чотирьохдобовий строк для випадків звичайних кримінальних правопорушень та п'ятидобовий строк для надзвичайних випадків не суперечать вимозі негайного достав-лення заарештованого до судді. Більш широке тлумачення цієї вимоги Конвенції, як зазначив Суд в рішенні по справі «Броуган та інші проти Сполученого Королівства», суттєво послабило б процесуальні гарантії п. З ст. 5 на шкоду окремій особі і мало б наслідки, що підривають саму сутність права, яке захищається цією статтею.

У зв'язку з цим підкреслимо ще раз, що в частині третій коментованої статті йдеться про затримання особи, яке здійснюється компетентним органом поза судовим контролем. Тому вважаємо, що не є таким, що суперечить зазначеним вимогам Конституції України, продовження суддею строку затримання підозрюваного, обвинуваченого до десяти діб, а за клопотанням затриманого – до п'ятнадцяти діб, передбачене ч. 8 ст. 1652
КПК, оскільки законність та обгрунтованість затримання в даному випадку протягом сімдесяти двох годин стає предметом судового контролю. При цьому слід підкреслити, що суддя має право продовжити строк затримання лише з метою додаткового вивчення даних про особу підозрюваного чи для з'ясування інших обставин, які мають значення для обрання запобіжного заходу. Тому в постанові судді повинно бути зазначено, які саме дані про особу чи інші обставини треба додатково з'ясувати, які дії і ким самим мають бути вчинені.

У разі, коли питання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту вирішується щодо особи, затриманої в порядку, передбаченому ст. 106 КПК, час, протягом якого вона три-

154

малася під вартою, включається до строку затримання, продовженого судом відповідно до ч. 8 ст. 1652
КПК (п. 12 постанови від

25 квітня 2003 р. №4).

Затримана особа має бути негайно звільнена, якщо протягом сімдесятидвохгодинного строку з моменту затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання її під вартою. Виходячи з цієї конституційної вимоги, слід зробити висновок про те, що копія постанови судді про застосування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту має бути вручена затриманому. Проте зазначимо, що чинне кримінально-процесуальне законодавство України, детально регламентуючи порядок розгляду судом подання органу дізнання, слідчого про взяття підозрюваного, обвинуваченого під варту, не передбачає обов'язку суду вручити затриманому копію постанови про застосування даного примусового заходу. На наш погляд, це є прогалиною чинного процесуального законодавства, яку слід заповнити. Виходячи з того, що норми Конституції України відповідно до її ст. 8 є нормами прямої дії, суддя зобов'язаний вручити затриманому копію цієї постанови, а у останнього, в свою чергу, виникає кореспондуюче право вимагати дотримання суддею вимог Основного Закону. Відповідно до ч. З ст. 165і
КПК постанова судді має бути негайно оголошена під розписку особі, щодо якої її ухвалено. Одночасно цій особі роз'яснюються порядок і строки оскарження постанови.

На особливу увагу в контексті цього питання заслуговує й зроблений в частині третій коментованої статті акцент на характеристиці постанови судді про застосування взяття під варту як вмотивованої, тобто такої, яка містить систему фактичних та юридичних аргументів, що свідчать на користь прийнятого рішення. Звідси законним слід вважати лише таке застосування даного примусового заходу, яке здійснене на підставі постанови судді, в котрій крім фактичних обставин кримінальної справи зазначено докази, що підтверджують наявність передбачених ст. 148 КПК підстав для обрання запобіжного заходу, враховано обставини, зазначені у ст. 150, та обгрунтовано висновок щодо доцільності обрання саме взяття під варту. У постанові Пленуму Верховного Суду України від 25 квітня 2003 р. № 4 підкреслено, Що взяття під варту є найбільш суворим запобіжним заходом, у зв'язку з чим він обирається лише за наявності підстав вважати,

155

що інші (менш суворі) запобіжні заходи, передбачені ст. 149 КПК можуть не забезпечити виконання підозрюваним, обвинуваченим процесуальних обов'язків і його належної поведінки (п 3) Саме тому, вирішуючи питання про обрання запобіжного заходу чи продовження строків тримання під вартою, а також на стадіях попереднього і судового розгляду справи, суди, як зазначено у п. ! постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 берез ня 1999 р. № 6 зі змінами, внесеними постановою від 6 червня 2003 р. № 5 «Про практику застосування судами застави як запобіжного заходу», повинні за наявності відповідних підстав застосовувати заставу за клопотанням обвинуваченого (підсудного) його законного представника чи захисника, заставодавця прокурора або за власною ініціативою.

Суттєвою гарантією додержання прав затриманого та заарештованого є правова допомога захисника. В кримінальному процесі України як захисники допускаються особи, котрі мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю в Ук раїні, та інші фахівці у галузі права, які за законом мають право на надання юридичної допомоги особисто або за дорученням юридичної особи. З моменту пред'явлення обвинуваченому для ознайомлення матеріалів кримінальної справи як захисники до пускаються також його близькі родичі, опікуни, піклувальники (детальніше про це див. коментар до ст. 59, ч. 2 ст. 63 Конституції) Надання Конституцією України кожному затриманому права у будь-який час оскаржити в суді своє затримання є важливим кроком на шляху демократизації кримінального процесу, розширення його змагальних засад, гармонізації з європейськими стандар тами у галузі прав людини. Пункт 4 ст. 5 Конвенції передбачає що кожен, кого позбавлено свободи внаслідок арешту або затримання, має право на судовий розгляд, при якому суд без зволікання встановлює законність затримання і приймає рішення про звільнення, якщо затримання є незаконним. Отже, така процедура що отримала назву «habeas corpus», передбачає наявність судового контролю за законністю та обгрунтованістю затримання.

Запроваджений Конституцією України судовий порядок оскарження затримання знайшов свій розвиток у чинному кримінально-процесуальному законі. Відповідно до частин 7-9 ст 106 КПК України у разі оскарження затримання до суду скарга затриманого негайно направляється начальником місця попередньо-

156

го ув'язнення до суду. Скарга розглядається суддею одночасно із поданням органу дізнання про обрання запобіжного заходу. Якщо скарга надійшла після обрання запобіжного заходу, вона розглядається суддею протягом трьох діб з часу надходження. Якщо подання не надійшло або коли скарга надійшла після закінчення сімдесятидвохгодинного строку після затримання, скарга на затримання розглядається суддею протягом п'яти діб з часу надходження. Скарга розглядається з дотриманням вимог, що ставляться законом до розгляду в суді подання органу дізнання, слідчого про застосування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. За результатами розгляду суддя виносить постанову про законність затримання чи про задоволення скарги і визнання затримання незаконним. Копія постанови направляється прокурору, органу дізнання, затриманому і начальнику місця попереднього ув'язнення. Постанову судді протягом семи діб з дня її винесення може бути оскаржено в апеляційному порядку прокурором, особою, щодо якої прийнято рішення, або її захисником чи законним представником.

Завідомо незаконне затримання, арешт або тримання під вартою відповідно до ст. 371 КК є злочином, який тягне за собою застосування щодо винних кримінальної відповідальності.

У разі постановлення щодо підсудного виправдувального вироку суду, закриття кримінальної справи за відсутністю події злочину, відсутністю у діянні складу злочину або за недоведеністю участі обвинуваченого в учиненні злочину, закриття справи про адміністративне правопорушення у особи виникає право на відшкодування шкоди, завданої незаконним взяттям і триманням ЇЇ під вартою, незаконним застосуванням адміністративного арешту. Порядок і правові умови відшкодування передбачено Законом України від 1 грудня 1994 р. «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду» (див. коментар до ч. 4 ст. 62 Конституції).

Вимога Конституції України про негайне повідомлення родичів заарештованого та затриманого спрямована на захист його прав та законних інтересів. Крім етичної мотивації, ця конституційна норма має значення процесуальної гарантії, оскільки, будучи повідомленими, родичі підозрюваного, обвинуваченого мають реальну можливість запросити захисника до участі в кри-

157

Конституція України

мінальній справі. Це положення конкретизоване в ст. 161 КПК, відповідно до якої про арешт підозрюваного або обвинуваченого і його місце перебування слідчий зобов'язаний повідомити його дружину чи іншого родича, а також сповістити за місцем його роботи.

Якщо обвинувачений є іноземним громадянином, то відповідно до ч. 2ст. 161 КПК постанова про взяття його під варту направляється в Міністерство закордонних справ України. Проте на вимогу Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р. правоохоронні органи України повинні сповіщати іноземні дипломатичні представництва не тільки про взяття під варту іноземних громадян на території України, а й про їх затримання або позбавлення волі за вироками українських судів. При цьому консульські посадові особи мають право на відвідування затриманих або взятих під варту громадян держави, яку вони представляють, та на вільні зносини з компетентними органами України.

Стаття ЗО. Кожному гарантується недоторканність житла.

Не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду.

У невідкладних випадках, пов'язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, можливий інший, встановлений законом, порядок проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду і обшуку.

Недоторканність житла чи іншого володіння особи є однією із складових особистої недоторканності та тісно пов'язана з правом на недоторканність особистого і сімейного життя, гарантованого ст. 32 Конституції України. Саме тому ст. 8 Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р. (далі – Конвенція) комплексно декларує ці права: «Кожен має право на повагу до його приватного і сімейного життя, до житла і до таємниці кореспонденції». В своїх рішеннях Європейський Суд з прав людини (далі – Суд) неодноразово підкреслював, що за цією статтею Конвенції держава виконає свої зобов'язання не тільки якщо просто утримається від дій, що ці права порушують, а за умови,

158

розділ II. Стаття ЗО

що буде діяти за певних обставин таким чином, щоб гарантувати їх забезпечення. Так, в рішенні по справі «Ейрі проти Ірландії» (1979 р.) Суд ухвалив таке: «Хоч метою статті 8 є, в основному, захист окремої особи від довільного втручання з боку органів державної влади, ця стаття зобов'язує державу не лише утримуватися від такого втручання: до такого негативного зобов'язання додається також і позитивне, яке є необхідним для забезпечення дійсної поваги до приватного і сімейного життя».

Виходячи з того, що наведені права доповнюють одне одного, зазначимо, що конституційне положення щодо недоторканності житла чи іншого володіння особи означає не тільки заборону входити до нього всупереч волі осіб, які в ньому проживають на легальних підставах, а й заборону розголошувати все, що в ньому діється. Недоторканними відповідно до коментованої статті є й особисті речі, документи, кореспонденція, інші особисті папери та майно, що зберігаються у житлі чи іншому володінні особи.

Під житлом в контексті коментованої статті розуміють не тільки місце постійного проживання особи, а й місце її тимчасового, переважного проживання або перебування. Як роз'яснив Пленум Верховного Суду України в постанові від 25 грудня 1992 р. № 12 «Про судову практику в справах про корисливі злочини проти приватної власності», житло – це приміщення, яке призначене для постійного чи тимчасового проживання людей (приватний будинок, квартира, кімната в готелі, дача, садовий будинок тощо), атакожтійого складові частини, які використовуються для відпочинку, зберігання майна або задоволення інших потреб людини (балкони, веранди, комори тощо). Крім того, слід звернути увагу на те, що Конституція України гарантує недоторканність не тільки житла, а й іншого володіння особи, тобто будь-якого приміщення, яке належить їй на законних підставах, – споруд господарчого призначення, службових або складських

приміщень, гаражу тощо.

Право на недоторканність житла належить усім особам, які в ньому проживають. Тому не є його порушенням випадки, коли примусово до житла уселяється особа, яка має на це законне право (відповідно до ст. 80 Закону України від 21 квітня 1999 р. «Про виконавче провадження» в редакції Закону України від 10 липня 2003 р. примусове вселення полягає у забезпеченні державним виконавцем безперешкодного входження стягувача у приміщен-

159

ня, зазначене у виконавчому документі, та його проживання (перебування) в ньому). Водночас уселення у житло особи, яка не має на це відповідних підстав, розцінюється як самовільне і відповідно до чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а особа підлягає виселенню, яке полягає у звільненні приміщення, зазначеного у виконавчому документі, від особи (осіб), яка виселяється, її майна, домашніх тварин та у забороні даній особі користуватися цим приміщенням (ст. 79 Закону України «Про виконавче провадження»).

Конституція захищає володільця житла, а також інших осіб, які в ньому проживають, від незаконних посягань будь-яких інших осіб, зокрема представників влади, посадових, приватних осіб тощо. Проте гарантоване Конституцією право може бути обмежене за наявності передбачених законом підстав. До таких належать необхідність провадження оперативно-розшукових заходів та слідчих дій з метою розкриття та розслідування злочину (проникнення у житло чи інше володіння особи, проведення обшуку, огляду, виїмки), виконання судових рішень, здійснення адміністративного нагляду. Окрему групу підстав для вчинення законного проникнення до житла чи іншого володіння особи становлять випадки надзвичайного характеру, коли це пов'язане з необхідністю врятування людей або майна, ліквідації аварій, пожеж тощо. Конвенція передбачає аналогічні підстави обмеження даного права. Відповідно до п. 2 ст. 8 Конвенції органи державної влади не можуть втручатися у його здійснення інакше ніж згідно із законом і коли це необхідно в демократичному суспільстві в інтересах національної і громадської безпеки або демократичного добробуту країни з метою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Конституцією України вперше передбачено, що проникнення до житла чи іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку не допускається інакше як за вмотивованим рішенням суду. Тобто обмеження права на недоторканність житла чи іншого володіння особи можливе виключно на підставі вмотивованого судового рішення. Розгляд судом матеріалів для надання дозволу на провадження зазначених дій здійснюється з додержанням таємниці досудового слідства

160

Порядок провадження обшуку та огляду детально врегульовано чинним Кримінально-процесуальним кодексом України.

В разі необхідності провести обшук слідчий за погодженням з прокурором звертається з відповідним поданням до судді за місцем провадження слідства. Суддя негайно розглядає подання і матеріали справи, а у разі необхідності вислуховує слідчого, прокурора і за наявності підстав виносить постанову про проведення обшуку, яка не підлягає оскарженню, чи постанову про відмову в проведенні обшуку, на яку протягом трьох діб з дня ЇЇ винесення може бути подана апеляція до апеляційного суду.

Постанова судді про проведення обшуку має бути пред'явлена слідчим особам, що займають приміщення, яке підлягає обшуку. Якщо такі особи відсутні, ця постанова пред'являється представникові житлово-експлуатаційної організації або місцевої Ради народних депутатів, у присутності яких і надалі проводиться слідча дія (ст. 181 КПК).

Проводячи обшук, слідчий має право розкривати замкнені приміщення і сховища, якщо володілець відмовляється їх відкрити. При цьому слідчий має уникати не викликаних необхідністю пошкоджень дверей, замків та інших предметів. Якщо володілець приміщення вважає, що зазначеними діями йому заподіяно шкоду, яка не була викликана необхідністю, він має право звернутися до суду з позовом про їх відшкодування.

Вище зверталася увага на тісний зв'язок права на недоторканність житла чи іншого володіння особи та передбаченого ст. 32 Конституції України права на недоторканність особистого і сімейного життя. Саме тому, детально регламентуючи порядок провадження обшуку, кримінально-процесуальний закон містить певні гарантії щодо захисту права на недоторканність особистого життя, запобігання заподіянню особі моральної шкоди: під час обшуку слідчий повинен вживати заходів до того, щоб не були розголошені виявлені при цьому обставини особистого життя обшукуваного та інших осіб, які проживають або тимчасово перебувають у цьому приміщенні (ст. 185 КПК). До таких заходів, зокрема, належить передбачене ст. 121 КПК попередження слідчим учасників слідчої дії (понятих, спеціаліста, потерпілого та ін.) про обов'язок не розголошувати без його дозволу даних, які стали їм відомі в ході обшуку. Винні в розголошенні цих даних не-

161

Конституція Україна

Розділ
Я. Стаття ЗО

суть кримінальну відповідальність за ст. 387 Кримінального кодексу України. Цією ж статтею КК передбачена відповідальність за розголошення таких даних і слідчим, прокурором та іншими службовими особами. Це може бути як письмове, так і усне попередження, про яке зазначається у протоколі слідчої дії. Колія протоколу обшуку із зазначеними в ньому вилученими предметами обов'язково має бути вручена особі, в якої проведено обшук, а в разі її відсутності – неповнолітньому членові ЇЇ сім'ї або представникові житлово-експлуатаційної організації чи місцевої Ради народних депутатів (ч. І ст. 189 КПК).

Аналогічні правила передбачено ст. 190 КПК й для проведення огляду житла чи іншого володіння особи.

Слід звернути увагу на те, що чинне кримінально-процесуальне законодавство України поширює гарантії, передбачені ч. 2 ст. ЗО, й на порядок провадження примусової виїмки із житла чи іншого володіння особи. Відповідно до ч. 4 ст. 178 КПК така слідча дія також проводиться лише за вмотивованою постановою судді, яка виноситься з додержанням порядку, встановленого для проведення обшуку.

Негласне проникнення до житла чи іншого володіння особи являє собою оперативно-розшуковий захід, який відповідно до ст. 8 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» проводиться за рішенням суду, прийнятим за поданням керівника відповідного оперативного підрозділу або його заступника. Про отримання такого дозволу суду або про відмову в ньому зазначені особи протягом доби повідомляють прокурору, який здійснює нагляд за цією діяльністю.

Застосування даного заходу проводиться виключно з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншим способом одержати інформацію неможливо. Крім того, обмеження конституційних прав шляхом проникнення до житла, як і іншими передбаченими законом оперативно-розшуковими заходами, здійснюється лише щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого злочину.

За результатами проникнення складається протокол з відповідними додатками, який може бути використаний в кримінальному процесі як джерело доказів.

Негласне проникнення до житла чи іншого володіння особи, як і провадження інших оперативно-розшукових заходів, можли-

162

ве лише за умови заведення оперативно-розшукової справи. Постанова про ЇЇ заведення підлягає затвердженню начальником органу внутрішніх справ, служби безпеки, прикордонних військ, охорони вищих посадових осіб, оперативного підрозділу податкової міліції, органу установи виконання покарань або його уповноваженим заступником. Ця вимога закону є важливою гарантією дотримання законності в ході оперативно-розшукової діяльності.

Громадяни України та інші особи мають право у встановленому законом порядку одержати від органів, на які покладено здійснення оперативно-розшукової діяльності, письмове пояснення з приводу обмеження їх прав та оскаржити ці дії прокурору або до суду.

Крім зазначених випадків, чинне законодавство передбачає й інші підстави обмеження права на недоторканність житла чи іншого володіння особи. Так, відповідно до ст. 11 Закону України від 25 грудня 1990 р. «Про міліцію» працівникам міліції надається право входити безперешкодно в будь-який час доби до житла або іншого володіння особи, яка знаходиться під адміністративним наглядом, з метою перевірки виконання встановлених судом обмежень.

При здійсненні виконавчого провадження державний виконавець має право безперешкодно входити до приміщень і сховищ, що належать боржникам або зайняті ними, проводити огляд зазначених приміщень і сховищ, при необхідності примусово відкривати їх в установленому порядку, опечатувати ці приміщення і сховища; накладати арешт на майно боржника, вилучати, опечатувати таке майно на зберігання та реалізовувати його в порядку, встановленому законодавством. Вимоги державного виконавця щодо виконання рішень, що підлягають виконанню Державною виконавчою службою, є обов'язковими для усіх громадян на території України (ст. 5 Закону України «Про виконавче провадження).

Частина третя коментованої статті передбачає випадки, коли обмеження права на недоторканність житла чи іншого володіння особи може бути здійснено в іншому встановленому законом порядку Такі випадки мають невідкладний характер і пов'язані із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину. Користуючись принципом крайньої необхідності, з метою захисту со-

163

113-472

Конституція України

Роздій 11. Стаття ЗО

ціально значущих цінностей компетентні державні органи мають право проникати до житла чи іншого володіння особи, проводити в них обшук та огляд і без попереднього рішення суду.

Підстави та порядок провадження цих дій регламентовано чинним законодавством України та відомчими нормативними актами.

Так, наприклад, працівники пожежної охорони відповідно до ст. 34 Закону України «Про пожежну безпеку» під час гасіння пожеж мають право на безперешкодний доступ у всі жилі, виробничі та інші приміщення, а також вживати будь-яких заходів, спрямованих на рятування людей, запобігання поширенню вогню та на ліквідацію пожеж. При цьому матеріальні збитки, пов'язані з пошкодженням майна під час гасіння пожежі, пожежна охорона не відшкодовує.

У разі введення в Україні надзвичайного стану в зв'язку з масовими порушеннями громадського порядку компетентні державні органи додатково можуть здійснювати такі заходи: перевіряти документи у громадян, а в необхідних випадках – проводити особистий огляд, огляд речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян (ст. 18 Закону України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Стаття 25 Закону України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» надає органам і співробітникам Служби безпеки України право при безпосередньому припиненні злочинів, розслідування яких віднесено законодавством до компетенції Служби безпеки України, переслідуванні осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, входити до жилих, службових приміщень, на території та земельні ділянки і оглядувати їх з наступним повідомленням прокурора протягом 24 годин. При проведенні заходів по боротьбі з тероризмом і фінансуванням терористичної діяльності співробітники Служби безпеки України, крім того, мають також право входити за письмовим розпорядженням керівника органу або оперативного підрозділу Служби безпеки за службовим посвідченням у виробничі приміщення громадян, які займаються підприємницькою діяльністю.

Посадові особи, залучені до проведення антитерористичної операції, відповідно до Закону України від 20 березня 2003 р. «Про боротьбу з тероризмом» мають право входити (проникати) в жилі 164

та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, під час припинення терористичного акту та при переслідуванні осіб, які підозрюються у вчиненні злочину (ст. 15).

Відповідно до ч. 6 ст. 177 КПК у невідкладних випадках, пов'язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, обшук житла чи іншого володіння особи може бути проведено без постанови судді. При цьому в протоколі зазначаються причини, що обумовили невідкладне проведення обшуку. Протягом доби з моменту проведення цієї дії слідчий зобов'язаний направити копію протоколу обшуку прокуророві.

Аналогічні підстави кримінально-процесуальний закон встановлює й щодо проведення огляду житла чи іншого володіння особи без рішення суду. Крім того, останнє не потребується й в тих випадках, коли є письмова згода володільця на проведення даної слідчої дії. Копія протоколу, в якому зазначені причини, що обумовили проведення огляду без постанови судді, протягом доби направляється слідчим прокурору, який здійснює нагляд за досудовим слідством (частини 5–7 ст. 190 КПК).

Незаконне проникнення до житла чи до іншого володіння особи, незаконне проведення в них огляду чи обшуку, а так само незаконне виселення чи інші дії, що порушують недоторканність житла громадян, є злочином і тягнуть за собою кримінальну відповідальність за ст. 162 КК. Якщо ж проникнення до житла здійснене з метою викрадення чужого майна, дії винної особи кваліфікуються відповідно як крадіжка, грабіж або розбій (ч. З ст. 185,ч.З ст. 18б,ч. Зет. 187 КК).

У разі постановлення щодо підсудного виправдувального вироку суду, закриття кримінальної справи за відсутністю події злочину, відсутністю у діянні складу злочину або за недоведеністю участі обвинуваченого в учиненні злочину, закриття справи про адміністративне правопорушення у особи виникає право на відшкодування шкоди, завданої незаконним провадженням обшуку, виїмки, проведенням оперативно-розшукових заходів, зокрема проникненням до житла чи іншого володіння особи. Порядок і правові умови відшкодування передбачено Законом України від 1 грудня 1994 р. «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду».

165

Конституція України

Розділ Н. Стаття
31

Стаття 31. Кожному гарантується таємниця листування телефонних розмов, телеграфної та Іншої кореспонденції. Винятки можуть бути встановлені лише судом у випадках, передбачених законом, з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.

Право кожного на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції тісно пов'язане з правом на невтручання до особистого і сімейного життя, передбаченого ст. 32 Конституції. Проте положення коментованої статті виходять за межі виключно приватного життя людини і не можуть бути зведені тільки до забезпечення особистої або сімейної таємниці. Вони в равній мірі стосуються й сфери службових, ділових та інших суспільних відносин.

Будучи невід'ємним правом людини, яке забезпечує її особисту недоторканність, воно гарантується основними міжнародними документами у галузі прав людини – Загальною декларацією прав людини 1948 p., Міжнародним пактом про громадянські та політичні права 1966 p., Конвенцією про захист прав людини та основних свобод 1950 р. (далі – Конвенція) тощо.

Під листуванням слід розуміти приватну кореспонденцію, яка передається поштовим зв'язком (листи звичайні, заказні, цінні, поштові перекази, телеграми, інші письмові відправлення, бандеролі тощо) або електронною поштою через комп'ютер.

Під телефонними розмовами розуміють розмови між особами, які відбуваються за допомогою будь-якого телефонного зв'язку, що здійснюється засобами провідних чи електромагнітних систем тощо. Телеграфна кореспонденція – це повідомлення, що передаються телеграфом.

Інша кореспонденція – це повідомлення громадян, які передаються за допомогою інших, крім описаних вище, засобів зв'язку або через комп'ютер. Наприклад, це можуть бути повідомлення, зроблені громадянином по телефаксу, пейджинговим зв'язком, іншими телекомунікаціями тощо.

Гарантія недоторканності повинна поширюватися й на інші, крім зазначених, види повідомлень – листи, що передаються через кур'єра, друзів, знайомих, інформацію, яка одержується відомчим шляхом.

166

Слід мати на увазі, що особа, використуючи послуги пошти, телеграфу або установ зв'язку, довіряє ним не самий зміст своїх відправлень або повідомлень, а лише передачу кореспонденції або технічне забезпечення телефонних розмов. Тому обов'язок зберігання таємниці листування та телефонних розмов покладено законом й на поштово-телеграфні установи. Зокрема, відповідно до Закону України «Про зв'язок», Статуту про дисципліну працівників зв'язку таємниця листування, телефонних розмов, телеграфних, а також інших повідомлень, що передаються засобами зв'язку, охороняється законом. Підприємства зв'язку всіх форм власності вживають організаційно-технічних заходів щодо захисту інформації згідно з чинним законодавством. Виймання і огляд поштової кореспонденції та документальних повідомлень, одержання необхідних довідок про них, здійснення контролю за технічними каналами зв'язку, в тому числі прослуховування телефонних розмов на підприємствах зв'язку всіх форм власності заборонено, крім випадків, передбачених чинним законодавством (ст. 27).

Проте право на конфіденційність листування та телефонних розмов не є абсолютним. Як зазначив Європейський Суд з прав людини (далі – Суд) в рішенні по справі «Клас та інші проти Федеративної Республіки Німеччини» (1978 p.), існування законодавства, що дає повноваження по здійсненню спостереження за листуванням, поштовими відправленнями і телефонними розмовами, є у виключних випадках необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки і/або для попередження безладдя або злочинів. При цьому в правовій системі держави повинні існувати адекватні і ефективні гарантії проти зловживання з боку органів державної влади, уповноважених на здійснення такого спостереження.

Коментована стаття прямо передбачає можливість встановлення винятків у випадках, передбачених законом. Вони можуть мати місце виключно за рішенням суду і тільки з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо. Встановлені Конституцією підстави обмеження цього права аналогічні відповідним положенням ст. 8 Конвенції: «Органи державної влади не можуть втручатися у здійснення цього права інакше ніж згідно із законом і коли це необхідно в демок-

167

Конституція України

Розділ
//. Стаття 3 /

ратичному суспільстві в інтересах національної і громадської безпеки або економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб». Такі винятки об'єктивно обумовлені, адже, виходячи з принципу пропорційності інтересів, притаманній Конвенції узгодженості між вимогами захисту демократичного суспільства і прав приватних осіб, обмеження права на конфіденційність кореспонденції і телефонних розмов у деяких випадках є необхідним заради досягнення соціально значущої мети, захисту інтересів інших осіб та суспільства. Отже, для того, щоб таке втручання не порушувало конституційне право, воно має бути здійснено з дотриманням наступних умов: по-перше, за рішенням суду; по-друге, воно повинно бути передбачено законом; по-третє, воно має бути спрямоване на досягнення чітко визначеної законом мети.

Сферою найчастішого застосування обмежуючих дане право заходів є кримінальне судочинство. Тому особливе значення при правовому регулюванні оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної діяльності набувають гарантії збереження особистої таємниці, забезпечення права кожного на невтручання до особистого життя, конфіденційність листування та телефонних розмов.

Відповідно до ст. 187 Кримінально-процесуального кодексу України арешт на кореспонденцію і зняття інформації з каналів зв'язку можуть бути застосовані лише за наявності достатніх підстав вважати, що улистах, телеграфній та іншій кореспонденції підозрюваного чи обвинуваченого іншим особам або інших осіб підозрюваному чи обвинуваченому, а також в інформації, якою вони обмінюються за допомогою засобів зв'язку, містяться дані про вчинений злочин або документи і предмети, що мають доказове значення, і якщо іншими способами отримати ці дані неможливо. До кореспонденції, на яку може бути накладено арешт, належать листи всіх видів, бандеролі, посилки, поштові контейнери, перекази, телеграми, радіограми тощо.

За загальним правилом арешт на кореспонденцію і зняття інформації з каналів зв'язку як процесуальні дії можуть бути застосовані після порушення кримінальної справи і тільки щодо підозрюваного або обвинуваченого. Проте з метою запобігти зло-чинові ці дії можуть бути здійснені й до порушення кримінальної справи.

168

Рішення про накладення арешту на кореспонденцію або зняття інформації з каналів зв'язку за поданням слідчого, погодженим з прокурором, приймає голова апеляційного суду або його заступник. Запровадження Конституцією України судового порядку прийняття даного рішення відповідає європейським стандартам у галузі прав людини. У зазначеному рішенні у справі «Клас та інші проти Федеративної Республіки Німеччини» Суд підкреслив, що принцип верховенства права подрозуміває, що втручання органів виконавчої влади у права окремих осіб повинно знаходитися під ефективним контролем, який звичайно має забезпечуватися судовою системою, у всякому разі як останньої інстанції; судовий контроль надає найкращі гарантії незалежності, неупередженості і належної процедури.

Подання розглядається суддею в режимі, який забезпечує нерозголошення даних досудового слідства або оперативно-роз-щукової діяльності, за участю прокурора, який викладає свою думку. В разі необхідності голова апеляційного суду чи його заступник вислуховує слідчого. Постанова про накладення арешту на кореспонденцію чи зняття інформації з каналів зв'язку або про відмову в цьому оскарженню не підлягає, на неї не може бути внесено подання прокурором.

У постанові судді про накладення арешту на кореспонденцію або зняття інформації з каналів зв'язку обов'язково має бути визначено строк, протягом якого зберігається арешт або знімається

інформація.

Як оперативно-розшукові заходи зняття інформації з каналів зв'язку, контроль за листуванням, телефонними розмовами, телеграфною та іншою кореспонденцією також проводяться за рішенням суду, прийнятим за поданням керівника відповідного оперативного підрозділу або його заступника. Про отримання такого дозволу суду або про відмову в ньому ці особи повідомляють прокурору протягом доби.

Застосування цих заходів проводиться виключно з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншим способом одержати інформацію

неможливо.

За результатами здійснення зазначених оперативно-розшу-кових заходів складається протокол з відповідними додатками, який згідно з ч. 2 ст. 65 КПК України, ст. 8 Закону України «Про

169

Конституція України

Розділ II. Стаття
ЗІ

оперативно-розшукову діяльність», ст. 15 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» може бути використаний як джерело доказів у кримінальному судочинстві.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» у кожному випадку наявності підстав для проведення зазначених оперативно-розшукових заходів має бути заведено оперативно-розшукову справу. Оскільки ці дії суттєво обмежують конституційне право особи на конфіденційність кореспонденції і телефонних розмов, закон дозволяє їх застосовувати лише щодо особи, в діях якої є ознаки тяжкого злочину.

Право контролю, фіксації і документування розмов та інших дій осіб за наявності підстав вважати їх причетними до організованої злочинної діяльності, фіксації та документування факту телефонної розмови між громадянами, надсилання листа або телеграфного повідомлення мають й органи, які відповідно до Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» її здійснюють.

З метою отримання упереджувальної інформації у разі загрози вчинення терористичного акту або при проведенні антитеро-ристичної операції Служба безпеки України згідно із Законом України «Про боротьбу з тероризмом» має право здійснювати оперативно-технічні пошукові заходи у системах і каналах теле-комунікацій, які можуть використовуватися терористами (ст. 5). Одержані внаслідок оперативно-розшукової діяльності відомості, що стосуються особистого життя, честі, гідності людини, якщо вони не містять інформації про вчинення заборонених законом дій, зберіганню не підлягають і повинні бути знищені.

Особливо в контексті коментованої статті слід зупинитися на проблемі забезпечення конфіденційності спілкування підозрюваного, обвинуваченого, підсудного із захисником. Ефективність діяльності захисника є невід'ємною від правових механізмів, що гарантують його професійну свободу. Згідно з ч. 8 ст. 48 КПК, ч. 2 ст. 10 Закону України «Про адвокатуру» документи, пов'язані з виконанням захисником його обов'язків при участі в справі, не підлягають огляду, розголошенню або вилученню дізнавачем, слідчим, прокурором або судом без його згоди. Такою ж мірою вимоги цих статей слід поширювати й на кореспонденцію, якою обмінюються захисник із своїм підзахисним. Така точка зору 170

відповідає правовій позиції Суду, викладеній у рішенні по справі «Гольдер проти Великобританії» (1975 p.): право ув'язненого на таємницю кореспонденції з адвокатом або судовим органом ні в якій мірі не повинно порушуватись, оскільки воно є головним засобом, який дозволяє особі утвердити свої права. По суті аналогічне рішення Суд виніс по справі «Кемпбел проти тюремної влади Шотландії» (1992 p.): тюремна влада повинна забезпечити належні гарантії від перлюстрації листування з адвокатом і має право відкривати листи юриста на ім'я ув'язненого лише у виключних обставинах, коли є розумні підстави вважати, що їх зміст

суперечить закону.

Закон України «Про адвокатуру» (ст. 10) забороняє прослухо-вування телефонних розмов адвокатів у зв'язку з оперативно-роз-шуковою діяльністю без санкції Генерального прокурора України, його заступників, прокурорів Республіки Крим, області, міста Києва. Проте, виходячи з конституційної вимоги щодо встановлення винятків з права кожного на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції виключно за рішенням суду, вбачається за необхідне приведення зазначених положень Закону України «Про адвокатуру» у відповідність з

Конституцією України.

В слідчій та судовій практиці трапляються випадки, коли обмеження права кожного на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції може перетворюватися у захід забезпечення охорони та захисту прав і законних інтересів громадян. Йдеться, зокрема, про випадки існування реальної загрози життю, здоров'ю, житлу або майну осіб, які приймають участь у кримінальному судочинстві. Заходи, спрямовані на їх охорону, як правило, здійснюються за їх згодою з метою забезпечення їх особистої безпеки і відповідно до Конституції України, законів України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві», «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів», «Про оперативно-розшукову діяльність», Кримінального кодексу України, Кримінально-процесуального кодексу України та ін.

Під забезпеченням безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, розуміють здійснення правоохоронними органами правових, організаційно-технічних та інших заходів, спрямованих на захист життя, житла, здоров'я та майна цих осіб

171

Конституція України

Розділ II. Стаття 31

від протиправних посягань, з метою створення необхідних умов для належного відправлення правосуддя.

Право на забезпечення безпеки за наявності відповідних підстав мають: особа, яка заявила до правоохоронного органу про злочин або в іншій формі брала участь чи сприяла у виявленні, попередженні, припиненні і розкритгі злочинів; потерпілий та його представник у кримінальній справі; підозрюваний, обвинувачений, захисники і законні представники; цивільний позивач, цивільний відповідач та їх представники у справі про відшкодування шкоди, завданої злочином; свідок; експерт, спеціаліст, перекладач і понятий; працівники суду і правоохоронних органів, а також члени їх сімей та близькі родичі, якщо шляхом погроз або інших протиправних дій щодо них здійснюються спроби вплинути на учасників кримінального судочинства.

Закон передбачає систему заходів, спрямованих на забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві. Одним з них є використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших розмов.

У разі наявності загрози вчинення насильства або інших протиправних дій щодо осіб, взятих під захист, за письмовою заявою цих осіб або за їх письмовою згодою може проводитися прослуховування телефонних та інших розмов. У ході прослуховування цих розмов може застосовуватися звукозапис.

Законодавством України також передбачено певні обмеження права кожного на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, пов'язані з особливостями правового статусу окремих осіб. Зокрема, відповідно до Закону України « Про попереднє ув'язнення» передачі і посилки осіб, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, що надходять на їх ім'я, підлягають огляду, а листування – перегляду (ст. 7). Кримінально-виконавчим кодексом України це право обмежується щодо осіб, засуджених до позбавлення волі, оскільки кореспонденція, яку вони одержують і відправляють, підлягає перегляду, а телефонні розмови, право на які вони мають чотири рази протягом року тривалістю до п'ятнадцяти хвилин, – проводяться під контролем адміністрації (статті 110, 112, 113 Кримі-нально-виконавчого кодекса України). Безперечно, що такі винятки обумовлені тим, що обсяг прав осіб, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, а також засуджених не може

172

повністю збігатися з обсягом прав усіх громадян, оскільки до цих осіб застосовані заходи державного примусу, їх права і обов'язки як громадян обмежуються законом або вироком суду, та режимом відбування покарання. Суд у справі «Сільвер та інші проти Великобританії» (1983 г.) постановив, що держава має право на розумний перегляд листів у зв'язку з триманням у тюрмі небезпечних в'язнів, здійснення незаконної комерційної діяльності та інших

аналогічних проблем.

Разом з тим закон надає додаткові гарантії здійснення права на захист прав та законних інтересів осіб, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, а також засуджених до позбавлення волі. Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закона України « Про попереднє ув'язнення», ч. 4 ст. 113 Кримінально-виконавчого кодексу України їх скарги, заяви і листи, адресовані Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини та прокуророві, переглядові не підлягають і надсилаються за адресою протягом доби з

часу їх подачі.

Таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції є особистим немайновим правом фізичної особи, тому вона має право на його захист від протиправних посягань інших осіб способами, встановленими главою 3 Цивільного кодексу України, а також іншими способами, відповідно до змісту цього права, способу його порушення та наслідків, що спричинило це порушення (статті 270,275 Цивільного кодексу України).

Якщо при провадженні по кримінальній справі право особи на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції було безпідставно порушено, у разі поста-новлення щодо неї виправдувального вироку суду, закриття кримінальної справи за відсутністю події злочину, відсутністю у діянні складу злочину або недоведеністю участі обвинуваченого у вчиненні злочину, шкода, завдана органами дізнання, досудо-вого слідства, прокуратури і суду підлягає відшкодуванню. Крім того, якщо протягом шести місяців після проведення оперативно-розшукових заходів, передбачених Законами України «Про опера-тивно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та іншими актами законодавства не було прийнято рішення про порушення за результатами цих заходів кримінальної справи або таке рішення було скасовано, завдана особі шкода також підлягає відшкодуванню.

173

Конституція України

Розділ
//. Стаття 32

Правовою основою відшкодування шкоди, завданої порушенням таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції під час досудового розслідування кримінальної справи і провадження оперативно-розшукової діяльності, є Конституція України (ч. 4 ст. 62), Закон України від 1 грудня 1994 р. «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду», Кримінально-процесуальний кодекс України, Цивільний кодекс України, а також Положення про застосування Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду», затверджене наказом Міністерства юстиції України, Генеральної прокуратури України і Міністерства фінансів України 4 березня 1996 р. № 6/5,3,41 (докладніше про це див. коментар до ст. 56, ч. 4 ст. 62 Конституції).

Особа, винна у вчиненні дій, що порушують гарантоване коментованою статтею право, підлягає кримінальній відповідальності за ст. 163 Кримінального кодексу України.

Стаття 32. Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.

Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сімі та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.

Право на особисте життя є таким же природним правом людини, як і її право на життя взагалі, бо людина як розумна, духов-

174

на, соціальна істота живе в матеріальному світі, обзаводиться нематеріальним його виразом, що втілюється в її особисті права, фактичні дії, поведінку у побуті, риси характеру, прихильності, здоров'я, здібності, стан фінансових справ тощо.

Створюючи сім'ю, особа розширює коло свого особистого життя, залишаючи, втім, за собою і власну особисту сферу.

Для кожної особи важливими є не тільки її майнові, а передусім немайнові права, які характеризують її як особистість. Більш того, їх сукупність і є тим наповненням, яке й робить її особистістю. Для кожного вони формуються і проявляються по-різному, становлять його особисте життя. Це є тією сферою приватних інтересів, яка оточує будь-яку людину. Людина не може існувати в суспільстві без цієї сфери. Уявлення про людину і відбувається через цю сферу, яка віддзеркалює її сутність. Але всі люди різні. Хтось виставляє своє приватне життя напоказ, хтось, навпаки, зацікавлений його зберегти від сторонніх очей. У зв'язку з цим постають питання про намагання проникнути всередину цієї сфери і винести на поверхню її вміст або її частку.

Невтручання в особисте та сімейне життя надає людині можливість відчувати себе недоторканною, певною мірою незалежною від інших, в тому числі від держави. Важливим є усвідомлення природності такого становища, додержання права кожної особи. Законодавство окреслює цю сферу особистого життя, недоторканність якого охоплює право на тілесну недоторканність, недоторканність зовнішнього вигляду, житла та ін.

Кожен має право окреслювати межу між собою та іншими, суспільством, якої не можна перетинати всупереч його бажання. Це його прагнення також є природним, яке зафіксоване водночас як його конституційне право і як заборона для всіх втручатися у сферу особистого життя людини.

Сімейне життя, як і особисте, також не повинне піддаватися безпідставному втручанню з боку будь-кого (в тому числі і другого подружжя або інших членів сім'ї). До речі, саме тут часто і відбуваються порушення прав особи з боку близьких людей, які ототожнюють сімейне життя з особистим і не бажають відчути, що особа і в сім'ї залишається особистістю.

Інші повинні виходити з тієї інформації, яка є чи надається цією особою, або нею не окривається, або є доступною для всіх і

175

Конституція України

Розділ П. Стаття 32

здобута за допомогою не заборонених законом, загальними принципами та мораллю засобами.

Така інформація є відкритою або публічною. Певна її частина є необхідною передусім для самої особи, яка з її допомогою може реалізувати свої права (це, наприклад, відомості про місце проживання, народження, що надає можливість здійснювати і право на підприємницьку діяльність, і на спадщину та ін.).

Певна інформація повинна розкриватися особою частково, наскільки це вимагається тими чи іншими відносинами, до яких, вона вступає. Прикладом можуть бути відомості про стан здорон в'я, про який вона вимушена попередити, наприклад, вступаю-і чи до шлюбу. Такими є й відомості про зацікавленість у вчиненні правочину членами органів управління акціонерного товариствг або при придбанні значного пакету акцій тощо.

Частина ж інформації може залишатися нерозкритою на ба-, жання цієї особи. Це інформація про її погляди, релігійність] політичні переконання. Однак у певних випадках (знов-таки на бажання особи) інформація може і вийти з кола нерозкритої. Наприклад, коли релігійність особи привела до її вступу в релігійну організацію або політичні чи громадські погляди – до вступу відповідну політичну партію чи громадську організацію.

Отже, багатогранність особистого і сімейного життя диктуєбагатоаспектність його наповнення певними правовими, моральними і культурними складниками та механізмами. При цьомурізні види інформації про особисте і сімейне життя особи трансформуються у так звані таємниці, що мають правове підґрунтя,конфіденційну інформацію та інші види і засоби встановлення!обмеженості інформації.

Так, законодавство України і теорія права вживають поняття таємниці особистого життя, яким охоплюються різні відомості про особу; відомості, що мають конфіденційний та довірчий характер і не підлягають розголошенню; відомості, що охороняються згідно з традиціями та мораллю; відомості, що підлягають розголошенню виключно у випадках та особам, визначеним законом. Враховуючи різні боки соціального буття людини, існують різні види таємниць – таємниця кореспонденції, нотаріальна, медична, банківська, адвокатська, таємниця усиновлення тощо. Обмеженість доступу до певних аспектів особистого життя досягається й за допомогою поняття конфіденційної інформації

176

про особу. Під нею слід розуміти повністю або частково скриту інформацію, доступ до якої можливий лише за бажанням особи або на вимогу інших осіб та у випадках і порядку, передбачених законом по можливості із збереженням цієї інформації і додержанням прав особи. Так, ч. 4 ст. ЗО 1 ЦК України передбачається, що обставини особистого життя фізичної особи можуть бути розголошені іншими особами лише за умови, що вони містять ознаки правопорушення, що підтверджено рішенням суду.

У цьому разі постають питання про пріоритетність тих чи інших прав або про можливість вести про це мову. Так, загальновідомо, що право на особисту недоторканність і невтручання в особисту сферу є не тільки природним правом людини, а й демократичним надбанням суспільства. Це випливає й із Загальної декларації прав людини, прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. І його гарантованість Конституцією України відповідно характеризується як цивілізований та демократичний стан українського суспільства. Відповідно повинні будуватися норми законодавства. Однак, враховуючи те, що людина є найвищою цінністю, не слід скидати з рахунку й її оточення, яке складається з таких самих людей і на яке може негативно вплинути відсутність інформації про особу, її приховання та перекручення.

Будучи елементом соціуму, особа вступає до численних зв'язків, які вимагають певної інформації про цю особу. Ненадання цієї інформації або надання невірної інформації, у свою чергу, негативно відіб'ється на особистому житті інших осіб. Тому Конституцією, враховуючи гармонізацію приватно-публічних інтересів, передбачаються певні випадки, коли особа може зазнавати втручання в її особисту сферу, а також встановлюється можливість визначати на рівні законів ті випадки, в яких допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації. Водночас Конституція окреслює критерії такого втручання – в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

На зберігання інформації про особу в ЇЇ інтересах, в інтересах інших осіб та публічних інтересах спрямоване законодавство України, яке встановлює умови та механізми доступу до цієї інформації у певних випадках (наприклад, до інформації про реєстр акціонерів). Таким чином, причини, підстави та межі втручання в особисте життя людини обумовлені Конституцією України. Чим більше

177

12 472

Конституція України

Розділ
//. Стаття 33

особа прагне проникнути в товщу соціального буття, тим більше інформації про себе вона вимушена розкривати. Так, громадські та політичні лідери, відомі науковці, митці, підприємці повинні бути готові до цього. Однак і тут слід враховувати два моменти. По-перше, права особи на особисте життя не порушуються, бо вона залишає за собою вибір: або готовність винести на людське око ті аспекти свого життя, які вона досі оберігала, або відмовитися від цього. По-друге, виявляються і поширюються лише відомості про особу, необхідні для тієї чи іншої соціальної спрямованості їїдіяльності або стану. Крім того, не слід скидати з рахунку й те, що з кожним кроком просування особи в товщу чи епіцентр соціальної сфери все небезпечнішим стає її право на особисте життя, яке вже інші вважають публічним і хочуть про нього знати, а журналісти прагнуть їм в цьому допомогти.

Право на особисте та сімейне життя особи є двоїстим. З одного боку, воно формується самою особою та інформація про нього дозується нею (ст. 301 ЦК України). Це внутрішній аспект. З другого боку, кожен має право знати про існування про нього інформації зовні – в органах державної влади, місцевого самоврядування, інших організаціях та установах. Це надає можливість особі зіставити цю інформацію, визначити дійсний стан поширення відомостей про себе та своє особисте і сімейне життя, виявити недостовірні відомості та захистити свої права. Тому кожному надається право на ознайомлення з такою інформацією, якому кореспондує обов'язок її надання. При цьому зазначені органи та організації мають її надавати безпосередньо та безкоштовно (ст. 31 Закону України від 2 жовтня 1992 р.«Про інформацію»).

У разі порушення цього права особа може оскаржити до суду, а якщо виявиться недостовірність інформації про особу, вона має право спростовувати її та вимагати інших відповідних засобів захисту – відшкодування моральної та матеріальної шкоди (статті 3,275, 280 ЦК України).

Враховуючи різноманітність способів можливого поширення інформації про особу, законодавством передбачаються й відповідні способи заборони цього поширення. Так, ст. 278 ЦК України встановлюється, що якщо особисте немайнове право фізичної особи порушується у газеті, книзі, кінофільмі, телепередачі тощо, то у випадку, коли вони лише готуються до випуску

178

у світ, суд може заборонити їх випуск до усунення порушення цього права, а якщо вони вже випущені у світ, можна заборонити (припинити) їх розповсюдження до усунення цього порушення. Якщо ж це є неможливим, вилучити тираж газети, книги тощо з метою його знищення.

Стаття 33. Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

Право на свободу пересування і вибору місця проживання в межах держави та право залишати будь-яку країну, включаючи власну, закріплено також міжнародними актами: Загальною декларацією прав людини від 10 грудня 1948 р. (ст. 13), Міжнародним пактом про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р. (ст. 12), Протоколом № 4 до Європейської конвенції про захист прав і основних свобод від 16 вересня 1963 р. (ст. 2), Європейською конвенцією про правовий статус трудящих мігрантів (Страсбург, 24 листопада 1977 р.) і багатосторонніми та іншими двосторонніми міжнародними актами.

Формування коментованої статті 33 включає дві іпостасі свободи пересування – статичну і динамічну. Вона охоплює як право перебування в одному місті, так і його зміну, включаючи свободу виїзду за кордон, переїзду на постійне або тимчасове місце проживання в іншу країну і безперешкодне повернення на батьківщину.

За Цивільним кодексом України (ст. 29) місцем проживання фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому (гуртожиток, готель тощо), у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово.

Фізична особа, яка досягла чотирнадцяти років, вільно обирає собі місце проживання, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Місцем проживання фізичної особи віком від десяти до чотирнадцяти років є місце проживання її батьків (усиновлювачів)

12-3472 - . . . ". 179

Конституція України

Розділ II. Стаття 33

або одного з них, з ким вона проживає, опікуна або місцезнаходження навчального закладу чи закладу охорони здоров'я тощо, в якому вона проживає, якщо інше місце проживання не встановлено за згодою між дитиною та батьками (усиновлювачами, опікуном) або організацією, яка виконує щодо неї функції опікуна. У разі спору місце проживання фізичної особи віком від десяти до чотирнадцяти років визначається органом опіки та піклування або судом.

Місцем проживання фізичної особи, яка не досягла десяти років, є місце проживання її батьків (усиновлювачів) або одного з них, з ким вона проживає, опікуна або місцезнаходження навчального закладу чи закладу охорони здоров'я, в якому вона проживає.

Місцем проживання недієздатної особи є місце проживання її опікуна або місцезнаходження відповідної організації, яка виконує щодо неї функції опікуна.

Фізична особа може мати кілька місць проживання. Свобода пересування включає свободу перебування в певному пункті протягом короткого чи тривалого строку, без створення там постійного місця проживання, чи свободу закріпити за собою нове місце проживання, якщо не має наміру повертатися на старе.

Місце проживання має значення для здійснення і захисту прав особи, для забезпечення сталості цивільних правовідносин. Так, місце проживання в багатьох випадках має значення для встановлення підсудності цивільних справ, знати місце проживання боржника потрібно для встановлення місця виконання обов'язку, якщо інше не передбачається законом або договором. По місту проживання спадкодавця встановлюється місце відкриття спадщини.

Вільне пересування і вибір місця проживання є суттєвою гарантією свободи особистості, умовою ЇЇ професійного і духовного розвитку. Це право є невідчужуваним та непорушним.

Водночас свобода пересування, вільний вибір місця проживання, а також право вільно залишати територію України можуть бути обмежені в інтересах національної або громадськоїбезпеки, для забезпечення громадського порядку, запобіганнязлочинам, для охорони здоров'я або моралі чи з метою захиступрав і свобод інших осіб і тільки на основі закону, а не іншихнормативних актів.

180

21 січня 1994 р. введено в дію Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України Саме цей Закон регулює порядок здійснення права громадян на виїзд за кордон і повернення в Україну осіб, які є громадянами України, а також встановлює порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок, визначає випадки тимчасового обмеження права на виїзд за кордон.

Документом, що надає право на виїзд з України і в'їзд в Україну, посвідчує особу громадянина за кордоном, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон, у відповідних випадках – посвідчення особи моряка, службовий паспорт, дипломатичний

паспорт.

У видачі паспорту, тобто в праві виїзду за кордон, громадянинові України може бути відмовлено лише тимчасово і тільки у

випадках, якщо:

він обізнаний з відомостями, які становлять державну таємницю. Як це передбачається Законом України «Про державнутаємницю», обмеження повинні бути доведені до відома громадян уповноваженим органом – керівником навчального закладу, командуванням військової частини під час прийняття на роботу (навчання) та зарахування на військову службу, пов'язанихз допуском до відомостей, що становлять державну таємницю;

діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші не виконані зобов'язання – до виконання зобов'язань, або розв'язанняспору за погодженням сторін у передбачених законом випадках,або забезпечення зобов'язань заставою, якщо інше не передбачено міжнародним договором України;

проти нього порушено кримінальну справу – до закінчення провадження у справі;

він засуджений за вчинення злочину – до відбуття покарання або звільнення від покарання;

він ухиляється від виконання зобов'язань, покладених нанього судовим рішенням, – до виконання зобов'язань;

він свідомо сповістив про себе неправдиві відомості – доз'ясування причин і наслідків подання неправдивих відомостей;

він підлягає призову на строкову військову службу – довирішення питання про відстрочку від призову;

щодо нього подано цивільний позов до суду – до закінчення провадження у справі;

181

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 34

9) він за вироком суду визнаний особливо небезпечним рецидивістом чи перебуває під адміністративним наглядом міліції – до погашення (зняття) судимості чи припинення нагляду.

У випадках, передбачених цими пунктами, може бути відмовлено у праві виїзду за кордон також громадянинові, який одержав паспорт для виїзду раніше – до виникнення обставин, передбачених пунктами 1–9.

Порядок в'їзду до іноземної держави регулюється її законами. Рішення про видачу візи-дозвілу на виїзд приймають консульські посадові особи цієї держави.

Громадянин України ні за яких підстав не може бути обмежений у праві повернутися в Україну.

Згідно з Декларацією про права людини відносно осіб, що не є громадянами країни, де вони проживають, яка була прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 13 грудня 1985 р. (40/144), іноземці, які на законних підставах перебувають на території певної держави, користуються правом на свободу пересування і свободу вибору місця проживання за винятком обмежень, передбачених законом. В Україні вони встановлені Законом від 4 лютого 1994 р. № 3929 XII «Про правовий статус іноземців», Правилами в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного переїзду через її територію.

Згідно з ст. З Закону «Про правовий статус іноземців» іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений строк, а також тимчасово перебувати на її території. Іноземець може отримати дозвіл на імміграцію та іммігрувати на постійне проживання в Україні, якщо він:

має в Україні законне джерело існування;

перебуває у близьких родинних відносинах (батько, мати,діти, брат, сестра, дід, баба, онуки) з громадянами України;

перебуває на утриманні громадянина України;

має на своєму утриманні громадянина України;

– в інших передбачених законами України випадках.Іноземці, які іммігрували на постійне проживання або для

тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.

Іноземці, які перебувають в Україні на іншій законній підставі, вважаються такими, що тимчасово перебувають в Україні.

182

Вони зобов'язуються зареєструвати свої національні паспорти або документи, які їх замінюють, і виїхати з України після закінчення відповідного строку перебування. Іноземці можуть пересуватися по території України і обирати місце проживання в ній вщповщно до порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Істотне значення для вірного тлумачення коментованої статті має рішення Конституційного Суду України від 14 листопада 2001 р. № 15-рп/2001, яке було прийняте на конституційне подання 48 народних депутатів.

Конституційний Суд України вирішив «визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 року № 700, щодо прописки (виписки), згідно з яким паспортна служба органів внутрішніх справ застосовує як загальне правило дозвільний порядок вибору особою місця

проживання.

1. Положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 р. № 700, що визнано неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом цього рішення».

Підготовлено законопроект «Про реєстрацію осіб за містом проживання» , згідно з яким буде скасовано дозвільний порядок прописки і запроваджено реєстрацію осіб за місцем їх постійного чи тривалого тимчасового проживання, яка має повідомний характер.

Прийняття законопроекту сприятиме створенню умов для повної реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією України, в тому числі свободи пересування.

Стаття 34. Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб
– на

свій вибір

183

Конституція України

Розділ II. Стаття 34

рони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Поняття гарантування права на свободу думки і слова видається не досить чітким і конкретним з деяких міркувань і тому вимагає певного роз'яснення. По-перше, за допомогою законодавства або інших юридичних засобів неможливо дозволити чи заборонити думку як таку, врегулювати процес появи, зміни або ж зникнення думок в індивідуальній свідомості; мислення кожної людини взагалі знаходиться поза межами юридичного впливу, якому підвладні лише її фізичні дії, її вчинки. Отже, коментований припис стосується не будь-якої думки, а лише тієї, яку вже виражено назовні, об'єктивовано шляхом певної фізичної поведінки. Лише така думка здатна зачіпати інтереси інших учасників суспільного життя, тобто набувати соціального значення. Таким чином, коментований припис санкціонує право людини на, власне кажучи, вільний вияв своїх думок, зокрема тих, які є поглядами, переконаннями. По-друге, оскільки, крім поглядів та переконань, існують також інші форми мислення, розглядувана свобода стосується вираження й інших його «продуктів»: раціоналізованих почуттів, установок, орієнтацій, концепцій, теорій тощо. По-третє, розглядуване право охоплює можливість використання будь-яких засобів вираження думки – як традиційних (усних, письмових, образотворчих та ін.), так і сучасних технічних. Про можливість максимально широкого тлумачення засобів, «каналів» вираження думок свідчить і наступна частина коментованої статті.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Об'єктом цього права є певні дії з інформацією. Офіційне нормативне роз'яснення останнього поняття вміщено у Законі України «Про інформацію» (1992 p.), де сказано, що інформація – це документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі. Коментований припис дозволяє вчиняти всі можливі дії з інформацією, вдаватись до будь-яких способів і засобів її використання і поширення. 184

Відмінність між вираженням своїх (свобода слова) і чужих думок (свобода поширювати інформацію) у даному випадку не має практичного значення. Вони «на рівних» дозволяються і так само ж обмежуються. Остання обставина обмеження є, мабуть, найбільш складною у практичному плані. Окремо слід відзначити, що у коментованому приписі (так само, як і в попередньому) йдеться про право кожної людини, а не тільки громадянина України.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Наведена частина коментованої статті присвячена характеристиці тих підстав, за яких закріплені у ній права можуть бути обмежені державою. Як і щодо інших обмежень прав людини і громадянина, тут передбачено, що такі обмеження можуть встановлюватися виключно за допомогою закону.

Всі підстави для обмеження цих прав, перелічені у коментованому приписі, можна поділити на три види: а) загальносоці-альні – забезпечення громадського порядку, запобігання заворушенням чи злочинам, охорона здоров'я населення; б) особистіші – захист прав, зокрема репутації, інших людей; в) політичні – інтереси національної безпеки, територіальної цілісності, підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно. Майже всі ці підстави передбачено також у найважливіших міжнародно-правових актах з прав людини (Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Конвенції про захист прав людини та основних свобод). Конституція України, відтворюючи згадані підстави, у цій частині цілком відповідає даним актам. Позитивне значення коментованого припису вбачається, так би мовити, в «обмеженні обмежень»: права, закріплені у першій і другій частинах коментованої статті, можуть обмежуватись законом виключно за наявності лише тих підстав, які тут зазначені. Будь-які інші обставини, мотиви не можуть бути причиною, приводом

обмежень даних прав.

Водночас не можна не помітити й певних проблем, котрі можуть постати при застосуванні коментованого припису. Адже

185

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 35

наведені підстави правообмеження сформульовані здебільшого за допомогою формально невизначених, у першу чергу оціночних, понять, а їх тлумачення, інтерпретація, як відомо, нерідко буває досить неоднозначною. Останньою національною інстанцією у визначенні підставності чи безпідставності встановлення законодавчих обмежень прав людини слід вважати Конституційний Суд України: його висновки, як відомо, будуть остаточними і не підлягатимуть оскарженню (ч. 2 ст. 150 Конституції України).

Висловимо тут деякі міркування лише щодо двох із згаданих вище підстав правообмеження. Організація масових заворушень як цілеспрямована діяльність – це, як передбачено Кримінальним кодексом України (ст. 294), один із самостійних видів злочинів, учинюваних із прямим умислом. У коментованій статті йдеться про запобігання не тільки таким злочинним діям, а й про ситуації, за яких висловлювання певних поглядів, поширення певної інформації здатні – навіть незалежно від намірів, від умислу поширювача – викликати заворушення і вже тому мають бути заборонені, обмежені законодавцем. Право на репутацію є, власне кажучи, складовою права на честь і гідність як одного із основних прав людини; тому право на репутацію охоплюється поняттям «права інших людей», а про ці права як підставу правообмеження вже йшлося у коментарі до ст. 23. Окрема згадка у Конституції про репутацію інших людей може бути пояснена прагненням законодавця акцентувати й конкретизувати найбільш поширені і значущі у практичному плані підстави обмеження права на свободу слова та інформацію, а також забезпечити відповідність підстав для обмеження цього права тим підставам, які відповідно передбачені у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (п. З ст. 19 цього Пакту).

Стаття 35. Кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність.

Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

186

Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа
– від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова.

Кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Коментований припис є у певному сенсі продовженням, розвитком і конкретизацією положень ст. 34 Конституції України. Світогляд – це система найзагальніших уявлень, поглядів, понять щодо світу, який оточує людей, щодо природи, людини та суспільства в їх цілісності і взаємозалежності, щодо їх сутності, походження, закономірностей існування і розвитку. Серцевиною світогляду є філософські погляди. З цього випливає, що світогляд і думка – споріднені категорії, а відтак, право на свободу світогляду є власне одним із різновидів права на свободу думки. Тому все, що було сказано вище у коментарі до конституційних положень про свободу думки і слова (в тому числі й щодо її обмежень), стосується і права на свободу світогляду. Однак виділяти окремо право на свободу світогляду є виправданим, оскільки саме світогляд людини становить духовно-ідеологічний фундамент, інтелектуальне джерело будь-яких її думок і слів. Зауважимо, що розглядуване право корелює з конституційним положенням про «ідеологічну багатоманітність» суспільного життя в Україні, де жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова (ст. 15 Конституції України). Конкретизацією останнього положення є вміщена у частині третій коментованої статті вказівка на те, що жодна релігія не може бути визнана державою

як обов'язкова.

Неодмінною складовою частиною будь-якого світогляду є вірування (оскільки не всі уявлення про оточуючий світ можуть бути у певний час доведені науково). Предметом цих вірувань

187

Конституція України

Розділ II. Стаття 35

можуть бути найрізноманітніші явища – як матеріальні, так і ідеальні, як реальні, так і уявні, як колишні, так і сучасні або майбутні. Свобода віровизнання як загальносоціальне (природне) право людини – це можливість людини вільно обирати об'єкт своєї віри і визначати власне внутрішнє ставлення до нього. Свобода віросповідання як загальносоціальне (природне) право людини є можливістю людини вчиняти певні дії або утримуватися від їх вчинення, за допомогою чого об'єктивується її віровизнання. Отже, свобода віросповідання як загальносоціальне (природне) право людини – це можливість людини вчиняти такі діяння, за допомогою яких приймаються, змінюються та сповідуються релігійні або інші переконання. Можливість сповідування віри у будь-що – ось засаднича, стрижнева ідея коментованого припису. Така можливість є необхідним складовим елементом свободи особистого самовизначення. Ця свобода, як відомо, є одним із загальновизнаних міжнародних стандартів прав людини. Вона є фундаментом особистісних прав людини. Коментований конституційний припис якраз і утверджує свободу духовно-ідеологічного самовизначення особи.

Досить поширеним різновидом організації свободи віросповідання є сповідування віри в того чи іншого бога чи в інше трансцендентне начало, тобто сповідування певної релігії. Іншим же проявом цієї свободи є, навпаки, атеїзм. Деякі конкретні прояви першого різновиду цієї свободи (відправлення релігійних культів і обрядів та ін.) згадані у коментованому приписі. Ці прояви, ясна річ, є актами фізичної поведінки. І цим вони відрізняються від вибору світогляду, віри: такий вибір є суто суб'єктивно-психічним (духовно-ідеологічним) процесом, не підвладним безпосередньому юридичному регламентуванню.

Належному здійсненню коментованого правоположення може сприяти знання тенденцій розвитку свободи віросповідання. Відповідно до сучасних загальних закономірностей розвитку інституту основних прав людини є підстави констатувати такі тенденції у здійсненні права на свободу віровизнання:

а) плюралізація вірувань як результат урізноманітнення їх об'єктів. Вона відбувається внаслідок розвитку людської особистості, збагачення її духовних потреб, розширення її світогляду, обізнаності, змін уявлень. Ця тенденція чітко простежується і в Україні, про що свідчать нещодавні конкретно-соціологічні дослідження стану «релігійності» її населення, зокрема молоді;

188

б) демонополізація ролі традиційних релігій у визначенніпоказників моральності, «праведності» способу життя та поведінки особи, життєдіяльності об'єднань, груп, спільнот, у встановленні критеріїв соціально змістовного розмежування «добра» і«зла» за конкретно-історичних умов, обставин. Одним із проявівцієї тенденції можна вважати посилення екуменічного руху середдеяких церков. Симптоматичним є також включення до складутих моральних принципів, пропагувати які серед своїх прихильників погоджуються нині керівники певних церков, і такої чесноти, як віротерпимість. Причому останню слід тепер інтерпретувати як терпимість не лише до інших релігій, а й до атеїстів, до,так би мовити, «нерелігійно віруючих»;

в) деетнізація віри (зокрема, віри релігійної). Особливо яскраво це спостерігається у процесах поширення нетрадиційнихрелігій, кількість прихильників яких збільшується серед представників різних етносів, серед жителів різних континентів, і Україна не є винятком у цьому відношенні. Така тенденція не оминає й традиційні релігії (згадаймо, наприклад, рух «Євреї за Хри-ста»). Ось чому дедалі рідше вживається поняття «національнарелігія» (і, відповідно, поняття «національна церква»): адже докожної конфесії належать люди різного етнічного походження, іце цілком нормальне явище. Навіть щодо України, де найпоширенішими є, як відомо, релігії православна (організаційно представлена кількома «центрами», інституціями) та греко-католицька, не можна – з цілком очевидних причин – вважати їх сутонаціональними.

В усіх зазначених тенденціях знаходить прояв закономірне розширення права людини на свободу віровизнання і свободу віросповідання – процес, безумовно, прогресивний і гуманістичний. Він цілком відповідає принциповим засадам Загальної декларації прав людини 1948 р. (статті 18, 19), Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р. (статті 19, 27), Декларації про права осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин, 1992 р. (статті 2.1, 2.2, 4.2).

Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. Свобода світогляду і віросповідання є найважливішою, найсуттєвішою частиною, центральним елементом права на свободу думки і слова.

189

Конституція України

Розділ II. Стаття 35

Мабуть, тому в коментованому приписі для обмеження свободи світогляду і віросповідання встановлено значно менше підстав, ніж для обмеження свободи думки і слова. Щоправда, тут з'являється і нова підстава, точніше кажучи, дві самостійні підстави – інтереси охорони здоров'я та інтереси охорони моральності населення. Уявлення про зміст і критерій виділення останніх підстав мають, знову ж, оціночний характер і є конкретно-історичними.

Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа – від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова. Коментований припис присвячено юридичному регулюванню взаємовідносин таких специфічних громадських об'єднань, як церква, інші релігійні організації, з одного боку, та держава – з іншого. Тут проголошено загальний принцип таких відносин – відокремленість (роздільність, «ок-ремішність») церкви і держави, зокрема церкви і державних навчальних закладів. З цього принципу випливають наступні практичні висновки:

Україна є світською державою. Це не означає, що вонавпроваджує, підтримує, «спонсорує» атеїстичну ідеологію, зацікавлена у ній. Це свідчить лише про те, що держава є нейтральною, безсторонньою щодо будь-яких різновидів віри – як релігійних, так і нерелігійних;

держава мусить чітко окреслити у законодавстві межі своговтручання (впливу, сприяння, протидії та ін.) у сповідання будь-якої віри, у діяльність релігійних та атеїстичних організацій,виходячи при цьому виключно із загальнолюдських цінностей іправ людини. Вона не повинна надавати матеріальної підтримкиабо в іншій формі активно виявляти свою прихильність до будь-яких релігійних організацій, а також до організацій атеїстичногоспрямування (зважаючи, зокрема, на те, що платниками державних податків є як громадяни найрізноманітніших конфесій, так іатеїсти). «Пільгове» ставлення держави до будь-якої релігії, а також до атеїстів буде порушенням коментованого припису;

– позитивна діяльність держави щодо різних конфесій має бути обмежена: а) обліково-реєстраційною діяльністю на основі повідомного (заявницького) принципу; б) нейтральним арбітру-ванням у разі виникнення міжконфесійних суперечок, конфліктів з майнових та деяких інших неідеологічних питань за

умови звернення цих організацій до відповідних юрисдикцшних державних органів і беззастережного визнання обов'язковості рішень останніх;

– держава має законодавчо визначити межі діяльності, фізичної поведінки (проте аж ніяк не думок, не віри), поза які не можуть виходити прихильники будь-якої релігії або іншої, у тому числі атеїстичної, віри відповідно до міжнародних стандартів цих меж (ст. 29 Загальної декларації прав людини). Вона повинна також здійснювати контроль за непорушенням цих меж, тобто за дотриманням законності (законів) віруючими усіх конфесій, усіма релігійними і атеїстичними організаціями, та притягати до юридичної відповідальності тих із них, котрі порушили чинне законодавство.

Безперечно, розглядуване відокремлення не означає відсутності будь-яких контактів, зв'язків між державою та церквою. Як одне із громадських об'єднань церква входить до складу політичної системи (організації) суспільства і через своїх офіційних представників може брати участь у політичному житті у тих же формах, які припустимі для будь-яких звичайних (нерелігійних) громадських об'єднань, організацій. Не може викликати заперечень також добровільне «взаємовигідне» співробітництво (паралельні чи спільні дії) держави і церкви у гуманітарній сфері або з інших питань (наприклад, здійснення ними заходів для збереження пам'яток історії і культури, пропаганда загальнолюдських принципів моралі, допомога нужденним, соціально незахищеним громадянам). Церква несе ті ж обов'язки за чинним законодавством, які покладено на будь-яких юридичних осіб, зокрема обов'язок дотримання норм фінансового, цивільного, трудового законодавства тощо. Зважаючи на специфічність релігійних організацій, держава врегульовує низку своїх взаємин з ними спеціальним законом (Закон України 1991 р. «Про свободу совісті і релігійні організації»).

Стосовно відокремлення школи від церкви слід мати на увазі, що у коментованому приписі термін «школа» має широкий смисл: йдеться про всі і будь-які державні навчальні та виховні заклади, починаючи з дошкільних дитячих установ і закінчуючи вищими навчальними закладами та закладами післядипломного навчання і перепідготовки кадрів. Ця позиція нині послідовно реалізована у чинному Законі України «Про освіту».

191

Конституція України

Розділ II. Стаття 36

Ніхто не може бути увільнений від своїх обов'язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань. У разі якщо виконання військового обов'язку суперечить релігійним переконанням громадянина, виконання цього обов'язку має бути замінене альтернативною (невійськовою) службою. Коментований припис присвячено характеристиці наслідків, які може викликати обрання громадянином того чи іншого релігійного світогляду для виконання ним певних юридичних обов'язків. Адже, проголошуючи свободу вибору релігійного або ж іншого світогляду, держава не відмовляється від принципу рівності всіх перед законом, закріпленого у ст. 24 Конституції. Загальне положення полягає у тому, що будь-які змістовні особливості, вимоги релігійних переконань, сповідуваних громадянином, не можуть бути підставою для ухилення його від виконання загальних юридичних обов'язків. Ані держава не повинна встановлювати з такого приводу жодних винятків для якихось категорій віруючих, ані, зі свого боку, громадянин, якої б релігії він не дотримувався, не має права відмовлятися від виконання загальних юридичних обов'язків. У такий спосіб, знову ж таки, забезпечується рівність усіх перед законом.

Єдиний виняток з цього загального положення Конституціявстановила щодо тих випадків, коли виконання загального длявсіх громадян військового обов'язку суперечить приписам тієїрелігії, яку громадянин сповідує. Але й тоді дозволяється незвільнення від виконання обов'язку, а лише його, так би мовити,«перекваліфікація» – заміна іншим. Остання ситуація врегульована нині Законом України «Про альтернативну (невійськову)службу» та прийнятими для організації його виконання постановами Кабінету Міністрів України. Зокрема, однією з цих постанов затверджено перелік конфесій, представникам яких дійснавійськова служба може бути замінена невійськовою службою.Проте реалізація цих нормативно-правових актів виявилась небезпроблемною. Так, віруючі громадяни, які належать до релігійної організації «Свідки Єгови» (а вона теж входить до вказаного переліку), нерідко відмовляються навіть від альтернативноїслужби; внаслідок цього частина прихильників цієї релігійноїтечії притягувалась до кримінальної відповідальності. Це свідчитьпро необхідність удосконалення юридичного механізму здійснення коментованого припису. ; ?

192

Стаття 36. Громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські органЬації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної свободи громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних партіях встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.

Усі об'єднання громадян рівні перед законом.

Право на свободу об'єднання – одне з невід'ємних прав, закріплене Загальною декларацією прав людини, іншими основоположними міжнародними юридичними документами та гарантоване Конституцією України, яке забезпечує можливість участі вгромадському і політичному житті, утворення з цією метою різноманітних об'єднань громадян. Право на свободу об'єднання вполітичні партії і громадські організації забезпечує проголошенуст. 15 Розділу І »3агальні засади» Конституції свободу політичноїДіяльності, засновану на економічній, політичній та ідеологічнійбагатоманітності з метою задоволення законних спільних інтересів громадян. Окремі обмеження права на свободу об'єднанняіз зазначенням строку їх дії можуть встановлюватися в умовахвоєнного або надзвичайного стану (див. коментар до ст. 64 Конституції). .,,.;,;, .„.-:,,

193

13 3-472

Конституція України

Розділ

//. Стаття 36

Конституція України гарантує свободу створення об'єднань громадян. Передбачене коментованою статтею право означає безперешкодну можливість громадян об'єднуватися на основі єдності інтересів у політичні партії і громадські організації для спільної реалізації своїх прав і свобод. Свобода об'єднання означає, зокрема, правову і фактичну можливість добровільно, без примусу чи попереднього дозволу утворювати об'єднання громадян або вступати до них (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2001 р. № 18 - рп/2001).

Держава покликана сприяти розвиткові політичної та громадської активності, творчої ініціативи громадян, створювати рівні умови для діяльності їх об'єднань.

На підставі цієї конституційної норми закони України від 16 червня 1992 р. «Про об'єднання громадян», від 5 квітня 2001 р. «Про політичні партії», «Про професійні спілки, їх права і гарантії діяльності», статті 2, 243 Кодексу законів про працю України закріплюють право на створення і діяльність політичних партій, громадських організацій, профспілок, підприємницьких об'єднань, асоціацій, творчих союзів, національно-культурних товариств і т. ін.

Стаття 1 Закону «Про об'єднання громадян» визначає об'єднання громадян як добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Об'єднання громадян, незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) відповідно до цього Закону визнається політичною партією або громадською організацією. Єдиним інтересом політичної партії є політичний інтерес, який опредмечується в її політичній активності. Тому політична партія утворюється спеціально для участі в політичній діяльності, що й відрізняє її від інших об'єднань громадян (громадських організацій, об'єднань за інтересами, професійних спілок, релігійних організацій), котрі формуються для здійснення будь-яких інших, але неполітичних інтересів.

Проголошення політичної багатоманітності однією із загальних засад конституційного ладу означає визнання активної ролі політичних партій у суспільстві, коли загальні напрямки соціального розвитку акумулюються і формуються передусім у площині інтересів громадянського суспільства на засадах вільної конкуренції політичних поглядів та програм. За цих умов політичні партії виконують функції щодо:

194 v:,.f
,

виявлення та акумуляції політичних настроїв;

представництва політичних інтересів різних соціальнихгруп;

формування політичних програм щодо можливих напрямків розвитку суспільства та держави;

забезпечення конкуренції політичних поглядів;

підготовки кадрів для політичної діяльності;

реалізації політичних програм через загальнонаціональніінститути влади та управління або політичного опанування.

Якщо засновниками громадських організацій можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які до-сягли 18 років, а молодіжних та дитячих організацій – 15-річно-го віку, їх членами – особи, які досягли 14 років (крім молодіжних та дитячих), то право на створення політичних партій і участь у їх діяльності мають тільки громадяни України (статті 11,12 Закону «Про об'єднання громадян»).

Право на участь в об'єднаннях громадян іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні, якщо інше не передбачено законами України та не суперечить статутам даних організацій, закріплено в ст. 16 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії. Членами політичних партій не можуть бути: 1) судді; 2) працівники прокуратури; 3) працівники органів внутрішніх справ; 4) співробітники Служби безпеки України; 5) військовослужбовці (частини 1–3 ст. 6 Закону «Про політичні партії в Україні»).

195

Свобода створення та діяльності громадських об'єднань, її гарантування, як і обмеження, здійснюються відповідно до принципів і норм міжнародного права. Так, ч. 1 ст. 22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права передбачає, що кожна людина має право на свободу асоціації з іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захисту своїх інтересів. Ніхто не може бути примушений вступати в яку-небудь асоціацію (ч. 2 ст. 20 Загальної декларації прав людини). У ч. 2 ст. 22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права говориться, шо користування правом на свободу асоціації не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які передбачаються зако-

13-3472

Конституція України

Розділ II. Стаття 36

ном і необхідні в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, суспільного порядку, охорони здоров'я і моральності населення, для захисту прав і свобод інших осіб.

Водночас Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (ч. 2 ст. 22) не перешкоджає запровадженню законних обмежень користування цим правом для осіб, що входять до складу збройних сил і поліції. Обмеження, які стосуються членства в політичних партіях і професійних спілках, встановлюються виключно Конституцією і законами України. Частина 3 ст. 6 Закону України «Про політичні партії в Україні» передбачає, що членами політичних партій не можуть бути судді, працівники прокуратури, органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та військовослужбовці. Обмеження щодо діяльності політичних партій та громадських організацій закріплено в ст. 37 Конституції України (див. коментар до цієї статті).

Добровільність і свобода вступу чи перебування в будь-якому громадському об'єднанні гарантуються законом. Конституція передбачає, що ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах і свободах за належність чи неналежність до політичних партій, або у праві добровільного виходу з цих об'єднань. Належність чи неналежність до будь-якої політичної партії або громадської організації не може бути підставою для обмеження прав і свобод чи надання державою окремих пільг і переваг. Вимога про зазначення в офіційних документах щодо членства в тому чи іншому об'єднанні громадян не допускається. Зокрема, ст. 25 Кодексу законів про працю України забороняє вимагати від осіб, які поступають на роботу, серед інших відомостей інформацію про їх партійну належність.

Свобода діяльності об'єднань громадян визначається характером їх відносин з державою, її органами і службовими особами. Згідно з ст.8 Закону України «Про об'єднання громадян» держава забезпечує додержання прав і законних інтересів об'єднань громадян, легалізованих у встановленому законом порядку. Втручання державних органів та службових осіб у діяльність об'єднань громадян, так само як і втручання об'єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.

Легалізація (офіційне визнання) об'єднань здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Якщо

196

політичні партії та міжнародні громадські організації підлягають обов'язковій реєстрації Міністерством юстиції України, то для інших громадських організацій передбачається спрощений порядок. Вони легалізуються шляхом повідомлення про заснування відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів (ст. 14 Закону «Про об'єднання громадян»).

Крім того, Верховна Рада України має право встановлювати пільги щодо оподаткування доходів по окремих видах господарської або іншої комерційної діяльності об'єднань громадян, створених ними організацій та підприємств, максимальні розміри пожертвувань на користь політичних партій, затверджує перелік всеукраїнських громадських організацій, яким держава надає матеріальну допомогу.

Свобода діяльності громадських об'єднань полягає також у тому, що їм гарантується можливість внутрішньо організаційної діяльності: самостійно приймати свої статути, обирати свої керівні органи, керувати своєю власністю, складати програми діяльності і здійснювати цю діяльність, право на реорганізацію та на саморозпуск, призупинення своєї діяльності.

Об'єднанням громадян гарантується право міжнародних зв'язків. Громадські організації, їх спілки відповідно до своїх статутів можуть засновувати або вступати в міжнародні громадські (неурядові) організації, утворювати міжнародні спілки об'єднань громадян, підтримувати прямі міжнародні контакти і зв'язки, укладати відповідні угоди, а також брати участь у здійсненні заходів, що не суперечать міжнародним зобов'язанням України. Політичні партії мають право засновувати або вступати в міжнародні спілки, статутами яких передбачено створення лише консультативних або координуючих центральних органів (ст. 33 Закону «Про об'єднання громадян»).

Право на об'єднання забезпечується правовими гарантіями. У реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його назва, статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України (ч. 1 ст. 16 Закону «Про об'єднання громадян»). Рішення про відмову в реєстрації повинно містити підстави такої відмови, може бути оскаржено у судовому порядку, про відмову у реєстрації об'єднання

197

Конституція Україна

Розділ
//. Стаття 36

громадян реєструючий орган повідомляє у засобах масової інформації (частини 2, 3 ст. 16 Закону «Про об'єднання громадян»). Тимчасова заборона (зупинення) окремих видів чи всієї діяльності об'єднання громадян або примусовий розпуск (ліквідація) об'єднання громадян допускається лише за рішенням суду (статті 31, 32 Закону «Про об'єднання громадян»).

Державний контроль за діяльністю об'єднань громадян здійснюється державними органами у порядку, передбаченому законодавством України. Органи, що проводять легалізацію об'єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними положень статуту. Нагляд за виконанням та додержанням законності об'єднаннями громадян здійснюють органи прокуратури. Контроль за джерелами та розмірами надходжень, сплатою податків об'єднаннями громадян здійснюють відповідно фінансові органи та органи державної податкової інспекції (ст. 25 Закону «Про об'єднання громадян»).

Гарантією права на об'єднання служить також відповідальність за порушення цього права. Посадові особи легалізуючих органів об'єднань громадян та громадяни за порушення законодавства про об'єднання громадян несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність (ст. 27 Закону «Про об'єднання громадян»).

Певні особливості мають утворення та правові основі діяльності професійних спілок. Згідно з Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» професійною спілкою (профспілкою) вважається добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки. Держава забезпечує реалізацію права громадян на об'єднання у професійні спілки і додержання прав та інтересів профспілок. Держава визнає профспілки повноважними представниками працівників і захисниками їх трудових, соціально-економічних прав та інтересів, співпрацює з профспілками в їх реалізації, сприяє профспілкам у встановленні ділових партнерських взаємовідносин з роботодавцями та їх об'єднаннями. Усі профспілки рівні перед законом і мають рівні пра-

198

ва щодо здійснення представництва і захисту прав та інтересів членів профспілки.

Громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок. Громадяни України вільно обирають профспілку, до якої вони бажають вступити. Іноземні громадяни та особи без громадянства не можуть створювати профспілки, але можуть вступати до профспілок, якщо це передбачено їх статутами.

Ніхто не може бути примушений вступати або не вступати до профспілки. Статутами (положеннями) може бути передбачено обмеження лише щодо подвійного членства у профспілках. Належність або неналежність до профспілок не тягне за собою будь-яких обмежень трудових, соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод громадян, гарантованих Конституцією України, іншими законами України. Забороняється будь-яке обмеження прав чи встановлення переваг при укладанні, зміні або припиненні трудового договору в зв'язку з належністю або нена-лежністю до профспілок чи певної профспілки, вступом до неї або виходом із неї.

Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі. Статутом (положенням) профспілки може бути передбачено членство у профспілці осіб, зайнятих творчою діяльністю, членів селянських (фермерських) господарств, фізичних осіб – суб'єктів підприємницької діяльності, а також осіб, які навчаються у професійно-технічних або вищих навчальних закладах, осіб, які звільнилися з роботи чи служби у зв'язку з виходом на пенсію або які тимчасово не працюють.

Профспілки самостійно організовують свою діяльність, проводять збори, конференції, з'їзди, засідання утворених ними органів, інші заходи, які не суперечать законодавству. Роботодавець зобов'язаний сприяти створенню належних умов для діяльності профспілкових організацій, що діють на підприємстві, в установі або організації.

199

Конституція Україна

Розділ

//. Стаття 37

Професійні спілки, їх об'єднання у своїй діяльності незалежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, роботодавців, інших громадських організацій, політичних партій, їм не підзвітні і не підконтрольні. Забороняється втручання органів державної ааади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, роботодавців, їх об'єднань у статутну діяльність профспілок, їх організацій та об'єднань (ч. З ст. 12 Закону «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»).

Діяльність профспілок будується на принципах законності та гласності, інформація щодо їх статутних і програмних документів є загальнодоступною. Діяльність профспілок, їх об'єднань, яка порушує Конституцію України та закони України, може бути заборонена лише за рішенням місцевого суду, а профспілок зі статусом всеукраїнських і республіканських та об'єднань профспілок з відповідним статусом – лише за рішенням Верховного Суду України.

Стаття 37. Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняються.

Політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань.

Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

Політичною партією відповідно до ст. 2 Закону України «Про політичні партії в Україні» є зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян – прихильників певної загально-

200

національної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян , бере участь у виборах та інших політичних заходах. Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку.

Важлива роль політичних партій в організації та здійсненні політичної влади порівняно з іншими видами об'єднань громадян передбачає певні особливості правового регулювання їх становища та діяльності, а саме: особливі умови участі в політичних партіях, членами яких можуть бути лише громадяни країни, які пов'язані з державою єдиним політичним інтересом, спільною політичною долею; певні законодавчі обмеження щодо можливості їх антиконституційної діяльності; спеціальні правила та процедури легалізації політичних партій; вимоги щодо прозорості політичних партій для суспільства і держави, їх функціонування на демократичних засадах – добровільності, гласності, підконтрольності, відповідальності, законності; вимоги щодо відповідності статуту та програм партій, які не повинні суперечити чинному законодавству; гарантії щодо невтручання з боку держави, зокрема примусового розпуску політичних партій, який допускається тільки на законних підставах і за особливою процедурою.

Не допускаються створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Політичні партії мають право: 1) вільно провадити свою діяльність у межах, передбачених Конституцією України, цим Законом та іншими законами України; 2) брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України; 3) використовувати державні засоби масової інформації, а також засновувати власні засоби масової інформації, як це передбачено відповідними законами України; 4) підтримувати міжнародні зв'язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими

201

Конституція України

Розділ II. Стаття 37

організаціями, засновувати (вступати між собою) міжнародні спілки з додержанням вимог Закону; 5) ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об'єднання громадян, надавати допомогу в їх створенні.

Закон «Про політичні партії в Україні» гарантує політичним партіям свободу опозиційної діяльності, в тому числі: можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом; вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які є обов'язковими для розгляду відповідними органами в установленому порядку.

Політичні партії можуть підтримувати зв'язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, укладати угоди про співробітництво і здійснювати інші заходи, які не суперечать законам і міжнародним угодам України. Політичні партії не можуть укладати угоди, які ставлять політичну партію в підпорядковане або залежне становище щодо будь-якої іншої іноземної організації чи політичної партії. Політичні партії можуть засновувати міжнародні спілки чи вступати до таких спілок, статутами яких передбачено створення лише консультативних або координаційних центральних органів.

Утворення і діяльність політичних партій забороняються, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на: 1) ліквідацію незалежності України; 2) зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; 3) порушення суверенітету і територіальної цілісності України; 4) підрив безпеки держави; 5) незаконне захоплення державної влади; 6) пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі; 7) посягання на права і свободи людини; 8) посягання на здоров'я населення (ч. 1 ст. 5 Закону «Про політичні партії в Україні»). Політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань.

Державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: 1) Міністерство юстиції України – за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії; 2) Центральна виборча комісія та ок-

202

ружні виборчі комісії – за додержанням політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі. Рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

У разі порушення політичними партіями Конституції України, цього та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи: 1) попередження про недопущення незаконної діяльності; 2) заборона політичної партії (ст. 19 Закону «Про політичні партії в Україні»). У разі публічного оголошення керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Якщо вчинені політичною партією дії не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про усунення допущених правопорушень. Керівництво політичної партії зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження.

Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку в разі порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України, цим та іншими законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії. В першій інстанції справу про заборону політичної партії розглядає Верховний Суд України.

Згідно з ст. 18 Закону України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану» у разі введення надзвичайного стану в порядку, визначеному Конституцією і законами України, може порушуватися питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

203

Конституція Україна

Розділ

//. Стаття 38

Стаття 38. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Коментована стаття закріплює право громадян України на участь в управлінні державними справами, гарантує їм рівний доступ до державної служби та служби в органах управління.

Участь громадян в управлінні державними справами є одним із найважливіших принципів функціонування державного механізму. У здійсненні функцій управління державними справами громадяни беруть участь шляхом об'єднання в політичні партії і громадські організації та безпосередньо через участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, виборах до органів державної влади і місцевого самоврядування.

Через свої об'єднання громадяни здійснюють захист прав і свобод, задовольняють політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси. При цьому ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах на належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій (ст. 36 Конституції України).

Суспільна активність громадян виражена в діяльності різних громадських об'єднань, наявність яких відображає різноманітність інтересів громадян у реальному житті. В Законі України від 16 червня 1992 р. «Про об'єднання громадян» об'єднання громадян діляться на політичні партії та громадські організації. За організаційно-правовими властивостями вирізняються масові об'єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, професійні спілки та ін.), органи громадської самодіяльності (дружини по охороні громадського порядку), органи громадського самоврядування (ради мікрорайонів, домові, вуличні комітети та ін.).

Взаємовідносини держави та об'єднань громадян базуються на правових нормах. Це проявляється в законодавчому закріпленні їх правового статусу, наприклад, в законах України від 23 квітня 1991 р. «Про свободу совісті та релігійні організації», від 15 вересня 1999 р. «Про профспілки» та ін. Для здійснення своєї

204

діяльності об'єднання громадян наділяються широкими правами. Вони можуть бути учасниками правовідносин, набувати майнові і немайнові права, брати участь у виробленні державної політики та формуванні органів державної влади, проводити масові заходи тощо.

У статті 21 Загальної декларації прав людини проголошується право кожного брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і через своїх представників, на рівний доступ кожного громадянина до державної служби у своїй країні.

Важливим інститутом безпосередньої демократії, що дозволяє реалізувати громадянам право на участь в управлінні державними справами, є референдум – всенародні голосування щодо прийняття законів або внесення до них змін, вирішення інших важливих питань загальнодержавного значення (всеукраїнський референдум) або спосіб прийняття громадянами України, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, рішень з найважливіших питань місцевого значення (місцевий референдум). Порядок підготовки і проведення референдумів регулюється Конституцією України (див. коментар до статей 69, 70, 72–74), Законом України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Це означає, що громадяни беруть участь у виборах безпосередньо, на рівних правах, їм гарантується вільне волевиявлення. Будь-які прямі або непрямі привілеї чи обмеження виборчих прав громадян України забороняються.

Вибори депутатів є рівними: громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах. Кожний виборець на виборах депутатів має один голос у одномандатному окрузі і один голос – у багатомандатному загальнодержавному окрузі (під час виборів народних депутатів). Виборець може використати свій голос тільки на одній виборчій дільниці. Вибори депутатів є прямими. Громадяни України безпосередньо обирають депутатів шляхом голосування за кандидатів у депутати. Вибори депутатів є вільними. Виборцям забезпечуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Голосування на виборах депутатів є таємним: контроль за волевиявленням

205

Конституція України

Розділ II. Стаття 39

виборців забороняється. Кожний виборець голосує на виборах особисто. Забороняється голосування за інших осіб чи передача виборцем права голосу будь-якій іншій особі (див. коментар до статей 71, 103 та 141).

Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування, як вид трудової діяльності, відображає факт суспільного поділу праці, різноманітність її видів.

Державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, що обіймають посади в державних органах та їх апараті, виконують завдання і функції держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Служба в органах місцевого самоврядування – це також професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, але спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів державної виконавчої влади, наданих законом.

Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, визначено в Законі України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу». Проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульоване Законом України від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Закони визначають основні принципи, на яких базуються названі види публічної служби, розвивають положення Основного Закону щодо рівного права на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. Ними встановлюються вимоги до претендентів на службу в цих органах.

Не можуть бути прийняті на ці види служби особи, що визнані судом недієздатними; які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку; які відповідно до закону позбавлені права обіймати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну; які в разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи сво-

206

яками. Інші обмеження, пов'язані із прийняттям і проходженням служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України. До обмежувальних заходів можна віднести, наприклад, неподання декларації про доходи.

Вимоги, шо стосуються освіти і професійної підготовки, володіння державної мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків, не належать до обмежувальних, оскільки держава забезпечує необхідні можливості всім громадянам щодо здобуття освіти, необхідного рівня професійної підготовки, освоєння державної мови.

Стаття 39. Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації) про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку
– з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров 'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Конституція України відповідно до інтересів громадян, з метою розвитку демократичних засад та укріплення державності гарантує громадянам України право на збори, мітинги, вуличні походи і демонстрації, що є однією з форм безпосередньої демократії. Здійснення цих політичних свобод забезпечується наданням окремим громадянам чи їх об'єднанням будинків, вулиць, площ, парків та інших місць для проведення таких заходів. Одночасно в ч. І коментованої статті зазначається, що про проведення таких заходів потрібно завчасно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. При цьому наголошується, що громадяни мають право збиратися мирно і без зброї.

На зборах громадяни вправі розглядати та вирішувати проблеми політичного, економічного, соціально-культурного характеру, питання, пов'язані з обговореннями проектів законодавчих актів, програм соціально-культурного розвитку, інших рішень органів державної влади, в тому числі місцевих органів публічної

207

Конституція України

Розділ II. Стаття 39

влади, питання, пов'язані з виборчим процесом, тощо. Таке право є однією із конституційних гарантій прав громадян на свободу світогляду і віросповідання, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації, в цілому на вільний розвиток своєї особистості.

Обмеження щодо реалізації права на збори згідно з ч. 2 коментованої статті можуть встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку–з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я або захисту прав і свобод інших людей. Таким чином при реалізації права на мирні збори мають враховуватися інтереси національної безпеки та громадського порядку, не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей, оскільки згідно зі ст. 68 Основного Закону України кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України.

У зв'язку з цим слід зазначити, що нині в Україні немає закону, який би визначав критерії наявності національних інтересів чи громадської безпеки, терміни «завчасного» сповіщення про намір здійснити відповідні заходи та обов'язок громадян здійснювати таке сповіщення через організаторів масових зібрань. Звичайно, законом має бути встановлений граничний термін як повідомлення про намір провести зібрання, так і розгляду таких повідомлень, що дозволить з'ясувати умови проведення масових заходів, які відповідають чинному законодавству, визначитись стосовно заходів охорони правопорядку, прав і свобод громадян, гарантувати право на зібрання зацікавлених осіб.

Конституційний Суд України рішенням у справі щодо завчасного сповіщення про мирні збори від 19 квітня 2001 р. зазначив, що згідно з ч. З ст. 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.

Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, закріплене в ст. 39 Конституції України, є їх невідчужуваним і непорушним правом, гарантованим Основним Законом України.

Завчасне сповіщення відповідних органів про проведення тих чи інших масових зібрань – це строк від дня такого сповіщення до дати проведення масового зібрання.

208

Тривалість строків завчасного сповіщення має бути в розумних межах і не повинна обмежувати передбаченого ст. 39 Конституції України права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Такі строки мають служити гарантією реалізації цього права громадян. Строк завчасного сповіщення має бути достатнім і для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначитися, наскільки проведення таких зібрань відповідає закону та в разі потреби згідно з ч. 2 с. 39 Конституції України звернутися до суду для вирішення спірних питань.

Конституційний Суд України вирішив, що положення ч. 1 ст. 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене ст. 39 Конституції України право громадян, а також мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Таким чином, порядок проведення зібрань громадян має регулюватися відповідним законом. Європейська конвенція про захист прав і особистих свобод людини дозволяє встановлювати в національному законодавстві обмеження щодо проведення масових заходів іноземцями та особами без громадянства, а також передбачати спеціальний порядок здійснення зібрань громадянами держави.

Водночас слід звернути увагу на те, що у вітчизняній нормот-ворчій практиці ці питання мали відповідне регулювання. 28 липня 1988 року був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». (Положення цього Указу в Україні не відмінялись, як і не припинялась його дія якимись правовими актами.)

14 3472 209

Конституція України

Розділ Я. Стаття 40

Згідно з приписами Указу про проведення зборів, мітингів, вуличного походу чи демонстрації робиться заява у відповідний орган (сповіщення).

Заява про проведення зібрання, мітингу, вуличного походу чи демонстрації подається в письмовій формі не пізніше як за десять днів до призначеної дати їх проведення. В заяві вказується мета, форма, місце проведення заходу чи маршрути руху, час його початку і закінчення, передбачувана кількість учасників, прізвища, імена, по-батькові уповноважених (організаторів), місце їх проживання і роботи (навчання), дата подання заяви.

Орган, що отримав заяву, розглядає її і повідомляє уповноваженим (організаторам) про прийняте рішення не пізніше ніж за п'ять днів до часу проведення заходу, зазначеного в заяві. При необхідності він вправі запропонувати особам, що звернулися з заявою, інший час і місце проведення заходу та забезпечити необхідні умови для проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації.

Збори, мітинги, вуличні походи і демонстрації проводяться згідно з цілями, вказаними в заяві, а також у визначені строки і в обумовленому місці. Визначені й інші правила.

Учасникам забороняється мати при собі зброю, а також спеціально підготовлені або пристосовані предмети, що можуть бути використані проти життя і здоров'я людей, для спричинення матеріальної шкоди державним, громадським організаціям і громадянам.

Державні і громадські організації, посадові особи, а також громадяни не вправі перешкоджати зборам, мітингам, вуличним походам і демонстраціям, що проводяться з дотриманням встановленого порядку.

Відповідний орган забороняє збори, мітинг, вуличний похід або демонстрацію, якщо мета їх проведення суперечить Конституції України або загрожує суспільному порядку і безпеці громадян.

Відповідальність за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій встановлена у ст. 185і
Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), за створення умов для організації і проведення з порушенням встановленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій – у ст. 1852
КУпАП. Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій карається згідно зі ст. 340 КК України.

210

Стаття 40. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Коментована стаття закріплює одну з основоположних засад взаємовідносин держави і людини – право звернення з індивідуальними і колективними письмовими зверненнями.

Конституційний принцип участі громадян в управлінні державними та громадськими справами знаходить свою реалізацію і в такій важливій формі, як звернення громадян. Конституція гарантує громадянам право направляти як індивідуальні, так і колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Це важлива ознака демократизму конституційного ладу України.

Питання практичної реалізації цього права врегульовані Законом України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян». За цим Законом громадянам забезпечується право звертатися не лише до органів державної влади і місцевого самоврядування, а й до об'єднань громадян, установ, організацій незалежно від форм власності, до підприємств, засобів масової інформації, до посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов'язків щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав і законних інтересів чи з питань їх порушення.

Закон називає три види звернень громадян – пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги.

Пропозиція – це звернення громадян, в яких надається порада, рекомендація відносно діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання правових засад державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави.

211

Заява – це звернення громадян з проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією і чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи про недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів

14-3472

Конституція України

Розділ II. Стаття 40

України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки про поліпшення їх діяльності. Клопотання – це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод і т. ін.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

До рішень у сфері управлінської діяльності, що можуть бути оскаржені, належать рішення, внаслідок яких: порушені права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); незаконно покладеш на громадянина які-небудь обов'язки чи він протизаконно притягнутий до відповідальності; створені перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів.

Звернення адресуються суб'єктам, до повноважень яких віднесено вирішення піднятих питань. У зверненнях мають бути вказані прізвище, ім'я, по-батькові, місце проживання громадянина, який звертається, зміст піднятого питання. Письмові звернення підписуються заявником (заявниками) з зазначенням дати. При недодержанні цих вимог звернення повертається заявнику з відповідними поясненнями не пізніше ніж через десять днів з дня його надходження. Звернення, що оформлені відповідно до цих вимог і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Якщо підняті у зверненні питання не входять до компетенції суб'єктів, до яких воно надійшло, звернення в строк не більше як у п'ять днів пересилається за належністю, про що сповіщається заявник. Забороняється розголошувати відомості, які знаходяться у зверненнях. Анонімні звернення не розглядаються. Не розглядаються одним і тим же органом повторні звернення від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше звернення вирішено по суті.

Про результати розгляду звернень повідомляються заявники. В разі відмови в задоволенні їх вимог заявникам роз'яснюється порядок оскарження прийнятого рішення. Звернення Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками особисто.

Особливості розгляду скарг регулюються ст. 16 названого Закону. Скарги подаються в порядку підлеглості вищому органу чи

212

посадовій особі, що не позбавляє громадянина права на звернення до суду. В разі відсутності вищого органу він може звернутись безпосередньо до суду. Скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на колективній власності, а також на рішення вищих державних органів вирішуються в судовому порядку. На жаль, в законодавстві України не визначається, які органи належать до вищих.

Звернення розглядаються і вирішуються в строк не більше одного місяця з дня їх надходження, а ті, що не вимагають додаткового вивчення, – невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів з дня їх одержання. Якщо ж у місячний строк вирішити питання, підняті у зверненні, неможливо, цей строк може бути подовжений, але загалом не може перевищувати сорока п'яти днів. Звернення громадян розглядаються безкоштовно.

Дія Закону України «Про звернення громадян» не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним та трудовим законодавством.

13 серпня 2002 р. Президент України видав Указ «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення», де підкреслив особливу роль звернень громадян до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в забезпеченні постійного зв'язку між державою та громадянином, вирішення життєво важливих проблем окремої людини і суспільства в цілому, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, утвердження демократичної, соціальної, правової держави. Забезпечення всебічного розгляду звернень громадян, порушених у них проблем, оперативне їх вирішення, задоволення законних прав та інтересів громадян розглядаються як одне з пріоритетних завдань державних органів, органів місцевого самоврядування, як відповідний обов'язок їх посадових і службових осіб, фактор забезпечення суспільно-політичної та економічної стабільності в державі.

Указ зобов'язує керівників державних органів та органів місцевого самоврядування здійснити докорінну перебудову роботи відповідних органів із зверненнями громадян. Поряд із наміченими шляхами поліпшення роботи зі зверненнями громадян, підвищенням відповідальності за їх розгляд передбачається з 2003 р. за-

213

Конституція України

Розділ II. Стаття 41

провадити періодичне звітування керівників центральних органів виконавчої влади, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій перед Президентом України з питань роботи зі зверненнями громадян, а голів районних державних адміністрацій відповідно – перед головами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Деталізація правил розгляду звернень громадян здійснюється у відповідних інструкціях, які стосуються порядку розгляду звернень громадян та їх особистого прийому в конкретних органах і установах.

Особи, що не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають право на звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами. 28 жовтня 1991 р. для України набув чинності Перший факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. За статтею 1 цього Протоколу Україна визнає компетенцію Комітету з прав людини, створеного на підставі ч. 4 цього Пакту, приймати і розглядати повідомлення від окремих осіб, які твердять, що вони є жертвами порушень якогось із прав, викладених у Пакті про громадянські і політичні права. Відповідно до Протоколу Комітет може визнати неприйнятним повідомлення, що є анонімним або яке, на його думку, являє собою зловживання правом. Комітет не розглядає повідомлень (петицій) від окремих осіб, доки не переконається в тому, що: а) це саме питання не розглядається згідно з іншою процедурою міжнародного розгляду чи врегулювання; б) особа використала всі доступні національні засоби правового захисту. Це правило не діє у випадках, коли застосування таких засобів невиправдано затягується.

Стаття 41. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону.

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.Право приватної власності є непорушним.
V S м їі

214

Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Закріплення права приватної власності в Конституції та законодавстві України як певного правового явища в праві стало можливим з розумінням природи людини в усіх її виявах, з проникненням у потреби людини, її здібності і прагнення. В такому розумінні право власності видається природним правом, що характеризує особу як таку, що має емоції, бажання, задоволення від наявності у неї власності. Таке становище не означає звуження прагнень лише до матеріального забезпечення людини, а є передумовою вільної особистості, яка сприймає себе через сферу матеріальних благ, що їй належать і забезпечують здійснення всього спектра її прав. Тому поширеним є погляд на приватну власність як на основу для вираження закріплення та реалізації прав і свобод людини, що є підставою для визнання її приватною особою.

Про власність як належність або присвоєння матеріальних благ може йтися як у виробництві, так і у споживанні; як при їх розподілі, так і при обміні. Тому відносини власності слід розглядати як право власності, що внаслідок своєї приватної природи регулюється цивільним правом, а також і як інші інституції в економіці і в праві. Тобто право власності є комплексним, оскільки відносини власності регулюються і нормами інших галузей права: конституційного, кримінального, фінансового, адміністративного та ін., а власність взагалі виступає економіко-право-вим явищем, у якому правова форма нерозривно злита з економічним змістом.

Утвердження в Україні приватної власності є показовим фактором перетворення її на державу з ринковою орієнтацією, свободою підприємницької діяльності і виступає необхідною умо-

215

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 4 і

вою для розвитку гармонійної особистості. Приватна власність є вагомим чинником як для кожного зокрема, так і для суспільства в цілому, стан якого залежить від добробуту його членів.

Право власності є абсолютним і найширшим із існуючих прав. Традиційно для нашої країни Конституція передбачає як повноваження власника правомочності по володінню, користуванню та розпорядженню тими об'єктами, що належать особі. Цими правомочностями охоплюються майже всі можливості, що може реалізувати власник. Однак їх не слід вважати замкнутим колом, бо власник має право здійснювати зі своїм майном будь-які дії, що їх можна не розуміти буквально як зазначені правомочності, якщо це не суперечить загальним правовим засадам.

У статті 41 Конституції України йдеться про приватну власність фізичних осіб, якими є як громадяни України, так і іноземні громадяни та особи без громадянства. В розвиток цих конституційних положень ЦК України передбачається й право приватної власності юридичних осіб (статті 115, 318) – право юридичних осіб приватного права, якими є товариства та установи.

Об'єктами права приватної власності можуть бути як предмети матеріального світу – майно або речі, так і результати інтелектуальної, творчої діяльності. Взагалі майно розглядається як поняття, що ширше за речі, до складу якого входять як речі, так і права, а також цінні папери, тобто так звані «безтілесні речі», якими є певні зобов'язання, – сплатити борг чи вимагати його повернення (активи і пасиви) або корпоративні права. Правовий режим окремих речей та права власності на них встановлюється цивільним законодавством та іншими його галузями – природо-ресурсовим, сімейним тощо.

Поряд із правом власності на речі (речовим правом) має місце такий вид абсолютних прав, як виключні права на ідеальні результати інтелектуальної, творчої діяльності, якими є її продукт, що називається залежно від його характеру твором науки, літератури, мистецтва, винаходом, промисловим зразком та ін. Відносини в цій сфері регулюються законодавством з інтелектуальної та промислової власності.

Способи набуття права власності можуть бути різними. Вони поділяються на первісні та похідні, загальні та спеціальні. Первісним способом право власності набувається тоді, коли майно не мало власника або ж воно незалежне від волі власника. Це такі 216

способи, як виготовлення речей (особливо шляхом виробництва в підприємницькій діяльності), знахідка, привласнення загальнодоступних дарів природи та ін. Похідним способом набувається право власності з волі власника речі, передусім укладенням договорів – купівлі-продажу, дарування, міни, довічного утримання тощо.

Різні способи набуття права власності регулюються з більшим чи меншим ступенем деталізації. Наприклад, широко представлене законодавство, що стосується цінних паперів, приватизації, інтелектуальної власності. Значно менше піддане регулюванню набуття права власності за набувальною давністю, на скарб, безгосподарне майно тощо.

Окремі види майна потрапляють у власність при додержанні певних вимог до суб'єктів і порядку набуття ними права власності, наприклад на державне майно при його приватизації. Законодавство України передбачає також, що деякі види майна не можуть перебувати у приватній власності – це бойова і спеціальна воєнна техніка, вибухові речовини, зброя і т. ін.

Обмеження можливості мати у приватній власності певне майно можуть стосуватись і окремих приватних осіб. Так, частиною 2 ст. 374 ЦК допускається можливість встановлення для іноземців та осіб без громадянства обмежень стосовно земельних ділянок, хоча, за загальним правилом, їм може надаватись земельна ділянка у власність. Навпаки, іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на землю лише у випадках, встановлених законом (ч. З ст. 374 ЦК). Так, частиною 2 ст. 81 Земельного кодексу України встановлюється право іноземних громадян та осіб без громадянства набувати у власність земельні ділянки не-сільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, а також земельні ділянки не сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності. А частина 4 ст. 22 Земельного кодексу України містить заборону передачі у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам земель сільськогосподарського призначення.

Громадяни можуть користуватися не тільки майном, яке належить їм на праві приватної власності, а й об'єктами права державної та комунальної власності, тобто власністю суб'єктів пуб-

217

Конституція України

Розділ II. Стаття 41

лічного права – держави та територіальних громад. Це як природно необхідне використання шляхів, мостів, земель паркової зони, узбереж тощо, так і використання як соціального феномена – через заклади освіти, здоров'я, спорту. Відбувається таке використання безоплатно і на оплатній основі, що здійснюється на підставі та в порядку, встановлених законом. Поширеним оплатним способом використання державного та комунального майна є передача його в оренду.

Непорушність права приватної власності є загальним принципом, на підставі якого законами України передбачаються конкретні норми та механізми, що забезпечують дієвість цих гарантій. Непорушність права власності має широкий зміст і означає проголошення невтручання будь-кого, в тому числі державних органів, у здійснення власником своїх повноважень, неможливість прояву свавілля відносно приватного власника та його прав, недопустимість будь-яких порушень його влади над своїм майном, а також дій всупереч інтересам власника, його волі тощо.

Конкретніше ця конституційна гарантія втілюється в заборону протиправного позбавлення права власності. За загальним правилом, виходячи з принципу непорушності права приватної власності, лише сам власник може вирішувати питання про припинення свого права на майно. Це відбувається шляхом відчуження майна, наприклад укладенням відповідних договорів, знищенням майна, відмовою від нього. При цьому в певних випадках вимагається додержання визначених законодавством вимог. Наприклад, при відмові від нерухомості власник повинен повідомити органи державної реєстрації прав на нерухомість. За заявою власника вносяться зміни до відповідного реєстру, якщо йдеться про відмову від права власності на майно, права на яке підлягають державній реєстрації (ст. 347 ЦК).

Однак не виключаються випадки примусового позбавлення приватного власника права поза його волею. У статті 41 Конституції України вказується на виключність примусового відчуження об'єктів права приватної власності, мотив, підстави, порядок та умови його застосування. Так, мотивом такого примусу може бути лише суспільна необхідність, внаслідок якої суспільні інтереси конкурують з приватними, і саме на користь перших встановлюються певні механізми позбавлення приватного власника свого майна. При цьому від відповідного органу державної вла-

218

ди, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування вимагається доведення цього факту, наприклад, що використання земельної ділянки є неможливим без припинення права власності на неї. Підстави та порядок примусового відчуження встановлюються законом, і воно відбувається шляхом прийняття або відповідного закону (наприклад, при націоналізації), або акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим (наприклад, при реквізиції), або судового рішення (наприклад, при вилученні земельної ділянки). Умовами примусового вилучення об'єктів права приватної власності є попереднє та повне відшкодування їх вартості із наголошенням на можливості цього лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

ЦК України деталізує регулювання випадків примусового позбавлення приватного власника його майна, встановлюючи при цьому механізм, якого слід дотримуватися. До його складу при примусовому викупі земельної ділянки та/або нерухомого майна у зв'язку з викупом земельної ділянки, на якій воно розміщене, входять: письмове повідомлення приватного власника відповідним органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування про необхідність викупу його земельної ділянки; запропонування викупної ціни, строків та інші умови викупу; винесення судом рішення про викуп земельної ділянки. При цьому приватний власник має певні права, зокрема вимагати забезпечення його та членів його сім'ї помешканням у розмірі та в порядку, встановленому законом; надання іншої, рівноцінної за якістю земельної ділянки в межах даного населеного пункту; компенсації вартості свого майна та відшкодування завданих збитків та ін.

Примусове відчуження права власності можливе й шляхом викупу безгосподарно утримуваних пам'яток історії та культури (ст. 352 ЦК), звернення стягнення на майно за зобов'язаннями власника, що здійснюється за загальними правилами про цивільно-правову відповідальність осіб та регулюється Цивільним процесуальним, Господарським процесуальним кодексами і законодавством про банкрутство. Реквізиція (ст. 353 ЦК) застосовується тоді, коли мають місце надзвичайні обставини, а саме: стихійні лиха, аварії, епідемії, епізоотії.

На відміну від зазначених випадків примусового відчуження права приватної власності конфіскація є безоплатним вилучен-

219

Конституція Україна

Розділ П. Стаття 42

ням у власника належного йому майна за рішенням суду у вигляді санкції за здійснення правопорушення (ст. 354 ЦК). Тобто конфіскація може розглядатися як різновид майнової відповідальності особи, її застосування можливе виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Отже, адміністративний порядок конфіскації майна законодавством України не допускається.

По своїй суті право власності надає необмеженість правового панування над речами (майном), що є його об'єктами. Однак з давніх часів право виходило з недопустимості безмежної волі окремої особи, що було б не тільки запереченням права, але і прямою протилежністю добра. Обмеження – це іманентно внутрішньо властива характеристика права власності. Тому Конституцією України встановлюється неможливість таких дій власника, якими б завдавалася шкода правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувалися екологічна ситуація і природні якості землі.

Обмеження не виключають окремих правомочностей зі змісту права власності, а стискують, стримують власника в здійсненні суб'єктивного права. Обмеження права власності базуються на принципах встановлення виключно в інтересах загального блага, суспільного інтересу; на підставі й у межах закону; рівності всіх власників перед подібними обмеженнями; можливості судового заперечення вилучення державою майна з власності; справедливої компенсації державою власнику майнових втрат.

Загальні засади обмеження права власності містяться й уст. 319 ЦК, інших законах. Вихідним є положення про те, щовласність зобов'язує. Це дозволяє передбачати в законодавствіможливості обмеження чи припинення діяльності власника абовстановлення зобов'язання допустити обмежене користуванняйого майном іншими особами. Обмеження права власності стосуються можливостей мати певні об'єкти на праві власності, порядку їх використання (це стосується насамперед земельних ділянок та житлових приміщень, які повинні використовуватисявідповідно до їх цільового призначення) та утримання (наприклад, національних, культурних та історичних цінностей), іншихособливостей здійснення правомочностей власника. Обмежуютьправо власності також сервітути, емфітевзіс, суперфіцій (глави32-34 ЦК). ПІ

220

Обмеження права приватної власності можуть передбачатися законами, виникати з договорів та встановлюватися судовими рішеннями.

Стаття 42. Кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом.

Держава забезпечує захист конкуренціїу підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Конституція України містить цілу низку норм, які, однак, не є систематизованими в окремий конституційно-правовий інститут, але утворюють у сукупності певну системно-структурну єдність.

Незважаючи на економічні доктрини та національні особливості їх втілення в правові форми функціонування економічних відносин, ринкова економіка базується на економічній багатоманітності з особливим акцентом на розвиток приватної власності на засоби виробництва, на свободі конкуренції і ціноутворення, ефективному механізмі державного регулювання економічних процесів. Рушійною силою ринкової економіки відповідно є підприємництво, як безпосередня, самостійна, систематична, на власний ризик діяльність по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг з метою отримання прибутку.

Таким чином, положення ст. 42 Конституції України системно пов'язані зі ст. 15 Конституції України щодо засад економічної багатоманітності; ст. 16 Конституції України щодо найважливішої функції держави – забезпечення економічної безпеки України; а також статтями 13 та 14 Конституції України щодо закріплення права власності на природні ресурси, які є одним із найважливіших засобів виробництва. Безпосередній, органічний

221

Конституція України

Розділ II. Стаття 42

зв язок реалізація конституційного права на підприємницьку діяльності має зі ст. 41 Конституції України щодо змісту та форм права власності, непорушності права приватної власності; ст. 43 Конституції України про право на працю та ст. 54 Конституції України щодо гарантій свободи творчості та захисту прав інтелектуальної власності. Саме реалізація права власності шляхом використання її об'єктів у підприємницькій діяльності як капіталу та реалізація права на працю, як обов'язкового фактора виробництва і відповідно ринкових економічних відносин, права на творчу діяльність і використання її результатів шляхом залучення об'єктів інтелектуальної власності до підприємницької діяльності утворюють необхідну і відносно автономну систему функціонування ринкових підприємницьких відносин. Від практичної результативності цих відносин безпосередньо залежить реалізація одного з найважливіших конституційних прав – права на достатній життєвий рівень громадянина України, що зафіксований у ст. 48 Конституції України. Системність у співвідношеннях названих положень Конституції України об'єктивно вимагає утворення в її межах окремого структурного підрозділу – «економічної системи». Зміст положень ст. 42 Конституції України про право на підприємницьку діяльність визначає її центральне місце для регулювання економічних відносин ринкового типу, адже вони стосуються активної рушійної сили цих відносин – підприємництва.

Підприємницькі відносини втілюють у собі високу напругу одночасного співіснування приватних і публічних інтересів. Безмежна кількість соціальних конфліктів на цьому грунті та їх драматизм демонструє ступінь важливості, складності і відповідальності, що лягає на визначення правових форм реалізації підприємницької діяльності.

З одного боку, визнання законодавцем права на підприємницьку діяльність є визнанням ваги та ролі приватного інтересу, приватної мотивації, що спонукає до підприємницької діяльності. В свою чергу, право на підприємницьку діяльність з позиції пріоритету приватного інтересу реалізується через ключовий приватно-правовий феномен – свободу договору, як право укладати або не укладати угоду, самостійно обирати контрагента, визначати вид зобов'язання та параметри його окремих умов тощо.

З іншого боку, підприємницька, економічна діяльність є лише частиною суспільного життя і її здійснення супроводжуєть-

222

ся впливом багатьох інших, зокрема публічних, інтересів. Тому завданням забезпечення публічних інтересів з точки зору їх впливу на свободу підприємництва, свободу договору є необхідність обмеження можливостей реалізації вказаних свобод. Отже, забезпечення свободи підприємництва є водночас і приватним і публічним інтересом у тому сенсі, що в умовах ринкової економіки підприємницька діяльність є головним чинником економічної життєдіяльності суспільства. Підприємницька діяльність є підґрунтям появи всіх інших публічних інтересів, що виникають у цій сфері.

Саме тому право на підприємницьку діяльність, що суб'єктивно реалізується завдяки приватному інтересу через приватну мотивацію, є першочерговим публічним інтересом функціонування економічної системи як такої з усіма наступними соціальними сподіваннями щодо ЇЇ результативності. Важливо враховувати, що спрямованість, інтенсивність та зміст і приватних, і публічних інтересів є мінливими, залежать від багатьох внутрішніх, а в умовах глобалізації світових економічних процесів – і зовнішніх чинників. Тому конфігурація суспільно прийнятного балансу цих інтересів постійно змінюється.

Важливо враховувати, що динаміка публічних та приватних інтересів у галузі підприємництва не дає можливості сформулювати баланс цих інтересів казуїстично. Тому завданням конституційно-правового регулювання є фіксація: ієрархії приватних і публічних інтересів; правових засобів їх реалізації та рівня законодавчого визначення правових наслідків неправомірної поведінки підприємців.

Стаття 42 Конституції України враховує у змісті своїх положень суперечність суспільних економічних відносин. Так, у ч. 1 цієї статті поряд з фіксацією права на підприємницьку діяльність включено застереження, що сферою його реалізації є тільки ті види діяльності, що не заборонені законом. Законодавець вказав і на засоби обмеження – пряму заборону шляхом відсилання до поточного законодавства. Важливо звернути увагу на те, що в цьому випадку Конституція України не вказує на зміст тих чи інших публічних інтересів, для врахування яких законодавчо можуть бути застосовані ці заборони. Відсутність посилання у Конституції України на можливість обмежень підприємницької діяльності поточним законодавством, керуючись тими чи іншими публічними інтересами, призводить до колізії з положенням

223

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 43

ст. 64 Конституції України щодо того, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією.

Наявність простого застереження у тексті Конституції щодо можливості заборонити або обмежити право на підприємницьку діяльність без посилання на визначений публічний інтерес, захист якого має бути підставою для таких обмежень, практично призводить до безконтрольного обмеження поточним законодавством наданого Конституцією України цього права, що не є допустимими.

Частина 2 цієї статті містить інший за юридичною технікою засіб обмежень – обмеження за колом осіб. Так «підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом». В цьому випадку Конституція України вказує на засіб обмеження права на підприємницьку діяльність через суб'єктний склад правовідносин, конкретний зміст якого визначається шляхом відсилання до поточного законодавства. Слід зауважити, що групу суб'єктів підприємницької діяльності поряд із фізичними особами складають також юридичні особи – суб'єкти підприємницької діяльності, що уособлюють у собі приватні інтереси їх засновників, якими первинно завжди є фізичні особи (за винятком випадків, коли засновником, наприклад, виступає держава або орган місцевого самоврядування). Водночас віднесення змісту ст. 42 Конституції України до розділу II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» з точки зору конституційно-правового регулювання призвело до існування двох окремих режимів їх діяльності: для фізичних осіб – підприємців і для юридичних осіб.

В частині 3 ст. 42 Конституції України публічним інтересом, щодо забезпечення якого держава застосовує заборону на окремі види поведінки з боку підприємців, є необхідність підтримання економічної конкуренції як системного чинника функціонування ринкової економіки. Слід звернути увагу, що в цій частині ст. 42 Конституції України заборона сформульована у вигляді прямої вказівки на перелік родових складів економічних, господарських правопорушень – зловживання монопольним становищем на ринку; неправомірне обмеження конкуренції; недобросовісна конкуренція. Фактично ця норма також відсилає до по-

224

точного конкурентного законодавства, яке містить вичерпний перелік відповідних правопорушень. Слід звернути увагу й на те, що Конституція України не забороняє монопольне становище підприємця на внутрішньому ринку як таке. Це особливо важливо в умовах міжнародної конкуренції. Держава забороняє саме зловживання монопольним становищем, яке і утворює склад правопорушення. Однак види і межі монополії, що відділяють правомірну монополію від забороненої, згідно із ст. 42 Конституції України визначаються законом.

Серед публічних інтересів, що є чинником публічно-правового регулювання підприємницької діяльності, – права споживачів на якість і безпеку товарів та послуг, що виробляються та надаються підприємцями. В частині 4 цієї статті Конституції України держава фіксує свій обов'язок захищати права споживачів шляхом контролю за якістю та безпекою продукції, усіх видів послуг і робіт.

Очевидно, з точки зору послідовності застосування інструментів юридичної техніки законодавцю в цьому випадку також було б доцільно вказати на правові наслідки завдання шкоди споживачам та зробити відсилання до спеціального поточного законодавства.

Слід зазначити, що складність змісту економічних відносин, їх регулювання з боку держави вимагає застосування багатьох інших обмежень та заборон у підприємницькій діяльності. Ці обмеження, як правило, не пов'язані із забороною окремих видів діяльності або визначенням сфери державної монополії чи забороною окремим особам займатися підприємництвом або станом економічної конкуренції, або правами споживачів. Вони в першу чергу пов'язані з можливістю реалізації свободи договору, а саме через встановлення обмежень на укладання певних угод, звуження сфери диспозитивності у визначенні тих чи інших договірних умов, наприклад, платіжних, цінових, умов забезпечення зобов'язань тощо.

Стаття 43. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.

225

Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду

15 3-172

Конституція України

Розділ II. Стаття 43

трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан.

Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

Використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров'я роботах забороняється.

Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Право на працю є визначальним для групи соціально-економічних прав, і серед них – право працюючих на страйк з метою захисту своїх соціально-економічних прав та інтересів і право на відпочинок. На відміну від Конституції Української РСР 1978 року, де право на працю було пов'язане із гарантованим наданням роботи, у нині діючій Конституції воно сформульоване як свобода праці, що більшою мірою відповідає міжнародним стандартам. Так, статтею 23 Загальної декларації прав людини 1948 р. закріплено право на працю, на вільний вибір місця роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Свобода праці, заборона примусової праці та дискримінації у сфері праці є одним з головних принципів регулювання соціально-трудових відносин. Свобода праці базується на свободі кожної людини у своєму розвитку (ст. 23 Конституції України), а не тільки у відносинах з використання праці. Тому її не слід обмежувати правом вільно розпоряджатися робочою силою як економічною категорією, якимось майном. З правової точки зору свободу праці можна визначити як свободу від примусу до праці, можливість особи без зовнішнього впливу вирішувати питання – займатися чи не займатися працею, а якщо займатися, то де і якою саме. Практично це означає, шо людина наділена виключним правом самій розпоряджатися своїми здібностями до праці; не можуть існувати як законні підстави для залучення до приму-

226

сової праці; людина може вільно обирати вид та форму діяльності (робота за трудовим договором, підприємницька діяльність, робота у власному господарстві та ін.); не можуть у законодавстві встановлюватися підстави для відмови в прийнятті на роботу; в період виконання роботи за трудовим договором власник не має права вимагати роботу, не передбачену трудовим договором; розірвання трудового договору як з боку працівника, так і з боку роботодавця не може обмежуватись; для захисту порушеного права на свободу праці чи свободу трудового договору і працівник, і власник підприємства наділяються правом звертатися до компетентних органів влади (судової та адміністративної).

Держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України: вільний вибір виду діяльності; безоплатне сприяння державними службами зайнятості в підборі відповідної роботи і працевлаштуванні згідно з покликанням, здібностями, професійною підготовкою, освітою, з урахуванням суспільних потреб; надання підприємствами, установами, організаціями відповідно до їх попередньо поданих заявок роботи за фахом випускникам державних вищих навчальних, професійних навчально-виховних закладів; безоплатне навчання безробітних новим професіям, перепідготовку в навчальних закладах або в системі державної служби зайнятості з виплатою стипендії; компенсацію відповідно до законодавства матеріальних витрат у зв'язку з направленням на роботу в іншу місцевість; правовий захист від необгрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи (ст. 5і
КЗпП).

Україна забезпечує рівність трудових прав усіх громадян не тільки при прийнятті на роботу, а й при зміні та припиненні трудового договору. Відповідно до ст. 22 КЗпП будь-яке пряме або непряме обмеження прав чи встановлення прямих або непрямих переваг при укладенні, зміні та припиненні трудового договору залежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, членства у професійній спілці чи іншому об'єднанні громадян, роду і характеру занять, місця проживання не допускається.

Важливою гарантією реалізації права на працю є заборона необгрунтованої відмови у прийнятті на роботу (ч. 1 ст. 22 КЗпП). З урахуванням практики необгрунтованою відмовою слід вважа-

227

15-3472

Конституція України

Розділ II. Стаття 43

ти: по-перше, незаконну відмову, причини якої належать до заборонених законодавством; по-друге, ту, що не належить до професійних та ділових якостей особи, яка приймається на роботу; по-третє, немотивовану відмову, тобто відмову без посилання на будь-які мотиви (в тому числі і законні). Наприклад, незаконною слід вважати відмову, пов'язану з порушенням принципу рівності людей, наголошеного Загальною декларацією прав людини та закріпленого у ст. 21 Конституції України, або пов'язану з досягненням пенсійного віку (ст. 11 Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні»).

Стаття 43 Конституції, забороняючи використання примусової праці, не дає її визначення. Відповідно до п. 2 Конвенції № 29 Міжнародної організації праці про примусову чи обов'язкову працю 1930 р. термін «примусова чи обов'язкова праця» означає будь-яку роботу або службу, що вимагається від будь-якої особи під загрозою якогось покарання, для котрої ця особа не запропонувала добровільно своїх послуг.

Пленум Верховного Суду України в п. 12 постанови № 9 від 1 листопада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вказав, що, оскільки використання примусової праці заборонено (ч. З ст. 43 Конституції), не можуть застосовуватися як такі, що суперечать Конституції, правила статей 32, 33, 34 КЗпП, відомчих положень чи статутів про дисципліну тощо, які передбачають можливість тимчасового переведення працівника без його згоди на іншу роботу в порядку дисциплінарного стягнення, можливість виконання ним роботи, не передбаченої трудовим договором, а також у разі виробничої необхідності або простою.

Належними умовами праці слід вважати справний стан машин, верстатів і пристроїв; належну якість матеріалів та інструментів, необхідних для виконання роботи, і їх вчасне подання; вчасне постачання виробництва електроенергією, газом та іншими джерелами енергоживлення; своєчасне забезпечення технічною документацією. Здорові та безпечні умови праці – це додержання правил і норм з техніки безпеки, необхідне освітлення, опалення, вентиляція, усунення шкідливих наслідків шуму, випромінювань, вібрації та інших факторів, які негативно вплива- ють на здоров'я робітників, і т. ін. (ст. 88
КЗпП).

228

Право на належні, безпечні і здорові умови праці реалізується через охорону праці як систему правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних і лікувально-профілактичних заходів та засобів, спрямованих на збереження життя, здоров'я і працездатності людини у процесі трудової діяльності. Державна політика в галузі охорони праці спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням. Вона базується на принципах пріоритету життя і здоров'я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці; підвищення рівня промислової безпеки шляхом забезпечення суцільного технічного контролю за станом виробництв, технологій та продукції, а також сприяння підприємствам у створенні безпечних та нешкідливих умов праці; комплексного розв'язання завдань охорони праці на основі загальнодержавної, галузевих, регіональних програм з цього питання та з урахуванням інших напрямів економічної і соціальної політики, досягнень у галузі науки і техніки та охорони довкілля; соціального захисту працівників, повного відшкодування шкоди особам, які потерпши від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; встановлення єдиних вимог з охорони праці для всіх підприємств та суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності та видів діяльності; адаптації трудових процесів до можливостей працівника з урахуванням його здоров'я та психологічного стану; використання економічних методів управління охороною праці, участі держави у фінансуванні заходів щодо охорони праці, залучення добровільних внесків та інших надходжень на такі цілі, отримання яких не суперечить законодавству; інформування населення, проведення навчання, професійної підготовки і підвищення кваліфікації працівників з питань охорони праці; забезпечення координації діяльності органів державної влади, установ, організацій, об'єднань громадян, що розв'язують проблеми охорони здоров'я, гігієни та безпеки праці, а також співробітництва і проведення консультацій між роботодавцями та працівниками (їх представниками), між усіма соціальними групами під час прийняття рішень з охорони праці на місцевому та державному рівнях; використання світового досвіду організації роботи щодо поліпшення умов і підвищення безпеки праці на основі міжнародно-

229

Конституція України

Розділ II. Стаття 43

го співробітництва (статті 1 та 4 Закону України від 14 жовтня 1992 р. «Про охорону праці» в редакції від 21 листопада 2002 p.).

Кабінет Міністрів України постановою від 10 жовтня 2001 р. № 1320 затвердив Національну програму поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища на 2001 –2005 pp. Головною метою цієї програми є реалізація заходів загальнодержавного значення щодо створення належних, безпечних і здорових умов праці на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності (далі – підприємства) шляхом виконання конкретних завдань з організаційного, матеріально-технічного, наукового та нормативно-правового забезпечення їх діяльності у сфері охорони праці, подальшого вдосконалення системи державного управління та нагляду за охороною праці. Приймаються відповідні акти і з питань забезпечення належних умов праці в окремих галузях, у яких, заданими Кабміну, зареєстровано найбільшу кількість постраждалих від нещасних випадків. Так, постановою Кабінету Міністрів від 6 липня 2002 р. № 939 затверджено Програму підвищення безпеки праці на вугільних шахтах.

Державний нагляд за додержанням законодавства про працю та охорону праці здійснюється Державним комітетом України з нагляду за охороною праці як центральним органом виконавчої влади, Державним департаментом по нагляду за додержанням законодавства про працю, який є органом державного управління, що діє у складі Мінпраці і підпорядковується йому, та іншими органами.

Для більшості населення України заробітна плата є основним або навіть єдиним джерелом для існування, і тому регулювання оплати праці є одним з найбільш важливих і розроблених у законодавстві. Працівник має право на оплату своєї праці відповідно до актів законодавства і колективного договору на підставі укладеного трудового договору (ст. 21 Закону України від 24 березня 1995 р. «Про оплату праці»). Розмір заробітної плати може бути нижчим за встановлений трудовим договором та мінімальний розмір заробітної плати в разі невиконання норм виробітку, виготовлення продукції, що виявилася браком, та з інших, передбачених чинним законодавством причин, які мали місце з вини працівника. Забороняється будь-яке зниження розмірів оплати праці залежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, політичних по-

230

глядів, релігійних переконань, членства у професійній спілці чи іншому об'єднанні громадян, роду і характеру занять, місця проживання. Статтею 22 цього Закону як гарантії дотримання прав щодо оплати праці встановлено заборону суб'єктам організації оплати праці в односторонньому порядку приймати рішення з питань оплати праці, що погіршують умови, встановлені законодавством, угодами і колективними договорами.

Розмір мінімальної заробітної плати визначається з урахуванням вартісної величини мінімального споживчого бюджету з поступовим зближенням рівнів цих показників в міру стабілізації та розвитку економіки країни; загального рівня середньої заробітної плати; продуктивності праці, рівня зайнятості та інших економічних умов. Мінімальна заробітна плата встановлюється в розмірі, не нижчому за вартісну величину межі малозабезпече-ності в розрахунку на працездатну особу (ст. 9 Закону «Про оплату праці»).

Трудове право, визнаючи всіх суб'єктів трудових правовідносин рівними, закріплює єдність у правовому регулюванні соціально-трудових відносин. Разом з тим з урахуванням особливостей фізичного та психологічного стану неповнолітніх та жінок для них встановлюється спеціальне правове регулювання. Відповідно до ст. 10 Закону України «Про охорону праці» забороняється застосування праці жінок на важких роботах і на роботах із шкідливими або небезпечними умовами праці, на підземних роботах, крім деяких підземних робіт (нефізичних робіт або робіт, пов'язаних з санітарним та побутовим обслуговуванням), а також залучення жінок до підіймання і переміщення речей, маса яких перевищує встановлені для них граничні норми, відповідно до переліку важких робіт і робіт із шкідливими і небезпечними умовами праці, граничних норм підіймання і переміщення важких речей, що затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі охорони здоров'я. Праця вагітних жінок і жінок, які мають неповнолітню дитину, регулюється законодавством. У статті 11 цього Закону встановлено заборону допуску неповнолітніх до праці на важких роботах і на роботах із шкідливими або небезпечними умовами праці, на підземних роботах, до нічних, надурочних робіт та робіт у вихідні дні, а також до підіймання і переміщення речей, маса яких перевищує встановлені для них граничні норми. Важливим застереженням

231

Конституція України

Розділ //. Стаття 44

є положення законодавства про те, що неповнолітні приймаються на роботу лише після попереднього медичного огляду.

Законодавством України встановлено систему гарантій реалізації цієї норми – від необхідності обмеження підстав припинення трудових відносин до порядку звільнення працівника та права оскарження в суд незаконного звільнення.

Головною гарантією від незаконного звільнення є те, що підстави припинення трудових відносин вичерпно перелічені в законодавстві. Цей принцип грунтується на загальновизнаних правилах, встановлених у Конвенції 158 Міжнародної організації праці 1982 р. про припинення трудових відносин з ініціативи роботодавця (ратифікована 4 лютого 1994 p., набула чинності 16 травня 1995 p.). По-перше, підстави для припинення трудових відносин мають бути тільки законними, тобто передбачатися в законодавчих актах. По-друге, вони повинні бути пов'язаними зі здібностями чи поведінкою працюючого або викликаними виробничою необхідністю підприємства, установи чи служби. Стаття 5 цієї Конвенції встановлює, що законною підставою для припинення трудових відносин не є, зокрема, такі причини: а) членство у профспілці або участь у профспілковій діяльності в неробочий час або, за згодою підприємця, в робочий час; Ь) намір стати представником трудящих, виконання в теперішній час або в минулому функцій представника трудящих; с) подання скарги або участь у справі, порушеній проти підприємця, за звинуваченням у порушенні законодавства чи правил або звертання до компетентних адміністративних органів; d) раса, колір шкіри, стать, сімейний стан, сімейні обов'язки, вагітність, віросповідання, політичні погляди, національність або соціальне походження; є) відсутність на роботі в період перебування у відпустці по материнству.

Незаконне звільнення працівника з роботи з особистих мотивів ст. 172 Кримінального кодексу України кваліфікується як грубе порушення законодавства про працю і тягне кримінальну відповідальність.

Стаття 24 Закону «Про оплату праці» встановлює, що заробітна плата виплачується працівникам регулярно в робочі дні в строки, встановлені в колективному договорі, але не рідше двох разів на місяць через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів. Разом з тим затримка виплати заробітної плати (особливо в бюджетній сфері) досі залишається поширеним явищем.

232

Затримка виплати заробітної плати навіть на значні терміни не може перешкоджати праву працівника стягнути заборгованість по заробітній платі незалежно від часу. Відповідно до ч. 2 ст. 233 КЗпП у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.

Затримка заробітної плати не завжди пов'язана з об'єктивними труднощами, і тому чинне законодавство встановлює відповідальності осіб, які без поважних причин не виплачують або затримують заробітну плату. Так, порушення встановлених термінів виплати заробітної плати, виплата її не в повному обсязі з боку посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та громадян – суб'єктів підприємницької діяльності є адміністративним проступком (ст. 41 КпАП). Статтею 175 Кримінального кодексу України безпідставна невиплата заробітної плати більше ніж за один місяць, вчинена умисно керівником підприємства, установи або організації незалежно від форми власності, визнається злочином та карається відповідними санкціями. Але кримінальне покарання в цих випадках – не самоціль, і особа звільняється від кримінальної відповідальності, якщо до притягнення до кримінальної відповідальності нею здійснено виплату заробітної плати, стипендії, пенсії чи іншої встановленої законом виплати громадянам.

Стаття 44. Л, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів.

Порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров'я, прав і свобод інших людей.

Ніхто не може бути примушений до участі або до неучасті у страйку.

Заборона страйку можлива лише на підставі закону.

Відповідно до ст. 17 Закону України від 3 березня 1998 р. „ Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» страйк – це тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов'язків) підприємства, установи, організації (структурного

233

Конституція України

Розділ II. Стаття 45

підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту). Страйк застосовується як крайній засіб (коли всі інші можливості вичерпано) вирішення колективного трудового спору (конфлікту) у зв'язку з відмовою власника або уповноваженого ним органу (представника) задовольнити вимоги найманих працівників або уповноваженого ними органу, профспілки, об'єднання профспілок чи уповноваженого нею (ними) органу.

Страйк може бути розпочато, якщо примирні процедури не привели до вирішення колективного трудового спору (конфлікту) або власник чи уповноважений ним орган (представник) ухиляється від примирних процедур або не виконує угоди, досягнутої в ході вирішення колективного трудового спору (конфлікту) (ст. 18 Закону).

Участь у страйку здійснюється виключно на добровільних засадах. Примус до страйку не допускається, рівно як і забороняється перешкоджання участі в ньому. Порушення цього принципу, якщо воно здійснюється шляхом насильства чи погрози застосування насильства або шляхом інших незаконних дій, є злочином (ст. 174 Кримінального кодексу України).

Заборона страйку регулюється законодавством. Його проведення забороняється за умов, якщо припинення працівниками роботи створює загрозу життю і здоров'ю людей, довкіллю або перешкоджає запобіганню стихійному лиху, аваріям, катастрофам, епідеміям та епізоотіям чи ліквідації їх наслідків.

Забороняється проведення страйку працівників (крім технічного та обслуговуючого персоналу) органів прокуратури, суду, Збройних Сил України, органів державної влади, безпеки та правопорядку. У разі оголошення надзвичайного стану Верховна Рада України або Президент України можуть заборонити проведення страйків на строк, що не перевищує одного місяця. Подальша заборона має бути схвалена спільним актом Верховної Ради України і Президента України. У разі оголошення воєнного стану автоматично настає заборона проведення страйків до моменту його відміни.

Хоча Закон України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» встановлює випадки, коли страйки визнаються незаконними (оголошені з вимогами про зміну конституційного ладу, державних кордонів та адміністративно-територіального устрою України, а також з вимогами, що пору-

234

шують права людини; оголошені без додержання найманими працівниками, профспілкою, об'єднанням профспілок чи уповноваженими ними органами положень порядку розгляду колективного трудового спору чи розпочаті з порушенням порядку проведення страйку; які оголошені та/або проводяться під час здійснення примирних процедур), визнати страйк незаконним може тільки суд. Заява власника або уповноваженого ним органу (представника) про визнання страйку незаконним розглядається в судовому порядку. Рішення суду про визнання страйку незаконним зобов'язує учасників страйку прийняти рішення про припинення або відміну оголошеного страйку, а працівників розпочати роботу не пізніше наступної доби після дня вручення копії рішення суду органові (особі), що очолює страйк.

Стаття 45. Кожен, хто працює, має право на відпочинок.

Це право забезпечується наданням днів щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки, встановленням скороченого робочого дня щодо окремих професій і виробництв, скороченої тривалості роботи у нічний час.

Максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови здійснення цього права визначаються законом.

Право на відпочинок безпосередньо пов'язане з правом на працю. Продуктивна праця можлива лише за умови збереження працездатності працівника, якому для відновлення сил потрібен відпочинок. Реалізація права на відпочинок пов'язана з детальною регламентацією в законодавстві про працю, в якому встановлено такі види відпочинку, як перерви протягом робочого дня, вихідні, святкові та неробочі дні, відпустки тощо.

Стаття 67 КЗпП встановлює, що при п'ятиденному робочому тижні працівникам надаються два вихідних дні на тиждень, а при шестиденному робочому тижні – один вихідний день. Загальним вихідним днем є неділя. Другий вихідний день при п'ятиденному робочому тижні, якщо він не визначений законодавством, визначається графіком роботи підприємства, установи, організації, погодженим з профспілковим комітетом підприєм-

235

Конституція України

Розділ

//. Стаття 46

ства, установи, організації, і, як правило, має надаватися підряд з загальним вихідним днем. У випадку, коли святковий або неробочий день збігається з вихідним днем, вихідний день переноситься на наступний після святкового або неробочого.

Святковими днями є І січня – Новий рік; 7 січня – Різдво Христове; 8 березня – Міжнародний жіночий день; 1 і 2 травня – День міжнародної солідарності трудящих; 9 травня – День Перемоги; 28 червня – День Конституції України; 24 серпня – День незалежності України. Робота також не провадиться в дні релігійних свят: 7 січня – Різдво Христове; один день (неділя) – Великдень; один день (неділя) – Трійця. За поданням релігійних громад інших (неправославних) конфесій, зареєстрованих в Україні, керівництво підприємств, установ, організацій надає особам, які сповідують відповідні релігії, до трьох днів відпочинку протягом року для святкування їх великих свят з відпрацюванням за ці дні. У дні, зазначені в частинах 1 і 2 цієї статті, допускаються роботи, припинення яких неможливе через виробничо-технічні умови (безперервно діючі підприємства, установи, організації), роботи, викликані необхідністю обслуговування населення, а також невідкладні ремонтні і вантажно-розвантажувальні роботи.

Відпустки як вид відпочинку регулюються не тільки Кодексом законів про працю, а й Законом України від 15 листопада 1996 р. «Про відпустки». Право на відпустки мають громадяни України, які перебувають у трудових відносинах з підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності, а також працюють за трудовим договором у фізичної особи. Щорічні відпустки тривалістю не менш як двадцять чотири календарних дні за відпрацьований робочий рік із збереженням на їх період місця роботи (посади) і заробітної плати надаються громадянам, які перебувають у трудових відносинах з підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності, а також працюють за трудовим договором у фізичної особи.

Особам віком до вісімнадцяти років надається щорічна основна відпустка тривалістю тридцять один календарний день. Для деяких категорій працівників законодавством України може бути передбачена інша тривалість щорічної основної відпустки.

Стаття 51 Кодексу законів про працю передбачає, що скорочена тривалість робочого часу встановлюється: а) законодавством –

236

для неповнолітніх працівників (віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років – тридцять шість годин на тиждень, віком від п'ятнадцяти до шістнадцяти років – двадцять чотири години на тиждень); для працівників, зайнятих на роботах зі шкідливими умовами праці, – не більш як тридцять шість годин на тиждень. Законодавством встановлюється скорочена тривалість робочого часу для окремих категорій працівників (учителів, лікарів та інших). Скорочена тривалість робочого часу може встановлюватись за рахунок власних коштів на підприємствах і в організаціях для жінок, які мають дітей віком до чотирнадцяти років або дитину-інваліда.

Відповідно до ст. 54 КЗпП при роботі в нічний час встановлена тривалість роботи (зміни) скорочується на одну годину. Це правило не поширюється на працівників, для яких уже передбачено скорочення робочого часу (п. 2 ч. 1 і ч. З ст. 51). Тривалість нічної роботи зрівнюється з денною в тих випадках, коли це необхідно за умовами виробництва, зокрема в безперервних виробництвах, а також на змінних роботах при шестиденному робочому тижні з одним вихідним днем. Нічним вважається час з 10 години вечора до 6 години ранку.

Стаття 46. Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Де право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Одним з пріоритетних напрямів політики України як соціальної держави є створення умов для реалізації права на гідне існування осіб, які втратили працездатність.

237

Конституція України

Розділ
//. Стаття 46

За роки самостійного розвитку вітчизняного законодавства створено розгалужену систему нормативних актів, які встановлюють багато видів соціального забезпечення на засадах соціального страхування, державного забезпечення та державної підтримки вразливих верств населення. Зараз в Україні триває реформування системи соціального забезпечення, основною організаційно-правовою формою якого стає загальнообов'язкове державне соціальне страхування.

Відповідно до «Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 14 січня 1998 р. залежно від страхового випадку є такі види загальнообов'язкового державного соціального страхування: пенсійне страхування; страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; медичне страхування; страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; страхування на випадок безробіття. Три види страхування із зазначених вже діють, а з 1 січня 2004 р. набирає чинності Закон України від 9 липня 2003 р. «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Завершено роботу над законопроектом з медичного страхування.

Прийняття Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» означає, по суті, створення нової сучасної пенсійної системи, яка враховує загальноприйняті європейські стандарти та базується на принципах соціальної справедливості, фінансової стабільності пенсійної системи та сприяння економічному зростанню. Реформування пенсійної системи полягає в забезпеченні принципів соціальної рівності, поступовому підвищенні розмірів пенсій відповідно до державних соціальних стандартів, ліквідації соціальних пільг і привілеїв. Закон встановлює обов'язкову (для всіх працюючих) і добровільну участь населення України в загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванні. Пенсії визначатимуться на страховій основі виключно за даними системи персоніфікованого обліку страхових внесків. Поступово країна перейде з солідарної на накопичувальну пенсійну систему, що дозволить стимулювати трудову активність працівників, зацікавлених у високій офіційній заробітній платі, з якої обчислюються страхові внески. При збереженні пенсійного віку (для чоловіків – 60, а для жінок – 55 років) запроваджуєте

238

ся прогресивне підвищення пенсії для стимулювання пізнішого виходу на пенсію.

Забезпечення населення України пенсіями може здійснюватися і за межами загальнообов'язкового державного пенсійного страхування. Стаття 2 Закону України від 9 липня 2003 р. «Про недержавне пенсійне забезпечення» встановлює, що система недержавного пенсійного забезпечення є складовою частиною системи накопичувального пенсійного забезпечення, яка ґрунтується на засадах добровільної участі фізичних та юридичних осіб у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання учасниками недержавного пенсійного забезпечення додаткових до загальнообов'язкового державного соціального страхування пенсійних виплат.

Недержавне пенсійне забезпечення здійснюється недержавними пенсійними фондами (відкритими, корпоративними, професійними) шляхом укладення пенсійних контрактів між адміністраторами пенсійних фондів та вкладниками таких фондів; страховими організаціями шляхом укладення договорів страхування довічної пенсії, страхування ризику настання інвалідності або смерті учасника фонду; банківськими установами шляхом укладення договорів про відкриття пенсійних депозитних рахунків для накопичення пенсійних заощаджень.

Пенсійний контракт є договором між пенсійним фондом та його вкладником, який укладається від імені пенсійного фонду його адміністратором та згідно з яким здійснюється недержавне пенсійне забезпечення учасника або кількох учасників фонду за рахунок пенсійних внесків такого вкладника (ст. 55). Видами пенсійних виплат є пенсія на визначений строк та одноразова пенсійна виплата (ст. 60).

З метою запобігання нецільовому використанню коштів Закон передбачає, що управління активами пенсійних фондів здійснюють не вони самі, а компанії з управління активами або професійні адміністратори, які отримали ліцензію на провадження діяльності з управління активами (ст. 34).

Закон України від 15 липня 1999 р. «Про прожитковий мінімум» визначає прожитковий мінімум як вартісну величину достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я, набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних

239

Конституція України

Розділ II. Стаття 47

соціальних і культурних потреб особистості. Прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім'ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Нині прожитковий мінімум становить 342 гривні на одну особу в розрахунку на місяць.

Стаття 25 Загальної декларації прав людини встановлює, що кожна людина має право на забезпечення на випадок безробіття, захворювання, інвалідності, вдівства, настання старості або іншого випадку втрати засобів для існування з незалежних від нього обставин. Разом з тим відповідно до ст. 22 цього акта рівень забезпечення визначається ресурсами кожної держави.

З 1 липня 2003 р. в Україні трудові пенсії нараховуються, виходячи з мінімального розміру пенсії 50 гривень при максимальному розмірі 150 гривень. Звичайно, такий рівень пенсійного забезпечення не відповідає потребам і в державі поки що не створено належних умов для реалізації конституційної норми про відповідність рівня життя пенсіонерів прожитковому мінімуму.

Стаття 47. Кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду.

Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.

Ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду.

Право на житло є одним з найважливіших соціально-економічних прав громадян. На сучасному етапі розвитку суспільства

240

воно, як і багато інших прав громадян, зазнало суттєвих змін. Головним, що відбулося в житловій сфері за пострадянські часи, є принципові перетворення відносин власності із виникненням таких її об'єктів, як житло (житловий будинок, садиба, квартира) та земля. Відбулися зміни в правовому режимі житлового фонду. По-перше, з виникненням приватної власності на житло з'явився приватний житловий фонд, суттєво зменшився державний та виник комунальний житловий фонд. По-друге, відносини власності потягли перетворення й в обігу житла зі складанням ринкових засад набуття прав на нього та його відчуження. По-третє, підприємницькі засади охопили й сферу будівництва житла. Внаслідок укладення договорів з громадянами на початку будівництва житлового будинку, застосування іпотечного кредитування стало можливим вирішення проблем фінансування будівельних компаній передусім задіянням коштів населення. Конкуренція на цьому ринку сприяла підвищенню якості та різноманітності житла. По-четверте, відбулися зміни в управлінні житловим фондом. Житлово-експлуатаційні та комунальні послуги надають не тільки комунальні служби, а й приватні особи (юридичні або фізичні). Здійснюється поступовий перехід до передачі житлових будинків з комунального фонду об'єднанням власників квартир багатоквартирних будинків та здійснення управління неподільним та загальним майном житлового комплексу управителем відповідно до Закону від 29 листопада 2001 р. «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку» та глава 70 Цивільного кодексу. По-п'яте, із збільшенням обсягу приватного житла та підвищенням можливості його набуття широкими верствами населення на огшатних засадах одночасно підвищуватиметься можливість надання житлових приміщень соціально незахищеним громадянам.

Виходячи зі ст. 47 Конституції України, складовими права на житло є забезпечення державою умов щодо можливості кожного громадянина мати житло та гарантування непорушності права користування житлом.

241

Кожна з цих складових є місткою і, у свою чергу, припускає різні способи та напрямки реалізації цього права. Так, забезпечення умов для набуття житла відбувається як за ринковими механізмами, так і зі збереженням та вдосконаленням соціальних механізмів. Житло придбавається у власність на підставах, передбачених законодавством України, передається в оренду чи найм.

16 3-172

Конституція України

Розділ II. Стаття 47

Існування ринку житла, як і будь-яких ринків, не виключає, а припускає належний рівень їх державного регулювання. Відповідно до Концепції державної житлової політики, затвердженої постановою Верховної Ради України від ЗО червня 1995 p., метою державної житлової політики є створення умов для реалізації права громадян на житло, розширення житлового будівництва, поліпшення утримання та схоронності житлового фонду. Спорудження, реконструкція та утримання житла є одним з пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку країни, важливим фактором зниження соціальної напруженості в суспільстві.

Державний вплив на придбання житла втілюється в підтримку житлового будівництва відповідним створенням умов через організацію відведення земельних ділянок для забудови з оформленням відповідного права на них (власності, користування, суперфіцію); опрацювання засад та реалізацію пільгового кредитування. Так, на сьогодні ефективно реалізуються програми пільгового кредитування молодих сімей; будівництва житла на селі. На законодавчому рівні запропонований системний підхід реалізації можливості залучення коштів, зокрема через інвестування, кредитування із відповідним забезпеченням виконання зобов'язань, що регулюється Законом України від 5 червня 2003 р. «Про іпотеку» і законами від 19 червня 2003 р. «Про іпотечне кредитування, операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні сертифікати» та «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю», а також іншими нормативно-правовими актами.

Значення ролі держави при обігу житла полягає у встановленні правил щодо оформлення правочинів з ним, порядку реєстрації прав на нерухомість. Держава поступово здійснює передачу належного їй житлового фонду у власність територіальних громад відповідних населених пунктів.

Ще більшого значення набуває діяльність держави у сфері забезпечення житлом громадян, що потребують соціального захисту. До таких належать категорії громадян, визначені Житловим кодексом та законами України, зокрема забезпечені житловою площею нижче за встановлений рівень; які проживають в приміщеннях, що не відповідають санітарним і технічним вимогам, та ін.

До категорій громадян, яких держава зобов'язується забезпечити житлом, належать також особи особливого статусу. Це гро-

242 ;;.

мадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (відповідно до Закону від 19грудня 1991 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи); судді; учасники бойових дій в Афганістані та інших інтернаціональних конфліктів; сім'ї загиблих при виконанні службових обов'язків; офіцери, звільнені в запас та відставку за вислугою років, станом здоров'я та скороченням штатів та ін. Це також особи, які опинилися в складному становищі без житла внаслідок тих чи інших обставин, – які повернулися з державного дитячого закладу, від родичів, опікуна чи піклувальника; громадяни, незаконно засуджені і згодом реабілітовані, при неможливості повернення займаного раніше житлового приміщення та ін. Зазначені особи набувають житло безкоштовно із подальшим його використанням на умовах найму з укладенням відповідного договору на підставі ордеру на зайняття зазначеного в ньому житлового приміщення.

Отже, на забезпечення виконання конституційної норми про надання державою та органами місцевого самоврядування житла громадянам, які потребують соціального захисту, житлове законодавство встановлює основні засади та механізми її реалізації. Це передбачення черговості забезпечення житлом (загальної черги, першочергового та позачергового надання житла); порядку постановки на чергу та підстав для цього, зокрема норм житлової площі, що впливають на прийняття на облік осіб, котрі потребують поліпшення житлових умов або в межах яких повинно надаватися житло, та ін.

Очевидною є необхідність реформування житлового законодавства із передбаченням насамперед соціального житлового фонду та приватного житлового фонду; встановленням критеріїв щодо визначення категорій осіб, які потребують соціального захисту, умов, порядку, строків та механізмів забезпечення реалізації ними прав. Ця потреба є нагальною для запобігання зловживання правом на отримання житла численними категоріями громадян, яких не можна віднести до тих, хто потребує соціального захисту. Поряд з переглядом категорій осіб, яким держава зобов'язується надати житлові приміщення безкоштовно, слід визначити й категорії осіб, яким житло надається на оплатних засадах на пільгових умовах.

Набуття громадянами житла у власність відбувається шляхом його будівництва, придбання за цивільно-правовими правочина-

243

іб'ї-472

Конституція України

Розділ II. Стаття 47

ми (купівлі-продажу, міни, дарування, довічного утримання, успадкування), внаслідок приватизації квартири в будинках державного та комунального житлового фонду сплати вартості квартири в будинку житлово-будівельного кооперативу.

Будівництво повинно відбуватися відповідно до встановлених вимог, зокрема із придбанням прав на земельну ділянку, із належним затвердженням проекту, з додержанням будівельних норм та правил. В іншому разі будівництво вважається самочинним і не тягне за собою виникнення права власності. Однак ЦК передбачає умови набуття права власності й на самочинне будівництво (ст. 376), якщо при цьому вирішене питання щодо прав на земельну ділянку, додержані будівельні норми та правила і не порушуються права інших осіб.

Приватизація житлових приміщень здійснюється на підставах і порядку, встановлених Законом України від !9 червня 1992 р. «Про приватизацію державного житлового фонду». Квартири в будинках житлово-будівельних кооперативів переходять у власність членів кооперативів за умов повної сплати їх вартості.

Громадяни, які мають у приватній власності будинок (частину будинку), квартиру, користуються ним (нею) для особистого проживання і проживання членів їх сімей і мають право розпоряджатися нею, як і будь-яким об'єктом права власності, на свій розсуд: продавати, дарувати, заповідати, здавати в оренду, закладати, вчиняти інші не заборонені законом правочини.

Громадяни можуть користуватися житловим приміщенням й на умовах оренди з укладенням відповідних договорів з власниками житла. Для цього не потребується додержання умов надання житлових приміщень в користування за договором житлового найму. Розмір плати за житло та інші умови визначаються сторонами договору.

Позбавлення громадян житла в примусовому порядку, за загальним правилом, не допускається. Цей принцип послідовно втілюється в законодавстві, яким відпрацьовуються механізми його реалізації. Навіть неналежне виконання договорів найму житлового приміщення (наприклад, по несплаті чи несвоєчасній сплаті коштів за користування нею) чинним законодавством не зазначається як підстава припинення діїдоговору і виселення громадян з квартири.

Посилилися гарантії прав на житло осіб, які не є власниками житлового приміщення, – членів сім'ї власника, які відповід-

244

но до ст. 405 ЦК мають речові права на це приміщення і право яких не залежить від волі власника цього приміщення (ст. 405 ЦК). З продажем власником квартири чи будинку, реалізації їх як заставленого майна та в інших випадках відчуження житлових приміщень, у яких проживають члени сім'ї колишнього власника, зазначені особи зберігають своє право на користування цим приміщенням.

Однак мають місце випадки, на підставі яких громадяни можуть втратити свої права на житлове приміщення. Це стосується як приміщень, що належать їм на праві власності, так і тих, що перебувають у їх користуванні на підставі договору (найму або оренди) чи з інших підстав. Так, власник житлового приміщення може позбутися прав на нього внаслідок звернення стягнення на це приміщення. Законом України від 21 квітня 1999 р. «Про виконавче провадження» встановлюється остаточний принцип звернення стягнення на житловий будинок чи квартиру, чому повинно передувати звернення стягнення на кошти, рухоме майно, окрему від будинку земельну ділянку, інше приміщення, що належить боржникові. Житлове приміщення може бути конфісковане на підставах, встановлених законом. При цьому іншого житлового приміщення не надається.

Власник житлового будинку чи квартири може позбавлятись прав на нього і з інших підстав, передбачених законодавством: при примусовому викупі земельної ділянки, на якій знаходиться житло, для соціальних потреб (ст. 351 ЦК), внаслідок чого його власнику надається інше житлове приміщення і відшкодовуються збитки в повному обсязі або обирається інший спосіб компенсації на вимогу власника.

Житловим кодексом України передбачаються й випадки, коли громадяни підлягають виселенню з житлових приміщень, що загрожують обвалом, та в інших випадках, які є підставою позбавлення житла осіб (не його власників) із наданням інших житлових приміщень чи без такого. Додержання конституційного принципу забезпечення кожного громадянина житлом відбилося на тому, що в законодавстві передбачаються різні механізми надання інших житлових приміщень в користування замість тих, з яких громадяни виселяються. Ним диференціюються випадки виселення із наданням іншого упорядкованого житлового приміщення та житлового приміщення без зазначення на це. Існує

245

Конституція України

Розділ II. Стаття 48

також варіант повернення в користування житлового приміщення, яким особа користувалася раніш (при визнанні ордера недійсним).

Наймачі можуть позбавлятися прав на користування житловими приміщеннями без надання інших житлових приміщень, коли вони певний строк не проживають у цьому приміщенні; систематично руйнують чи псують його; використовують не за призначенням; систематично порушуючи правила соціального буття, роблять неможливим для інших проживання з ними в одній квартирі чи будинку з проведенням заходів, що передують виселенню; якщо особи виселяються зі службових житлових приміщень (за деякими виключеннями). Однак такі випадки трапляються вкрай рідко.

На осіб, які користуються житловими приміщеннями на підставі договору оренди, ці правила поширюються також, але внаслідок застосування не житлового, а цивільно-правового законодавства та умов договору оренди. Члени сім'ї власника житлового будинку або квартири також можуть позбавлятися права на користування ним, якщо більше року не проживають у ньому (ст.405ЦК).

Стаття 48. Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім 7, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

Коментована стаття присвячена одному з найважливіших конституційних соціальних прав людини і громадянина – праву на достатні життєвий рівень. Ця стаття – яскравий приклад впровадження в національну правову систему міжнародних правових стандартів щодо прав особи, оскільки ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права встановлює, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визначають право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло та неухильне поліпшення умов життя.

Право на достатній життєвий рівень не означає, що Українська держава бере на себе зобов'язання забезпечити кожному громадянину і його сім'ї достатнє харчування, одягіжитло. Укомен-

246

тованій статті не встановлюється, що держава гарантує достатній життєвий рівень. Тим більше, що розуміння «достатній життєвий рівень» не є усталеним, оскільки він змінюється залежно від соціально-економічних та інших чинників. Завдання держави, яка проголосила себе соціальною, полягає в тому, щоб створити належні умови для людини, щоб вона могла соєю працею забезпечити гідну матеріальну базу життєдіяльності для себе і своєї сім'ї.

Закріплене в ст. 48 Конституції України право кожного на достатній життєвий рівень належить до другого покоління прав людини, тобто до основних соціально-економічних прав. Сама природа права на достатній життєвий рівень безпосередньо пов'язує його реалізацію з виконанням Українською державою відповідних зобов'язань у галузі соціальної політики. Соціально-економічні права мають специфічні особливості, що робить їх досить залежними від сталої економічної політики держави. Це стосується і характеристики права, закріпленого в коментованій статті Конституції. До особливостей соціально-економічних прав у цілому, порівняно з особистими і політичними правами, є менша їхня універсальність, тобто поширеність цих прав на відповідні категорії населення, допущення не досить чітких формулювань базових конституційних положень типу «гідне життя», «достатній життєвий рівень», «сприятливі умови праці». Реалізація соціально-економічних прав громадян безпосередньо залежить від стану економіки і ресурсів суспільства. Ступінь захищеності цих прав залежить не тільки і не стільки від наявності досконалого правового механізму їх реалізації, а насамперед від відповідності цієї категорії прав економічному потенціалу суспільства. Це стосується і права кожного на достотній життєвий рівень. Тому встановлення навіть на конституційному рівні певних соціальних прав ще не означає належного їх гарантування з боку держави. Право не може бути вище економічних можливостей суспільства.

У Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права встановлюється обов'язок держав, що підписали Пакт, забезпечувати повну реалізацію відповідних прав поступово і в межах наявних ресурсів. Якщо положення Міжнародного пакту про громадянські і політичні права підлягають застосуванню невідкладно і беззастережено, то Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права зобов'язує державу «вжити в макси-

247

Конституція України

РоздІл

//. Стаття 48

мальних межах наявних ресурсів заходів для того, щоб забезпечити поступово повне здійснення визнаних у цьому Пакті прав усіма належними способами» (ч. 1 ст. 2). Тим самим підкреслюється залежність цього виду прав від достатку держави, від її здатності до стабільного економічного розвиту. Для забезпечення соціально-економічних прав з боку державної влади недостатньо тільки утримання від порушення прав цього виду – необхідне проведення заходів позитивного характеру для їх матеріального і процесуального забезпечення.

У соціально-економічних правах, в тому числі і в праві кожного на достатній життєвий рівень, розкривається важливий аспект соціальної, правової держави. Вона не може і не повинна роздавати всім громадянам матеріальні блага, але держава зобов'язана забезпечувати їм можливість захищати своє право на гідне життя. Якщо держава не зробить цього, то суспільство функціонуватиме в умовах гострих соціальних конфліктів. Встановлене в ст. 48 Конституції України право кожного на достатній життєвий рівень є своєрідним стандартом, до якого повинна у своїй політиці прагнути держава. В систему соціально-економічних прав людини в цілому заведено включати положення, які характеризуються як довгострокові ідеали і перспективні цілі. Це насамперед стосується права, закріпленого в коментованій статті.

Але це не означає, що держава може стояти осторонь забезпечення права кожного на достатній життєвий рівень особи. Це входило б у суперечність із положенням, що Україна є соціальною правовою державою. Тому держава впливає на цей процес через створення умов для забезпечення права громадян на працю, на житло, на соціальний захист. При цьому соціальний захист включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. На це спрямоване пенсійне законодавство і пенсійна реформа, законодавство про зайнятість населення, яке встановлює правові, економічні та організаційні основи захисту населення України від безробіття.

На забезпечення достатнього життєвого рівня кожного в Україні спрямовані загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального розвитку, охорони довкілля, які розробляє і здійснює Кабінет Міністрів України і затверджує пар-

ламент України. Діяльність багатьох органів державної влади спеціальної компетенції спрямована на реалізацію цього права людини і громадянина. Так, органи Пенсійного фонду України здійснюють призначення і виплату пенсій, надбавок та доплат відповідно до законодавства, призначання і виплату щомісячної компенсації в разі втрати годувальника. Державна служба зайнятості (центр зайнятості): забезпечує працевлаштування безробітних; виплачує допомогу з безробіття; надає одноразову допомогу безробітним та членам сімей, які перебувають на їх утриманні, а також матеріальну допомогу громадянам, котрі проходять підготовку, перепідготовку або підвищення кваліфікації за направленням служби зайнятості; надає безпроцентні позики безробітним тощо. Але всі ці заходи далекі від реального забезпечення права громадян України на достатній життєвий рівень.

Сучасне законодавство в Україні спрямоване на надання можливості громадянину забезпечити себе і свою сім'ю через виконання додаткової роботи за сумісництвом. Для гарантування певного розміру оплати працівникам за виконану ними роботу законодавчо встановлюється мінімальна заробітна плата, яка є соціальною гарантією, обов'язковою на всій території України для підприємств усіх форм власності і господарювання. Мінімальна заробітна плата в Україні визначається в розмірі, не нижчому за вартісну величину межі малозабезпеченості на розрахунок на працездатну особу. Розмір мінімальної заробітної плати встановлюється парламентом України один раз на рік при затвердженні Державного бюджету України. Відповідно до темпів зростання споживчих цін підвищується і мінімальний розмір заробітної плати, пенсій, а також стипендій, розмір грошової допомоги громадян з мінімальними доходами.

У регулюванні цих питань особливе значення має Закон України від 5 липня 1999 р. «Про прожитковий рівень», у якому зазначається, що прожитковий рівень – це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору продовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості. Цей мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто належить до основних соціальних і демогра-

249

Конституція України

Розділ її. Стаття 48

фічних груп населення. Прожитковий мінімум застосовується для: загальної оцінки рівня життя в Україні, що є базою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім'ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендії та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції та законів України. Прожитковий мінімум також встановлюється для: визначення права особи на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я і освіти, соціального обслуговування; встановлення величини неоподаткованого мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету та місцевих бюджетів.

Для оцінки рівня життя в регіоні, розроблення та реалізації регіональних соціальних програм, визначення права на призначення соціальної допомоги, що фінансується за рахунок місцевих бюджетів, органами місцевого самоврядування може затверджуватися регіональний прожитковий мінімум. Але цей мінімум не може бути нижчий від установленого відповідно до Закону «Про прожитковий рівень».

Прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково -громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Прожитковий мінімум на одну особу, а також для тих, хто належить до основних соціальних і демографічних груп населення, за поданням Кабінету Міністрів України щорічно затверджується Верховною Радою України до початку розгляду Державного бюджету України і періодично переглядається відповідно до зростання індексу споживчих цін разом з уточненням показників Державного бюджету України та публікується в офіційних виданнях.

По суті, все це є мінімальними стандартами з точки зору забезпечення достатнього життєвого рівня особи. Але на сьогодні вони визначаються рівним розвитком економічних відносин в Україні, ефективністю праці, наявністю робочих місць, розвитком аграрного сектора, проведенням державної політики, підтримки вітчизняного товаровиробника.

Однією із складових елементів конституційного права громадянина на достатній життєвий рівень ст. 48 Конституції України

250

визначає наявність у особи житла. Вона не акцентує ні на якість такого житла, ні на інші аспекти житлової проблеми, яка існує в Україні. Діюче поточне законодавство і держава в умовах ринкової реформації надають можливість громадянам самим знайти шляхи вирішення власних життєвих проблем за рахунок кредиту на купівлю житла, власних коштів та майнових можливостей задовольнити потреби в житті.

Вирішення житлової проблеми було і залишається однією з найбільш гострих соціальних проблем в Україні. Право на житло гарантується Конституцією (див. коментар до ст. 47), але забезпечення державним житлом гарантується тільки для соціально незахищених громадян. Тому право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї в аспекті забезпечення житлом вирішується і в майбутньому вирішуватиметься все більшою мірою на приватно-правових засадах, що визначені новим Цивільним кодексом відповідно до Конституції України. На сучасному етапі особливого значення набуває розвиток приватного права в житловій сфері, яке дає можливість громадянам реалізувати права власника на власну квартиру, будинок. Новий Цивільний кодекс спрямований на реалізацію положень Конституції у сфері приватно-правових відносин, у тому числі і в житловій сфері. Зокрема, в ньому проголошуються принципи законності та непорушності приватної власності на житло. Все це має суттєве значення для реалізації громадянами права на достатній життєвий рівень, закріпленого в ст. 48 Конституції України.

У цілому забезпечення цього права в Україні залежить від цілеспрямованої державної політики у сфері соціально-еконо-мічних відносин, створення належних правових і організаційних умов для життя людей. Реалізація права кожного на достатній життєвий рівень повинна відбуватися в руслі положень ст. З Конституції про те, що людина, її життя і здоров'я визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Необхідною є чітка система соціального захисту особи. Соціальний захист населення, кожної людини являє собою сукупність економічних і правових гарантій, що забезпечують дотримання соціальних прав громадян і досягнення ними гідного рівня життя. Створення системи соціального захисту залежить насамперед від держави. Йдеться про цілеспрямовану діяльність органів державної влади по забезпеченню гідного рівня життя громадянам з

251

Конституція Україна

Розділ

//. Стаття 49

метою стабілізації умов життя і забезпечення балансу інтересів між різними прошарками населення. Державна система соціального захисту повинна сприяти сталому розвитку держави і суспільства, оскільки в центрі всього перебуває людина, її права, в тому числі і права на достатній життєвий рівень, що закріплено в ст. 48 Конституції України.

Стаття 49. Кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування.

Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.

Держава створює умови для ефективного І доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Держава дбає про розвиток фізичної культури і спорту, забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя.

Невід'ємне право людини на життя і здоров'я, що знайшло своє відображення в ряді статей Конституції (статті 5, 27) одержало відповідний розвиток у ст. 49, ч. 1 якої наголошує, що кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Зміст цієї статті повністю узгоджується з приписами Загальної декларації прав людини (ст. 25) та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права (ст. 12), відповідно до яких кожна людина має право на медичну допомогу та медичний догляд у разі хвороби.

На даний час в Україні діє достатньо розгалужена система законодавства, що регулює правові відносини, пов'язані з охороною здоров'я та медичною допомогою. Найважливіші серед них: Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. із змінами та доповненнями, Закон України від 24 лютого 1994 р. «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» із змінами та доповненнями, Закон України від 12грудня 1991 р. «Про запобігання захворюванню на СНІД та соціальний захист населення».

252

Важливе значення для комплексного вирішення проблем ож рони здоров'я мають загальнодержавні концепції та соціальні економічні, медико-санітарні і оздоровчо-профілактичні прогрі ми, які розробляються і затверджуються Президентом України Кабінетом Міністрів України і здійснюються центральними Л місцевими органами виконавчої влади. Так, наприклад, Концеїк ція розвитку охорони здоров'я населення України, затвердеьх
Указом Президента України 7 грудня 2000 p., Національна прогр ма «Репродуктивне здоров'я» схвалена Указом Президента Укра")-4
ни 26 березня 2001 p., Міжгалузева програма «Здоров'я нації» ц 2002–2011 pp., затверджена постановою Кабінету Міністрів Укра ни 10 січня 2002 р. Місцеві програми охорони здоров'я населенню розробляються та здійснюються органами місцевого самоврядуч вання та місцевими державними адміністраціями.

Охорона здоров'я в Україні визнана пріоритетним напрямок діяльності суспільства і держави, одним із головних чинників розвитку народу України. Право на охорону здоров'я відповідно до ст. 6 Основ законодавства України про охорону здоров'я передбачає, що кожний громадянин України повинен мати життєвий рівень, необхідний для підтримання здоров'я людини, безпечні для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, санітар-" но-епідеміологічне благополуччя території і населеного пункту де він проживає, безпечні і здорові умови праці, навчання, побу ту та відпочинку, кваліфіковану медико-санітарну допомогу, до стовірну інформацію про стан свого здоров'я, право на відшко дування заподіяної здоров'ю шкоди та інше.

Державну політику охорони здоров'я формує Верховна Рада України. Президент України виступає гарантом права громадян на охорону здоров'я. Гарантіями права на охорону здоров'я є: створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров'я; організація і проведення системи державних і громадських заходів щодо охорони та зміцнення здоров'я; надання всім громадянам гарантованого рівня медико-санітарної допомоги; здійснення контролю та нагляду в галузі охорони здоров'я; встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у галузі охорони здоров'я тощо. Існуюча мережа державних і комунальних закладів охорони здоров'я не може бути скорочена.

Держава створює умови для доступного усім громадянам медичного обслуговування шляхом фінансування охорони здоров'я за

253

Конституція України

Розділ II. Стаття SO

рахунок Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів місцевого самоврядування, фондів медичного страхування, благодійних фондів та інших джерел, не заборонених законодавством. За рахунок бюджетних коштів фінансуються загальнодоступні для населення заходи охорони здоров'я. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 р. затверджена Програма надання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, яка розроблена відповідно до ст. 7 Основ законодавства України про охорону здоров'я. Конституційний Суд України розглянув справу щодо офіційного тлумачення положень ч. З ст. 49 Конституції України (справа про безоплатну медичну допомогу)- У рішенні Конституційного Суду від 29 травня 2002 р. № 10-рп встановлено, що у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно. Одночасно держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Медична та лікувально-профілактична допомога надається громадянам поліклініками, лікарнями, диспансерами, клініками науково-дослідних інститутів, службою швидкої медичної допомоги, а також окремими медичними працівниками, що мають на це відповідний дозвіл. Медичні працівники в цих випадках зобов'язані надавати першу невідкладну допомогу при нещасних випадках і гострих захворюваннях.

Фінансування охорони здоров'я має здійснюватися також за рахунок коштів від медичного страхування. Страхування громадян буде здійснюватися за рахунок Державного бюджету України, коштів підприємств, установ і організацій та власних внесків громадян. Держава спрямовує зусилля на створення і функціонування системи медичного страхування населення. Організація медичного страхування і використання страхових коштів визначається відповідним законодавством. На жаль, в Україні його нині немає. З метою узгодження дій органів виконавчої влади щодо реформування системи охорони здоров'я, зокрема шляхом впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, утворено Координаційний центр з питань впровадження загальнообов'язкового державного соціального медичного страхування, положення про який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 р.

Одним із важливих чинників реалізації права на охорону здоров'я є забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя

254

населення, під яким розуміється створення оптимальних умов життєдіяльності, що забезпечують низький рівень захворюваності, відсутність шкідливого впливу на здоров'я населення факторів навколишнього середовища, а також умов для виникнення і поширення інфекційних захворювань. Санітарно-епідемічне благополуччя передбачає впровадження та дотримання комплексу санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил та норм, проведення санітарних і протиепідемічних заходів, а також здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду. Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 р. у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 р.

Охорона здоров'я населення пов'язана безпосередньо з подальшим розвитком у нашій державі фізичної культури і спорту, які спрямовані на зміцнення здоров'я, громадян, досягнення високого рівня працездатності та довголіття і є складовою частиною загальної культури суспільства. Основними завданнями фізичної культури і спорту є постійне підвищення рівня здоров'я, фізичного та духовного розвитку населення, сприяння економічному і соціальному прогресу суспільства, утвердження міжнародного авторитету України у світовому співтоваристві. Державна політика в цій галузі визначається Законом України від 24 грудня 1993 р. «Про фізичну культуру і спорт» із змінами та доповненнями, Державною програмою розвитку фізичної культури і спорту в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22 червня 1994 р. Важливе місце в цій справі посідає Закон України «Про туризм» від 15 вересня 1995 р. із змінами та доповненнями.

Стаття 50. Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Передбачене ч. 1 даної статті право на безпечне для життя і здоров'я людини довкілля не було закріплене Конституцією Ук-

255

Конституція України

Розділ II. Стаття 50

раїни 1978 р. Крім того, воно безпосередньо не зафіксоване і у Загальній декларації прав людини та інших міжнародно-правових актах. Український законодавець у і іьому питанні пішов далі, зважаючи на зростаючий негативний вплив довкілля на життя і здоров'я людини. Для розкриття суті конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля важливе значення мають два питання: а) що означає термін «довкілля»; б) яке довкілля є безпечним для життя і здоров'я людини.

Стосовно першого питання слід зазначити, що термінові «довкілля» кореспондує більш вживаний у нашому екологічному законодавстві термін «навколишнє природне середовище». Відповідно до Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» під навколишнім природним середовищем розуміється «...сукупність природних і природи о-соціальних умов та процесів» (ст. 5). Іншими словами, навколишнє природне середовище, а отже і довкілля, – це сукупність природних і природно-антропогенних умов та процесів, які оточують людину і є сферою її життя та діяльності. Ці умови та процеси справляють як позитивний, так і негативний вплив на життя і здоров'я людини, тобто характеризують довкілля з точки зору його якості.

Тепер щодо другого питання. У найзагальнішому значенні безпечним є довкілля, яке негативно не впливає на здоров'я людей. Більш конкретизоване визначення даної дефініції пов'язане з критеріями безпечності довкілля для життя і здоров'я людини. Такими критеріями є встановлені у законодавчому порядку екологічні нормативи. До них, зокрема, належать: нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у довкіллі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на довкілля, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування; гранично допустимі викиди та скиди у довкілля забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Законодавством України можуть встановлюватися й інші екологічні нормативи. Відповідність довкілля вказаним нормативам свідчить про безпечну, а невідповідність – про небезпечну якість довкілля для життя і здоров'я людини. Отже, право громадяни-

256

на на безпечне для його життя і здоров'я довкілля – це, по-суті, його право вимагати від відповідних суб'єктів додержання встановлених еколого-правових нормативів.

Недодержання цих нормативів є підставою для притягнення відповідних осіб до кримінальної, адміністративної та інших видів відповідальності, а також передбаченого ч. 1 ст. 50 Конституції відшкодування шкоди, завданої порушенням права на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Таке відшкодування здійснюється у встановленому цивільно-процесуальному порядку.

Крім того, право на безпечне для життя і здоров'я довкілля забезпечується у нас комплексом взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, правових та інших заходів.

Особливе значення має інформація про стан довкілля. Частина 2 ст. 50 закріплює і гарантує, по-перше, право вільного доступу громадян до інформації про стан довкілля, а також про якість харчових продуктів і предметів побуту, по-друге – право на поширення відповідної інформації. Джерелами такої інформації є документи та інші носії інформації, а також повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи тощо. Вільний доступ до цих джерел означає можливість ознайомлення з ними громадян без будь-яких спеціальних дозволів, оскільки ця інформація за Конституцією України не може бути віднесена до секретної. Порядок одержання, використання, поширення та зберігання екологічної інформації, як і всіх інших видів інформації, регулюється Законом України від 2 жовтня 1992 р. «Про інформацію» та іншими законодавчими актами. Держава зобов'язує органи державної влади і органи місцевого самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення, створювати у державних органах спеціальні інформаційні служби або системи, які у встановленому порядку забезпечували б доступ до екологічної інформації. На Міністерство екології та природних ресурсів України, його органи на місцях та інші спеціально уповноважені державні органи покладений обов'язок по підготовці та поданню щорічно Верховній Раді України Національної доповіді про стан довкілля в країні, а також забезпечення громадян та юридичних осіб інформацією екологічного характеру.

257

До гарантій, закріплених у ч. 2 ст. 50 Конституції України прав, належить також державний контроль за додержанням законодавства про інформацію, а також юридична відповідаль-

П 5-472

Конституція України

Розділ 11. Стаття
51

ність за порушення відповідних правил. Зокрема, за ст. 238 України кримінально караними визнаються приховування або умисне перекручення службовою особою відомостей про екологічний, у тому числі радіаційний стан, який пов'язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферного повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і негативно впливає на здоров'я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підвищеною екологічною небезпекою.

Законодавчо встановлені, крім того, дисциплінарні санкції і заходи цивільно-правової відповідальності за матеріальну і моральну шкоду, завдану особі внаслідок порушення правил щодо екологічної інформації.

Стаття 51. Шлюб ґрунтується на вільній згоді жінки і чоловіка. Кожен із подружжя має рівні права і обов'язки у шлюбі та сім'ї.

Батьки зобов'язані утримувати дітей до їх повноліття. Повнолітні діти зобов'язані піклуватися про своїх непрацездатних батьків.

Сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

Коментована стаття встановлює основні принципи регулювання сімейних відносин, які знаходять своє втілення в нормах оновленого сімейного законодавства, зокрема, в новому Сімейному кодексі України, який прийнятий Верховною Радою України 10 січня 2002 р. (далі – СК).

Частина 1 коментованої статті закріплює принципове положення, за яким шлюб грунтується на вільній згоді жінки та чоловіка. Це положення повністю відтворено в ч. 1 ст. 24 СК. Згода особи не вважається вільною тоді, коли в момент реєстрації шлюбу вона страждала тяжким психічним розладом, перебувала у стані алкогольного, наркотичного, токсичного сп'яніння, в результаті чого не усвідомлювала сповна значення своїх дій і (або) не могла керувати ними, або якщо шлюб було зареєстровано в результаті фізичного чи психічного насильства. Не може бути ніякого примусу щодо взяття шлюбу. Незгода батьків (усиновлю-

258

вачів). опікунів (піклувальників), патронатних вихователів не має значення при вступі в шлюб. Шлюб, вчинений без вільної згоди жінки або чоловіка, визнається недійсним за рішенням суду (ч. 1ст.40СК).

Принциповим положенням є також і те, що кожен з подружжя має рівні права і обов'язки у сімейних відносинах. Це правило знайшло своє втілення в ч. 6 ст. 7 СК. Так, дружина та чоловік мають право на повагу до своєї індивідуальності, своїх звичок та уподобань, на фізичний та духовний розвиток, на здобуття освіти, прояв своїх здібностей, на створення умов для праці та відпочинку, на зміну прізвища, на особисту свободу, на визначення порядку користування майном, на поділ майна, що є об'єктом права спільної сумісної власності подружжя. Майно, яке було набуте подружжям за час шлюбу, включаючи і речі для професійних занять одного з них, незалежно від того, що один з подружжя не мав з поважної причини (навчання, ведення домашнього господарства, догляд за дітьми, хвороба тощо) самостійного заробітку, належить їм на праві спільної сумісної власності, якщо інше не випливає із шлюбного контракту або судом не був встановлений режим окремого проживання подружжя. Дружина та чоловік мають рівні права на володіння, користування і розпорядження таким майном, якщо інше не встановлено домовленістю між ними. Усі найважливіші питання життя сім'ї мають вирішуватися подружжям спільно, на засадах рівності.

259

Частина 2 коментованої статті встановлює, що батьки зобов'язані утримувати своїх неповнолітніх дітей. За умови, що батьки спроможні на це, на них покладається також і обов'язок утримувати повнолітніх дітей, які продовжують навчання і через це потребують матеріальної допомоги до досягнення ними двадцяти трьох років (ст. 199 СК), а також повнолітніх непрацездатних дочку, сина, які потребують матеріальної допомоги (ст. 198 СК). Способи виконання батьками обов'язку утримувати дитину визначаються за домовленістю між ними; наприклад, той із батьків, хто проживає окремо від дитини, може брати участь в її утриманні в грошовій і (або) натуральній формі. За рішенням суду кошти на утримання дитини (аліменти) присуджуються у частці від доходу її матері батька і (або) у твердій грошовій сумі. Розмір аліментів на одну дитину за жодних обставин не може бути меншим, за неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Батьки зобов'я-

17-3472

Конституція України

Розділ
//. Стаття 52

зані брати участь і у додаткових витратах на дитину, що викликані особливими обставинами (розвитком здібностей дитини, її хворобою, каліцтвом тощо). Неповнолітні батьки мають такі ж права та обов'язки щодо дитини, як і повнолітні батьки, і можуть їх здійснювати самостійно.

Частина 2 коментованої статті закріплює також обов'язок повнолітніх дітей піклуватися про своїх непрацездатних батьків, які потребують матеріальної допомоги. Непрацездатність батьків може бути пов'язана або з досягненням пенсійного віку, або з інвалідністю. При цьому батьки повинні потребувати матеріальної допомоги через відсутність джерел для існування, утому числі через відсутність пенсії або незначний її розмір. Суд визначає розмір аліментів на батьків у твердій грошовій сумі або у частці від заробітку (доходу) сина, дочки з урахуванням матеріального та сімейного стану сторін. Повнолітні діти можуть бути залучені до участі і у додаткових витратах, викликаних тяжкою хворобою, інвалідністю або немічністю батьків. Проте діти можуть звільнятися від обов'язків по утриманню своїх батьків, які були позбавлені батьківських прав відносно них і ці права не були поновлені, а також якщо буде встановлено, що батьки ухилялися від виконання своїх батьківських обов'язків. Між тим і неповнолітні діти повинні піклуватися про своїх батьків.

Частина З коментованої статті встановлює, що сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою. Захист сім'ї державою – важливий соціально-правовий інститут, який впливає на стабільність і міцність сімейних відносин і включає проведення широкого кола економічних, соціальних і правових заходів. Це не випадково, бо сім'я захищається державою як природний і основний осередок суспільства, що має значення як для кожної людини, так і для суспільства в цілому. Держава проявляє піклування про сім'ю шляхом створення і розвитку мережі пологових будинків, дитячих ясел, садків, інших дитячих закладів, встановлення пільг та різних видів допомоги сім'ям з дітьми. Так, за Законом України від 22 березня 2001 р. «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» встановлені такі види державної допомоги: по вагітності та пологах; одноразова допомога при народженні дитини; по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; на дітей, які перебувають під опікою і піклуванням; допомога одиноким матерям; допомога малозабезпеченим сім'ям з

260 .......

дітьми. Відповідно до Закону України від 15 листопада 1996 р. «Про відпустки» встановлена відпустка по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку. Причому ця відпустка може бути використана повністю або частинами не тільки матір'ю, а й батьком дитини, бабою, дідом чи іншими родичами, які фактично доглядають за дитиною, або особою, яка усиновила чи взяла дитину під опіку.

Чинне законодавство охороняє і захищає права дитини. Зокрема, КХ України містить ряд статей, що передбачають кримінальну відповідальність за вчинення злочину проти дитини (статті 137, 148, 150, 155, 156, 164, 166, 169 тощо). Згідно із статтею 67 ККдо обставин, що обтяжують відповідальність за вчинення злочину, належать: вчинення злочину щодо малолітнього, вчинення злочину з використанням малолітнього. Крім цього, КК як обставини, що обтяжують відповідальність за конкретні види злочинів, передбачає їх вчинення проти дитини (ч. 2 ст. 136, ч. 2 ст. 146, частини 2 та 3 ст. 149, частини 3 та 4 ст. 152 тощо).

Стаття 52. Діти рівні у своїх правах незалежно від поход' ження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

Згідно з ч. 1 коментованої статті діти рівні в своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі або поза ним. Новий Сімейний кодекс України (далі – СК) відтворює загальне правило, за яким права та обов'язки матері, батька і дитини пов'язані із походженням дітей, засвідченим у встановленому законом порядку. Законом закріплено дві рівнозначні за своєю правовою силою підстави виникнення батьківських правовідносин.

Якщо батьки дитини перебувають у зареєстрованому шлюбі, то її походження визначається на підставі Свідоцтва про шлюб батьків та документа закладу охорони здоров'я. Наявність зареєстрованого шлюбу є передусім підставою для презумпції (припу-

261

Конституція України

Розділ Н. Стаття 52

щення) батьківства чоловіка матері дитини. Жінка, яка перебувала у шлюбі на час зачаття чи народження дитини, звільняється від обов'язку доводити походження дитини від свого чоловіка і може записати його батьком її дитини у Книгу реєстрації народжень незалежно від його волі. Припущення батьківства дає право і чоловікові зареєструвати себе батьком дитини, народженої у шлюбі, без згоди від матері. Запис батьківства може бути проведений і після смерті чоловіка, розірвання шлюбу або визнання його недійсним, якщо дитина народилася не пізніше 10 місяців з дня смерті чоловіка, розірвання з ним шлюбу або визнання шлюбу недійсним. Законом встановлюється особливий порядок визначення походження дитини від батька, матері при штучному заплідненні та імплантації зародка (ст. 123 СК), а також визначення походження дитини від батька у разі реєстрації повторного шлюбу її матір'ю ( ст. 124 СК).

Походження дитина від батьків, які не перебувають між собою у шлюбі, визначається: за заявою матері та батька дитини; за заявою чоловіка, який вважає себе батьком дитини: за рішенням суду (ст. 125 СК), тобто існує добровільна і судова процедура визнання батьківства. Жінка, яка народила дитину, та чоловік, який вважає себе батьком цієї дитини, мають право подати заяву до органу реєстрації актів цивільного стану (далі – РАЦС) як до, так і після народження дитини. Така заява може бути подана і неповнолітнім, а орган РАЦСу повинен повідомити батьків (опікуна, піклувальника) про запис його батьком дитини. Вказана заява може бути подана особисто, через представника або надіслана поштою, за умови її нотаріального засвідчення.

При відсутності заяви батьківство щодо дитини може бути визнане за рішенням суду. Встановлення батьківства допускається лише щодо дітей, які народилися після 1 жовтня 1968 року. Інтереси дітей, що народилися до цієї дати, охороняються наданням права добровільно встановлювати батьківство. Для встановлення батьківства щодо дитини, яка народилася до 1 січня 2004 р., суд бере до уваги «спільне проживання та ведення спільного господарства матір'ю дитини і відповідачем до народження дитини, або спільне виховання чи утримання ними дитини, або докази, що з достовірністю підтверджують визнання відповідачем батьківства». Відповідно до нового СК батьківство щодо дитини встановлюється на підставі будь-яких відомостей, що

262

засвідчують походження дитини від певної особи і зібрані відповідним чином.

Частина 2 коментованої статті забороняє будь-яке насильство над дитиною та її експлуатацію, що повністю відповідає положенням Конвенції про права дитини, яка ратифікована Україною 27 лютого 1991 р. і забороняє економічну, сексуальну та інші види експлуатації дитини, що завдають шкоди будь-якому аспекту добробуту дитини (статті 32, 34, 36 та ін.). Закон України від 15 листопада 2001 р. «Про попередження насильства в сім'ї» визначає правові і організаційні основи попередження насильства в сім'ї, включаючи і попередження насильства над дитиною; органи та установи, на які покладається здійснення заходів з попередження насильства в сім'ї. Законодавство України захищає дитину від економічної експлуатації і від виконання будь-якої роботи, яка може являти небезпеку для її здоров'я, бути перешкодою в одержанні нею освіти чи завдавати шкоди її здоров'ю, фізичному, розумовому, духовному, моральному і соціальному розвиткові. З цією метою встановлюється мінімальний вік для прийому на роботу, визначаються необхідні вимоги щодо тривалості робочого дня й умов праці, а саме забороняється застосування праці неповнолітніх на тяжких роботах зі шкідливими і небезпечними умовами праці, на підземних роботах. Держава захищає дітей від всіх форм сексуальної експлуатації і сексуальних розбещень, здійснює необхідні заходи для запобігання викраданню та торгівлі дітьми. Якщо батьки жорстоко поводяться з дітьми (застосовують тілесні покарання, вдаються до психічного насильства, прилучають дитину до вживання наркотичних засобів тощо) або коли вони вдаються до будь-яких видів експлуатації дитини, примушують її до жебракування та бродяжництва, вони можуть в судовому порядку за позовом відповідних осіб бути позбавлені батьківських прав. До осіб, які мають право звернутися з позовом до суду, закон відносить не тільки одного з батьків, а й опікунів, піклувальників, осіб, у сім'ї яких проживає дитина, заклад охорони здоров'я або навчальний заклад, в якому вона перебуває, орган опіки та піклування, прокурора, а також і саму дитину, яка досягла чотирнадцяти років. Позбавлення батьківських прав – це виключна міра відповідальності, яка призводить до повного припинення батьківських правовідносин. Зокрема, така особа втрачає особисті немайнові права щодо дитини та звільняється від

263

Конституція України

Розділ
//. Стаття S3

обов'язків щодо її виховання; перестає бути законним представником дитини; втрачає права на пільги та державну допомогу, що надаються сім'ям з дітьми; не може бути усиновлювачем, опікуном та піклувальником; не може одержати у майбутньому тих майнових прав, пов'язаних із батьківством, які вона могла б мати у разі своєї непрацездатності (право на утримання від дитини, право на пенсію та відшкодування шкоди у разі втрати годувальника, право на спадкування); втрачає інші права, засновані на спорідненості з дитиною. Між тим така особа не звільняється від обов'язку щодо утримання дитини. Одночасно з позбавленням батьківських прав суд може на вимогу позивача або за власною ініціативою вирішити питання про стягнення аліментів на дитину.

Частина 3 коментованої статті покладає на державу обов'язок по утриманню, вихованню дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Сирітство – тяжке соціальне лихо, бо завжди негативно позначається на фізичному, розумовому, духовному розвиткові дітей. Діти-сиріти і діти, позбавлені батьківського піклування, як правило, виховуються в дитячих закладах: школах-інтернатах, дитячих будинках тощо, адміністрація яких виконує функції опікуна і піклувальника щодо них. Постійно збільшуються норми матеріального забезпечення таких дітей. При цьому держава не лише піклується про таких дітей, а й заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо них, а також сприяє встановленню різних форм влаштування таких дітей. До таких форм належать усиновлення, опіка та піклування, патронат. Кожна з вказаних форм спрямована на поліпшення долі дітей і має свої особливості.

Усиновлення (удочеріння) – це оформлене спеціальним юридичним актом прийняття в сім'ю неповнолітньої дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, на правах сина чи дочки. Усиновлені діти прирівнюються в особистих та майнових правах та обов'язках до дітей усиновителя за походженням. В основу організаційно-правового механізму щодо усиновлення в Україні закладені принципи, які відповідають міжнародним вимогам, а саме Конвенції про права дитини, учасницею якої є і Україна: кожна дитина має право на виховання в сім'ї; пріоритетним є національне усиновлення; міжнародне усиновлення розглядається як альтернатива тільки тоді, коли були вичерпані всі можливості щодо передачі під опіку, піклування, на усиновлення чи виховай-, 264

ня в сім'ї громадян України; вирішення усіх процедурних питань усиновлення дитини із додержанням чинного законодавства України; заборона посередницької комерційної діяльності щодо усиновлення дітей; укладення з іноземними державами договорів про правову допомогу; здійснення контролю за умовами утримання та виховання дітей у сім'ях іноземців.

Опіка та піклування – це передача дитини, позбавленої батьківського піклування, іншим особам з метою виховання та захисту майнових і особистих прав. Опіка встановлюється над дитиною, яка не досягла чотирнадцяти років, а піклування – над дитиною у віці від чотирнадцяти до вісімнадцяти років.

Патронат – форма влаштування дитини, яка є сиротою або з інших причин позбавлена батьківського піклування, в сім'ю іншої особи (патронатного вихователя) з метою сімейного виховання. Від усиновлення патронат над дітьми відрізняється тим, що при усиновленні дитина приймається в сім'ю усиновлювача на правах дочки чи сина, а при патронаті дитина передається лише на виховання; підставою виникнення усиновлення, за правилом, є рішення суду, а відносини між дитиною та патронатним вихователем виникають на підставі договору між останнім і органом опіки та піклування; патронат припиняється при досягненні дитиною повноліття; патронатний вихователь отримує плату за виховання; між патронатним вихователем і дитиною не виникає аліментних зобов'язань, як це відбувається при усиновленні; патронат не є перешкодою для усиновлення дитини, і, навпаки, усиновлення припиняє можливість встановлення патронату. Від опіки та піклування патронат над дітьми відрізняється тим, що патронатний вихователь отримує на відміну від опікуна (піклувальника) плату за виконання своїх зобов'язань; між дитиною і патронатним вихователем складаються більш тісні зв'язки, ніж між дитиною і піклувальником чи опікуном; опікун – законний представник дитини у всіх правовідносинах, а патронатний вихователь – лише у сфері процесуальних відносин.

Стаття 53. Кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної
загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в

265

Конституція України

Розділ
//. Стаття 53

державних І комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних І комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

Частина і коментованої статті встановлює право кожного на освіту без обмежень за статтю, расовими, національними, мовними, політичними та іншими ознаками. Це право поширюється на всіх громадян України незалежно від їх соціального і майнового стану, належності до партій, ставлення до релігії, віросповідання, місця проживання та інших обставин.

Право на освіту забезпечується з боку держави розгалуженою мережею навчальних закладів, заснованих на державній та комунальній формах власності, наукових установ, закладів післядипломної освіти; відкритим характером освіти, створенням умов для вільного вибору профілю навчання відповідно до здібностей та інтересів громадянина; різними формами навчання – очною (денною), вечірньою, заочною (дистанційною), а також екстернатом та педагогічним патронажем.

Правове регулювання відносин у галузі освіти ґрунтується на законах України від 23 березня 1996 р. «Про освіту», від 10 лютого 1998 р. «Про професійно-технічну освіту», від 17 січня 2002 р. «Про вищу освіту», від 22 червня 2002 р. «Про позашкільну освіту», від 12 липня 2001 р. «Про дошкільну освіту». Фінансування освіти здійснюється відповідно до Закону України « Про Державний бюджет України», що передбачає задоволення конституційних прав громадян.

Частина 2 ст. 53 визначає обов'язковість для всіх громадян України повної загальної середньої освіти. Тим самим встановлюються державні вимоги до певного рівня освіченості громадян, який надає можливість продовження освіти в інших навчальних закладах або здобуття фахової підготовки. Разом з тим Конституцією України не визначаються вікові межі або вимоги щодо

266

форм навчання для здобуття громадянами повної загальної середньої освіти. Це означає, що громадянинові України створюються умови для здобуття повної загальної середньої освіти не лише у денних загальноосвітніх навчальних закладах, а й у вечірніх (заочних) школах, екстернатом, у професійно-технічних навчальних закладах або вищих навчальних закладах І–її рівнів акредитації.

Частина 3 коментованої статті покладає на державу зобов'язання щодо забезпечення доступності і безоплатності дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. Ці зобов'язання реалізуються шляхом створення різних типів навчальних закладів, їх розгалуженою мережею, що забезпечує можливість отримання освіти відповідно до здібностей та інтересів громадянина. Держава також забезпечує умови для навчання і виховання дітей-сиріт, дітей, які залишились без піклування батьків, дітей і підлітків, які потребують соціальної допомоги та реабілітації.

Конституційні положення щодо реалізації права на освіту знайшли свій розвиток у чинному законодавстві, яке закріплює принципи освіти в Україні. Мережа державних і комунальних навчальних закладів включає: дитячі дошкільні заклади, середні загальноосвітні заклади, позашкільні заклади, професійно-технічні та вищі навчальні заклади, а також заклади післядипломної освіти.

Розвиток різних рівнів освіти та форм навчання здійснюється як через розгалужену мережу державних і комунальних навчальних закладів, так і через державне фінансування і підтримку наукових досліджень у галузі освіти, підготовку педагогічних і науково-педагогічних кадрів для всіх видів навчальних закладів, видання підручників, виготовлення наочних і навчальних посібників, матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів на рівні встановлених нормативів.

Для сприяння у забезпеченні конституційного права громадян на освіту держава надає стипендії окремим категоріям учнів професійно-технічних та студентів вищих навчальних закладів. Певна частина учнів середніх інтернатних закладів, професійно-технічних училищ перебуває на повному державному утриманні. Це передусім такі соціально незахищенні категорії, як діти-сиро-ти, діти, які залишились без піклування батьків, інваліди та діти, які за станом здоров'я потребують особливих умов навчання.

267

Конституція України

Розділ
//. Стаття S4

Стаття 53 Закону України «Про освіту» визначає необхідність створення при загальноосвітніх навчальних закладах фондів загального обов'язкового навчання для надання матеріальної допомоги учням, 'їх оздоровлення, проведення культурних заходів, інших витрат. Особливо обдарованим учням держава надає підтримку через мережу спеціалізованих навчальних закладів (гімназій, ліцеїв, училищ, колегіумів тощо), а також у формі виділення стипендій, направлення на навчання і стажування до провідних вітчизняних та закордонних освітніх, культурних центрів тощо.

Учням і студентам держава надає ряд пільг, серед яких безоплатне харчування у початкових школах, безкоштовне підвезення учнів сільських шкіл до місця навчання, знижена оплата проїзду у громадському та залізничному транспорті, пільгова оплата проживання у гуртожитках.

На час виробничого навчання, практики учням і студентам забезпечуються безпечні і нешкідливі умови праці, робота за скороченим графіком, оплата за виконану роботу відповідно до порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України. Вихованцям, учням, студентам, курсантам, слухачам може надаватися додатково соціальна і матеріальна допомога за рахунок місцевих бюджетів, коштів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, позабюджетних фондів, благодійних організацій тощо. Ці кошти державою звільняються від оподаткування.

Частина 4 коментованої статті визначає умови реалізації права громадян України на безоплатне здобуття вищої освіти у державних і комунальних навчальних закладах. Це право реалізується через проведення конкурсу при прийомі до вищих навчальних закладів всіх рівнів акредитації, загальні умови якого затверджуються Кабінетом Міністрів України і конкретизуються правилами прийому до кожного вищого навчального закладу. Умови прийому на конкурсній основі передбачають фактично єдиний шлях вступу до вищого навчального закладу. Пільги при зарахуванні до вищих навчальних закладів суттєво обмежені і стосуються лише окремих категорій громадян, зокрема випускників шкіл із сільської місцевості, постраждалих внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, учасників бойових дій, інвалідів, переможців всеукраїнських учнівських олімпіад.

Вільний вибір мови є невід'ємним правом громадян України. Частина 5 ст. 53 розвиває положення ст. 10 Конституції України

268

щодо гарантій вільного розвитку, використання і захисту російської та інших мов національних меншин (див. коментар до ст. 10 Конституції України). Відповідно до ст. 27 Закону України від 28 жовтня 1989 р. «Про мови в Українській РСР» держава створює у місцях компактного проживання громадян інших національностей загальноосвітні заклади, навчальна і виховна робота в яких провадиться національною мовою. Ця ж стаття визначає обов'язковість вивчення в усіх загальноосвітніх школах української та російської мов.

Інший шлях задоволення освітніх потреб національних меншин визначається Конституцією України через діяльність національно-культурних товариств,яким відповідно до статей7, 14,16 Закону України від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні» створюються необхідні умови та надається державна підтримка.

Стаття 54. Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв'язку з різними видами інтелектуальної діяльності.

Кожний громадянин має право на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом.

Держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв'язків України зі світовим співтовариством.

Культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам 'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Підтримка творчих особистостей є суспільною необхідністю, оскільки творча діяльність лежить в основі здобутків людства. Розвиток сучасних технологій, поява нових носіїв інтелектуального продукту із створенням їх відповідного ринку стає можливим внаслідок творчості людей. Актуальність підтримки творчих процесів поглиблюється з триванням проблем «відпливу інтелек-

269

Конституція Україна

Розділ
//. Стаття 54

ту», катастрофічного старіння кадрового та виробничого потенціалів і необхідності інвестування для оновлення виробничих потужностей. Результати творчої діяльності безпосередньо впливають на отримання прибутку суб'єктами підприємницької діяльності, що пов'язується насамперед з новими технологіями. Важливим при цьому є й їх вплив на збереження природних ресурсів, сучасне знищення яких вже призвело до безвідкладного вирішення проблеми виживання людства.

При всій вагомості цих аспектів значущість творчості не замикається на технічних досягненнях. Особливого значення набуває людина як гармонійно розвинута особистість, яка прагне досягнути висот у різних духовних сферах – мистецтво, музика, поезія тощо. Збагачення внутрішнього світу людини і формування її світогляду, у свою чергу, впливає як на можливість генерування нею нових ідей, так і на можливість сприйняття, використання і запровадження цих ідей іншими особами.

Здатність творити є природною властивістю людини. Виявлення, розвинення та підтримка творчих здібностей, починаючи здитинства, є суттєвим завданням суспільства та його інституцій, зокрема, сім'ї, освітніх, навчальних, мистецьких та наукових закладів. Це відбувається забезпеченням права (обов'язку) на виховання (ст. 150 Сімейного кодексу України), права на освіту (Закон України від 23 березня 1996 р. «Про освіту»), право на самовираження особи тощо.

Творчість як розумовий процес не піддається регулюванню правовими нормами, він є вільним виразом та станом творчої людини і протікає у кожного по-своєму. Йому не властиві категорії волі, влади, нормування та ін. Проте право покликане впливати на організацію наукової, технічної та іншої творчої діяльності; визначення умов охороноздатності її результатів, виникнення, здійснення, забезпечення додержання та захист майнових та немайнових прав авторів. У цих аспектах і реалізуються конституційні гарантії свободи творчості, сфера яких поширюється на будь-яку підтримку інтелекту, створення сприятливих умов для нього.

Інтелектуальна діяльність здійснюється в різних напрямках творчості: літературної (при створенні літературних прозаїчних, поетичних та інших творів, нею ж охоплюється творчість журналістів, що в сукупності поєднується з свободою думки, позицій, висловлень); художньої (мистецтво, скульптура, архітектура, дизайн тощо); наукової

270

(твори науки, наукові теорії, відкриття); технічної (рішення різних технічних завдань, результати конструювання, досягнення селекції, тощо, які створюються для подальшого використання або в промислових цілях, або в сільському господарстві).

Наслідком діяльності в різних сферах творчості є твори науки, літератури, мистецтва, відкриття, винаходи, корисні моделі тощо. Виходячи із загальноприйнятого поняття творчості як цілеспрямованої інтелектуальної діяльності людини, що приводить до якісно нового результату, котрий відрізняється неповторністю, оригінальністю і суспільно-історичною унікальністю, такі результати є важливими надбаннями. Так, результати духовної творчості формують духовний світ та світогляд людини, ставлення до навколишнього середовища, загальнолюдські цінності. Результати технічної творчості підвищують не тільки рівень виробництва, а й потенціал країни в цілому. Тому захист прав на ці результати є загальносуспільним інтересом, що гармонує з приватним інтересом захисту інтелектуальної власності творців, їхніх авторських прав та інших моральних та матеріальних інтересів.

Втілення творчого процесу в певний результат, що є об'єктом авторського права чи визнається таким з додержанням вимог патентного права, породжує в автора (винахідника, інших суб'єктів творчої діяльності) права на цей результат. Такі права, порядок їх виникнення, реалізації та захисту регулюється законами України від 15 грудня 1993 р. «Про племінне тваринництво»; від 15 грудня 1993 р. «Про охорону прав на промислові зразки»; від 15 грудня 1993 р. «Про охорону прав на знаки для товарів та послуг»; від 5 липня 1994 р. «Про захист інформації в автоматизованих системах»; від 10 лютого 1995 р. «Про наукову і науково-технічну експертизу»; від 4 квітня 1996 р. «Про лікарські засоби»; від7червня 1996р. «Про захист від недобросовісної конкуренції»; від 3 липня 1996 р. «Про рекламу»; від 5 червня 1997 р. «Про видавничу справу»; від 5 листопада 1997 р. «Про охорону прав на топографії інтегральних мікросхем»; від 13 січня 1998 р. «Про кінематографію»; від 23 грудня 1998 р. «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність»; «Про наукову і науково-технічну діяльність» в редакції Закону України від 1 грудня 1998 p.; від 16 червня 1999 р. «Про охорону прав на зазначення, походження товарів»; від 23 березня 2000 р. «Про розповсюдження примірників аудіовізуальних творів та фонограм»; «Про охорону прав

271

Конституція України

на винаходи і корисні моделі в редакції Закону України від 1 липня 2000 p.; «Про авторське право і суміжні права» в редакції Закону України від 11 липня 2001 p.; від 12 липня 2001 р. «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні»; «Про охорону прав на сорти рослин» в редакції Закону України від 17 січня 2002 р.; від 17 січня 2002 р. «Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування» та ін.

Право інтелектуальної власності згідно зі ст. 420 ЦК України є правом особи на результат інтелектуальної, творчої діяльності або на інший об'єкт права інтелектуальної власності. Право інтелектуальної власності становлять особисті немайнові права та (або) майнові права інтелектуальної власності. Зміст цих прав щодо певних об'єктів права інтелектуальної власності визначається Цивільним кодексом та іншими законами. Зокрема, особистими немайновими правами є право на визнання людини творцем (автором, виконавцем, винахідником тощо) об'єкта права інтелектуальної власності; право перешкоджати будь-якому посяганню на право інтелектуальної власності, здатному завдати шкоди честі або репутації творця об'єкта права інтелектуальної власності; вимагати або забороняти зазначення свого імені у зв'язку з використанням твору; обирати псевдонім у зв'язку з використанням твору; право на недоторканність твору.

Майновими правами, в основі яких лежить майновий інтерес, зокрема, в отриманні винагороди, використанні продукту тощо, є право на використання об'єкта права інтелектуальної власності; виключне право дозволяти використання об'єкта права інтелектуальної власності; виключне право перешкоджати неправомірному використанню об'єкта права інтелектуальної власності, в тому числі забороняти таке використання та ін. Наголос в майнових правах інтелектуальної власності робиться на використанні об'єкта, від чого, у свою чергу, залежить отримання винагороди.

Отже, використання та (або) поширення результатів інтелектуальної діяльності є правом їх творця та здійснюється, за загальним правилом, за його згодою. Але припускається можливість використання й без його згоди, але з обов'язковим додержанням певних умов та механізмів. Так, допускається використання цитат з опублікованих творів; відтворення у каталогах творів, вис-

272

Розділ //. Cmtunnui 54

тавлених на доступних публіці виставках, аукціонах, ярмарках або в колекціях; відтворення з інформаційною метою в газетах та інших періодичних виданнях, передача в ефір або інше публічне сповіщення прилюдно виголошених промов, звернень, доповідей та інших подібних творів у обсязі, виправданому поставленою метою; вільне відтворення творів у особистих цілях тощо. Дозволяється й таке використання об'єктів права промислової власності, якщо воно здійснюється без комерційної мети, з науковою метою або в порядку експерименту, за надзвичайних обставин (стихійне лихо, катастрофа, епідемія тощо) та в інших випадках, передбачених законодавством.

Сприяння державою розвитку науки є її важливим соціальним завданням. Засоби та напрямки державного сприяння містяться в Законі України «Про наукову і науково-технічну діяльність», яким визначаються правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку цієї сфери. Державними органами, враховуючи пропозиції науковців та промисловців, формуються державні, галузеві, регіональні та інші програми, проводиться фінансування з бюджету наукових розробок та закладів, випрацьовуються засоби підтримки венчурного бізнесу. Здійснення цієї діяльності відбувається й у структурах Національної академії наук України та галузевих академій наук (Української академії аграрних наук, Академії медичних наук України, Академії педагогічних наук України, Академії правових наук України, Академії мистецтв України), у системі вищої освіти, через громадські наукові організації.

Глобалізаційні світові процеси, що впливають на економіку, політику і право, передусім відбиваються й на науці, якій завжди притаманні інтеграційні засади. Сьогодні вони набули ще більш значущого характеру і відбуваються на різних рівнях міждержавного співробітництва. Державою підтримуються відносини суб'єктів наукової та науково-технічної діяльності із іноземними структурами, міжнародними науковими товариствами і об'єднаннями. Таке співробітництво здійснюється проведенням спільних досліджень та розробок, взаємним обміном інформацією, проведенням міжнародних заходів (конференцій, конгресів, симпозіумів) тощо. Держава піклується як про збереження унікальних наукових об'єктів, колекцій, інформаційних фондів, дослідних установок та обладнання, а також заповідників і дендропарків, наукових

273

18 3-472

Конституція України

Розділ II. Стаття SS

полігонів тощо, що мають виняткове значення для української та світової науки, так і про культурну спадщину. У зв'язку з цим в Україні створюється Державний реєстр наукових об'єктів, що становлять національне надбання, та Державний реєстр національного культурного надбання, до якого заносяться пам'ятки історії, археології, містобудування і архітектури, мистецтва, документальні пам'ятки тощо. Законодавством України забороняється приватизація об'єктів культурного надбання, їх вивезення на межі України, крім випадків експонування за кордоном з додержанням установленого порядку отримання дозволу на не. Загальне регулювання відносин у сфері створення, поширення, збереження та використання культурних цінностей, правових, економічних, соціальних, організаційних засад розвитку культури в Україні міститься в Основах законодавства України про культуру від 14 лютого 1992 р. Вжиття заходів щодо повернення на Україну культурних цінностей відбувається на підставі Закону від 21 вересня 1999р. «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» через сукупність дій по організації звернень та пред'явлення позовів Україною, іншими державами, відповідними уповноваженими органами щодо повернення вивезених з території України на території інших держав культурних цінностей.

Стаття 55. Права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права І свободи від порушень І протиправних посягань.

Коментована стаття визначає механізми захисту прав і свобод людини і громадянина. Наявність таких механізмів – одна з обо-

274

в'язкових ознак справді демократичної держави. Особлива роль у захисті прав і свобод належіть суду. Це обумовлено демократичністю і професіоналізмом судового розгляду, який базується на незалежності суду, гласності, змагальності, безпосередності, усності судового процесу, необхідності пред'явлення доказів тощо.

Зміст ст. 55 відповідає міжнародно-правовим стандартам щодо гарантованого захисту основних прав і свобод людини. Стаття 8 Загальної декларації прав людини проголошує, що «кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення ЇЇ основних прав, наданих їй конституцією або законом», а п. а ст. З Міжнародного пакту про громадянські і політичні права в імперативній формі вимагає від кожної держави – учасниці цього Пакту «забезпечити всякій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні; б) забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими властями або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту».

Право кожного на звернення до суду за захистом своїх прав і свобод закріплене в ч. 1 коментованої статті універсальним юридичним засобом відстоювання людиною свого правового статусу в будь-якій конкретній життєвій ситуації, зокрема пов'язаній з незаконними діями чи бездіяльністю органів державної влади, у тому числі адміністрації державних установ та підприємств, органів місцевого самоврядування, посадових осіб та службовців

названих структур.

Судовий захист прав і свобод людини здійснюється в процесуальних формах, передбачених чинним законодавством, а саме в порядку цивільного, кримінального, адміністративного, а також конституційного судочинства.

Найбільш місткою формою, пристосованою для безпосереднього захисту порушених прав, є цивільне судочинство. В Цивільному процесуальному кодексі України межі права на звернення до суду в порядку цивільного судочинства визначені досить широко. Стаття 4 ЦПК України передбачає, що «усяка заінтересована особа вправі в порядку, встановленому законом, зверну-

275

18-3-172

Конституція України

Розділ П. Стаття SS

тися до суду за захистом порушеного або оспорюваного права чи охоронюваного законом інтересу».

Законодавство про цивільне судочинство встановлює порядок розгляду по спорах, що виникають з цивільних, сімейних, трудових та колгоспних правовідносин, справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, і справ окремого провадження (ст. 1 ЦПК). Конституційні правовідносини в цьому переліку не вказані. Але, зважаючи на статус Конституції України як нормативного акта прямої дії, видається, що до розробки спеціальних конституційно-процесуальних нормативних актів судовий захист прав і свобод, що випливають з конституційних правовідносин, може здійснюватися в порядку цивільно-процесуального судочинства із застосуванням аналогії права.

Гарантоване в ч. 2 ст. 55 Конституції право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є важливою віхою в розвитку законодавчого врегулювання цього питання. Цьому принциповому конституційному положенню передували зміни до ЦПК України, зокрема глава 31-А ЦПК України отримала назву «Скарги на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

Оцінюючи переваги, що надає частина друга ст. 55 Конституції та згаданий вище закон, порівняно з раніше діючим законодавством, слід зазначити, що тепер значно розширено коло осіб, чиї неправомірні дії у сфері управлінської діяльності можуть бути оскарженими до суду. Якщо раніше скарги до суду могли подаватись лише на дії службових осіб, то тепер у порядку ст. 248і
ЦПК України скарги до суду можуть подаватись, якщо «рішенням, дією або бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадової і службової особи порушено його права, свободи чи законні інтереси». До того ж, якщо раніше могли оскаржуватись лише дії, то тепер предметом оскарження є і дії, і бездіяльність, і рішення в управлінський сфері.

За новою редакцією статті 2482
ЦПК України «до рішень, дій або бездіяльності, що підлягають оскарженню, належать колегіальні і одноособові рішення, дії або бездіяльність, у зв'язку з якими особа вважає, що порушено або порушуються її права, свободи чи законні інтереси; створено або створюються перепони для 276

реалізації нею своїх прав, свобод чи законних інтересів або що вжиті заходи щодо реалізації її прав є недостатніми; покладено на неї обов'язки, не передбачені законом або передбачені законом, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися, або що вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом; її притягнено до відповідальності, яку не передбачено законом, або до неї застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав, або неправомочною службовою особою чи органом».

Частина 3 ст. 55 Конституції посилює можливості будь-кого у захисті своїх прав і свобод, завдяки встановленню інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (див. коментар до ст. 101 Конституції). Повноваження цієї посадової особи, структура її апарату, порядок звернення до неї та інші питання визначатимуться спеціальним законом.

Принципово новою є встановлена ч. 4 ст. 55 можливість звернення громадян за захистом своїх прав до міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Таким органом зараз є Комітет з прав людини, створений за Факультативним протоколом до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1965 р. Україна приєдналася до цього Протоколу в жовтні 1991 р. Звернення громадян до цього Комітету з приводу порушення їх прав можливе тільки за умови, коли скаржником були вичерпані всі внутрішні засоби правового захисту.

Іншими органами міжнародних організацій, що можуть розглядати скарги громадян щодо порушення в Україні їх прав і свобод, є Європейська комісія з прав людини та Європейський Суд

прав людини, які діють під егідою Ради Європи на основі Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод від

листопада 1950 р. Ця Конвенція регламентує порядок розглядусправ, проте і в цьому разі скаржитися на порушення прав людини в ці органи можливо лише після того, як будуть вичерпані всінаціональні засоби захисту порушеного права.

Частина 5 ст. 55 надає людині можливість будь-якими не забороненими законом засобами самому захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Найбільш типовими прикладами самозахисту, як свідчить практика, є звернення до засобів масової інформації, використання допомоги, що її

277

Конституція України

Розділ П. Стаття 56

можуть надати правозахисні організації, ті чи інші громадські об'єднання, наприклад профспілки.

Окремим видом самозахисту від протиправних посягань є необхідна оборона і крайня необхідність.

Стаття 56. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Однією із загальних конституційних засад є відповідальність держави перед людиною (ст. З Конституції України), яка ґрунтується на загальновизнаних нормах і принципах міжнародного права, зокрема, на тих, що втілені в Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів і зловживання владою, розробленої Сьомим Конгресом ООН з попередження злочинності і поводження з правопорушниками (Італія, Мілан, серпень 1985 p.). Резолюція 40 сесії Генеральної Асамблеї ООН рекомендувала державам – членам ООН включити в національні закони норми, які забороняють зловживання владою і передбачають засоби захисту для жертв таких зловживань. Згідно з Декларацією під терміном «жертва» слід розуміти осіб, яким індивідуально чи колективно (певній групі) була завдана шкода, включаючи тілесні ушкодження, емоційні страждання, матеріальна шкода або суттєве обмеження їх основних прав в результаті дії чи бездіяльності, які порушують чинні національні кримінальні закони, включаючи ті, що забороняють злочинне зловживання владою або є порушенням міжнародно визнаних норм захисту прав людини (статті 1 та 18 Декларації).

Загальноконституційні засади відносин між державою та громадянином, зокрема щодо відповідальності держави, втілено в конституційні та цивільно-правові норми – ст. 56 Конституції, статті 1173–1176 Цивільного кодексу України, а також відповідні статті законів України від 1 грудня 1994 р. «Про відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду», від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію», від 5 листопада 1991 р. «Про прокура-

278

туру», від 18 лютого 1992 р. «Про оперативно-розшукову діяльність», від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України», від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво» та ін.

Для дійовості впровадження конституційних засад відповідальності держави важливе значення мають підстави та умови її настання, суб'єкти, обсяг, види, джерела забезпечення надходжень коштів. Притягнення держави до відповідальності відбувається внаслідок завдання громадянинові шкоди:

прийняттям органом державної влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований;

виданням органом державної влади або його посадовою числужбовою особою незаконних рішень;

діями та бездіяльністю органу державної влади або йогопосадової чи службової особи при здійсненні своїх повноважень.

Однойменними є підстави відповідальності органів місцевого

самоврядування.

Окремо в ст. 1176 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) врегульовуються випадки відповідальності держави за дії органу дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури або суду, якщо ними були прийняті незаконні рішення, вчинені незаконні дії чи внаслідок їх бездіяльності. Остання підстава посилюється нормою про те, що держава в будь-якому разі нестиме відповідальність (за безрезультативні дії чи бездіяльність своїх органів), якщо не встановлено особу, яка вчинила злочин, або якщо така особа є неплатоспроможною (ст. 1177 ЦК).

Загальними умовами притягнення до відповідальності є про-типравність діяння, шкода, причинно-наслідковий зв'язок між

ними та вина.

Перша умова знаходить свій прояв при притягненні до відповідальності, коли наявні як активна протиправна поведінка органів держави (або органів місцевого самоврядування), так і пасивна (їх бездіяльність, відсутність дій, виконання яких вимагає від них закон). Конкретне втілення протиправності спостерігається в означених вище варіантах: прийняття незаконних нормативно-правових актів, що в подальшому були скасовані, або незаконних рішень. При цьому слід мати на увазі наступне. Підзаконні нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян, підлягають державній реєстрації, що здійснюється Міністерством юстиції України та інши-

279

Конституція України

Розділ II. Стаття 56

ми державними органами відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади». Сам по собі факт державної реєстрації не є безумовним підтвердженням законності цього нормативно-правового акта, який рішенням суду може визнаватися незаконним. На відміну від нормативно-правового акта рішення органу державної влади не має нормативного характеру і адресується конкретним особам, права та інтереси яких воно може порушувати. Крім того, слід ураховувати, що органи державної влади та їх посадові і службові особи повинні діяти у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (ст. 6 Конституції), тобто вони мають здійснювати лише те, що їм дозволено, на відміну від громадян, яким дозволено все, що не заборонено законом. Тому протиправними будуть дії' органів державної влади (органів місцевого самоврядування) або їх посадових чи службових осіб, що вчинені без відповідних повноважень, з перевищенням повноважень чи їх зловживанням. Згідно з статтями 16 та 21 ЦК особа може звернутися до суду з вимогою про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади (або органів місцевого самоврядування), а також про визнання незаконним правового акта органу державної влади (або органів місцевого самоврядування).

Шкода – друга умова відповідальності – являє собою як матеріальні втрати, пошкодження, позбавлення чи знищення майна громадянина тощо, так і моральні страждання. Відшкодування майнової шкоди здійснюється шляхом відшкодування збитків або іншими способами, передбаченими в ст. 22 ЦК. Під збитками розуміються:

втрати, яких особа зазнала в зв'язку зі знищенням або пошкодженням свого майна, а також витрати, які вона зробила абомусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальнізбитки);

доходи, які особа могла б реально одержати за звичайнихобставин, коли б її право не було порушене (упущена вигода).

Питання про відшкодування збитків постають як засіб захисту права власності (статті 386-388, 390-394 ЦК) і, зокрема, як так звана реституція власності внаслідок позбавлення прав на своє майно людей, незаконно репресованих (Закон України від 17 квітня 1991 р. «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні»); 280

права на підприємницьку діяльність (ст. 13 Закону України від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво») тощо.

Крім майнової людині може бути заподіяна і моральна шкода, їло полягає у різних фізичних та душевних стражданнях (статті 23, 1167 ЦК), яких вона зазнала внаслідок неправомірних дій органів держави або органів місцевого самоврядування.

Третьою умовою відповідальності є причинно-наслідковий зв'язок між неправомірними діями органів держави (органів місцевого самоврядування) та їх негативними наслідками для людини. При цьому часто такі зв'язки є складними, бо пов'язують численних посадових та службових осіб з цими органами через прийняття відповідних актів чи рішень або, навпаки, неприйняття їх, чим порушуються права та інтереси людей.

Вина як умова відповідальності в таких справах не враховується, оскільки в статтях 1173–1176 ЦК визначається, що відповідальність держави або органів місцевого самоврядування настає незалежно від вини їх органів або їх посадових чи службових осіб. Окремо врегульовується відповідальність за шкоду, завдану особі внаслідок постановлення судом незаконного рішення в цивільній справі, яка відшкодовується державою в разі встановлення в діях судді (суддів), які вплинули на постановлення незаконного рішення, складу злочину за обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили (ч. 5 ст. 1176 ЦК).

Основоположним при застосуванні коментованої статті є наголос на те, що відповідальність нестиме саме держава, а не її органи або посадові чи службові особи. Це так, бо останні здійснюють свої функції не як приватні особи в своїх інтересах, а від імені держави та в межах покладеної на них державою компетенції. В розвиток конституційних положень у статтях 1173–1175 ЦК встановлюється й відповідальність Автономної Республіки Крим. Відповідно зазначається на відповідальність органу місцевого самоврядування, а не його посадових чи службових осіб.

Проте законодавство України стосовно встановлення суб'єкта відповідальності – відповідача у відповідних справах – повинно бути приведено до конституційних норм, оскільки невизначеність у цьому питанні робить неможливим реалізацію права громадян на захист шляхом притягнення до відповідальності держави. Це пов'язано з тим, що держава є специфічним суб'єктом цивільно-правових відносин, у тому числі відповідальності. Від її імені в суді пови-

281

Конституція України

Розділ II. Стаття 57

нен виступати відповідний орган, яким може бути або той орган держави, неправомірними діями якого людині була завдана шкода, або інший орган, який уповноважений розпоряджатися державними коштами, оскільки в коментованій статті наголос робиться саме на відшкодування коштів за рахунок держави. Від цього залежить і вид відповідальності – чи це буде самостійна відповідальність держави, чи її субсідіарна відповідальність, якщо у її органу як заподі-ювача шкоди не вистачить коштів на задоволення вимог громадянина, чи солідарна з ним відповідальність. У будь-якому разі шкода відшкодовуватиметься за рахунок держави.

В свою чергу, це стосується й джерел коштів на відшкодування, тобто питання їх виплат за рахунок відповідних бюджетів, що потребує узгодження з бюджетним законодавством.

Цивільно-правовий характер відповідальності держави (або органів місцевого самоврядування) грунтується на компенсаційному принципі, а тому слід виходити з повного відшкодування завданих особі збитків. Цього припису слід додержуватися не тільки при вирішенні конкретних справ, а й на рівні законів України, що стосуються регулювання тих питань, які потребують свого узгодження з Конституцією України та ЦК. Так, наприклад, непослідовність Закону України «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» полягає, по-перше, в передбаченні ним повернення (компенсації) будівлі та іншого майна не як загальнообов'язкового правила, а по можливості. По-друге, йдеться не про всі збитки, завдані громадянинові, а лише про вартість будівель та майна. По-третє, в цьому Законі зазначається, що не підлягають поверненню (компенсації) будівлі та інше майно, що було націоналізовано (муніципалізовано) на підставі відповідних нормативних актів. Проте в Конституції України встановлюється, що самі ці акти можуть бути визнані незаконними, а відтак, підстава набуття права власності у держави і в подальшому в інших осіб на націоналізоване майно відсутня, бо законодавство України як правової держави виходить із загального постулату про те, що у недобросовісного набувача не виникає права власності. По-четверте, згідно з ст. 268 ЦК на вимогу власника або іншої особи про визнання незаконними правових актів органу державної влади, яким порушено його право власності або інше речеве право, строки позовної давності не поширюються. Тому відповідні позови можуть бути вчинені в будь-який час, почина-

282

ючиз 1917 р., а не обмежуватися трирічним строком, перебіг якого починається з моменту набрання чинності Законом України «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» (ст. 5).

Стаття 57. Кожному гарантується право знати свої права

і обов'язки.

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом.

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Коментоване положення спрямоване на формування однієї з необхідних передумов здійснення прав, свобод і обов'язків людини, в тому числі й тих із них, котрі закріплені в законодавстві. Воно може розглядатись як окремий, «спеціалізований» різновид права людини на інформацію, а саме: на інформацію щодо прав і обов'язків людини. Тому все, про що йшлося у коментарі до ч. 2 ст. 34 Конституції, стосується, вочевидь, і коментованого зараз права.

Як відомо, Організація Об'єднаних Націй, інші міжнародні структури всіляко стимулюють і зобов'язують держави вживати заходів щодо ознайомлення своїх громадян, особливо молоді, з міжнародними механізмами захисту прав і свобод людини. І та обставина, що у коментованому приписі право знати свої права та обов'язки закріплюється за кожним, свідчить про те, що тут йдеться не тільки про права і обов'язки громадянина України, а й про загальносоціальні права та обов'язки кожної людини. Суб'єктом, на якому лежить забезпечення гарантування цього права, є держава. Зауважимо, що на виконання згаданих рекомендацій ООН в Україні поступово запроваджується вивчення курсу прав людини у середніх школах. Задля цієї мети Українська правнича фундація видала в 1996 р. методичний посібник для вчителів, які викладають цей предмет, та у 1997 р. – підручник для учнів 10– 11 класів. Безперечно, важливу роль у цій справі здатні відігравати і громадські, зокрема правозахисні, організації. Ще більшою мірою держава зобов'язана забезпечити можливість дізнатись про

283

Конституція України

Розділ 11. Стаття 58

права і обов'язки, які встановлено у національному законодавстві, своїм громадянам. Цьому питанню присвячена наступна частина коментованої статті.

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом. Коментований припис вміщує вказівку на один із тих мінімально необхідних заходів, яких зобов'язується вжити держава для забезпечення громадянину права знати свої юридичні права та обов'язки. Викладене конституційне положення можна вважати одним із засобів реалізації засад взаємовід-повідальності особи і держави, закріплених у ч. 2 ст. З Конституції: принаймні те, що держава бере на себе зобов'язання доводити до відома населення інформацію про права громадянина (і людини), свідчить, що вона справді прагне і готова забезпечувати ці права, а не тільки проголошувати їх. З наведеного припису випливає, як видається, необхідність прийняття спеціального закону про порядок доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів. Сьогодні такого документа ще немає, і це питання регламентується різними, розпорошеними нормативно-правовими актами, а у деяких випадках взагалі не врегульовано.

Коментоване положення – принципово нове для конституційного права – є важливим не тільки з точки зору створення необхідних передумов для повного і безперешкодного здійснення прав громадянина, але й також для виконання ним юридичних обов'язків. Остання обставина набуває особливого значення у світлі нового в українському конституційному законодавстві правила про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності (ч. 2 ст. 68 Конституції).

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Цей припис має стати однією з дієвих юридичних гарантій охорони й захисту прав людини та громадянина, закріплених у частинах 1 і 2 коментованої статті. Проте втілення цієї гарантії в практику за умов, коли згаданий закон ще не прийнято, а норми Конституції, як відомо, є нормами прямої дії, не може не викликати ряду проблем. Зазначимо і прокоментуємо тут лише дві з них.

Як відомо, щодо законів України та деяких інших нормативно-правових актів існує певний, до того ж неоднаковий, порядок їх офіційного опублікування (оприлюднення). То чи можна вва-

284

жати його саме порядком доведення до відома населення саме тих актів, котрі «визначають права і обов'язки громадян»? Зокрема, чи можна вважати доведенням до відома населення указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України їх опублікування в газеті «Урядовий кур'єр»? Чи можна вважати таким доведенням публікацію, скажімо, нормативних актів Міністерства освіти і науки України у його «Збірнику інструктивних матеріалів», а нормативних актів Державної податкової адміністрації України – у журналі «Вісник податкової служби України»? У певному розумінні, можливо, й так. Але, мабуть, все ж не в тому сенсі, який закладено у коментований конституційний припис. Адже, якби вже існуючих способів доведення до відома населення «праволюдинних» законів та інших нормативно-правових актів було достатньо, то й не було б потреби згадувати у Конституції про спеціальний «порядок, встановлений законом».

Чи може коментований припис стати нормою прямої дії, доки не буде прийнято спеціальний закон, ним передбачений? Чи можуть громадяни ще до прийняття такого закону захистити своє конституційне право на знання власних прав та обов'язків?

Видається, що певною мірою можуть. Але тільки в тому випадку, коли станеться порушення існуючого сьогодні порядку опублікування законів, інших нормативно-правових актів.

Отже, коментований припис вже зараз може застосовуватись як норма прямої дії (зокрема, як підстава для оскарження певних нормативно-правових актів, якщо є підстави піддавати сумніву їх чинність) тією мірою, якою сьогодні врегульовано порядок опублікування (оприлюднення) законів, а також інших нормативно-правових актів.

Стаття 58. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом 'якшують або скасовують відповідальність особи.

Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Наведений припис – яскрава новела в

285

Конституція України

Розділ
//. Стаття 59

українському конституційному законодавстві. Вперше в історії України питання «напрямку» дії законів в часі знайшло відображення на конституційному рівні (а не тільки у галузевому законодавстві). Але не лише у цьому – зрештою, формальному – моменті полягає новизна коментованого припису. Вона зумовлюється ще й тим, що він стосується, по-перше, усіх законів (а не виключно законів про кримінальну та адміністративну відповідальність), по-друге, не тільки законів, а й усіх інших нормативно-правових актів. Тим самим принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативно-правових актів набуває дійсно всеза-гального характеру: із статусу доктринального він піднесений до офіційного, державно визнаного статусу і, нарешті, реально перетворюється на загальний принцип права.

Зворотна дія в часі закону чи іншого нормативно-правового акта полягає в тому, що його юридична обов'язковість поширюється на факти, які виникли до набрання ним чинності, причому саме з моменту їх виникнення. При такій дії відбувається перегляд, корекція попередніх рішень щодо таких фактів вже відповідно до нового закону чи іншого нового нормативно-правового акта. Виходячи із наведеного розуміння зворотної дії закону в часі, з коментованого припису можна зробити такі висновки прикладного характеру. По-перше, зворотної дії не можуть мати не тільки закони, інші нормативно-правові акти, які встановлюють юридичну відповідальність (тобто санкції юридичних норм), а й усі інші закони, нормативно-правові акти (точніше кажучи, диспозиції та гіпотези норм, що в них містяться). По-друге, з положення про те, що ті санкції юридичних норм, котрі пом'якшують чи скасовують відповідальність особи, зворотну дію мають, випливає необхідність офіційно закріпити у кожній галузі, у кожному інституті права ієрархію заходів юридичної відповідальності за ступенем, мірою їх тяжкості чи м'якості. Адже ця ієрархія не завжди є самоочевидною (наприклад, деякі санкції в комерційному, фінансовому, сімейному праві, у процесуальних галузях права можуть оцінюватись неоднозначно з огляду на їх порівняльну тяжкість або м'якість). По-третє, встановлене в коментованому приписі правило стосується дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, адресатами яких є не тільки фізичні особи (громадяни, іноземці), а й будь-які інші суб'єкти права (зокрема, колективні юридичні особи). Про підставність цього висновку свідчить вживання в цій статті таких понять, як

286

«особа» і «ніхто». (А втім, зауважимо, що Конституційний Суд України, розглядаючи питання про тлумачення цього припису стосовно певних відносин, вдавався до інакшої його інтерпретації.) Це мало місце, наприклад, у його рішеннях, ухвалених у справі про зворотну дію кримінального закону в часі (від 19 квітня 2000 p.), у справі про оподаткування підприємств з іноземними інвестиціями (від 29 січня 2002 p.).

Ніхто не може відповідати за діяння, які на час 'їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. Поняття діяння, що вжите в цьому приписі, охоплює, як це прийнято в юриспруденції, і активні, і пасивні дії. Хоча цей припис, на перший погляд, торкається лише санкцій юридичних норм (оскільки у ньому йдеться про відповідальність правопорушника), насправді він стосується насамперед їхніх диспозицій. Адже з нього випливає, що не можуть мати зворотної дії юридичні норми, які встановлюють нові права й обов'язки чи заборони, оскільки порушення таких прав, невиконання таких обов'язків, недотримання таких заборон завжди буде новим видом, новим «складом» правопорушень. Отже, і це правило містить новелу стосовно правового регулювання відносин, пов'язаних із «напрямком» дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Стаття 59. Кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Можливість одержання кожною особою правової допомоги є важливим благом у будь-якому цивілізованому суспільстві. Право на юридичну допомогу є невід'ємним правом кожної людини і виступає органічною частиною правового положення особи в державі, одним з найважливіших факторів активної участі населення в житті країни.

Раніше традиційно потреба в наданні юридичної допомоги пов'язувалася з участю особи в кримінально- або цивільно-правових чи кримінально- або цивільно-процесуальних правовідносинах. Однак чим більше просувається суспільство по шляху соці-

287

Конституція України

Розділ II. Стаття 59

ального прогресу, тим більш різнобічними інтересами воно починає жити, тим частіше виникає потреба в одержанні кваліфікованих юридичних послуг з питань найрізноманітнішого характеру. Гуманітарна і моральна цінність розглянутого права і визначила необхідність його конституційного закріплення.

Право на юридичну допомогу знайшло своє закріплення й у нормах міжнародного законодавства: ст. 11 Загальної декларації прав людини і громадянина, ч. З ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, підпункті «з» п. З ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, п. 93 Мінімальних стандартних правил поводження з в'язнями.

Крім Конституції України право на юридичну допомогу одержує своє відображення та розвиток і в інших нормативно-правових актах – Кримінально-процесуальному кодексі України, Цивільному процесуальному кодексі України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законах України «Про адвокатуру», «Про захист прав споживачів», «Про нотаріат», «Про прокуратуру», «Про міліцію» «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» і багатьох інших.

Право на правову допомогу – це закріплене в Конституції України та в інших законодавчих актах відповідно до міжнародно-правових стандартів право кожного на одержання послуг юридичного характеру з метою забезпечення реалізації особистих (громадянських), політичних, економічних, соціальних і культурних інтересів, а також захисту прав і свобод особи.

Зі сказаного випливає, що юридична допомога необхідна особі при формуванні правосвідомості, при забезпеченні реалізації прав і свобод, а також при їх захисті.

У рамках формування правосвідомості (правової культури) держава зобов'язана забезпечити правову допомогу при одержанні юридичної інформації, роз'яснення змісту правових норм, пропаганду правових знань, можливість здобути юридичну освіту (у най-ширшому значенні). Розбудова України як правової держави неможлива без реалізації даного виду юридичної допомоги, оскільки правова держава передбачає наявність у громадян правосвідомості високого рівня. Одержуючи правову інформацію у вигляді опублікованих законів, підзаконних актів, коментарів законодавства, телепередач правового характеру і т.п., громадяни держави в такий спосіб мають можливість довідатися про свої права, реалізувати їх, а також у разі порушення вчасно їх захистити.

288

У рамках забезпечення реалізації прав і свобод особи або їхнього захисту можна зазначити, що певне коло суб'єктів надання правової допомоги та їх повноваження визначає держава в особі відповідних органів. Аналіз чинного законодавства України з цього питання дає підстави визначити, зокрема, такі види суб'єктів надання правової допомоги: державні органи України, до компетенції яких входить надання правової допомоги (Міністерство юстиції України, Міністерство праці та соціальної політики України, нотаріат тощо); адвокатура України як спеціально уповноважений недержавний професійний правозахисний інститут, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах (ч. 2 ст. 59 Конституції України); суб'єкти підприємницької діяльності, які надають правову допомогу клієнтам у порядку, визначеному законодавством України; об'єднання громадян для здійснення і захисту своїх прав і свобод (ч. 1 ст. 36 Конституції України).

Зокрема, відповідно до Указу Президента України «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України» основними завданнями Мін'юсту України є: забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина; формування у громадян правового світогляду; забезпечення функціонування єдиної системи правової інформатизації. Мін'юст України є офіційним видавцем збірників законодавства та кодексів України, видає інформаційний бюлетень «Офіційний вісник України», бере участь у виданні журналів і газет загальноправового характеру; сприяє розвитку юридичних послуг з метою реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян та юридичних осіб, організовує у встановленому порядку в системі органів юстиції надання громадянам і юридичним особам додаткових платних послуг правового і технічного характеру; організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до його компетенції і пов'язані з роботою підвідомчих органів, підприємств, установ і організацій, виявляє та усуває причини, що породжують скарги громадян.

Правову допомогу громадянам надає також Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Відповідно до Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; ме-

289

19 3472

Конституція України

Розділ її. Стаття 59

тою його є також їх поновленню та запобігання порушенням, сприяння правовій інформованості населення. Уповноважений має право; приймати та розглядати звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом. Згідно із Законом України від 2 жовтня 1996 р, «Про звернення громадян» всі органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані безоплатно надавати громадянам правову допомогу шляхом розгляду пропозиції (зауважень, скарг, заяв) та повідомлення громадянина про результати такого розгляду.

Прикладом надання правової допомоги в рамках громадської організації можуть бути створювані і діючі на підставі Закону України від 12 травня 1991 р. «Про захист прав споживачів» громадські організації споживачів (об'єднань споживачів), у які з метою захисту своїх законних прав та інтересів громадяни мають право об'єднуватися на добровільній основі.

Об'єднання споживачів мають право: організовувати юридичну і консультаційну допомогу споживачам відповідно до законодавства; представляти і захищати інтереси споживачів в органах державної влади і управління та місцевого самоврядування відповідно до законодавства; відповідно до законодавства захищати в судовому порядку права споживачів; інформувати громадськість про права споживачів.

Правова допомога може надаватися громадянам також суб'єктами підприємницької діяльності (як приватними підприємцями, так і юридичними особами), що надають юридичні послуги. Зараз така діяльність Міністерством юстиції України не ліцензується. Види наданих населенню юридичних послуг можуть бути найрізноманітнішими: надання консультацій та роз'яснень з юридичних питань, усних і письмових довідок із законодавства; складання заяв, скарг та інших документів правового характеру; здійснення представництва інтересів громадян за їх дорученням у суді та інших державних органах у кримінальних, цивільних, господарських справах і справах про адміністративні правопорушення; здійснення представництва громадян та захист їхніх прав 290

і законних інтересів у центральних та місцевих органах виконавчої влади й органах місцевого самоврядування.

Отже, держава передбачає найщирший спектр суб'єктів надання правової допомоги і надає громадянам свободу у виборі захисника своїх прав. Конституційне положення про те, що кожний є вільним у виборі захисника своїх прав, було предметом розгляду Конституційним Судом України в справі № 13 – рп / 2000 від 16 листопада 2003 р. (справа про право вільного вибору захисника). Відповідно до рішення Конституційного Суду зазначене положення Конституції за своїм змістом є загальним і стосується не лише підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного, а й інших фізичних осіб, яким гарантується право вільного вибору захисника з метою захисту своїх прав та законних інтересів, що виникають з цивільних, трудових, сімейних, адміністративних та інших правовідносин, а не тільки з кримінальних. Право на захист, зокрема, може бути реалізоване фізичною особою в цивільному, адміністративному і кримінальному судочинстві.

Конституційний Суд України аргументував своє рішення посиланням на загальновизнані міжн ар одно- правові стандарти. Зокрема, Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод передбачає право кожного обвинуваченого захищати себе особисто або використовувати правову допомогу захисника, вибраного ним на власний розсуд (ст. 6). У Міжнародному пакті про громадянські і політичні права зазначено, що держава повинна гарантувати кожному, чиї права і свободи порушено, ефективний засіб правового захисту і таке право повинно встановлюватись судовим або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави (ст. 2), та можливість вільного вибору обвинуваченим захисника (п. З ст. 14). Основні принципи, що стосуються ролі юристів, передбачають, що кожна людина має право звернутися до будь-якого юриста за допомогою для захисту і відстоювання своїх прав та захисту їх на всіх стадіях кримінального судочинства (принцип 1); жодний суд чи адміністративний орган, у якому визнається право на адвоката, не відмовляється визнавати права юриста відстоювати в суді інтереси свого клієнта, за винятком тих випадків, коли юристу було відмовлено в праві виконувати свої професійні обов'язки відповідно до національного права і практики та цих принципів (принцип 19).

291

Конституція України

Розділ II. Стаття 60

Таким чином, наведені міжнародно-правові акти передбачають право кожного обвинуваченого захищати себе особисто або через вільно вибраного ним на власний розсуд захисника з-поміж юристів, які можуть надати ефективний правовий захист. Ці положення міжнародно-правових актів щодо права фізичної особи на захист від обвинувачення і відтворені в положеннях ч. 1 ст. 59 Конституції України. Наведене рішення Конституційного Суду України стало підставою для реформування чинного законодавства. Зокрема, згідно з нововведеннями до КПК України захисниками в кримінальній справі можуть бути крім осіб, які мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю в Україні, та близьких родичів обвинуваченого, підсудного, засудженого, виправданого, його опікунів або піклувальників також й інші фахівці в галузі права, які за законом мають право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Оскільки держава піклується про надання кваліфікованої правової допомоги, особливо в сфері кримінального судочинства, професійні критерії таких фахівців, організаційно-правові форми надання допомоги повинні визначатися Верховною Радою України.

Законодавець не випадково в ч. 2 статті Основного Закону країни, що коментується, особливу увагу приділив правозахисній ролі адвокатури, оскільки допомога адвоката є найбільш кваліфікованим видом правової допомоги.

Адвокатура України є добровільним професійним громадським об'єднанням, покликаним згідно з Конституцією України сприяти захисту прав, свобод та представляти законні інтереси громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, юридичних осіб, надавати їм іншу юридичну допомогу.

Повноваження, порядок організації і діяльності адвокатури визначаються Законом України «Про адвокатуру». Права й обов'язки адвокатів при виконанні доручень по цивільних, кримінальних справах, справах про адміністративні правопорушення регламентуються також відповідним законодавством – Кримінально-процесуальним кодексом, Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом України про адміністративні правопорушення тощо.

Адвокатом може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи за спеціальністю юриста або помічника адвоката не менше двох років, склав кваліфікаційні іспити, одержав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю та склав Присягу адвоката України.

292

Адвокат має право займатись адвокатською діяльністю індивідуально, відкрити своє адвокатське бюро, об'єднуватися з іншими адвокатами в колегії, адвокатські фірми, контори та інші адвокатські об'єднання, які діють відповідно до Закону України від 19 грудня 1992 р. «Про адвокатуру» та статутів адвокатських об'єднань.

Адвокати дають консультації та роз'яснення з юридичних питань, усні і письмові довідки щодо законодавства; складають заяви, скарги та інші документи правового характеру; посвідчують копії документів у справах, які вони ведуть; здійснюють представництво в суді, інших державних органах, перед громадянами та юридичними особами; подають юридичну допомогу підприємствам, установам, організаціям; здійснюють правове забезпечення підприємницької та зовнішньоекономічної діяльності громадян і юридичних осіб, виконують свої обов'язки відповідно до кримінально-процесуального законодавства в процесі дізнання та досудового слідства; адвокат також може здійснювати й інші види юридичної допомоги, передбачені законодавством.

Оплата праці адвоката здійснюється на підставі угоди між громадянином чи юридичною особою і адвокатським об'єднанням чи адвокатом. У разі участі адвоката в кримінальній справі за призначенням та при звільненні громадянина від оплати юридичної допомоги через його малозабезпеченість оплата праці адвоката здійснюється за рахунок держави на підставі Порядку оплати праці адвокатів по наданню правової допомоги у кримінальних справах за рахунок держави, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 травня 1999 р. № 821. Про порядок допуску адвоката-захисника в кримінальну справу і його процесуальні права, пов'язані з наданням правової допомоги підозрюваному, обвинуваченому, підсудному, більш докладно див. коментар до ч. 2 ст. 63 Конституції України.

Стаття 60. Ніхто не зобов 'язаний виконувати явно злочинні

розпорядження чи накази.

За віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність.

Відповідно до загальних правил, особа, яка перебувала в умовах підпорядкованості іншій особі (наприклад, військовослужбо-

293

Конституція України

Розділ

//. Стаття 60

вець, працівник або службовець підприємства, установи чи організації), а також особа, яка хоч і не перебуває у відносинах підпорядкованості, проте згідно із законом зобов'язана підкорятися законним вимогам представників влади, має юридичний обов'язок виконувати звернені до неї законні розпорядження чи накази. Невиконання особою такого обов'язку визнається правопорушенням, що має наслідком притягнення до юридичної відповідальності. Наприклад, ст. 402 КК передбачає кримінальну відповідальність військовослужбовця за непокору, тобто відкриту відмову виконати наказ начальника, а також за інше умисне невиконання наказу, а ст. 403 КК – за необережне невиконання наказу начальника, якщо воно спричинило тяжкі наслідки.

Стаття, що коментується, передбачає виняток з цього загального правила, а саме: ніяка особа не має юридичного обов'язку виконувати адресований їй явно злочинний наказ чи розпорядження. Це означає, що відмова особи від виконання такого наказу чи розпорядження або невиконання його іншим чином не визнається правопорушенням і відповідно має своїм правовим наслідком виключення юридичної відповідальності. Так, згідно з ч. З ст. 41 КК «не підлягає кримінальній відповідальності особа, яка відмовилася виконувати явно злочинний наказ або розпорядження».

Терміни «наказ» та «розпорядження» фактично є синонімами. Крім того, визнано, що термін «наказ» є родовим щодо інших актів управління. Наказ (розпорядження) – це акт управління, виданий уповноваженою службовою особою, який приписує певній особі (групі осіб) вчинити обов'язкову для неї (них) певну дію чи бездіяльність.

Явно злочинним визнається такий наказ (розпорядження), яким завідомо для особи, якій він адресований, наказується вчинити передбачене КК України суспільно небезпечне винне діяння (дію або бездіяльність) або таке діяння, яке визнається злочином відповідно до загальних принципів права, визнаних цивілізованими націями (ч. 2 ст. 7 Європейської Конвенції про захист прав та основних свобод людини).

Злочинний зміст наказу (розпорядження) повинен бути очевидним, явним для особи, якій він адресований.

Частина 2 ст. 60 передбачає, що в разі виконання явно злочинного наказу чи розпорядження юридичній відповідальності підлягає як особа, що віддала такий наказ (розпорядження), так і особа, яка його виконала.

294

Ці положення Конституції знайшли свій розвиток в ч. З та ч. 4 ст. 41 КК та у відповідних статтях Особливої частини КК. Так, службова особа, яка віддала явно злочинний наказ (розпорядження), підлягає кримінальній відповідальності за зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК) і за підбурювання (організатор-ство) вчинення злочину, передбаченого в наказі (розпорядженні).

Кримінальна відповідальність особи, яка виконала явно злочинний наказ, залежить від того, чи усвідомлювала вона злочинний характер наказу (розпорядження).

Якщо, виходячи із зробленої оцінки, для особи було очевидно, що наказ є злочинним, і вона, проте, виконала такий наказ (розпорядження), то така особа підлягає кримінальній відповідальності за вчинений злочин на загальних підставах як виконавець злочину. При цьому вчинення злочину на виконання такого наказу (розпорядження) є обставиною, яка пом'якшує покарання (п. 6 ч. 1 ст. 66 КК).

Особа, яка одержала злочинний наказ (розпорядження), може і не усвідомлювати його злочинного характеру. Проте, якщо за обставинами справи вона повинна була і могла це усвідомлювати, то вчинене нею розглядається як необережний злочин, якщо, звичайно, таке необережне заподіяння шкоди передбачене в КК як злочин.

Якщо особа не усвідомлювала і не могла усвідомлювати злочинного характеру наказу чи розпорядження, то за діяння, вчинене з метою виконання такого наказу чи розпорядження, кримінальній відповідальності підлягає тільки особа, що віддала злочинний наказ чи розпорядження (ч. 5 ст. 41 КК). У цьому випадку особа, яка виконала наказ (розпорядження), є своєрідним знаряддям у руках того, хто віддав злочинний наказ (розпорядження). Останній підлягає кримінальній відповідальності як виконавець того умисного злочину, вчинення якого передбачалося в наказі і який він вчинив «руками» невинуватого «виконавця».

З точки зору права збройних конфліктів проблема відповідальності старших командирів, які віддали злочинний наказ, і безпосередніх виконавців такого наказу залежить від тяжкості злочинів, які підрозділяються на порушення-делікти та серйозні порушення – тяжкі злочини.

Держави–учасниці Женевських конвенцій 1949 р. («Про покращення долі поранених і хворих в діючих арміях» (ст. 49), «Про

295

Конституція України

Розділ U. Стаття 6 і

покращення долі поранених, хворих і тих, хто зазнав корабельнуаварію» (ст. 50), «Про поводження з військовополоненими»(ст. 129), «Про захист громадянського населення під час війни»(ст. 146) зобов'язалися «ввести законодавство, потрібне для забезпечення ефективних кримінальних покарань для осіб, які вчинили або наказали вчинити ті чи інші серйозні порушення Конвенцій 1949 р. Серйозними порушеннями Конвенцій вважаються: навмисне вбивство військовополонених, тортури і нелюдськеповодження, включаючи біологічні експерименти, нівечення ізаподіяння шкоди здоров'ю, багатомасштабні руйнування чи загарбання майна, примушення військовополонених нести службу в армії супротивника, захоплення заручників тощо. .

Перший додатковий протокол до Женевських конвенцій 1949 р. ,| який торкається захисту жертв міжнародних військових конфліктів 1977 p., підійшов до проблеми невиконання злочинногс наказу з позицій відповідальності командира (начальника) зе накази, які він віддає своїм підлеглим.

Командир, який одержав від старшого начальника злочинний наказ (наприклад, відносно нападу на споруди, які містять небезпечні сили, – атомні електростанції, водосховища, віроломного використання емблем Червоного Хреста, страти заручників), хоч би в якому він був званні, пам'ятає про свою відповідальність за накази, що їх він особисто віддає своїм підлеглим. Повага до міжнародного права в такому разі ґрунтується не на побоюванні того, що посилання на наказ не буде прийняте як виправдання, а на усвідомленні своєї особистої відповідальності за дії підлеглих.

Стаття 61. Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Стаття Конституції, що коментується, закріплює загальновизнаний принцип права «двічі за одне і те саме не карають» {поп bis in idem). Стосовно кримінальної відповідальності цей принцип закріплено в ст. 4 Протоколу № 7 до Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод людини, а також у ч. Зет. 2 КК України. Так, ст. 4 зазначеного Протоколу передбачає: «Жодна людина не може бути вдруге притягнута до відповідальності або 296

покарана у кримінальному порядку судом однієї і тієї самої держави за злочин, за який вона вже була остаточно виправдана або засуджена відповідно до закону і кримінально-процесуального права цієї держави». У свою чергу ч. Зет. 2 КК України закріплює положення, що «ніхто не може бути притягнений до кримінальної відповідальності за той самий злочин більше одного разу».

У Конституції України ст. 61 міститься у розділі II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина», в якому закріплені конституційні права, свободи і обов'язки людини і громадянина та їх гарантії. Тому положення ч. 1 ст, 61 стосується лише фізичних осіб (див. коментар до ч. 1 ст. 58 Конституції).

Термін «юридична відповідальність» у статті, що коментується, вживається як синонім так званої негативної юридичної відповідальності, тобто відповідальності за правопорушення.

Відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Конституційний Суд України у справі про відповідальність юридичних осіб дійшов висновку, що за своїм змістом п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності, а ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності – діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що створюють їх склад), та відповідальність за них. Разом з тим у цьому ж рішенні Конституційний Суд зауважив, що загальновизнаним є поділ юридичної відповідальності за галузевою структурою права на цивільно-правову, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну.

Поняття «притягнення до юридичної відповідальності» не ідентичне поняттю «юридична відповідальність». У мотивувальній частині рішення у справі про депутатську недоторканність Конституційний Суд України зазначив, що притягнення до юридичної відповідальності передує юридичній відповідальності особи. Форма і порядок притягнення особи до юридичної відповідальності регламентується законом. Зокрема, порядок притягнення особи до

297

Конституція України

Розділ її. Стаття 62

кримінальної відповідальності регламентується КПК України. Конституційний Суд України у зазначеній вище справі вирішив, що «притягнення до кримінальної відповідальності, як стадія кримінального переслідування, починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину». Порядок притягнення особи до адміністративної відповідальності встановлюється Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Стаття Конституції, що коментується, забороняє притягати фізичну особу щонайменше двічі до юридичної відповідальності одного виду (цивільно-правової, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної тощо) за одне й те саме правопорушення (цивільно-правовий делікт, злочин, адміністративне або дисциплінарне правопорушення).

Частина 2 ст. 61 закріплює принцип індивідуалізації юридичної відповідальності правопорушника. Цей принцип знайшов своє відображення у галузевому законодавстві. Так, частина 1 ст. 65 КК України передбачає, зокрема, що суд при призначенні покарання особі, винної у вчиненні злочину, враховує ступінь тяжкості вчиненого злочину, особу винного та обставини, що пом'якшують та обтяжують покарання. Згідно з ч. 2 ст. 33 КУпАП при накладенні адміністративного стягнення враховується характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність.

Стаття 62. Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Ніхто не зобов 'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину.

Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.

Уразі скасування вироку суду як неправосудного держава відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням.

Стаття, що коментується, закріплює одне з найважливіших положень демократичної, правової держави, що знайшло своє

298

відображення в п.1 ст. 11 Загальної декларації прав людини, п. 2 ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, у п. 2 ст. 14 Міжнародного паклу про громадянські і політичні права, принципі 36 Звід принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманню або ув'язненню в будь-який формі, – презумпцію невинуватості.

Виражаючи сутність сучасного кримінального процесу, його важливу характерну рису, презумпція невинуватості знайшла своє найбільш загальне нормативне закріплення також у ч. 2 ст. 15 КПК України, ч. 2 ст. 2 КК України і є принципом (основним, керівним началом) кримінального судочинства.

Встановлення безпосередньо в Конституції України формули презумпції невинуватості як об'єктивного правового положення має найважливіше значення для захисту прав і законних інтересів громадян, що залучаються до орбіти кримінального судочинства, для слідчої і судової практики, впливає на законотворчий процес.

Презумпцію невинуватості необхідно розглядати в загально-правовому і процесуальному значеннях. Як загальноправова вимога вона визначає положення особи в суспільстві. Хоча цей принцип сформульований як кримінально-процесуальний, однак його дія виходить за рамки лише кримінального процесу. Презумпція невинуватості – об'єктивне правоположення. Це вимога закону, звернена до всіх громадян, посадових осіб, державних і громадських організацій, до суспільної думки в цілому. Такої позиції дотримується і Європейський Суд з прав людини, що у своєму рішенні від 10 лютого 1995 р. по справі «Аллене де Рібермон проти Франції» підкреслив, що сфера застосування принципу презумпції невинуватості є значно ширшою: він обов'язковий не лише для кримінального суду, який вирішує питання про обґрунтованість обвинувачення, а й для всіх інших органів держави.

Правило презумпції невинуватості одержує пряме втілення в нормах інших галузей вітчизняного законодавства. Наприклад, відповідно до ст. 71 Житлового кодексу України за громадянином протягом усього часу перебування його під слідством і судом зберігається займане ним житлове приміщення; керуючись ст. 36 Кодексу законів про працю, розірвати трудовий договір із працівником наймодавець має право тільки при набранні законної сили вироком суду, яким працівник визнається винним у вчиненні злочину і засуджується до позбавлення волі, і т.д.

299

Конституція України

Розділ
//. Стаття 62

У ході судового розгляду головуючий, судді, народні засідателі зобов'язані утримуватися від висловлення будь-яких оцінок і висновків стосовно розглядуваної справи аж до видалення суду в дорадчу кімнату для постановлення вироку, виключивши будь-які прояви упередженості і необ'єктивності. Відступ від цієї вимоги й оголошення під час судового розгляду позиції головуючого судді, тоді як підсудний ще не визнаний винуватим, розцінене Європейським Судом з прав людини як порушення презумпції невинуватості (рішення в справі «Мінеллі проти Швейцарії» від 25 березня 1983 р.)

У процесуальному значенні презумпцію невинуватості необхідно розглядати як вимогу, що визначає правове положення учасників кримінального судочинства, і насамперед підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, як основу їхніх процесуальних прав, гарантію всебічного, повного, об'єктивного дослідження обставин кримінальної справи.

У найзагальнішому вигляді правило презумпції невинуватості означає, що підозрюваний, обвинувачений, підсудний може бути визнаний винуватим у вчиненні злочину і покараний лише за умови, що його вина буде доведена в передбаченому законом порядку і встановлена обвинувальним вироком суду. Притягнення особи як обвинуваченого, затвердження прокурором обвинувального висновку на стадії досудового слідства, попередній розгляд кримінальної справи суддею не вирішують наперед визнання його винуватим у вчиненні злочину. Лише один орган у державі наділений таким правом – це суд, який є відповідно до Конституції України (ст. 124) носієм судової влади, що здійснює правосуддя в умовах законності, незалежності, гласності, усности, змагальності.

Вирок суду є єдиним процесуальним документом, що встановлює винуватість підсудного. Вирок суду це акт, що втілює силу і авторитет судової влади. Постановляючи і проголошуючи вирок, суд від імені держави дає суспільно-політичну, моральну і правову оцінку вчиненим діянням, формулює ставлення держави до осіб, що вчинили злочин, застосовує захід державного примусу на основі судового розгляду й у встановленій законом формі.

Під обвинувальним вироком суду в рамках статті, що коментується, слід розуміти вирок, що набрав законної сили. Керуючись розглянутою нормою Конституції України, Пленум Верхов-

300

ного Суду України у своїй постанові від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» роз'яснює: «При розгляді кримінальних справ має суворо додержуватись закріплений у ч. 1 ст. 62 Конституції принцип презумпції невинуватості, згідно з яким особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили». Така необхідність обумовлює наявність у чинному кримінально-процесуальному законодавстві процедур по перегляду судових рішень в апеляційному і касаційному порядку (глави 29, ЗО, 31 КПК України). Процесуальний порядок, що передує набранню вироком суду законної сили, є надійною гарантією справедливості правосуддя і визнання винуватими тільки осіб, що дійсно вчинили злочин.

Винесення судом щодо осіб виправдувального вироку незалежно від підстав виправдання (не встановлено подію злочину, у діянні підсудного немає складу злочину, не доведено участь підсудного у вчиненні злочину (ч. 4 ст, 327 КПК України)) виключає можливість поставлення його невинуватості під сумнів. Зокрема, як порушення принципу презумпції невинуватості громадянина розцінив Європейський Суд з прав людини висловлені судом підозри щодо невинуватості виправданого при розгляді його клопотання про виплату компенсації за час тримання під вартою (рішення Європейського Суду з прав людини від 25 серпня 1993 р. у справі Секанін).

За своїм змістом принцип презумпції невинуватості охоплює такі демократичні ідеї правосуддя, які як правові положення одержали закріплення в Конституції України, а також глибоко і всебічно конкретизовані в різних нормах кримінально- процесуального законодавства.

1. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину (ч. 2 ст. 62 Конституції України). Відповідно до ст. 22 КПК України вжити всіх передбачених законом заходів для всебічного, повного й об'єктивного дослідження обставин справи зобов'язані прокурор, слідчий і особа, що проводить дізнання. На них же покладається обов'язок виявити обставини, які як викривають, так і виправдовують обвинуваченого, а також обставини, що пом'якшують чи обтяжують його покарання. Державні

301

Конституція України

Розділ II. Стаття 62

органи, що ведуть процес, не мають права перекладати обов'язок доказування на підозрюваного, обвинуваченого, підсудного (засудженого). Це значить, що неприпустимо вимагати від особи представлення доказів на свій захист і спростування пред'явленого їй обвинувачення. Закон категорично забороняє домагатися показань обвинуваченого шляхом насильства, погроз та інших незаконних заходів (ч. З ст. 22 КП К України). Такий примус до дачі показань є кримінально караним діянням (ст. 373 КК України).

Визнання обвинуваченим своєї вини може бути покладено в основу обвинувачення лише при підтвердженні цього визнання сукупністю доказів, що є у справі (ч. 2 ст. 74 КПК). Відмова від участі в доказуванні не може тягти для підозрюваного, обвинуваченого, підсудного негативних наслідків ні в частині визнання його винним, ні в частині визначення йому міри і виду покарання.

Разом з тим звільнення обвинуваченого від обов'язку доказувати свою невинуватість не позбавляє його права брати участь у доказуванні по кримінальній справі. Він вправі давати показання, представляти докази, заявляти клопотання. При цьому оскільки обвинувачений зацікавлений у тому, щоб довести свою невинуватість, меншу винуватість чи взагалі уникнути покарання, закон не передбачає для нього відповідальності за дачу завідомо неправдивого показання (якщо таке показання не поєднане з обвинуваченням невинуватого у вчиненні злочину) і не розцінює цей факт як обставину, що обтяжує покарання (ст. 67 КК України). Доводячи свою невинуватість чи меншу винуватість, обвинувачений, підозрюваний, підсудний здійснює в такий спосіб своє право на захист. Тому доказування є його правом, але не є його юридичним обов'язком.

2. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Відповідно до закону доказами в кримінальній справі є всякі фактичні дані, на підставі яких у визначеному законом порядку орган дізнання, слідчий і суд встановлюють наявність чи відсутність суспільно небезпечного діяння, винуватість особи, яка вчинила це діяння, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (ч. 1 ст. 65 КПК України). Докази повинні бути отримані тільки уповноваженими на те органами чи посадовими особами, законним способом, з точно і вичерпно передбачених законом джерел (ч. 2 ст. 65, ст. 66
КПК), а форма їх фіксації має бути

302

передбачена законом. Порушення зазначених вимог при збиранні доказів позбавляють отриману інформацію юридичної сили, роблять доказ неприпустимим. Такий доказ не може бути покладений в основу обвинувачення, використаний для доказування інших значущих у справі обставин, а також для обгрунтування необхідності здійснення тих чи інших процесуальних дій (провадження обшуку, обрання запобіжного заходу у виді тримання під вартою і т. п.).

Пленум Верховного Суду України у своїй постанові від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» роз'яснив судам, що під доказами, отриманими незаконним шляхом, необхідно розуміти, наприклад, такі, коли їх збирання й закріплення здійснено або з порушенням гарантованих Конституцією України прав людини і громадянина, встановленого кримінально-процесуальним законодавством порядку, або не уповноваженою на це особою чи органом, або за допомогою дій, не передбачених процесуальними нормами.

Оскільки згідно з вимогами Конституції України обвинувачення не може грунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, з метою вдосконалення судової діяльності у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина Пленум Верховного Суду України у своїй постанові від ЗО травня 1997 р. № 7 «Про посилення судового захисту прав та свобод людини і громадянина» рекомендував судам при розгляді кожної справи перевіряти, чи були докази, якими органи попереднього слідства обґрунтовують висновки про винуватість особи у вчиненні злочину, одержані відповідно до норм КПК України.

Якщо буде встановлено, що ті чи інші докази одержані незаконним шляхом, суди повинні визнавати їх недопустимими і не враховувати при обґрунтуванні обвинувачення у вироку.

Встановивши в стадії попереднього розгляду справи чи в судовому засіданні, що ті чи інші фактичні дані були одержані з такими порушеннями закону, які роблять їх використання як доказів недопустимим, а інші докази не дозволяють з'ясувати всі передбачені ст. 64 КПК України обставини, суд за наявності можливості усунути цю неповноту або неправильність дізнання чи попереднього слідства повинен відповідно до вимог статей 246 або 281 КПК України повернути справу на додаткове розслідування з наведенням в ухвалі (постанові) відповідних мотивів.

303

Конституція України

Розділ II. Стаття 62

Постанова вироку суду чи іншого процесуального рішення на підставі доказів, отриманих з порушенням вимог кримінально-процесуального закону, тягне за собою перегляд прийнятого рішення. За певних умов фальсифікація доказів, а також одержання і використання органами чи особами, що ведуть кримінальне судочинство, неприпустимих доказів можуть призвести до притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності (ч. 2 ст. 372 КХ)

Положення про те, що обвинувачення не може ґрунтуватися на припущеннях, слід тлумачити обмежно. Йдеться лише про такі припущення, на підставі яких можуть бути зроблені обвинувальні висновки. Якщо ж це результат тлумачення сумнівів на користь особи, то такі припущення можуть і повинні бути використані тими, хто веде процес, для формулювання висновків у справі.

3. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь (ч. З ст. 62 Конституції України). Тут йдеться не про будь-який сумнів, що виникає при розслідуванні чи судовому розгляді кримінальної справи, а лише про той, який не можна усунути. Непереборними сумніви визнаються в тих випадках, коли зібрані в справі докази не дозволяють зробити однозначний висновок про винуватість чи невинуватість підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, а передбачені законом засоби і способи збирання додаткових доказів вичерпані. У процесі розслідування кримінальної справи сумніви можуть виникнути як щодо обвинувачення в цілому, так і відносно окремих обставин, що входять до складу обвинувачення. У першому випадку прокурор, слідчий зобов'язані припинити кримінальне переслідування щодо особи, а суд – винести виправдувальний вирок. Дане правило сформульоване судовою практикою і знайшло своє відображення в п. 23 постанови Пленуму Верховного Суду України від 29 червня 1990 р. № 5 «Про виконання судами України законодавства і постанов Пленуму Верховного Суду України з питань судового розгляду кримінальних справ і постановлення вироку», де зазначено, що коли зібрані по справі докази не підтверджують обвинувачення і всі можливості збирання додаткових доказів вичерпані, суд зобов'язаний постановити виправдувальний вирок, а не повертати справу на додаткове розслідування.

Сумніви, які виникли щодо окремих обставин, які входять до складу обвинувачення, спричиняють не виправдання особи, а по-

304 і

м'якшення обвинувачення. Це може бути, зокрема, виключення недоведеного епізоду злочинної діяльності, перекваліфікація дій підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на статтю кримінального закону, що передбачає більш м'який вид покарання, тощо.

Рішення, прийняте в результаті тлумачення непереборних сумнівів на користь підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, має таке ж значення і породжує такі ж юридичні наслідки, як коли б воно грунтувалося на однозначно доведеній невинуватості цієї особи. Закон забороняє у виправдувальний вирок, незалежно від підстав виправдання, включати формулювання, що ставлять під сумнів невинуватість виправданого (ч. 4 ст. 334 КПК України). З погляду юридичного значення недоведена винуватість рівнозначна доведеній невинуватості.

З принципом презумпції невинуватості тісно пов'язане право кожного громадянина у разі скасування вироку суду як неправосудного на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, заподіяної в результаті безпідставного засудження. У статті 56 Конституції України закріплений загальний принцип майнової відповідальності за шкоду, завдану незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Одним з окремих випадків такої відповідальності є відповідальність за шкоду, заподіяну протиправними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду.

Положення ч. 4 ст. 62 Конституції України ґрунтується на загальновизнаних принципах справедливості і гуманізму і сформульовано відповідно до міжнародно-правових стандартів, закріплених у п. 5 ст. 5 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, п. 5 ст. 9, п. 6 ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, принципу 35 Зводу принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманню чи ув'язненню у будь-якій формі, ст. 85 Римського статуту Міжнародного кримінального суду 1998 p., ч. 1 ст. 14 Конвенції проти катувань та інших жорстоких і нелюдських чи таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання.

Зростаюча увага суспільства і держави до розглядуваної проблеми, закріплення її правових основ у нормах Конституції України сприяли тому, що в правову доктрину, чинне законодавство і правозастосовну практику міцно ввійшов термін «реабілітація»,

305

20 3472

Конституція України

Розділ

Я. Стаття 62

що ототожнюється з фактом судового виправдання невинуватого чи закриття відносно особи кримінальної справи з реабілітує ючих підстав, а законодавчий масив, що регулює процесуальний порядок відшкодування шкоди, заподіяної протиправним притягненням особи до кримінальної відповідальності й засудженням, сформувався в комплексний, міжгалузевий інститут реабілітації.

Норми інституту реабілітації є важливим засобом забезпечення і захисту прав і свобод людини і громадянина, невід'ємним складовим елементом правового статусу особи в Україні. Гарантуючи повне відновлення громадянина в правах і відшкодовуючи збиток, заподіяний протиправним притягненням до кримінальної відповідальності, держава в такий спосіб піклується про дотримання законності, підтримання власного авторитету, авторитету судової влади, непорушності основ конституційного ладу, а також підкреслює, що завданнями кримінального судочинства є не лише швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних, але й охорона прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, правильне застосування Закону з тим, щоб кожний, хто вчинив злочин, був притягнутий до кримінальної відповідальностіЈ
і жоден невинуватий не був покараний (ст. 2 КПК України).

Правовою основою реабілітації крім Конституції України е
Закон України від 1 грудня 1994 р. «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду», Кримінально-процесуальний кодекс України, Цивільний кодекс України, а також Положення про застосування Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду», затверджене наказом Міністерства юстиції України, Генеральної прокуратури України і Міністерства фінансів України 4 березня 1996 р. №6/5,3,41.

Відповідно до Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду» підлягає відшкодуванню шкода, заподіяна громадянинові внаслідок незаконного засудження, незаконного притягнення як обвинуваченого, незаконного взяття й тримання під вартою, незаконного проведення в ході розслідування чи судового розгляду криміналь-

306

ної справи обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян.

Право на відшкодування шкоди виникає у разі постановлений виправдувального вироку суду, закриття кримінальної справи в зв'язку з відсутністю події злочину, відсутністю в діянні складу злочину чи недоведеністю участі особи у вчиненні злочину. Закриття кримінальної справи з нереабілітуючих підстав (амністія, недосягнення віку кримінальної відповідальності, примирення обвинуваченого з потерпілим, смерть обвинуваченого й ін.) не дає права на відшкодування.

Фізична особа, яка у процесі дізнання, досудового слідства або судового розгляду шляхом самообмови перешкоджала з'ясуванню істини і цим сприяла незаконному засудженню, незаконному притягненню до кримінальної відповідальності, незаконному застосуванню як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконному затриманню, не має права на відшкодування шкоди (ч. 4 ст. 1176 Цивільного кодексу України). При відшкодуванні шкоди, заподіяної громадянину, діє загальний принцип повноти шкоди, що відшкодовується. Відшкодуванню (поверненню) підлягають: заробіток та інші грошові доходи, які громадянин втратив унаслідок протиправного притягнення до кримінальної відповідальності або засудження; майно (у тому числі гроші, грошові вклади і відсотки по них, цінні папери та відсотки по них, частка в статутному фонді господарського товариства, учасником якого був громадянин, та прибуток, який він не одержав відповідно до цієї частки, інші цінності), конфісковане або звернене в дохід держави, вилучене органами дізнання чи досудового слідства, органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також майно, на яке накладено арешт; штрафи, стягнуті на виконання вироку суду, судові витрати та інші витрати, сплачені громадянином; суми, сплачені громадянином за надання йому юридичної допомоги; моральна шкода.

Оскільки одним з основних принципів при реабілітації є повнота відшкодування заподіяної шкоди, цей перелік не є вичерпним. До інших витрат, понесених особою, яка реабілітується, і таких, що підлягають відшкодуванню, правомірно, зокрема, віднести витрати на поїздки обвинуваченого (підсудного) за викликами органів досудового розслідування і суду, витрати сім'ї на

307

20-3-472

Конституція України

Розділ II. Стаття 63

проїзд для побачення після засудження, суми, сплачені за телефонні розмови з захисником або юридичною консультацією, витрати на листування по кримінальній справі.

Шкода також може бути виражена в знесенні будинку, що належить на праві власності особі, яка реабілітується, вартості будівель на земельній ділянці, посівів, насаджень тощо. Важливо, щоб шкода причинно була пов'язана з протиправним притягненням до кримінальної відповідальності або засудженням особи, інакше вона буде відшкодовуватися вже не державою, а особою, яка безпосередньо завдала шкоду, відповідно до норм цивільного права.

Крім цього, законодавство передбачає відновлення втрачених прав: відновлення на попередньому місці роботи (посаді), повернення житла, відновлення військових та інших звань, повернення державних нагород.

Особливість установленого режиму відповідальності за шкоду, заподіяну особі в результаті безпідставного засудження, полягає в тому, що незалежно від того, яким органом заподіяний збиток, зобов'язаним суб'єктом є держава в особі уповноважених нею фінансових органів. Безпосередньої відповідальності посадових осіб, незаконними діями (бездіяльністю) яких заподіяна шкода, законодавством не передбачено.

Правомочним суб'єктом у реабілітаційних правовідносинах Є громадянин, відносно якого винесений виправдувальний вирок суду або кримінальна справа закрита з реабілітуючих підстав. У разі смерті особи, яка реабілітується, право на відшкодування збитку у встановленому порядку переходить до її спадкоємців. Винятком є моральний збиток. Оскільки він має особистий характер, то його відшкодування в спадщину передати не можна.

У місячний термін від дня звернення громадянина відповідний орган робить усе необхідне для визначення розміру шкоди (витребує документи, робить розрахунки і т.п.) і виносить постанову (ухвалу), в якій з посиланням на отримані документи наводиться розрахунок, указується підсумкова сума, що підлягає виплаті, а також викладаються інші необхідні відомості.

У разі незгоди з винесеною постановою громадянин може оскаржити її відповідному прокурору чи до суду в порядку, встановленому для розгляду скарг на неправомірні дії органів державного управління і службових осіб, що порушують права громадян 308

(глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України). Якщо громадянин не згодний з ухвалою суду щодо розміру шкоди, він має право оскаржити його до суду вищої інстанції в апеляційному порядку.

Стаття 63. Особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім
7 або близьких родичів, коло яких визначається законом.

Підозрюваний, обвинувачений чи підсудний має право на захист.

Засуджений користується всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які визначені законом і встановлені вироком суду.

Стаття, що коментується, закріпила новий правовий інститут – імунітет свідка. Чинне законодавство не містить зазначеного терміна, однак він давно введений у науковий обіг, широко використовується в юридичній літературі і правозастосовній практиці.

Під правом імунітету свідка слід розуміти звільнення деяких категорій громадян від передбаченого законом обов'язку давати показання і пояснення щодо самого себе чи осіб, коло яких визначене законом.

Тривалий час імунітет свідка у такому обсязі, як він тепер зак-ріплений у Конституції України, не одержував у нашій країні офіційного визнання і законодавчого вирішення, що породжувало на практиці велику проблему морального характеру. Саме тому, з огляду на роль цього інституту в суспільстві, його яскраво виражену моральну спрямованість, законодавець відвів йому місце в Основному Законі країни.

Інститут імунітету свідка містить:

правові норми, що надають особі право відмовитися відДачі показань чи пояснень у випадках, що торкаються відносинспорідненості і свояцтва;

правові норми, що дозволяють особі не давати показаннячи пояснення відносно себе особисто (свобода від самозвинувачення);

правові норми, що звільняють особу від відповідальностіза відмову від дачі показань під час провадження дізнання, досу-Дового слідства або в суді щодо себе, членів її сім'ї чи близьких

309

Конституція України

Розділ П. Стаття 63

родичів, коло яких визначено законом (ч. 2 ст. 385 КК України).

Правило імунітету свідка, шо міститься в підпункті «q» п. З ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, сформульовано як одна з гарантій при притягненні громадянина до кримінальної відповідальності. Стаття ж Конституції України, що коментується, не обмежує можливості здійснення права імунітету свідка лише кримінальним судочинством і питаннями встановлення винуватості особи у вчиненні злочину, поширюючи свою дію і на інші сфери – цивільного процесу, адміністративного, дисциплінарного та інших видів провадження. Разом з тим, безумовно, особливої важливості норми розглянутого інституту набувають саме в кримінальному судочинстві, оскільки є гарантією особистої недоторканності, забезпечують право на захист.

Звільнення допитуваного учасника кримінального судочинства від самозвинувачення виражається в його праві відмовитися відповідати на запитання, що викривають його у вчиненні злочину.

Важливою гарантією захисту прав і законних інтересів особи в кримінальному процесі є право особи не давати показання щодо членів своєї сім'ї чи близьких родичів. При цьому не має значення процесуальне положення допитуваного. Закон (п. 11 ст. 32, ч. 2 ст. 69 КПК України) до близьких родичів відносить батьків, чоловіків (жінок), дітей, рідних братів і сестер, діда, бабу, онуків, усиновителів і усиновлених. Поняття «член родини» КПК не містить, через що необхідно звернутися до ст. З Сімейного кодексу України і рішення Конституційного Суду України в справі від 3 червня 1999 р. № 5-рп/99, де дається офіційне тлумачення терміна «член родини» , яке до них відносить також осіб, які перебувають з суб'єктом права у правовідносинах, природа яких визначається: кровними (родинними) зв'язками або шлюбними відносинами; постійним проживанням з ним; веденням з ним спільного господарства.

Право особи не свідчити проти самого себе, членів родини чи близьких родичів припускає не лише відмову від дачі показань, що мають прямо інкримінуючий характер, але поширюється також на відомості про будь-які інші факти, що можуть прямо чи побічно, безпосередньо чи опосредовано бути використані проти інтересів зазначених осіб, а також містить у собі право на відмову від надання органам досудового слідства чи суду інших доказів: документів, об'єктів злочинних дій, знаряддя злочину та інших предметів, що можуть бути засобом викриття винних.

310

Суд, прокурор, слідчий, особа, яка проводить дізнання, зобов'язані роз'яснити підозрюваному, обвинуваченому, підсудному, потерпілому, свідкам, цивільному позивачу, цивільному відповідачу їх права, що випливають з положень ч. 1 ст. 63 Конституції України, і забезпечити можливість здійснення цих прав (статті 107, 142, 53, 69 КПК України). Державні органи, що ведуть процес, не вправі домагатися показань від осіб, які беруть участь у справі і використовують своє право імунітету свідка, шляхом насильства, погроз та інших незаконних заходів (ч. З ст. 22 КПК

України).

Гарантією імунітету свідка в кримінальному процесі є визнання доказів, отриманих з порушенням перерахованих вище вимог, неприпустимими, такими, що не мають юридичної чинності. Це положення прямо випливає з ч. З ст. 62 Конституції України, відповідно до якої «обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом», а також знайшло своє відображення в п. 20 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», де роз'яснено судам, що якщо під час проведення дізнання чи досудового слідства підозрюваному, обвинуваченому, його дружині чи близькому родичу не було роз'яснено зміст ст. 63 Конституції, показання зазначених осіб повинні визнаватися судом одержаними з порушенням закону, що має наслідком недопустимість їх використання як засобів доказування.

Крім цього, гарантією імунітету свідка є положення ч. 2 ст. 385 КК і ч. 2 ст. 396 КК України, якими передбачається звільнення від кримінальної відповідальності особи за відмову давати показання під час провадження дізнання, досудового слідства або в суді щодо себе, а також членів своєї сім'ї чи близьких родичів, а також за заздалегідь не обіцяне приховування злочину членами сім'ї чи близькими родичами особи, яка вчинила злочин.

Право підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного на захист належить до числа загальновизнаних принципів міжнародного права і розглядається як необхідна умова забезпечення права на справедливий судовий розгляд (ст. 11 Загальної декларації прав людини, п. З ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, ч. З ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, п. 23.1 Документа московської наради

311

Конституція Україна

Розділ П. Стаття 63

конференції з людського виміру Н БСЄ, принцип 17 Зводу принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманні чи ув'язненню у будь-якій формі).

Забезпеченню розглядуваного права надається в державі винятково важливе значення, про що свідчить його конституційне закріплення (ст. 59, ч. 2 ст. 63, п. 6 ч. З ст. 129 Конституції України), а також віднесення до рангу основоположного начала (принципу) кримінального судочинства (ст. 21 КПК України).

Широке розуміння розглянутого конституційного права грунтується на визнанні певних вихідних положень.

1. Закон наділяє підозрюваного, обвинуваченого, підсудного як учасника кримінального процесу такою сукупністю процесуальних прав, реалізація яких дозволила б йому самому ефективно захистити свої права і законні інтереси.

Якщо навіть у найзагальнішій формі говорити про конкретний зміст права на захист, то необхідно зазначити, що воно як мінімум включає: право особи знати, у чому і на якій підставі її підозрюють чи обвинувачують; давати показання і відповідати на запитання (у тому числі і своєю рідною мовою чи іншою мовою, якою особа володіє); мати захисника і побачення з ним до першого допиту; представляти докази; заявляти клопотання і відводи; вимагати перевірки судом чи прокурором правомірності затримання; подавати скарги на дії і рішення особи, яка провадить оперативно-розшукові дії, дізнання, слідчого, прокурора, судді і суду; право на забезпечення безпеки при наявності відповідних підстав; знайомитися по закінченні слідства чи дізнання з усіма матеріалами справи; брати участь у судовому розгляді; підсудний має право виступати з останнім словом.

2.
Право підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на захист містить у собі також право користуватися послугами захисника.

Захисником є особа, що у порядку, встановленому законом, уповноважена здійснювати захист прав і законних інтересів підозрюваного, обвинуваченого, підсудного (засудженого, виправданого), зобов'язана використовувати передбачені законом засоби захисту з метою з'ясування обставин, що спростовують підозручи обвинувачення, які пом'якшують чи виключають їхню кримінальну відповідальність, і надавати необхідну юридичну допомогу при провадженні по кримінальній справі.

312

Відповідно до ст. 44 КПК України як захисники допускаються три групи суб'єктів: особи, які мають свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю в Україні; інші фахівці в галузі права, які за законом мають право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи; близькі родичі обвинуваченого, підсудного, засудженого, виправданого, його опікуни або піклувальники.

Участь захисника в кримінальній справі можлива на підставі угоди чи за призначенням. Захисник за угодою запрошується підозрюваним, обвинуваченим, підсудним чи засудженим, їх законними представниками, а також іншими особами на прохання чи за згодою підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, засудженого (ч. 1 ст. 47 КПК України). Відповідно до ч. І ст. 59 Конституції України підозрюваний, обвинувачений, підсудний є вільними у виборі захисника своїх прав. Тому органи, що ведуть процес, зобов'язані забезпечити виконання цього права і доступ саме того захисника чи декількох захисників, яких обрав обвинувачений, підозрюваний, підсудний (засуджений). Це положення відповідає прийнятим на 8-му Конгресі ООН з попередження злочинів у серпні 1990 р. у Нью-Йорку Основним положенням про роль адвокатів, які передбачають, що будь-яка людина вправі звернутися по допомогу для захисту своїх прав на всіх стадіях кримінальної процедури, а обов'язком уряду є забезпечення можливості кожному бути поінформованим компетентною владою про його право одержати допомогу адвоката на вибір при арешті, затриманні чи поміщенні до в'язниці чи обвинуваченні в кримінальному злочині (п. 5). Крім того, на необхідність дотримання конституційного права громадянина, пов'язаного з свободою вибору захисника своїх прав, указав Конституційний Суд України у своєму рішенні № 13 – рп / 2000 від 16 листопада 2000 р. (справа про право вільного вибору захисника).

Захисник за призначенням залучається до участі в справі особою, що проводить дізнання, слідчим, прокурором, суддею чи судом через адвокатське об'єднання, якщо його участь є за законом обов'язковою (ст. 45 КПК України), але підозрюваний, обвинувачений, підсудний не бажає чи не може запросити захисника, а також, якщо особа бажає запросити захисника, але через відсутність коштів чи з інших об'єктивних причин не може цього зробити.

313

Конституція України

Розділ II. Стаття 63

Беручи участь у справі, захисник зобов'язаний діяти тільки в інтересах свого підзахисного. Наявність у захисника широкої можливості оспорювати висновки обвинувачення, представляти докази і доводи на користь підзахисного створює найкращі умови для всебічного, повного й об'єктивного дослідження обставин кримінальної справи, повноцінного функціонування принципу змагальності, захищає судову діяльність від суб'єктивізму й однобічності.

Захисник покликаний не лише особисто захищати обвинуваченого, підозрюваного, підсудного (засудженого), але і, надаючи юридичну допомогу, допомагати йому ефективно використовувати надані законом права. Для успішного виконання обов'язків захисника закон установлює широкий перелік його процесуальних прав (ст. 6 Закону України «Про адвокатуру», ст. 48 КПК України): до першого допиту підозрюваного чи обвинуваченого мати ; з ним конфіденційне побачення, а після першого допиту – такі | ж побачення без обмеження їхньої кількості і тривалості. Європей- ;
ський Суд з прав людини в справах «Кан проти Австрії» (1985 p.), «Кемпбелл і Фелл проти Великобританії» (1984 р.) розцінив як порушення права особи на захист присутність поліцейських та інших охоронців під час переговорів між адвокатом і обвинуваченим, зазначивши, що такі переговори повинні відбуватися наодинці, з метою зберегти конфіденційність їхніх відносин і право на професійну таємницю самого адвоката.

До прав захисника належить також його право знайомитися ] з матеріалами, якими обґрунтовується затримання підозрюваного чи обрання запобіжного заходу або пред'явлення обвинувачення, а після закінчення досудового слідства – з усіма матеріалами справи; бути присутнім при допитах підозрюваного, обвинуваченого і при провадженні інших слідчих дій, проведених з їхньою участю чи на їхнє клопотання або клопотання самого захисника, а при провадженні інших слідчих дій – з дозволу дізна-вача, слідчого; застосовувати науково-технічні засоби при провадженні тих слідчих дій, у яких він бере участь; брати участь у судовому засіданні; ставити запитання підсудним, потерпілим, свідкам, експерту, фахівцю, позивачу і відповідачу, брати участь у дослідженні інших доказів; представляти докази, заявляти клопотання і відводи, висловлювати свої думки про клопотання інших учасників судового розгляду, оскаржити дії і рішення осо-314

би, ш° проводить дізнання, слідчого, прокурора і суду; виступати у судових дебатах; знайомитися з протоколом судового засідання і подавати на нього зауваження; знати про принесені в справі подання прокурора, апеляції, подавати на них заперечення; брати участь у засіданнях суду при апеляційному розгляді

справи та інші.

Міжнародне співтовариство надає важливого значення реальному виконанню захисниками покладених на них обов'язків. Так, по справах «Артіко проти Італії» (1980 р.) і «Годці проти Італії» (1984 р.) Європейський Суд з прав людини констатував порушення прав особи на захист, указавши, що просте призначення захисника ще не забезпечує ефективної допомоги, оскільки він може занедужати чи ухилитися від виконання своїх обов'язків. У пункті З ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод передбачена необхідність саме надання реальної «допомоги» підзахисному (де факто), а не формального «призначення» адвоката (де юре).

3. Право на захист невіддільне від гарантій його здійснення. Закон не лише надає підозрюваному, обвинуваченому, підсудному (засудженому) ряд прав, використовуючи які вони можуть захищатися від підозрінь, обвинувачення, але і створює гарантії того, що цих прав будуть дотримуватися.

Органи дізнання, слідчий, прокурор і суд зобов'язані до першого допиту підозрюваного, обвинуваченого, підсудного роз'яснити їм право мати захисника і скласти про це протокол, роз'яснити інші передбачені законом права, а також надати їм можливість захищатися встановленими законом засобами від пред'явленого обвинувачення і забезпечити охорону їх особистих і майнових прав (ч. 2 ст. 21, ст. 53 КПК України). Без такого забезпечення права на захист з боку органів держави воно перетвориться на порожню декларацію.

Гарантією забезпечення права на захист є вимога закону, звернена до прокурора, слідчого і особи, що проводить дізнання, вжити всіх передбачених законом заходів для всебічного, повного й об'єктивного дослідження обставин справи, виявити обставини, які як викривають, так і виправдовують обвинуваченого, а також пом'якшуючі й обтяжуючі його відповідальність обставини.

Право на захист забезпечується також і тим, що органи, які ведуть процес, не вправі перекладати обов'язок доказування на

315

Конституція України

Розділ
//. Стаття 63

обвинуваченого, а також домагатися показань обвинуваченого та інших осіб, що беруть участь у справі, шляхом насильства, погроз та інших незаконних заходів (ст. 22 КП К). Примушування давати показання при допиті шляхом незаконних дій з боку особи, яка проводить дізнання або досудове слідство, є кримінально караним діянням (ст. 373 КК України).

Особам, що беруть участь у справі і не володіють мовою, якою провадиться судочинство, забезпечується право робити заяви, давати показання, заявляти клопотання, знайомитися з усіма матеріалами справи, виступати в суді рідною мовою або іншою мовою, якою вони володіють, і користуватися послугами перекладача (ст. 19 КПК України). Позбавлення чи обмеження цього права є істотним порушенням кримінально-процесуального закону.

Однією з гарантій здійснення підсудним права на захист є його виступ з останнім словом у судовому розгляді після закінчення дебатів сторін (ст. 319 КПК України). В останньому слові підсудний вправі сказати все, що, на його думку, важливо для справи: висловити своє ставлення до пред'явленого обвинувачення, переоцінити свою поведінку, покаятися чи залишитися на своїй колишній позиції, просити суд про виправдання, врахування обставин, що пом'якшують вину, і призначення більш м'якого покарання тощо. Ненадання підсудному останнього слова є істотним порушенням кримінально-процесуального закону.

Істотною гарантією забезпечення права особи на захист є попередній судовий контроль суду за застосуванням примусових заходів і прийняттям рішень про проведення слідчих дій, пов'язаних з обмеженням конституційних прав людини (статті 155, 177, 178, 187, 190, 205 КПК України).

Як гарантію забезпечення права підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на захист можуть розглядатися також і багато інших інститутів кримінального процесу.

Недотримання гарантованого Конституцією України права підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на захист є істотним порушенням вимог кримінально-процесуального закону й у передбачених законом випадках може спричинити скасування судових рішень.

За недопущення чи ненадання своєчасно захисника, а також інше грубе порушення прав підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на захист, вчинене особою, яка провадить дізнання, 316

слідчим, прокурором або суддею, державою встановлена кримінальна відповідальність (ст. 374 КК України).

Саме в такому сполученні – системи процесуальних прав обвинуваченого з обов'язком органів, що ведуть процес, забезпечити дійсну можливість реалізації прав – принцип забезпечення обвинуваченому права на захист одержує свій найбільш повний, глибокий і дійовий зміст.

Право на захист – не лише гарантія інтересів особи, але і гарантія інтересів правосуддя, це соціальна цінність. Розширення права на захист не є перешкодою розкриттю злочинів, не спричиняє ухилення злочинця від відповідальності, а, навпаки, сприяє здійсненню завдань кримінального судочинства, запобігає слідчим і судовим помилкам.

Засудженим є особа, відносно якої винесений обвинувальний вирок суду. Держава поважає й охороняє права, свободи і законні інтереси засуджених, забезпечує необхідні умови для їх виправлення і ресоціалізації, соціальну і правову захищеність та їх особисту безпеку. Це повністю узгоджується з Основними принципами поводження з в'язнями, прийнятими резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 14 грудня 1990 p., із Зводом принципів захисту всіх осіб, підданих затриманню чи ув'язненню в будь-якій формі, затвердженим резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1988 p., з Мінімальними стандартними правилами поводження з в'язнями.

Одним з важливих положень статті, що коментується, є те, що, навіть відбуваючи покарання, засуджений залишається громадянином України, і це має велике політичне і виховне значення. У політичному значенні це означає, що суспільство не відмовляється від засуджених як від своїх членів, не ставить їх поза законом, а розглядає як осіб, тимчасово обмежених у тих чи інших правах, або при покаранні у вигляді позбавлення волі – фізично ізольованих від зовнішнього світу. З огляду на викладене можна зазначити, що правове положення засудженого регламентується тими ж нормами права, що визначають правовий статус будь-якого громадянина (Конституцією України, нормами цивільного, сімейного, трудового, житлового й іншого законодавства), включає особисті (громадянські), політичні, економічні, соціальні, культурні права. Однак, звичайно, обсяг прав та обов'язків засуджених не може повністю збігатися з обсягом прав та обов'язків

317

Конституція України

Розділ

//. Стаття 63

усіх громадян, оскільки засуджений відбуває міру державного примусу, стосовно нього права й обов'язки громадянина обмежуються законом, вироком суду режимом відбування покарання. Різні види покарань зумовлюють відповідно різні за обсягом обмеження в правах і обов'язках засуджених.

Відповідно до Кримінально-виконавчого кодексу України (статті 8, 10) засуджені мають право: на отримання інформації про свої права й обов'язки, порядок і умови виконання та відбування призначеного судом покарання; на гуманне ставлення до себе і на повагу гідності, властивої людській особистості; звертатися відповідно до законодавства з пропозиціями, заявами і скаргами до адміністрації органів і установ виконання покарань, їх вищестоящих органів, а також до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, суду, органів прокуратури, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян; давати пояснення і вести листування, а також звертатися з пропозиціями, заявами і скаргами рідною мовою. Відповіді засудженим даються мовою звернення. У разі відсутності можливості дати відповідь мовою звернення вона дається українською мовою з перекладом відповіді на мову звернення, який забезпечується органом або установою виконання покарань.

Засуджений має право також на охорону здоров'я, соціальне забезпечення, у тому числі і на отримання пенсій, відповідно до законів України. Охорона здоров'я забезпечується системою ме-дико-санітарних і оздоровчо-профілактичних заходів, а також поєднанням безоплатних і платних форм медичної допомоги. Засуджені, які мають розлади психіки та поведінки внаслідок вживання алкоголю, наркотичних засобів, психотропних речовин або їх аналогів чи інших одурманюючих засобів, можуть за їх письмовою згодою пройти курс лікування від вказаних захворювань.

Засудженому гарантується право на правову допомогу. Для одержання правової допомоги засуджені можуть користуватися послугами адвокатів або інших фахівців у галузі права, які за законом мають право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Засуджені мають право також на особисту безпеку. У разі виникнення небезпеки життю і здоров'ю засуджених, які відбувають покарання у виді арешту, обмеження волі, тримання в дис-

318

циплінарному батальйоні військовослужбовців або позбавлення волі, вони мають право звернутися із заявою до будь-якої посадової особи чи органу установи виконання покарань з проханням про забезпечення особистої безпеки. У цьому разі посадова особа зобов'язана вжити невідкладних заходів щодо забезпечення особистої безпеки засудженого.

Правовий статус засуджених іноземців і осіб без громадянства визначається законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Обсяг правообмежень, які поширюються на засуджених, суттєво відрізняється залежно від виду кримінального покарання. Найсуворіше з усіх покарань – позбавлення волі, до змісту якого входять найбільш суттєві обмеження прав громадянина на особисту свободу, свободу пересування, вибір місця перебування і

проживання тощо.

Зокрема, істотно обмежуються права людини на свободу й особисту недоторканність, недоторканність житла, таємницю листування, телефонних переговорів, телеграфної й іншої кореспонденції (статті 29, ЗО, 31 Конституції України). Так, засуджені до позбавлення волі зобов'язані весь строк покарання перебувати в установі виконання покарань, де забезпечується певний ступінь ізоляції. У будь-який момент засуджені, їх речі й одяг, а також приміщення та територія можуть бути обшукані й оглянуті. Адміністрація колонії має право використовувати аудіовізуальні, електронні та інші технічні засоби для попередження втеч та інших злочинів. Уся кореспонденція засуджених підлягає перегляду, а посилки (передачі) і бандеролі що надходять до них, – огляду (статті 102, 103, 112, 113 КВК України).

Законом установлені також обмеження у використанні таких громадянських прав, як свобода об'єднання в політичні партії і громадські організації, свобода зборів і мітингів, походів і демонстрацій (статті 36,39 Конституції України). Самодіяльні організації засуджених до позбавлення волі створюються в колоніях тільки з метою розвитку в засуджених корисної ініціативи, соціальної активності, здорових міжособистісних взаємовідносин, участі у вирішенні питань організації праці, навчання, відпочинку, побуту, впливу на виправлення засуджених, розвитку корисних соціальних зв'язків (ст. 127 КВК України). Проте ці організації не є громадсь-

319

Конституція України

Розділ П. Стаття 64

кими й існують та працюють під контролем адміністрації. Походи і демонстрації в умовах кримінально виконавчої установи виключаються через вимоги режиму та ізоляції. Разом з тим адміністрація має право проводити збори чи мітинги засуджених у зв'язку з відзначенням певної події в житті держави.

Засудженим не може бути надане і конституційне право бути обраним народним депутатом. Згідно зі ст. 76 Конституції України не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Цілий ряд обмежень стосується економічних, соціальних і культурних прав засуджених. Наприклад, засуджений до позбавлення волі не позбавлений права на працю, яке закріплене в ст. 43 Конституції України, але через режим відбування покарання це право певною мірою змінюється та обмежується. Засуджені обмежені у виборі виду праці та повинні працювати на роботах, якими їх забезпечує адміністрація установи. У вихідні і святкові дні засудженим надається відпочинок, але щорічні відпустки їм не надаються.

Громадянські права й обов'язки засуджених до позбавлення волі обмежені у меншому ступені, ніж права політичні. Засуджені продовжують залишатися суб'єктами цивільних прав і обов'язків, хоча їх дієздатність, правоздатність і можливість здійснення деяких суб'єктивних прав дещо обмежені.

Залишаючись суб'єктами права власності, засуджені обмежені в праві користування, володіння і розпорядження певними видами майна. Майном, що залишилося за місцем проживання, вони можуть розпоряджатися через представників за дорученням. Щодо майна, яке є при них, вони не можуть складати угоди (купівлі, продажу, застави, дарування, обміну) з іншими засудженими. Зароблені гроші, за винятком сум, установлених законом, а також гроші, отримані у вигляді грошових переказів, на руки не видаються, а зараховуються на особистий рахунок. На гроші, зароблені в колоніях, засуджені мають право придбати в обмеженій кількості та асортименті за безготівковим розрахунком продукти харчування і предмети першої необхідності.

Оскільки обмеження, пов'язані із засудженням, є винятком із загального правового положення особи, то, як уже зазначалося, вони можуть застосовуватися за рішенням суду і відповідно до Конституції України чи інших законів.

320

Стаття 64. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Коментована стаття присвячена регламентації однієї з найбільш складних проблем реалізації і захисту прав і свобод людини і громадянина – проблемі їх обмеження. З викладеної вище соціальної інтерпретації прав людини природно випливає уявлення про те, що вони не можуть бути безмежними: зміст і обсяг використання будь-якого права окреслюються, так би мовити, певними кордонами, «бар'єрами». Межі (обмеження) прав людини – це сукупність усіх явиш, які визначають зміст та обсяг прав людини. До складу таких явищ можуть входити, зокрема, й юридичні норми, встановлені міжнародним чи національним правом. У такому випадку певні обмеження (межі) прав людини є наслідком нормо-творчої діяльності відповідно міжнародних чи державних органів.

Окремо слід розглянути поняття обмежування прав людини. Визначаючи це поняття, можна сформулювати положення про те, що обмежування здійснення прав людини – це діяльність владних суб'єктів, насамперед компетентних державних органів, змістом якої є встановлення меж (обмежень) у здійсненні прав

людини.

Отже, межі (обмеження) прав людини та обмежування здійснення прав людини – це явища (і відповідно поняття) не тотожні.

Боротьба за права людини (яка може вважатися головною рушійною силою і соціальною сутністю всієї історії людства) нині знаходить вияв у боротьбі саме за межі таких прав, насамперед за юридичне закріплення та юридичну інтерпретацію цих меж. Класифікація останніх дозволяє виявити особливості соціальних та інших факторів, від яких безпосередньо залежить правореаліза-ційна діяльність людини. Використовуючи різноманітні критерії, можна виділити такі різновиди меж прав людини:

– залежно від онтологічної сутності явища, яке обмежує права людини, – природні (біологічні, фізіологічні, екологічні) та

321

21 І471

Конституція України

Розділ

//. Стаття 64

соціальні (економічні, політичні, духовно-ідеологічні, спеціально-соціальні, наприклад, права і свободи інших людей);

за наявністю чи відсутністю залежності від волі суб'єкта –
абсолютно об'єктивні (скажімо, певні явища природи), відносно об'єктивні (наприклад, законодавчі обмеження), суб'єктивно-об'єктивні (фізичні потреби людини), суб'єктивні (свідомі самообмеження суб'єкта);

залежно від ступеня соціальної обгрунтованості – цілкомобгрунтовані, в основному обгрунтовані і недостатньо обгрунтовані;

залежно від політико-юридичного статусу правообмежую-чого суб'єкта – державні (міжнародні – всесвітні, регіональні,міждержавні і внутрішньодержавні) й недержавні, тобто громадські (з аналогічними «підвидами»);

- за обсягом прав людини, стосовно яких установлено певні межі, – загальні (що стосуються усіх прав), спеціальні (поширюютьсяна певну групу прав) і виключні (розраховані тільки на одне право);

- залежно від «стосунків» із законодавством або іншими юридичними джерелами – легальні (законні), позалегальні (юридично-нейтральні, «іррелевантні»), антилегальні (протизаконні);

- за видовою належністю державного органу, яким здійснено правообмеження, – законодавчі, президентські, управлінські(адміністративні), судові;

- залежно від регулятивної природи юридичного акта, котримвстановлено і межі, шо розглядаються: нормативні й казуальні;

залежно від юридичної сили нормативного акта, в якомувизначено межі прав, – законні (зокрема, конституційні) і підза-конні (з їх подальшим відповідним поділом);

за тривалістю (чинністю) у часі – постійні та тимчасові(зокрема надзвичайні);

за колом осіб, чиї права обмежено, – спільні, особливі,індивідуальні;

залежно від стадії юридичного регулювання, на якій відбулося правообмеження, – правотворчі, правотлумачні, правоза-стосувальні, правореалізаційні;

за ступенем змістовної визначеності – повністю визначені(формальні), відносно визначені (зокрема оцінні);

залежно від характеру логіко-гносеологічної операції, якою
опосередковувалося визначення меж, –
тлумачні, конкретиза- :
ційні, деталізаційні.

322

Окремі питання, пов'язані з обмеженням прав людини, вже роз'яснювались у коментарях до ст. 22 і деяких інших норм Конституції України. Оскільки конституційні права та свободи людини і громадянина встановлюються Верховною Радою України, то й введення обмежень цих прав та свобод може мати місце тільки за її прямим волевиявленням. Коментований припис є одним із прикладів самообмеження держави в її відносинах з громадянами на основі спеціально дозволеного принципу регулювання: розглядувані обмеження можуть бути встановлені Верховною Радою України лише у випадках, передбачених Конституцією України. Остання ж, як уже зазначалось, регламентує це питання за двома напрямками: по-перше, вона встановлює підстави запровадження правообмежень, а по-друге, визначає зовнішню юридичну форму їх закріплення – тільки закон.

Встановлюючи підстави правообмежень, Конституція використовує два відомих міжнародній і національній юридичній практиці способи. В одних випадках після формулювання певного права людини і громадянина відразу ж подається вказівка щодо підстав його можливого обмеження (у Конституції України такий прийом застосовується найчастіше). В інших же підстава правообмеження, яка є спільнбю, однаковою для певної групи прав, нібито «виноситься за дужки» і формулюється тільки один раз. Перший вид підстав можна умовно назвати спеціальними, а другий – загальними. Прикладом підстав другого виду можуть бути ті, що зазначені у ч. 2 коментованої статті, а саме умови воєнного або надзвичайного стану. Значення коментованого припису полягає у тому, що він закріплює як загальний принцип державно-юридичного регулювання неприпустимість свавільного, тобто безпідставного (з фактичного й юридичного боків), обмеження конституційних прав і свобод людини та громадянина. Найбільш повна і точна інтерпретація цього положення може бути досягнута лише за умови його аналізу в системному зв'язку із приписами, вміщеними у статтях 3, 22 та 157 Конституції України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29,40,47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції. У коментованому приписі зазначено дві самостійні підстави обмеження конституцій-

323

21-3472

Конституція України

РоздІл II. Стаття 65

них прав та свобод людини і громадянина – умови воєнного стану та умови надзвичайного стану. Ці підстави, як відзначалось мають у певному розумінні загальний характер, оскільки можуть застосовуватися для обмеження значної групи прав і свобод. Три особливості правообмеження на основі таких підстав зазначено уданому приписі. По-перше, тут дозволяється встановлювати лише «окремі» обмеження. Звідси випливає, що обмежуватись може лише менша частина змісту й обсягу конституційних прав та свобод людини і громадянина. По-друге, повинен бути зазначений строк, на який ці обмеження встановлено. По-третє, тут чітко окреслено ті права і свободи, які навіть за наявності однієї із зазначених вище підстав не можуть бути обмежені.

Зазначені особливості відрізняють регламентацію правообмеження із наведених підстав від регламентації правообмеження з інших (спеціальних) підстав. Причому ці відмінності мають вочевидь гуманістичну спрямованість.

Стаття 65. Захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов'язком громадян України.

Громадяни відбувають військову службу відповідно до закону.

Захист Вітчизни є конституційним обов'язком кожного її громадянина, оскільки оборона країни належить до найважливіших функцій держави і це справа всього народу. Україна проголосила воєнну доктрину, згідно з якою держава не визнає війну як засіб розв'язання міжнародних проблем; прагне до нейтралітету й додержання неядерних принципів, не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї; не має територіальних претензій до жодної держави і не бачить в жодному народові образ ворога; ніколи першою не розпочне бойових дій проти будь-якої країни, якщо сама не стане об'єктом агресії.

Оборона України –це передусім захист держави від збройної агресії, що безумовно є справою честі і обов'язком кожного громадянина. Вона поєднує комплекс політичних, економічних, воєнних, соціальних і правових заходів щодо забезпечення незалежності, територіальної цілісності, захисту інтересів держави і мирного життя народу України. Основи організації оборони 324

України та повноваження державних органів щодо її забезпечення, обов'язки підприємств, установ, організацій, посадових осіб стосовно здійснення обороноздатності країни встановлені Законом України від 6 грудня 1991 р. «Про оборону України».

Захист Вітчизни – це не лише її оборона. Це і стан захищеності державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу, законних інтересів держави та прав громадян від посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, це відповідний рівень громадського порядку та громадської безпеки, збереження національної культури та ін. Всі ці аспекти захисту Вітчизни мають відстоюватись громадянами.

Координацію з питань національної безпеки і оборони України здійснює Рада національної безпеки і оборони України при Президентові України (ст. 107 Конституції України; Закон України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України»),

У статті 20 Конституції затверджені символи України – її Державний Прапор, Державний Герб і Державний Гімн, які визначені після прийняття Верховною Радою України 24 серпня 1991 р. Акта проголошення незалежності. Шанування державних символів, повага до них, захист є обов'язком громадян. Чинним законодавством передбачена кримінальна відповідальність за наругу наддержавними символами (ст. 338 КК України), незаконне підняття Державного Прапора України на річковому або морському судні (ст. 339 КК).

Військова служба у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, створених відповідно до законодавства України, полягає в професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України, пов'язаній із захистом Батьківщини. Порядок проходження громадянами України військової служби визначається Законом України від 25 березня 1992 р. «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» (в редакції від 18 червня 1999 p.). Положення про порядок проходження військової служби відповідними категоріями затверджуються Президентом України та регулюються іншими нормативно-правовими актами. Загальний військовий обов'язок встановлюється з метою комплектування Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законодавства України – Прикордонних військ України, Служби безпеки Украї-

325

Конституція України

Розділ
//. Стаття 66

ни, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інших, а також підготовки населення до захисту держави.

Військова служба є державною службою особливого характеру, а виконання громадянами України загального військового обов'язку – почесним обов'язком кожного.

Загальний військовий обов'язок включає: підготовку до військової служби; приписку (реєстрацію) до призовних дільниць; прийняття та призов на військову службу; проходження за призовом або добровільно військової та альтернативної (невійськової) служби; виконання військового обов'язку в запасі; дотримання правил військового обліку. У воєнний час загальний військовий обов'язок передбачає також загальне обов'язкове військове навчання громадян.

Комплектування Збройних Сил України та інших військових формувань військовослужбовцями здійснюється через військові комісаріати. Законом встановлено два види комплектування Збройних Сил України: шляхом призову на військову службу на основі загального військового обов'язку; шляхом вступу громадян на військову службу за контрактом.

Для доукомплектування Збройних Сил України та інших військових формувань військовослужбовцями при мобілізації у воєнний час створюється запас.

Громадяни України проходять підготовку до військової служби. Із допризовниками і призовниками проводиться робота, пов'язана з підготовкою до військової служби, яка включає допризовну підготовку юнаків, підготовку призовників з військово-технічних спеціальностей, підготовку до вступу у вищі військові навчальні заклади та вищі навчальні заклади, які мають навчальні підрозділи, військову підготовку студентів вищих навчальних закладів за програмою офіцерів запасу, фізичну підготовку, лікувально-оздоровчу роботу, підвищення рівня освітньої підготовки, вивчення державної мови, патріотичне виховання.

Альтернативна (невійськова) служба запроваджена замість проходження строкової військової служби. Право на альтернативну службу, як вид виконання загального військового обов'язку, мають за наявності справжніх релігійних переконань громадяни України, які належать до діючих згідно з законодавством релігійних організацій, віровчення яких не допускає користувань

326

я
зброєю та служби у збройних силах. Порядок проходження альтернативної (невійськової) служби врегульований Законом України від 12 грудня 1991 р. «Про альтернативну (невійськову) службу» (в редакції від 18 лютого 1999 р.)-

Виконання законодавства про загальний військовий обов'язок і військову службу є обов'язком кожного громадянина України. Законом України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» передбачена відповідальність керівників, інших посадових осіб державних органів, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ, організацій всіх форм власності та громадян, винних у порушенні порядку військового обліку, допризовної підготовки, приписки до призовних дільниць, призову на дійсну військову службу, призову на військову службу офіцерів запасу, проходження навчальних зборів (занять), мобілізаційної підготовки і мобілізаційної готовності, явки за викликом у військовий комісаріат, а також у вчиненні інших порушень законодавства про загальний військовий обов'язок і

військову службу.

За ряд правопорушень передбачена адміністративна відповідальність, яка настає згідно з КУлАП. За ухилення від призову на строкову військову службу (ст. 335 КК України); ухилення від призову за мобілізацією (ст. 336 КК України) та ухилення від військового обліку або спеціальних зборів (ст. 337 КК України) встановлена кримінальна відповідальність.

Районні (міські) військові комісаріати зобов'язані під час проведення приписки до призовних дільниць, призову на дійсну військову службу офіцерів запасу та проходження навчальних зборів ознайомити громадян з їх правами, обов'язками та вимогами Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу».

Стаття 66. Кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Проголошений цією статтею обов'язок має величезне значення для охорони довкілля, забезпечення раціонального використання природних ресурсів, їх відновлення та відтворення. Він безпосередньо поширюється на всіх громадян України та інших

327

Конституція України

Розділ Н. Стаття 66

фізичних осіб, що перебувають у межах державних кордонів України або виключної (морської) економічної зони чи континентального шельфу України.

Положення ст. 66 Основного Закону відтворюються в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», який зобов'язує громадян раціонально використовувати природні ресурси, здійснювати заходи щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан довкілля.

Невиконання зазначеного обов'язку як результат неправомірної поведінки громадянина може бути пов'язане із заподіянням шкоди природі. Ця шкода охоплює весь матеріальний світ – навколишнє природне середовище, людину, результати її діяльності тощо.

Крім збитків, які виражені у грошовій формі, в результаті неправомірних дій громадян можливе завдання екологічної шкоди. Сутність останньої зводиться головним чином до певного погіршення якісного стану довкілля.

Відшкодування завданих природі збитків здійснюється в порядку цивільно-правової відповідальності. Згідно з екологічним законодавством України (Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон України від 16 червня 1992 р. «Про природно-заповідний фонд України», Закон України від 13 грудня 2001 р. «Про тваринний світ», Закон України від 9 квітня 1999 р.«Про рослинний світ», Земельний кодекс України, Водний кодекс України, Лісовий кодекс України та ін.) збитки, завдані внаслідок порушення законодавства про охорону довкілля, підлягають відшкодуванню, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення і незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.

Цивільно-правова відповідальність за заподіяння шкоди природі має свої особливості, які полягають в тому, що: а) порядок і розміри збитків за шкоду, заподіяну природі, визначаються спеціальними нормативними актами екологічного законодавства України, і лише в разі їх відсутності застосовуються норми Цивільного кодексу України про відшкодування шкоди. У постанові Пленуму Верховного Суду України від 26 січня 1990 р. «Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення 328

законодавства про охорону природи» (із змінами та доповненнями) підкреслюється, що при вирішенні позовів про відшкодування шкоди суди повинні керуватися нормами природоохоронного законодавства, а в питаннях, не врегульованих цим законодавством, відповідними правилами цивільного законодавства; б) збитки компенсуються за шкоду, заподіяну довкіллю (його природним ресурсам, природним багатствам, природним комплексам); в) розміри збитків визначаються за затвердженими у спеціальному законодавстві таксами, методиками та ін.

Таксою вважається середня величина вартості усіх негативних майнових наслідків, які виникають у разі незаконного добування, знищення чи псування об'єктів довкілля, або умовна одиниця обчислення заподіяної природі шкоди.

Такси встановлюються спеціальними нормативними актами екологічного законодавства України, які приймаються Кабінетом Міністрів України або окремими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Постановами Кабінету Міністрів України затверджуються такси: для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної цінним видам риб, морських ссавців, водних безхребетних і водних рослин; для обчислення розміру шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд; для обчислення розміру компенсації за добування (збір) і шкоду, заподіяну видам тварин та рослин, занесених до Червоної Книги України; для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству.

Міністерством екології та природних ресурсів України затверджуються такси для обчислення розміру вщшкодування за шкоду, заподіяну незаконним добуванням або знищенням диких тварин і птахів (крім видів, занесених до Червоної Книги України), їх жител та біотехнічних споруд.

Особливістю цивільно-правової відповідальності за заподіяння шкоди природі є й те, що в окремих випадках порядок і розміри відшкодування збитків визначаються за спеціальною методикою, яка є різновидом таксового методу вщшкодування збитків.

Такі методики затверджуються нормативними актами міністерств та інших органів виконавчої влади. Міністерством екології та природних ресурсів України затверджена «Методика розрахунку відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону і раціональне використання

329

Конституція України

Розділ
//. Стаття 67

водних ресурсів», «Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства» та ін.

Поряд з обов'язком не заподіювати шкоду природі Основний Закон закріплює аналогічний обов'язок і щодо культурної спадщини, яка становить сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів. Цей обов'язок деталізується і конкретизується в Законі України від 8 червня 2000 р. «Про охорону культурної спадщини», який регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь.

До об'єктів культурної спадщини закон відносить місця, споруди (витвори), комплекси (ансамблі), їхні частини, пов'язані з ними території чи водні об'єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереження, що донесли до нашого часу цінність з антропологічного, археологічного, естетичного, етнографічного, історичного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою шляхом здійснення комплексу заходів з обліку, захисту, збереження, належного утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, реабілітації та музеєфікації. Серед цих заходів самостійне місце посідають і обов'язки фізичних та юридичних осіб, діяльність яких може негативно позначитися на стані пам'яток. Зокрема, на особу, діяльність якої негативно позначається на стані пам'ятки (створює загрозу знищення, руйнування, пошкодження, спотворення пам'ятки), покладається обов'язок вжити заходів, погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини, для запобігання такій загрозі та підтримання пам'ятки в належному стані за власні кошти.

При заподіянні шкоди об'єктам культурної спадщини національного або місцевого значення, які занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, завдані збитки підлягають відшкодуванню.

Незаконні дії (пошкодження, руйнування, знищення), вчинені фізичною особою, що призвели до істотних змін пам'яток, 330

їхніх територій, охоронюваних археологічних територій, а також їхніх частин, тягнуть за собою кримінальну відповідальність.

Застосування фінансових санкцій, адміністративних стягнень або кримінального покарання не звільняє винного від обов'язку відшкодувати шкоду, завдану власникові пам'ятки або уповноваженому ним органові, особі, яка набула права володіння, користування чи управління пам'яткою, охоронюваною археологічною територією. Шкода, завдана власникові пам'ятки або уповноваженому ним органові, особі, яка набула права володіння, користування чи управління пам'яткою, охоронюваною археологічною територією, відшкодовується відповідно до

закону.

Особи, які завдали шкоди пам'яткам, їхнім територіям (у тому числі незаконним будівництвом), зобов'язані відновити пам'ятки та їхні території, а якщо відновлення неможливе – відшкодувати шкоду відповідно до Закону.

Стаття 67. Кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.

Усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом.

Обов'язок по сплаті податків і зборів, закріплений цією статтею Конституції, деталізується податковим законодавством. Передусім це ст. 1 Закону України від 18 лютого 1997 р. «Про систему оподаткування», згідно з якою встановлення і скасування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та до державних цільових фондів, а також пільг їх платникам здійснюються Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами. Верховна Рада Автономної Республіки Крим і сільські, селищні, міські ради можуть встановлювати додатковий вид пільг щодо оподаткування в межах сум, що надходять до їх бюджетів. Ставки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), пільги щодо оподаткування не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування. Це положення базується на ст. 92 Конституції

331

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 68

України, в якій підкреслено, що виключно законами України встановлюються система оподаткування, податки і збори.

Треба враховувати, що конституційне закріплення має саме| обов'язок сплачувати податки і збори. Тобто податкове законодавство уточнює імперативне веління своєчасної сплати податків та зборів у повному обсязі відповідно до податкового обов'язку. Зміст цієї' норми передбачає реалізацію однобічних наказів з боку держави, коли їх реалізація не може мати ніяких ознак угоди, ніяких рис реалізації зустрічних зобов'язань. Показово, що ст. 9 Закону України «Про систему оподаткування» закріплює значну кількість суттєвих обов'язків платників податків і зборів (обов'язкових платежів), а кілька загальних прав (підтвердження прав на пільги, ознайомлення з актами перевірок, оскарження рішень державних податкових органів) – ст. 10 цього ж Закону.

Податковий обов'язок виникає у платників щодо тих податків і зборів (обов'язкових платежів), які становлять систему оподаткування. Вичерпний перелік загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) встановлено ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування» та місцевих податків і зборів (обов'язкових платежів) – ст. 15 цього ж Закону. Треба враховувати, що законодавчо закріплено лише перелік податків і зборів (обов'язкових платежів), тоді як встановлення їх на відповідних територіях здійснюється законами України (на всій території України відносно загальнодержавних податків і зборів) та Положеннями місцевих органів самоврядування (відносно місцевих податків та зборів). Кожен із податків та зборів (обов'язкових платежів), віднесених до загальнодержавних, вводиться окремими законами України. Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори» визначаються основні елементи (платник, об'єкт, ставка) місцевих податків і зборів, кожного зокрема, які визначено ст. 15 Закону України «Про систему оподаткування».

Частина 2 ст. 67 Конституції України закріплює обов'язок декларування. Треба підкреслити, що цей обов'язок торкається усіх податкових резидентів, до яких згідно з ч. 2 ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» належать громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства, які проживають в Україні в цілому не менше ста вісімдесяти трьох днів у календарному році. По закінченні кален-332

парного року визначається сума сукупного річного оподатковуваного доходу. Прибутковий податок з річного доходу, отриманого за місцем основної роботи, визначається з середньомісячногодоходу з урахуванням сплаченого (утриманого) протягом рокуподатку з місячних доходів. Обчислення податку і перерахунокпровадиться підприємствами, установами, організаціями тафізичними особами – суб'єктами підприємницької діяльності до1 березня року, наступного за звітним. у

Єдиний державний облік фізичних осіб, які зобов'язані сплачувати податки та збори (обов'язкові платежі), здійснюється шляхом ведення Державного реєстру фізичних осіб – платників податків та інших обов'язкових платежів (див. Закон України від 22 грудня 1994 р. «Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів»). Реєстрація фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів проводиться державними податковими інспекціями по районах, районах у містах і містах без районного поділу за місцем постійного проживання платників податків, а для осіб, які не мають постійного місця проживання в Україні, – за місцем отримання доходів або за місцезнаходженням іншого об'єкта оподаткування.

Стаття 68. Кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.

Кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Коментована стаття присвячена загальному регулюванню одного із суттєвих аспектів взаємин людини й держави. У коментарі до ст. З вже зазначалося, що ці відносини в Україні будуються на засадах взаємної відповідальності. Там же роз'яснювалося, в чому саме виявляється відповідальність держави перед людиною. Розглядувана ж тепер стаття присвячена характеристиці «протилежного» напрямку цієї відповідальності – відповідальності людини перед державою. Ця відповідальність, знову ж таки (як і відповідальність держави перед людиною), може бути або позитивною, або негативною. У коментованому приписі

333

Конституція України

Розділ

/. Стаття 68

відповідальність сформульована в позитивному сенсі – як обов'язок людини неухильно додержуватися Конституції України та законів України, тобто найголовніших волевиявлень держави. Цей обов'язок адресовано не тільки громадянам України, а й «кожному», хто перебуває на її території.

Хоча в цій статті згадуються тільки такі нормативно-правові акти, як Конституція України та закони України, це, однак, не означає, щаможна не додержуватися норм інших правових актів. Тому зазначений обов'язок слід тлумачити розширено й мати на увазі, що всі інші, тобто підзаконні, нормативно-правові акти можуть (та й повинні) при їх застосуванні й реалізації піддаватись перевірці, оцінці, нагляду, контролю з огляду на їх відповідність закону. У разі виникнення сумнівів щодо такої відповідності підзаконні нормативно-правові акти можуть оскаржуватись (опротестовуватись) у встановленому законом порядку. А ось Конституція України (як було роз'яснено в коментарі до ст. 8) – це акт, зміст якого не підлягає жодним сумнівам та запереченням. Щодо громадян України така ж властивість визнається і за законами України: громадяни України не можуть безпосередньо звертатися до Конституційного Суду України для вирішення питання про відповідність законів Конституції.

У загальній теорії права зазвичай розрізняють три основні форми здійснення, реалізації дозволяючих, забороняючих та зобов'язуючих юридичних норм: їх використання, виконання й додержання. У коментованому приписі мовиться тільки про останню з цих форм правореалізації. Однак, як відомо, будь-яка забороняюча норма може бути сформульована як норма зобов'язуюча (заборона певної дії – це не що інше, як обов'язок утримуватися від вчинення такої дії), і навпаки: будь-який юридичний обов'язок може бути переформульовано на заборону (обов'язок вчинити певну дію є, інакше кажучи, забороною утримуватися від її невчинення). Тому коментований припис поширюється не тільки на забороняючі, але й на зобов'язуючі юридичні норми, шо , їх вміщено в Конституції України.

І ще одну суттєву заборону (а тим самим і обов'язок) для кожної людини встановлює положення, котре розглядається: не посягати на права і свободи, честь та гідність інших людей. Хоча це положення спрямоване на регулювання людських взаємин, дер-

334

ж
ава все ж покладає на себе підтримку певного режиму, стану цих взаємин (про що вже йшлося у коментарі до ст. 23).

Слід звернути увагу на те, що цей конституційний припис забороняє посягати на права і свободи, честь і гідність людей незалежно від того, закріплені чи не закріплені вони в Конституції, в законах України. З цього надзвичайно важливого положення природно випливає й обов'язок держави забезпечити все населення інформацією, знаннями про права, свободи та обов'язки. Такий висновок є ще одним аргументом на користь охарактери-зовної інтерпретації права кожного знати свої права й обов'язки (ч. 1 ст. 57), згідно з якою дане право стосується також і знання загальносоціальних (а не тільки юридичних) прав, свобод і обов'язків людини.

До складу забороненого об'єкта посягання включено, крім прав та свобод, також честь і гідність інших людей. Оскільки право на честь і гідність, на їх недоторканність і захист є одним із видів прав та свобод людини, наведене формулювання може бути пояснене прагненням ще раз додатково акцентувати особливу цінність, значущість саме цього різновиду її прав (див. також коментар до ч. 1 ст. З, в якій честь і гідність піднесено до рівня найвищої соціальної цінності поряд із життям та здоров'ям, недоторканністю і безпекою людини). Наслідком порушення цього права є спричинення людині специфічної шкоди та виникнення в потерпілого права на її компенсацію. Оскільки гідність людини, беззаперечно, належить до сфери моральних явищ, є, так би мовити, моральним «параметром» особи, то існують і підстави позначити поняття про зазначену шкоду терміном «моральна».

Те явище, котре за традицією відображають поняттям моральної шкоди, становить своєрідний соціальний феномен, є проявом і продуктом певних суспільних відносин, що можуть виникати в будь-яких сферах соціуму і мати найрізноманітніший зміст. Тому-то й право людини на компенсацію моральної шкоди – це, за його генезисом та сутністю, різновид загальносоціаль-ного (а не виключно юридичного) права. Його юридичне забезпечення та юридичний захист хоча і є найбільш дієвими, ефективними «інструментами», проте аж ніяк не єдино можливими. Окрім цього, воно – навіть у його державно-юридичному (зокрема законодавчому) опосередкуванні – є явищем міжгалу-

335

Конституція Україна

Розділ II. Стаття 68

зевим, так би мовити, всеюридичним, загальноюридичним (а не тільки, скажімо, цивілістичним). Виходячи із таких позицій, видається можливим сформулювати такі положення.

Явище, яке відображається терміно-поняттям «моральна шкода», складається принаймні із двох елементів: соціально-морального та індивідуально-психічного. Сутність першого полягає у приниженні оцінки гідності індивіда – як у його самооцінці, так і в уявленнях інших суб'єктів (тобто в соціальній оцінці його престижу, авторитету, репутації). Причому йдеться не тільки про реальний факт такого приниження, але й про зазіхання , «замах» на останнє, про його загрозу. Другий же складник феномена, що розглядається, має – з огляду на його онтологію, «субстанцію» – іншу природу, є явищем індивідуально-психічним. Йдеться про негативні психічні стани і (чи) процеси людини. Взагалі кажучи, такі стани й процеси (скажімо, психічні травми, «ушкодження» психіки людини) можуть викликатись різноманітними причинами, зокрема правомірними вчинками інших суб'єктів або ж навіть якимись подіями, а не діями. І вже тому поняття «психічна шкода» є родовим щодо поняття «моральна шкода». Але як би то не було, явище, адекватним категоріальним відображенням котрого здатне слугувати поняття моральної шкоди, має включати водночас обидва згадані елементи: соціально-моральний та індивідуально-психічний.

Спираючись на щойно викладені міркування, видається підставним вважати, що моральна шкода – це приниження оцінки гідності людини, яке викликає в її психіці негативні стани і процеси.

Моральну шкоду можна класифікувати за різними критеріями на певні види. Для цілей даного коментування найбільш важливим є її поділ на правомірну (не пов'язану із порушенням природних – та й юридичних – прав і свобод «потерпілого») і неправомірну (тобто спричинену саме таким порушенням). Останній різновид шкоди якраз і становить підставу для виникнення в людини, що потерпіла, права на її компенсацію, а в суб'єкта, неправомірними діями якого спричинено таку шкоду, – обов'язку компенсувати її.

Компенсація моральної шкоди – це вчинення стосовно людини, котрій спричинено таку шкоду порушенням її загальносо-ціальних (природних) прав чи свобод, певних дій, які спрямовані

336

н
а усунення або ж послаблен ня в неї негативних психічних станів І процесів, викликаних – внаслідок цього порушення – приниженням оцінки її гідності.

Що ж до зазначеного обов'язку, то слід зауважити таке. По-перше, він має насамперед загальносоціальну природу, оскільки коріниться в соціумі, в реальних суспільних відносинах (хоча потім, за певних умов, може набути і юридичного характеру). По-друге, реалізуватися цей обов'язок може цілком добровільно, так би мовити, «природним» чином (а не лише під загрозою державного примусу або ж унаслідок його застосування). А по-третє, його реалізація може відбуватися не тільки шляхом сплати грошових коштів, але й будь-яким іншим способом, не пов'язаним із фінансовими витратами.

Право на компенсацію моральної шкоди – це можливість людини, котрій заподіяно таку шкоду внаслідок порушення її загальносоціальних (природних) прав чи свобод, вимагати від порушника виконання його обов'язку вчинити певні дії, спрямовані на усунення або ж послаблення в неї негативних психічних станів та процесів, викликаних (внаслідок цього порушення) приниженням оцінки її гідності; а також її можливість звернутися, в разі потреби, до компетентних національних чи міжнародних органів по примусове забезпечення виконання зазначеного

обов'язку.

У деяких випадках оцінка гідності людини стає безпосереднім, самостійним і, можливо, навіть єдиним об'єктом умисного, цілеспрямованого її приниження (наприклад, у разі вчинення наклепу, образи). Але ця оцінка страждає також і тоді, коли відбувається порушення яких би то не було прав чи свобод людини (причому незалежно від того, зафіксовані вони в національному законодавстві чи ні). Підрив, руйнація гідності людини – це неминучий супутник, соціальна «тінь» будь-чийого зазіхання на всяке її право, оскільки й у таких випадках у потерпілого зазвичай виникають почуття приниженості, образи й інші негативні переживання, стан психічної пригніченості тощо. Щоправда, в цьому разі гідність вражається, так би мовити, опосередковано, стає непрямим об'єктом правопорушення.

Одне слово, там, де є порушення якогось права людини чи якоїсь свободи, завжди потерпає ЇЇ гідність. Саме такий різновид неправомірної моральної шкоди є, вочевидь, найпоширенішим

337

22 3-172

Конституція України

Розділ

//. Стаття 68

(хоча зараз вимога щодо її компенсації висувається потерпілим – принаймні у вітчизняній юридичній практиці – ще не завжди). Отже, немає такого порушення права чи свободи людини, яке не призвело б до виникнення в неї конкретного права на компенсацію моральної шкоди, конкретної можливості вимагати такої компенсації. У цьому й вбачається «наскрізна» гуманістична місія означеного права, покликаного оберігати гідність людини – фундаментальне соціально-моральне джерело усіх без винятку її прав та свобод.

Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності. Даний припис тісно пов'язаний із прокоментованим положенням ч. 1 ст. 57 про гарантування кожному права знати свої права й обов'язки. Ця норма, не перетворюючи згадане право на обов'язок, все ж зобов'язує людину зазнати юридичної відповідальності і «перетерпіти» певні позбавлення, обмеження в разі порушення нею законів – незалежно від того, чи був відомий громадянину їхній зміст, чи ні.

Юридична відповідальність – це закріплений у законодавстві та забезпечуваний державою юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового додаткового позбавлення певних цінностей, що йому належали.

У зв'язку з цим є підстави вирізняти дві ситуації. З одного боку, є значна частина законів, які безпосередньо втілюють, відображають вимоги моралі – як загальнолюдської, так і тієї, котра панує в даному суспільстві. І тоді, якщо людина поводить себе відповідно до таких моральних вимог (а вони зазвичай стають відомими вже з дитинства), вона тим самим додержується і відповідних законів (навіть якщо вона не знайома з їхнім змістом). З іншого ж боку, є й такі закони, що вміщують специфічні правила поводження, скажімо, із технічними засобами, з об'єктами природи – правила, котрі самі по собі не мають безпосередньо морального змісту. Тому знання й додержання лише принципів моралі не забезпечать «автоматичного» додержання таких законів. У цих випадках певна юридична обізнаність вже стає необхідною передумовою правомірної поведінки.

Отже, коментований припис, окрім усього іншого, стимулює, орієнтує громадян на здобуття юридичних знань. Він також своєрідно зобов'язує державу забезпечити доступність законодавства для найширших верств населення. І держава дійсно «пов'язала»

338

себе таким обов'язком настільки, що заздалегідь оголосила нечинними ті закони (та інші нормативно-правові акти), які не доведені до відома населення.

У розглядуваному положенні йдеться про незнання законів. Чи можна звідси зробити висновок, що незнання інших нормативно-правових актів вже може бути підставою для звільнення від юридичної відповідальності? Безперечно, ні, але, знову ж таки, за умови, що вони були доведені до відома населення у встановленому законом порядку і тому вважатимуться чинними.

22-3-472

Розділ

///. Стаття 69

Розділ III Вибори. Референдум

Стаття 69. Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії.

Коментована стаття закріплює форми безпосереднього волевиявлення народу.

Принцип народовладдя є важливою засадою основ конституційного ладу України. Положення про те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ і що народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, є вихідними для характеристики України як демократичної, правової держави.

Існують дві основні форми народовладдя в Україні: безпосередня (пряма) реалізація влади народом і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Безпосередня реалізація влади народом є вищим проявом народовладдя , яке означає належність усієї державної влади народу, вільну реалізацію ним цієї влади відповідно з його суверенною волею і корінними інтересами, визнання народу як верховного носія державної влади. Конституція України проголошує і закріплює єдиним джерелом влади народ України і визнає за ним повноту верховної влади, визначає механізм її реалізації, де провідне місце посідає безпосереднє волевиявлення народу, а вищим його правом є вибори і референдум.

Право народу на безпосереднє виявлення своєї волі, особливо щодо формування органів державної влади, є природним пра-

340

воМ. Згідно з ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Конституція України, виходячи із міжнародно-правових стандартів прав людини, закріплює, що здійснення влади народом є народним волевиявленням, яке стосується різних сторін життєдіяльності народу, кожного громадянина.

Існують такі форми безпосереднього вираження волі народу: вибори, референдуми, всенародні обговорення законопроектів, мітинги, демонстрації. Одні з них мають імперативний характер і не потребують санкції органів державної влади, інші – мають консультативний характер. Але, незалежно від юридичної природи різних інститутів прямого волевиявлення, їх вплив на механізм прийняття державних рішень є досить значним, оскільки в них виражена воля народу. Особливість імперативних форм безпосереднього волевиявлення народу полягає в тому, що прийняте народом рішення є остаточним, обов'язковим і ніякому затвердженню державними органами або органами місцевого самоврядування не підлягає, а тільки може офіційно ними проголошуватися як таке, що відбулося, як прийняте. Імперативними формами безпосередньої демократії України є імперативний референдум та вибори депутатів і виборних посадових осіб населенням.

Специфіка консультативних форм безпосередньої демократії полягає в тому, що за їх допомогою воля українського народу (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці) відображається в рішенні відповідного державного органу або органу державного самоврядування, тобто стає основою такого рішення, хоча орган самостійно формулює остаточний текст свого акта. Проте він не може при цьому змінити, спростувати, перекрутити волю народу (населення). Консультативними формами волевиявлення є консультативні референдуми, народні обговорення, ініціативи, в тому числі правотворчі обговорення, петиції.

У коментованій статті не наводиться вичерпного переліку форм безпосередньої демократії, через які здійснюється волевиявлення народу, а закріплюються лише його пріоритетні форми: вибори і референдум. Разом з цим наголошується на тому, що це волевиявлення може проявитися і через інші форми безпосередньої демократії. Народне волевиявлення здійснюється в чітко визначених у Конституції та законах України таких формах, як

341

Конституція Україна

Розділ Ш. Стаття
69

вибори, референдуми, мітинги, мирні збори, походи тадемонст рації, петиції, звернення, місцеві ініціативи, обговорення закс нопроектів, інших актів тошо.

Найважливішим з них є вибори до Верховної Ради Україні Верховної Ради Автономної Республіки Крим, вибори сільським селищних та міських рад та їх голів, Президента України.

Характерними рисами безпосередньої демократії є: прям волевиявлення громадян, єдність волі і суб'єкта ЇЇ вираження безпосередня участь громадян у прийнятті рішень, реалізації вла ди від їх імені. Найбільш яскраво ці риси проявляються в інсти- туціях виборів і референдумів.

Вибори мають своє функціональне призначення. їх роль яі форми безпосереднього волевиявлення волі народу, населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці проявляється в України на сучасному етапі у такому: вибори – основоположний принцип конституційного ладу України і забезпечення стабільності цього ладу; вибори – це інститут прямої демократії, вище безпосереднє вираження народом своєї влади; вибори – це акт вручення народом своїм представникам (Президенту України, народним депутатам України, депутатам місцевих рад, посадовим особам) права на реалізацію своєї влади; вибори – це демократичний спосіб формування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також обрання посадових осіб, легітимний засіб формування системи влади, її конституювання; вибори – це одна із ефективних форм участі громадян в управлінні державними справами.

Крім легітимації державної влади, вибори виконують функцію виявлення інтересів народу, населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, оцінки політичного стану в країні. Вони забезпечують легітимність усій структури органів державної влади. Через них громадяни впливають на формування органів державної влади і тим самим реалізують своє право на участь в управлінні державними справами. Через вибори виявляється воля більшості народу, на основі якої може бути створена демократична влада. Через боротьбу на виборах досягаються стабільність і порядок у суспільному житті. Громадянське суспільство, яке базується на плюралізмі думок та інтересів людей, не в змозі забезпечити добровільну законослухняність громадян, уникнути гострих соціальних конфліктів, якщо органи держав-342

н
ої влади та органи місцевого самоврядування не будуть створені на справедливій виборчій основі з участю самих громадян. Тому така форма народного волевиявлення, як вибори, має істотне значення і в аспекті забезпечення стабільності конституційного

уУк
Раїни
-Вибори – обов'язковий атрибут реального народовладдя.

Вони політично і юридично забезпечують активну участь громадян України в управлінні державою. Інститут виборів залежно від конкретного співвідношення політичних і соціально-класових сил у державі, політичного режиму, рівня політичної культури і стану демократичних традицій у суспільстві виконують і роль інструменту боротьби за владу. Але в будь-якому випадку або в більшості випадків вибори є виразом демократизму в державі і суспільстві, оскільки за їх допомогою легітимно формуються представницькі органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Без виборів неможливо уявити демократію в країні як на місцевому, так і на загальнодержавному рівні. За сучасних умов саме вибори стають основою будь-якої демократичної політичної системи, забезпечують представництво інтересів різних верств, груп, прошарків населення в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Вибори забезпечують передачу влади від одних представників народу іншим за підсумками несфальсифікованого народного волевиявлення шляхом таємного голосування виборців. Вибори повинні бути справедливими. Такими вони можуть бути визнані лише тоді, коли вони проводяться на основі додержання демократичних принципів виборчого права – загальних, рівних, прямих виборів при таємному голосуванні. Справедливість виборів забезпечує легітимність одержаних У ході голосування результатів виборів. Легітимні вибори забезпечують громадянам реальний вибір. Тому вони повинні проводитися на основі політичної та ідеологічної багатоманітності при додержанні права на свободу думки і слова, вільного вираження поглядів і переконань. Вибори, проведені на законних засадах, дають можливість громадянам на свій розсуд зробити усвідомлений і неупе-реджений вибір між різними кандидатами, політичними партіями, їх об'єднаннями тощо.

Вибори і виборчі системи в світі поділяються на декілька видів залежно від органів, в які проводяться вибори, від суб'єктів

343

Конституція України

Розділ

///. Стаття 69

виборів, часуі порядку їх проведення, механізму підбиття підсумків виборів. За часом проведення вибори в Україні можуть бути черговими, позачерговими, повторними, замість депутатів, які вибули. За виборами у відповідні органи розрізняються вибори до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, вибори Президента України. Відповідно за суб'єктами пасивного виборчого права вибори поділяються на вибори народних депутатів України до Верховної Ради України, вибори Президента України, вибори депутатів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, вибори депутатів міських, сільських і селищних рад та голів цих рад. Сьогодні в світі найбільш поширеними є такі виборчі системи: мажоритарна, пропорційна та змішана. Виборча система у вузькому розумінні – це певний, встановлений законом спосіб розподілу депутатських мандатів між кандидатами залежно від результатів голосування виборців.

Мажоритарна система базується на такому принципі: обраним вважається кандидат, який одержав установлену більшість голосів виборців по виборчому округу, по якому він балотувався, або в цілому по країні (у разі президентських виборів). Ця система застосовується як в одномандатних, так і в багатомандатних округах. Мажоритарна система має декілька різновидів – абсолютна, відносна або кваліфікована більшість. Найбільш поширеною є мажоритарна система відносної більшості, за якою переможцем визнається кандидат, який набирає більше голосів, ніж будь-який інший претендент.

Пропорційна виборча система передбачає такий порядок визначення результатів голосування, за яким розподіл між партіями, що висунули своїх кандидатів у депутати до загальнонаціонального представницького органу, здійснюється відповідно до кількості одержаних ними голосів. Ця система передбачає утворення певної кількості багатомандатних виборчих округів або одного виборчого багатомандатного округу, яким є територія всієї країни. Вона забезпечує представництво політичних партій у виборних органах відповідно до рейтингу їх популярності серед виборців.

Змішана виборча система заснована на поєднанні елементів мажоритарної та пропорційної систем у різних варіантах їх комбінування. Вона дає можливість одночасно використати переваги кожної з обох виборчих систем. В Україні застосовуються різні 344

виборчі системи: при виборах Президента України та на місцевих виборах – мажоритарна, при виборах народних депутатів Украї-н
и – змішана.

Референдум – голосування всього народу або населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці з питань загальнодержавного або місцевого значення. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», прийнятий 3 липня 1991 p., визначає референдум як спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. Голосування на референдумі є таємним за допомогою бюлетеня, в якому сформульовані питання і варіанти голосування – «за» і «проти», або «так» чи «ні». Громадянин залишає варіант, який він підтримує, викреслюючи інший. При проведенні референдуму діють загальні принципи виборчого права. Кожний учасник референдуму має один голос і голосує особисто. На референдум можуть виноситися не будь-які питання. Так, не допускається референдум щодо законопроектів з питань податків, бюджету, амністії.

В Україні є такі види референдумів: всеукраїнський, референдум Автономної Республіки Крим, місцевий референдум. За предметом референдумів вони поділяються на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові, адміністративні; за юридичною силою – на імперативні і консультативні; за суб'єктами, яким належать ініціативи щодо призначення і проведення референдуму, – за народною ініціативою, президентською ініціативою, парламентською ініціативою; за способом проведення – на обов'язкові і факультативні; за часом проведення – на дозаконо-давчі і післязаконодавчі. Конституційним визнається референдум, на якому розглядаються питання, пов'язані з прийняттям і зміною Основного Закону. Обов'язковим визнається референдум, який проводиться згідно зі встановленими законом умовами, недодержання яких означає прийняття нелегітимного рішення. Умови призначення такого референдуму визначаються у більшості випадків Конституцією або спеціальним законом. Факультативні референдуми на відміну від обов'язкових проводяться з тих питань, які вважають за необхідне винести на народне голосування державні органи або самі громадяни, в той час як обов'язкові референдуми проводяться в чітко визначених законом випадках.

345

Конституція України

Розділ Ш. Стаття 70

Конституція України закріплює тільки основи нормативно-правового регулювання головних форм безпосередньої демократії – виборів та референдумів. Більш докладно вони регламентуються у чинному законодавстві про вибори та референдуми.

Стаття 70. Право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними.

Коментована стаття встановлює критерії володіння громадянином України активним виборчим правом.

Конституція і законодавство України чітко визначають коло суб'єктів, які мають право брати участь у виборах, всеукраїнських та місцевих референдумах. Згідно з ст. 70 Основного Закону таким правом володіють тільки громадяни України, якщо вони досягли 18-річного віку і є дієздатними. Таким чином, не всі, хто проживає на території України, володіють активним (правом обирати) і пасивним (бути обраним) виборчим правом і правом брати участь у референдумах. Це право належить тільки дієздатним громадянам. Відповідно до Закону України «Про громадянство України» громадянами України є особи, які мають правовий зв'язок з Українською державою, що виражається в їх взаємних правах і обов'язках. Вимога належності до громадянства України для участі у виборах і референдумах пов'язана з тим, що виборче право, право брати участь у всеукраїнських референдумах – це найважливіші форми участі громадян в управлінні державними справами. Відповідно це право є одним із основоположних політичних прав громадян України. Тому іноземці, особи без громадянства, які проживають на території України, не наділяються виборчим правом, а також правом участі у референдумах. Документом, який підтверджує громадянство виборця, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; військовий квиток для військовослужбовців строкової служби.

346

Право брати участь у виборах і референдумах громадяни Ук-оаїни мають незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Будь-які прямі або непрямі привілеї чи обмеження виборчих прав громадян України за зазначеними ознаками забороняються. Заборону на привілеї та обмеження цих прав громадян обумовлено особливостями України як держави з багатонаціональним складом населення, громадяни котрої користуються різними мовами та належать до різних релігійних конфесій тощо.

Конституція і законодавство України встановлюють мінімум цензів і обмежень щодо права громадян на участь у виборах і референдумах. У багатьох країнах, в тому числі з сталими демократичними традиціями, встановлюється ценз осілості, закріплюється, що не мають права обирати особи, засуджені за вчинення злочину, поки вони відбувають покарання, а в деяких країнах як захід міри судового покарання передбачено навіть позбавлення права участі у виборах протягом відповідного строку.

Для того щоб громадянин України мав право стати суб'єктом виборчих правовідносин і брати участь у референдумах, він повинен досягти 18 років і бути дієздатним. Ніяких інших цензів Конституція України не містить. Це стосується і тривалості проживання (цензу осідлості), і освіти (цензу освіти), матеріального стану громадянина тощо. Володіючи активним виборчим правом, громадянин має право брати участь як виборець в загальнонаціональних і місцевих виборах, референдумах. Закріплення в Основному Законі положення про те, що активним виборчим правом згідно з ч. 1 ст. 70 Конституції України наділяються громадяни України, яким на день виборів виповнилося 18 років, зумовлюється тим, що саме з настанням зазначеного віку чинне законодавство України (зокрема Цивільний кодекс України) пов'язує набуття особою певної дієздатності. Такий вік вважається законодавцем достатнім для того, щоб особа могла приймати обгрунтовані рішення, свідомо брати участь у голосуванні. У більшості країн світу громадянин набуває активного виборчого права по Досягненні вісімнадцятирічного віку. Але в деяких країнах введено знижений віковий ценз (16 років – в Ірані, Бразилії, на Кубі), іноді підвищений (20 років – в Японії, 21 рік – в Танзанії).

347

Конституція України

Розділ
///. Стаття 71

Крім вікового цензу, в Україні при проведені виборів існує ценз дієздатності, оскільки згідно з ч. 2 ст. 70 Конституції України не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Недієздатним визнається громадянин, який внаслідок психічної хвороби або недоумства не може розуміти значення своїх дій або керувати ними. Визнати громадянина недієздатним і тим самим позбавити його виборчого права може лише суд на підставі ретельного вивчення медичного висновку. Процедура визнання громадянина недієздатним встановлюється Цивільним процесуальним кодексом України. Громадянина України може бути поновлено в дієздатності у разі видужання або значного поліпшення здоров'я за рішенням суду на підставі відповідного висновку судово-психіатричної експертизи. Рішення суду про поновлення громадянина в дієздатності є підставою для включення його як до загального списку виборців, так і до списку виборців по відповідній виборчій дільниці. Вимога Конституції України про визнання громадянина недієздатним тільки в судовому порядку спрямована на зміцнення гарантій виборчих прав громадян.

Конституція України, виборче законодавство, законодавство про референдуми не передбачають інших виборчих цензів для реалізації активного виборчого права. Зокрема, мають право голосу громадяни, які перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду, а також заарештовані за підозрою в учиненні злочину. В зв'язку з цим Конституційний Суд України в Рішенні по справі про вибори народних депутатів України від 26 лютого 1998 р. визнав таким, що не відповідає Конституції України, тобто є неконституційним, положення Закону України від 24 вересня 1997 р. «Про вибори народних депутатів України», згідно з яким здійснення виборчого права зупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, – на час перебування в цих місцях. Це положення Закону суперечить ч. 2 ст. 70 Конституції України, згідно з якою не мають право голосу тільки ті громадяни, які визнані судом недієздатними. Конституція України не передбачає тимчасового призупинення виборчих прав громадян. Це суперечить і ч. 1 ст. 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмеженні, крім випадків, передбачених Конституцією України. Відповідно до ч. З ст. 32 Конституції Російської Федерації не мають права обирати і бути обраними громадяни, визнані су-348

м недієздатними, а також ті, хто утримується в місцях позбавлення волі за вироком суду, тобто в Росії це питання вирішується по-іншому.

Відповідно до ст. 64 Конституції України окремі обмеження виборчих прав громадян можуть бути встановлені в умовах воєнного або надзвичайного стану. При цьому має бути зазначено строк дії цих обмежень. Так, згідно з ст. 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах воєнного стану забороняються проведення виборів до Верховної Ради України. Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» забороняються в умовах надзвичайного стану зміна виборчих законів та проведення виборів до парламенту України.

Право голосу на виборах і референдумах громадян України є багатогранним, багатоаспектним, не обмежується тільки правом на голосування, а проявляється також через участь у передвиборчій агітації, здійсненні пожертвувань до особистих виборчих фондів кандидатів, спостереженні за проведенням виборів та в інших заходах у порядку, визначеному законодавством України. Право громадян брати участь у референдумах включає не тільки право на голосування, а й право щодо збирання підписів на вимогу проведення референдуму з відповідного питання, ознайомлення зі списками виборців, оскарження неточностей або помилок у списках громадян, які мають право брати участь у референдумі. Чинне законодавство про вибори і референдуми спрямоване на всебічне забезпечення гарантій виборчих прав громадян.

Стаття 71. Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування,
.;
Виборцям гарантується вільне волевиявлення.

Коментовану статтю присвячено закріпленню принципів виборчого права.

Вибори як найважливіший інститут безпосередньої демократії і головна форма вираження волі народу, його участі у політичному процесі і як спосіб формування представницьких органів влади

349

Конституція України

Розділ Ш. Стаття 71

проводяться за певними принципами. Конституція України як так закріплює загальне , рівне і пряме виборче право при таємном голосуванні. Тільки за таких умов можливе справжнє волевиявлення громадян. Закріплення цих принципів на конституційного рівні означає, що всі вибори в Україні повинні проводитися відповідності з ними, а їх порушення є підставою для визнанняі проведених виборів нелегітимними. Згідно із загальновизнаними! міжнародно-правовими стандартами легітимна державна влад; має базуватися на справжніх, вільних, справедливих виборах, .„w
проводяться регулярно на основі загального, рівного права і таємного голосування. У виборчих законах можуть встановлюватися й інші принципи, крім тих, що містяться в Конституції України. Це, зокрема, принципи гласності, альтернативності, відкритості виборів, свободи агітації тощо.

Принцип загального виборчого права означає, що активним виборчим правом володіють усі громадяни, які на день голосування досягли 18 років, за винятком осіб, визнаних недієздатними у судовому порядку. При цьому забороняються будь-які прямі чи непрямі пільги або обмеження щодо виборчих прав громадян України залежно від походження, соціального і майнового стану, і расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних переконань, роду і характеру занять.

Право громадян України бути обраними, тобто пасивне виборче право, має свою специфіку залежно від виду виборів і додаткових умов, насамперед від досягнення відповідного віку, а також строку проживання на відповідній території. Так, народним депутатом України може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути включений у виборчий список, висунутий в одномандатному окрузі, і обраний депутатом громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку. Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг 35 років, має право голосу, проживає в Україні протягом 10 останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою. Таким чином, щодо претендента на посаду глави держави встановлено чотири цензи: наявність громадянства, ценз осілості, віковий ценз і мовний ценз. Відносно народних депутатів відсутній мовний ценз. Депу-350

татам сільської, селищної і міської ради може бути обраний громадянин України, який досяг 18 років і має право голосу.

Принцип рівного виборчого права означає, що підстави для участі громадян у виборах повинні бути рівними і забезпечуватися при реалізації як активного, так і пасивного виборчого права. Щодо активного виборчого права це означає, що кожний виборець має рівну (однакову) кількість голосів при голосуванні, а також має право на рівне з іншими виборцями представництво в законодавчих (представницьких) органах влади і виборчих органах місцевого самоврядування. Так, відносно виборів до Верховної Ради України рівне виборче право громадян забезпечується: наявністю у кожного виборця однакової кількості голосів – по одному голосу в одномандатному та багатомандатному виборчих округах; рівними можливостями громадян балотуватися на виборах; утворенням одномандатних виборчих округів з приблизно рівною кількістю виборців, що гарантує єдину норму представництва; рівним захистом, у тому числі в судовому порядку, як активного, так і пасивного виборчого права громадян України. Всі кандидати в депутати повинні мати рівні права і нести рівні обов'язки на всіх стадіях виборчого процесу. Зокрема, вони повинні мати рівні можливості при проведенні передвиборчої агітації і створенні виборчих фондів, бути рівними перед судом і законом. Для всіх кандидатів у депутати встановлюються однакові строки висування і реєстрації.

Пряме виборче право означає, що громадянин голосує на виборах в Україні за або проти кандидата (списків кандидатів) безпосередньо. Прямі вибори дають можливість установити прямий зв'язок між виборцями і депутатами. Непряме виборче право передбачає, що виборець бере участь лише в обранні членів виборчої колегії чи будь-якого іншого органу, який обирає вже депутатів відповідного представницького органу. Демократизм прямих виборів полягає в тому, що немає ніяких проміжних інстанцій між виборцями та кандидатами в депутати, тобто виборець голосує безпосередньо за кандидата в депутати. При непрямих виборах воля виборця опосередковується обраними особами (органом) – виборщиками (колегією виборщиків). Наприклад, виборці в США обирають виборщиків, а останні – Президента США. Міжнародно-правові стандарти не обмежують можливість застосування непрямих виборів. У деяких ситуаціях вони є до-

351

Конституція України

Розділ ПІ. Стаття ТІ

цільними, але вважається, що вони менш демократичні, ніж прямі вибори. Згідно з Конституцією України на основі прямих виборів проходять вибори народних депутатів України, депутатів Автономної Республіки Крим, Президента України, депутатів сільських, селищних і місцевих рад та 'їх голів.

Принцип таємного голосування означає, що контроль за волевиявленням виборців заборонений у процесі голосування в будь-якій формі, будь-якими суб'єктами і будь-якими засобами. Такий контроль може бути як державним, так і недержавним, тобто з боку політичних партій, інших суб'єктів виборчого процесу, і спрямований на недопущення фальсифікації результатів виборів. Для недопущення такого контролю в поточному виборчому законодавстві встановлюються заходи і процедури для забезпечення таємниці голосування: кожний виборець голосує особисто, і голосування за інших осіб чи передача виборцем права голосу іншим особам забороняється; голосування повинно проводитися у відведених відповідних приміщеннях, в яких у достатній кількості повинні бути обладнані кабіни (кімнати) для таємного голосування; виборчий бюлетень повинен мати таку форму, яка б виключала можливість установити особу виборця, який його заповняв; бюлетені для голосування повинні заповнюватися виборцем у кабіні (кімнаті) для таємного голосування. При цьому під час заповнення виборчих бюлетенів забороняється присутність інших осіб. У випадках, коли виборець унаслідок фізичних вад не може самостійно заповнити виборчий бюлетень, він має право з відома голови або іншого члена дільничної виборчої комісії скористатися допомогою іншої особи, крім членів виборчої комісії, кандидатів удепутати, їх довірених осіб, уповноважених осіб політичних партій (блоків), офіційних спостерігачів. Якщо голосування осіб, які за станом здоров'я не можуть прибути до приміщення для голосування, і відповідно їх голосування відбувається за межами спеціально відведених приміщень, то законодавством чітко врегульовано процедуру такого голосування, яка б виключала можливість порушення таємниці голосування або ж спотворювала волевиявлення виборців.

Виборчі бюлетені видаються виборцям, що включені у списки виборців, при пред'явленні паспорта або іншого документа, який посвідчує особу. Виборець не має права передавати свій виборчий бюлетень іншим особам. Отримання незаповненого виборчого бюлетеня від інших осіб, заохочення або змушення ви-352

бориів до передачі бюлетеня іншим особам шляхом підкупу, погроз або в інший спосіб забороняється.

Реалізація принципу таємного голосування забезпечується також встановленням кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності в порядку, визначеному законом. Особа притягається до відповідного виду відповідальності, якщо вона: перешкоджає шляхом насильства, обману, погроз чи в інший спосіб вільному здійсненню громадянами України права обирати і бути обраними; використовує своє посадове або службове становище з метою бути обраним депутатом; вчасно не склала списки виборців чи не уточнила відомості, що повинні містити ці списки; поширює завідомо неправдиві відомості про кандидатів у депутати або здійснює інші дії, що принижують честь і гідність кандидатів у депутати; перешкоджає здійснювати передвиборну агітацію чи встановлені правила ведення передвиборної агітації; порушує встановлений законом порядок фінансування виборчого процесу; перешкоджає чи втручається в роботу виборчих комісій або в діяльність членів виборчих комісій, пов'язану з виконанням ними своїх повноважень; перешкоджає голосуванню на виборчих дільницях; порушує таємницю голосування; примушує виборців голосувати всупереч їх волевиявленню; вчинила підлог виборчих документів, приписку, здійснила явно неправомірний підрахунок голосів виборців або неправильно встановила результати виборів тощо.

Закріплення в частині другій коментованої статті положення про те, що виборцям гарантується вільне волевиявлення, означає, що виборцям повинні бути забезпечені належні умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Відповідно застосування насильства, погроз, обману, підкупу чи якихось інших дій, що перешкоджають вільному формуванню та вільному виявленню волі виборців, забороняється. Цей принцип полягає в тому, що громадяни України беруть участь У виборах добровільно, без будь-якого примусу чи насильства. Кожний виборець на свій розсуд вирішує, брати йому участь у виборчому процесі чи ні, голосувати за відповідного кандидата в Депутати або голосувати проти всіх кандидатів. Кожний виборець голосує неупереджено, на основі власних переконань і поглядів. Принцип вільних виборів виключає існування юридичного обов'язку виборців брати участь у голосуванні. В деяких країнах світу такий обов'язок встановлено законодавчо і в разі його по-

353

23 3472

Конституція України

Розділ Ш. Статті 72, 73

рушення до громадянина застосовуються санкції. Не є порушенням принципу вільних виборів заходи з передвиборної агітації які спрямовані на інформування виборців про існуючі погляди' платформи суб'єктів виборчого процесу – кандидатів у депутати, політичних партій (блоків). Принцип вільних виборів забороняє будь-яке переслідування громадянина за ухилення від участі у голосуванні, якими б причинами воно не було викликане.

Стаття 72. Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

У коментованій статті визначаються суб'єкти призначення всеукраїнського референдуму, його проголошення за народною ініціативою.

Призначення, організація і проведення референдумів в Україні здійснюються, як і вибори, на основі демократичних засад відповідно з нормами Конституції України та Закону України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Право призначення всеукраїнського референдуму належить Верховній Раді України або Президенту України відповідно до їх повноважень, визначених Конституцією. Згідно з статтями 73 І 85 Конституції України Верховна Рада призначає всеукраїнський референдум з питання про зміну території України, а Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Згідно із Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» всеукраїнський референдум міг призначатися тільки Верховною Радою України, а нині це й прерогатива Президента України відповідно до його повноважень. Це відповідає світовій практиці, оскільки президенти, глави держав у зарубіжних країнах, як правило, наділені цим правом.

354

Суттєве значення має встановлення на конституційному рівні положення про те, що згідно з ст. 106 Конституції України Президент України проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою. 3 цього випливає, що народна ініціатива щодо проведення всеукраїнського референдуму з відповідних питань загальнодержавного значення не може бути реалізована без указу Президента України про проведення такого референдуму. Видання такого указу є юридичним фактом, який має суттєве значення для врахування волі народу, ЇЇ втілення в державно-правову практику. Всеукраїнський референдум за народною ініціативою може проголошуватися Президентом України за наявності декількох умов: якщо така ініціатива підтримана не менш як трьома мільйонами громадян України, які мають право голосу, якщо підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей; якщо в кожній з цих областей зібрано не менш як по сто тисяч підписів. Це обов'язкові умови, недодержання яких не дасть можливості провести всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Право ініїхіативи у збиранні підписів під вимогою проведення всеукраїнського референдуму належить громадянам України, які мають право на участь у референдумі. Збирання підписів організують і здійснюють ініціативні групи всеукраїнського референдуму, що утворюються на зборах громадян, у яких беруть участь не менш як 200 осіб, що мають право на участь у референдумі. Такі групи складаються не менш як з 20 громадян. Вони реєструються Центральною виборчою комісією. Від дня одержання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група має право організовувати та безперешкодно здійснювати збирання підписів на листах для підписів громадян під вимогою проведення референдуму. Загальний строк збирання підписів про проведення всеукраїнського референдуму не повинен перевищувати трьох місяців. У разі, коли у цей строк під вимогою про проведення референдуму не зібрано достатньої кількості підписів громадян України, всеукраїнський референдум не проводиться.

Стаття 73. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.

Коментовану статтю присвячено закріпленню виключного права Українського народу на зміну державної території шляхом референдуму.

355

23-3472

Конституція України

Розділ ПІ. Стаття 73

Конституція України і Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» до предмета всеукраїнських референдумів відносять питання загальнодержавного характеру, зокрема затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до неї змін і доповнень, прийняття, зміну або скасування законів України чи їх окремих положень, прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. На всеукраїнський референдум можуть виноситися тільки питання, віднесені Конституцією до відання України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про реалізацію права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них.

Згідно з коментованою статтею тільки виключно всеукраїнським референдумом можуть вирішуватися питання про зміну території України. Це означає, що ні Верховна Рада України, ні Президент України, ні Кабінет Міністрів України, ні інші органи державної влади або органи місцевого самоврядування не мають права на зміну території держави.

Територія держави – це територія, що знаходиться у межах державних кордонів, на яку поширюється повна і виключна влада держави. Територіальна цілісність – визначальна ознака державного суверенітету. Державна територія – це національне надбання і простір проживання народу в межах державних кордонів кожної конкретної держави, який є повноправним і єдиним її власником. Це передбачає право народу на володіння, користування і розпорядження як самою територією, так і її природними ресурсами. Державна територія – це матеріальна база і екологічне середовище народу і його держави, частина земної кулі, в межах якої держава від імені свого народу реалізує територіальне верховенство, яке є невід'ємною ознакою державного суверенітету. До складу державної території входять: сухопутна територія в межах державного кордону і на островах; водна територія, яка включає в себе водний простір, що знаходиться на сухопутній території і островах (озера, ріки, канали, водосховища), і водні простори всередині морських вод і територіального моря; повітряна територія, що включає до себе повітряний простір над сухопутною і водною територією держави; надра, розташовані під сухопутною і водною територією держави.

356

З огляду на принцип народного суверенітету, який є визначальним принципом основ конституційного ладу, зміна території України може проводитись тільки відповідно з волевиявленням народу, вільно вираженим на всеукраїнському референдумі. Іншого шляху вирішення цієї проблеми законодавство не передбачає. Україна як суверенна держава сама визначає порядок зміни території. Територіальне верховенство народу і держави передбачає виключну і повну владу народу в межах державної території і відповідно право прийняття державними органами законів і правил, що регулюють режим державної території та окремих її частин, питання громадянства, в'їзду в країну осіб та виїзду з її території. Реалізація принципу народного суверенітету в даній сфері суспільних відносин означає, що тільки народ, який проживає на території Української держави, має право вирішувати свою політичну долю і долю території, на якій він проживає. Це невід'ємне право народу, яке випливає і з норм міжнародного права.

Питання зміни території держави є прерогативою народу, а не окремої його частини, державних органів чи органів місцевого самоврядування. Так, винесення такого питання на місцеві референдуми або на референдум Автономної Республіки Крим, відповідні рішення щодо цього питання місцевих органів державної влади або органів місцевого самоврядування будуть незаконними і не матимуть ніяких юридичних наслідків.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» чітко визначає, які питання можуть бути предметом розгляду на всеукраїнському, а які – на місцевому референдумі. Виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр. Закон встановлює, що проведення референдумів з питань, що не належать до відання Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, адміністративно-територіальних одиниць в Україні, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України згідно з п. 2 ст. 85 Конституції України належить до повноваження Верховної Ради України. Процедура проведення такого референдуму регулюється Законом України «Про

357

Конституція Україна

Розділ НІ. Стаття 74

всеукраїнський та місцеві референдуми». Але Закон не визначає суб'єктів ініціювання проведення такого референдуму. Ними могли б бути громадяни України відповідно до порядку, передбаченого ч. 2 ст. 72 Конституції України, або народні депутати України у порядку, визначеному ст. 14 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Ці та інші питання організації і проведення всеукраїнських та місцевих референдумів у чинному законодавстві належним чином не врегульовано. Тому це законодавство потребує істотного вдосконалення відповідно до норм Конституції України і вимог сучасного етапу державотворення.

Стаття 74. Референдум не допускається щодо законопр ектів з питань податків, бюджету та амністії.

Коментована стаття встановлює заборону щодо проведен референдумів з питань податків, бюджету та амністії.

Закріплення в ст. 5 Конституції України положення про те, що народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, не означає, що народ, населення відповідної території можуть безпосередньо через всеукраїнські і місцеві референдуми вирішувати всі питання. Народ як суб'єкт конституційно-правових відносин також повинен діяти в межах Конституції і законів. Відповідно до ст. 74 Конституції України референдум не може проводитися щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії, тобто ці питання не є предметом всеукраїнського референдуму.

Коментована стаття за своїм змістом є забороняючою, оскільки вона встановлює заборону вирішення на всеукраїнському референдумі відповідних питань. Такі норми в конституційному праві об'єктивно необхідні для регулювання конституційно-правових відносин. Більш широко коло забороняючих норм міститься в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», в якому закріплюється, що на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; про вжиття органами державної влади України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обран-

358

ням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і органів місцевого самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури, а також питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та їх виконавчих і розпорядчих органів.

Регулюючи суспільні відносини, пов'язані із реалізацією прямого народовладдя, законодавець ураховував, що є питання, які об'єктивно неможливо і недоцільно вирішувати шляхом проведення всеукраїнського або місцевого референдуму, що є питання, які професійно і оперативно можуть вирішувати тільки органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Так, введення надзвичайного або воєнного стану потребує оперативності, професійної оцінки ситуації, і референдуми з цих питань, безумовно, не можуть проводитися. Недоцільно і незаконно було б проводити референдуми з питань, що входять до компетенції парламенту, органів виконавчої влади, суду і прокуратури або пов'язані з призначенням посадових і службових осіб. Таким чином, законодавець урахував можливість шляхом безпосереднього волевиявлення народом, населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці вирішувати ті чи інші питання, і можливість, а також доцільність розв'язання відповідних проблем органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Слід ураховувати й те, що на всеукраїнський та місцевий референдуми можуть виноситися тільки питання загальнодержавного або місцевого значення, і ні в якому разі оперативного характеру.

Розробка і прийняття Державного бюджету України є однією із найскладніших проблем, оскільки це пов'язане з урахуванням інтересів різних регіонів, галузей народного господарства, із фінансовим забезпеченням реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави, національною безпекою, правами і свободами особи. Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів України розробляє проект Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. До повноважень Верховної Ради входять затверд-

359

ження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету. Контроль за використанням його коштів від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. Бюджетний процес є досить складним і потребує високого професіоналізму, регламентується цілим комплексом нормативно-правових актів, які врегульовують всі його стадії, Тому він не може бути предметом розгляду на всеукраїнському або місцевому референдумі. І це не є порушенням конституційного принципу народовладдя, закріпленого ст. 5 Конституції України.

Конституційно-правова практика інших країн світу йде шляхом заборони проведення загальнодержавних референдумів з питань, які вимагають професійних знань та оперативного вирішення; з питань, відповідь на які передбачена заздалегідь; з питань бюджетно-фінансового характеру і податків, податкових пільг; амністії та помилування; застосування невідкладних заходів щодо забезпечення громадського порядку, здоров'я і безпеки людей. Цим шляхом йде і законодавство країн СНД. Так, згідно з федеральним конституційним законом Російської Федерації предметом референдуму не можуть бути питання щодо зміни правового статусу суб'єктів Російської Федерації, дострокового припинення чи продовження повноважень Президента Росії, Федеральних Зборів; прийняття і зміни федерального бюджету та внутрішніх фінансових зобов'язань держави; введення, зміни і скасування федеральних податків та зборів, а також звільнення від їх сплати; амністії і помилування; прийняття надзвичайних заходів щодо охорони здоров'я та безпеки громадян; щодо загальноприйнятих прав і свобод людини і громадянина та конституційних гарантій їх реалізації. Такий підхід у цілому відповідає міжнародно-правовій практиці встановлення обмежень у різних країнах світу щодо предмета проведення загальнонародних референдумів. І вона себе виправдовує. Не порушують це правило і винятки, які мають місце у законодавстві деяких країн. Так, згідно з ст. 75 Конституції Італії забороняється виносити на референдум питання щодо ратифікації міжнародно-правових договорів.

Практика свідчить про те, що іноді деякі політичні сили використовують всенародні референдуми як інструмент тиску на відповідні гілки державної влади, для дестабілізації ситуації в дер-360

жаві. Тому бажано на рівні поточного законодавства про референдуми в Україні встановити додаткові підстави для заборони проведення всенародних референдумів. До таких заборон можна віднести: наявність акцій громадської непокори; відкрите і жорстке протистояння між гілками державної влади, між центром та регіонами; введення воєнного та надзвичайного станів; наявність міжконфесійних конфліктів; стихійні лиха. За таких умов практично неможливо об'єктивно виявити волю народу. Результативність подібних референдумів є досить низькою і їх проведення може стати дестабілізуючим фактором.

Розділ IV. Стаття 75

Розділ IV Верховна Рада України

Стаття 75. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент
– Верховна Рада України.

Коментована стаття містить дефініцію Верховної Ради України як парламенту.

Явище парламенту завдячує своєму народженню новим історичним часам, тобто періоду історії людства, який розпочався революціями XVII–XVIII століть. Реальний парламент функціонує в системі державної влади, яка ґрунтується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Однак сам термін «парламент» має давнє походження: його генеза пов'язана з феодальними часами. З кінця XIII ст. цей термін почали використовувати в Англії як власну назву ста ново-представницької установи. Для позначення органу законодавчої влади термін «парламент» набув поширення у XIX ст. насамперед в європейських країнах. На сьогодні відповідний термін як родова назва органів законодавчої влади є загальноприйнятим, а як власна назва він офіційно вживаний (зафіксований в конституціях) у багатьох країнах. У ряді країн, де орган законодавчої влади має іншу власну назву, термін «парламент» вживається разом з нею або є складовою відповідної конституційної дефініції. Прикладом цьому слугує формулювання коментованої статті.

У вітчизняній політико-правовій думці термін «парламент» для позначення потенцій національного державотворення з'я-362

вився на початку XX ст. Першими його почали застосовувати автори програмних документів тогочасних українських політичних партій. Проте на рівні правотворчості цей термін тоді на наших теренах не вживався. На час поширення ідей парламентаризму український народ був уже позбавлений власної державності. До того ж більша частина українських земель перебувала під самодержавною владою, яка загалом негативно ставилася до подібних ідей. Це зумовлювало своєрідне запізнення у сприйнятті певних інтелектуальних здобутків у царині прогресивної суспільної (включно правової) науки. Таке запізнення відбилося і у практиці державотворення періоду визвольних змагань 1917–1920 pp.: термін «парламент» не був вживаний у більшості конституційних проектів, оприлюднених у цей період.

За радянських часів термін «парламент» об'єктивно не узгоджувався з теорією і практикою державного владарювання. Він застосовувався тільки для характеристики «буржуазної держави» і завжди мав по суті негативне звучання. В юридичній науці загальновизнаною була теза про «кризу буржуазного парламентаризму». Тому на початок періоду розбудови сучасної Української держави у частини політиків і фахівців-юристів зберігалося негативне або обережне ставлення до поняття парламенту. Це, зокрема, спричинило той факт, що в Декларації про державний суверенітет України і Акті проголошення незалежності України Верховна Рада України не була названа парламентом. Уперше офіційно термін «парламент» було вживано в Законі України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України». В подальшому цей термін був застосований як складова відповідної конституційної дефініції.

Наявність конституційної дефініції Верховної Ради України можна розцінювати по-різному. Так, уживані за радянських часів У текстах основних законів різного роду визначення мали у першу чергу політико-ідеологічне значення і далеко не завжди відповідали декларованій правовій природі конституції. Характерно, Що в конституціях більшості сучасних держав дефініції парламентів відсутні. З іншого боку, наявність розгорнутої дефініції парламенту за умов так званих пострадянських країн є позитивною рисою конституційного регулювання суспільних відносин, адже для їх суспільно-політичного і державного життя є актуальною проблема укорінення на рівні масової політичної свідомості

363

Конституція України

Розділ IV. Стаття 75

ідеології парламентаризму. Дефініція, яку містить коментована стаття, акцентує увагу на місці Верховної Ради України в державному механізмі, визначає так звану титульну функцію парламенту, його «законодоване» в понятті законодавчої влади призначення.

В коментованій статті застережено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади. Концептуально невдалим є іноді вживане визначення Верховної Ради України як вищого (найвищого) законодавчого органу. Таке визначення Верховної Ради України укорінене в теорії радянської влади, за якою виключно ради визнавалися органами державної влади, а Верховна Рада визначалась «найвищим органом державної влади» (ст. 97 Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 p.). У зв'язку з цим може виникати непорозуміння з приводу того, чи існують «нижчі» органи законодавчої влади. За будь-яких умов положення коментованої статті про єдиний орган законодавчої влади треба тлумачити так, що законодавча влада не може бути структурно-організаційно «розчленована» по вертикалі.

Власну назву парламенту – «Верховна Рада України» – також можна сприймати як своєрідний рудимент з досвіду субординова-ної системи представницьких органів. Сьогодні лише в нашій державі за парламентом збереглася назва, яка за радянських часів позначала «найвищий орган державної ради». Однак за Конституцією України не існує системи представницьких органів, яку б увінчувала Верховна Рада України. Остання є органом державної влади – парламентом, а місцеві ради – органами місцевого самоврядування. Що ж до прийнятої власної назви парламенту України, то її можна тлумачити і в контексті більш віддаленого, ніж радянські часи, періоду вітчизняної політичної історії. Виборний (і тому представницький) характер мали деякі з так званих козацьких рад XVII–XVIII століть. Серед виборно-дорадчих органів періоду Запорізької Січі та Гетьманщини треба насамперед назвати Генеральну Раду і Раду старшини (Старшинську раду). Зазначений період був періодом передісторії парламентаризму в Україні. Започаткування ж реальної історії вітчизняного парламентаризму пов'язане з утворенням і діяльністю за часів визвольних змагань 1917–1920 pp. установ представницького характеру, котрі здійснювали державно-владні функції і нерідко називалися радами. Найвідомішою в них була Українська Центральна Рада.

У коментованій статті застережено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади. Цей припис конкрети-364

зує більш загальне положення ч. 2 ст. 6 Конституції України, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (принцип поділу влад, або за прийнятим у нас формулюванням – поділу державної влади). Поняття законодавчої влади за своїм змістом є близьким до поняття парламенту, вони значною мірою взаємопрони-кають. Це поняття позначає сукупність відповідних повноважень різних органів – складових конституційного механізму здійснення державної влади, у першу чергу парламенту.

Як уже зазначалось, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, але певними повноваженнями у сфері законодавчої діяльності наділені Президент України і Кабінет Міністрів України. Згідно з ч. 1 ст. 93 Конституції України вони є суб'єктами права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, а отже, учасниками законодавчого процесу в парламенті на його відповідній стадії. Стадією законодавчого процесу є й застосування Президентом України вето на прийнятий Верховною Радою України закон, можливість якого по суті передбачена ч. 2 ст. 94 Конституції України. Без подолання вето неможливе наступне підписання і офіційне оприлюднення закону главою держави, а з цим – набрання ним чинності. Проте реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

Поняття законодавчої влади пов'язане зі змістом однієї з головних функцій парламенту – законотворчістю. Це власне парламентська функція, яку не здійснює жоден інший державний орган. У Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо повноважності Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 р. зазначено, що «визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони» (Вісник Конституційного Суду України. – 2002. – № 5. – С. 16).

З іншого боку, існує практика прийняття законів шляхом референдуму (загальнонародного голосування). Тим самим поняття законодавчої влади також позначає зміст і наслідки волевиявлення народу (виборчого корпусу) на референдумі. Можливості проведення законодавчих референдумів в Україні об'єктивно обмежені ч. 2 ст. 72 Конституції України. ...

365

Конституція України

Розділ IV. Стаття 76

Стаття 76. Конституційний склад Верховної Ради Украї~ ни ~ чотириста п 'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років.

Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

У коментованій статті в непрямій формі визначено побудову і встановлено конституційний (загальний) склад Верховної Ради України, загальний порядок її формування, строк повноважень народних депутатів України, а також кваліфікаційні вимоги до кандидата у народні депутати.

Одним з вихідних моментів у характеристиці парламенту є його побудова, здійснювана на засадах однопалатності (монока-мералізм) або двопалатності (бікамералізм). За змістом першої частини коментованої статті Верховна Рада України є однопалат-; ним парламентом.

Тривалий час двопалатність була типовою ознакою парламенту. В ряді країн двопалатна побудова парламенту була наслідком еволюції станово-представницької установи: верхня палата утворювалась замість представництва від перших двох станів феодального суспільства, нижня – від так званого третього стану. Звідси виникли відмінності у порядках формування палат. Після Другої світової війни одн опал атн ість поступово стала такою ж типовою ознакою парламенту, як і бікамералізм. Характерно, що переважна більшість конституційних проектів, оприлюднених за часів визвольних змагань 1917–1920 pp., передбачала однопалатну побудову парламенту. Однопалатність характеризувала «найвищі органи державної влади» радянської доби.

Сьогодні існування верхньої палати передусім обґрунтовується потребами оптимізації організації парламенту. Нерідко акцентують увагу на тому, що дволалатність забезпечує професійний рівень парламентської діяльності і належну якість законотвор-366

чості- Водночас стверджують, що верхня палата має «стримувати» нижню, унеможливлювати прийняття незважених рішень і зберігати рівновагу в державному механізмі. Опоненти двопалатності вважають, що її наслідком є довготри вал ість законодавчого процесу, а сама двопалатна побудова парламенту послаблює його статус і робить залежним від інших державних органів. Загалом питання про вибір або зміну моделі побудови парламенту було і є питанням політичної доцільності.

У частині першій коментованої статті також визначено конституційний склад Верховної Ради України. Питання загального складу парламенту завжди мають важливе значення, адже, виходячи з відповідного складу, конституції визначають кількість депутатів, необхідну для прийняття парламентських рішень і здійснення групових депутатських ініціатив.

За своєю природою парламент є колегіальним органом, що зумовлює певну чисельність його складу, яка в багатьох випадках визначена в конституції. Чисельність парламентів та їх палат нерідко відображає певну традицію. Так, чисельність Верховної Ради України у чотириста п'ятдесят народних депутатів України вперше було визначено в ст. 98 (в редакції Закону від 27 жовтня 1989 р.) Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. із змінами і доповненнями. В подальшому такий же склад було зафіксовано в ст. 2 Закону України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» і ст. 6 Конституційного Договору між Президентом України та Верховною Радою України від 8 червня 1995 р.

Традиційним можна вважати і строк повноважень парламенту (членів парламенту). За загальним правилом, строк повноважень однопалатних парламентів і нижніх палат (двопалатних), за нечисленними винятками, визначено в чотири-п'ять років. Відповідні строки вважаються оптимальними. Вони достатні для того, щоб депутати набрали досвіду парламентської роботи і змогли його реалізувати протягом певного часу. Важливим є і те, Що оновлення складу парламенту «встигає» за змінами у суспільно-політичному житті. Чотирирічний строк повноважень народних депутатів України вперше було визначено в Законі України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України», а згодом – у Конституційному Договорі.

За змістом положення частини першої коментованої статті встановлено загальний порядок формування Верховної Ради Ук-

367

Конституція України

Розділ
/V. Стаття 76

раїни. Це положення по суті розкриває характер виборчого права як суб'єктивного права: народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Проведення періодичних виборів і є
реалізацією виборчого (активного і пасивного) права громадян. Саме ж виборче право логічно випливає з принципу народного суверенітету, по суті зафіксованого в ч. 2 ст. 5 Конституції України. Зазначене положення щодо порядку формування Верховної Ради України співвіднесене з активним виборчим правом, яке визначене статтями 38 і 70 Конституції України.

Загальність активного виборчого права означає, що усі громадяни, які відповідають кваліфікаційним вимогам (цензам), є виборцями і можуть, зокрема, голосувати на виборах. Рівність виборчого права зумовлює дві обставини: по-перше, кожний виборець має рівну кількість (один) голосів на виборах, по-друге, усі виборці подають свої голоси на виборах за юридично рівних умов. Остання теза насамперед віднесена до характеристики виборчих систем і зумовленого нею порядку визначення виборчих округів. Зокрема, за умов мажоритарних виборчих систем одномандатні (уніно-мінальні) виборчі округи повинні бути загалом рівними за кількістю мешканців. Прямий характер виборчого права означає, що виборці подають голоси на виборах безпосередньо за тих, хто обирається (балотується). Таким чином, Верховна Рада України формується шляхом загальних і прямих виборів.

Формування Верховної Ради України шляхом загальних і прямих виборів та функціонування на засадах колегіальності забезпечує її представницький характер. Політичне представництво через парламент ще наприкінці XVIII ст. набуло назву народного представництва насамперед через те, що способом його забезпечення були формально загальні (хоча тривалий час із значними цензами) вибори представників. Нерідко парламент у політичних і наукових колах називають органом народного представництва.

У Конституції України Верховна Рада України не визначена як представницький орган державної влади. Однак у Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо повноважності Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 р. констатовано: «Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Верховна Рада України за своєю природою є представ-368

нйііьким органом державної влади» (Вісник Конституційного Суду
України. - 2002. - № 5. - С. 16).

Визначаючи парламент як представницький орган державної влади, необхідно відмовитись від вживаного іноді терміна «представницька влада». Цей термін є хибним з огляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Такий поділ відображає функціональне призначення органів, які реалізують ту або іншу галузь (гілку) влади. Термін «представницька влада» може засвідчувати лише спосіб формування відповідних органів – виборність. У разі його прийняття концептуально невиправдано будуть поєднані органи державної влади (парламент) і органи місцевого самоврядування (місцеві ради). В ч. 2 ст. 5 Конституції України таке поєднання по суті заперечується: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

Виборне політичне представництво через парламент пов'язане у першу чергу з діяльністю депутатів (членів парламенту). Тому представницький характер парламенту є опосередкованим, і в його основу покладено мандат (мандати) депутатів. Депутат не є посадовою особою парламенту: зв'язки між ним і парламентом є іншими, ніж зв'язки між органом державної влади та його будь-якою посадовою особою.

Посадова особа органу державної влади не має власних повноважень, які б існували поза змістом повноважень відповідного органу. її повноваження по суті є похідними від повноважень органу. Нерідко повноваження посадової особи юридично не виокремлені з повноважень органу державної влади. Зв'язки між депутатом і парламентом багато в чому є протилежними. Ця протилежність зумовлена смислом мандату, який належить окремим Депутатам, а не парламенту в цілому. Як уже зазначалось, парламент є представницьким органом не тільки через його виборність, а й через колегіальність. Його представницький характер відбиває не суму мандатів депутатів, обраних до його складу, а природу депутатського мандата в колегіальному вимірі. Іншими словами, немає мандата парламенту, а є представницький характер цього органу, який він набуває завдяки наявності мандатів депутатів.

369

Інший зв'язок існує також у співвідношенні повноважень депутата і повноважень парламенту в цілому. Можливості реалізації повноважень парламенту залежать від виконання певних

24472

Конституція України

Розділ IV. Стаття 76

вимог, адресованих депутатам. Наприклад, у ст. 79 Конституції України визначена вимога складання народними депутатами Ук, раїни присяги і сформульоване застереження щодо втрати депутатського мандата в разі відмови скласти присягу. При цьому повноваження народних депутатів починаються з моменту складання присяги. На увагу також заслуговує положення ч. 2 ст. 82 Конституції України, згідно з яким Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. З іншого боку, реалізація повноважень депутатів є залежною від наявності уповноваженого парламенту: ч. 1 ст. 81 Конституції України встановлено, що повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народних депутатів України, зокрема у Верховній Раді України, не складають у сумі повноваження парламенту. Зазначені повноваження певною мірою «розведені». Проте визначені в ст. 85 та інших статтях Конституції України повноваження Верховної Ради України об'єктивно можуть бути здійснені тільки за наявності кворуму і відповідної депутатської діяльності. Можна вважати, що здійснення парламентом своїх повноважень вимагає колективного здійснення депутатами їх повноважень у парламенті.

Ще більш «розведені» повноваження парламенту і повноваження депутатів у тих випадках, коли останні реалізуються поза безпосередньо парламентською діяльністю депутатів. Відповідні повноваження викладено в Законі України «Про статус народного депутата України». Прикладом таких повноважень є право на депутатське звернення. І хоча депутати зберігають свій статус виключно за умов існування уповноваженого парламенту, саме депутатські мандати є ключовим елементом у забезпеченні парламенту якості представницького органу державної влади.

В частині другій коментованої статті встановлено кваліфікаційні вимоги щодо кандидата в народні депутати України.

Найбільш загальною вимогою є наявність у кандидата громадянства України. Громадянство визначає постійний правовий зв'язок індивіда та держави, який знаходить вияв в їх взаємних правах та обов'язках. З такого зв'язку, зокрема, може випливати наявність у відповідного індивіда виборчого права. Виборче право іноді визнається одним з так званих власне політичних прав,

370

тобто таких прав, реалізація яких безпосередньо слугує формуванню певних ланок державного механізму. В ч. 2 ст. 81 Конституції України серед підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України встановлено припинення його

громадянства.

Частина друга коментованої статті містить також вимогу наявності у кандидата в народні депутати України активного виборчого права, а також встановлює віковий ценз і ценз осілості.

Між активним і пасивним виборчим правом існує органічний зв'язок. Індивід, який не має права голосу на виборах, реально не може брати участь у здійсненні владарювання на основі виборного представництва. При цьому невдалим є формулювання щодо «права бути обраним», адже у виборців відсутній обов'язок обирати конкретну особу, яка балотується. Точніше було б говорити про право обиратися, тобто балотуватися на виборах.

Об'єктивною вимогою є віковий ценз для кандидата у народні депутати України. Такий ценз завжди зумовлювався необхідністю набуття відповідним громадянином життєвого досвіду, достатнього для активної політичної діяльності. Якщо віковий ценз для виборців традиційно пов'язувався із загальною правоздатністю особи, то межа вікового цензу для тих, хто балотується, значною мірою визначається суб'єктивно, виходячи з доцільності. Світовий досвід засвідчує, що віковий ценз для кандидатів У депутати визначається по-різному. В ряді країн він збігається з віковим цензом для активного виборчого права і становить 18 років. В інших країнах він більший і становить 21, 23 і 25 років відповідно. За радянських часів зазначені вікові цензи збігалися і Дорівнювали саме 18 років. Законом України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» віковий ценз Для кандидатів у народні депутати України було визначено у 25 Років. Зниження вікового цензу для пасивного виборчого права за чинною Конституцією України створило юридичні умови для розширення кола тих, хто може балотуватися на виборах народних депутатів України, для участі молоді у виборчому процесі.

Ценз осілості не завжди передбачений конституціями стосовно парламентських виборів. Характерно, що вимога до кандидата У народні депутати України проживати в Україні протягом останніх п'яти років, яка вперше визначена саме в чинній Конституції, кореспондується передбаченій ст. 9 Закону України «Про

371

243-172

Конституція України

Розділ

/V. Стаття 77

громадянство України» одній з умов прийняття до громадянсц України – безперервним проживанням на законних підставах ні території України протягом останніх п'яти років (так званні строк укорінення).

Віковий ценз і ценз осілості для кандидата у народні депу ти України в часі пов'язуються з датою (днем) виборів. Це озна-І чає, що особа, яка на початку виборчої компанії не відповідає зазначеним кваліфікаційним вимогам, може бути зареєстрована кандидатом у народні депутати України за умов відповідності тач ким вимогам у перспективі на день парламентських виборів] Днем виборів об'єктивно є день голосування виборців на виборах народних депутатів України.

У частині третій коментованої статті визначено, що не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Тим самим встановлено вимогу до кандидата у народні депутати України, по суті віднесену до так званих моральних цензів. Однак на відміну від інших подібних цензів, установлених конституціями окремих держав («добра поведінка», «здоровий глузд» тощо), зазначена вимога має поширений характер.

Судимість – це правове становище особи, яке виникає у зв'язку з постановленням обвинувального вироку і призначенням покарання або умовним засудженням, а також відстрочкою виконання вироку. Судимість тягне за собою певні несприятливі для засудженого правові наслідки, що виходять за межі покарання, але тільки протягом відповідного періоду. Прикладом наслідку судимості загальноправового характеру є наявність наведеного вище «морального цензу» для кандидата у народні депутати України. Погашення судимості має автоматичний характер і випливає із закону. Зняття судимості здійснюється ухвалою суду або актом глави держави в порядку амністії чи помилування. Питання погашення і зняття судимості врегульовані Кримінальним кодексом України.

Встановлений частиною третьою коментованої статті «моральний ценз» стосується лише осіб, які мають судимість за вчинення умисного злочину. Тобто, відповідна особа усвідомлювала суспільно небезпечний характер своєї дії або бездіяльності і передбачала її суспільно небезпечні наслідки, а також бажала їх або

372

відомо допускала настання цих наслідків. Поняття умислу щодо вчинення злочину містить ст. 24 Кримінального кодексу України. Вчинення злочину умисно є не тільки порушенням закону, а й прямим викликом суспільній моралі. Не виникає сумнівів, що на здобуття мандата народного депутата України і на участь у перспективі у парламентській діяльності можуть претендувати лише громадяни, інтелектуально-вольовий стан і поведінка яких узгоджуються із загальновизнаними моральними критеріями. Діяльність народних депутатів має відповідати інтересам суспільства, а ці інтереси об'єктивно знаходяться у площині моралі.

Частина четверта коментованої статті містить положення щодо юридичних форм фіксації повноважень народних депутатів України. При цьому якщо повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України, то Верховна Рада України, за смислом частини другої ст. 85 Конституції України, здійснює повноваження, які віднесені до її відання виключно самою Конституцією України. Повноваження народних депутатів України встановлено, зокрема, в Законі України «Про статус народного депутата України».

Стаття 77. Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень

Верховної Ради України,

Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень

Верховної Ради України.

Порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом.

У коментованій статті визначено загальні умови щодо проведення чергових і позачергових виборів до Верховної Ради України, а також правову форму порядку їх проведення.

У частині І статті визначено умови проведення чергових виборів до Верховної Ради України і встановлено дату (день) їх проведення. Подібна фіксація дати виборів характерна насамперед Для президентських республік, де глава держави не уповноважений розпускати парламент і не має навіть формального відношен-

373

Конституція Україна

Розділ IV. Стаття 77

ня до проведення парламентських виборів. У країнах з іншими
формами державного правління саме глава держави звичайно уповноважений призначати чергові і позачергові вибори.

Частиною 2 коментованої статті визначено загальні умови щодо проведення позачергових виборів до Верховної Ради України. Такі вибори призначає Президент України, і його відповідне повноваження має характер обов'язку, а не права. Вказаний характер повноваження Президента України призначати вибори непрямо засвідчує те, що акт, виданий на його реалізацію, не потребує скріплення відповідно до ч. 4 ст. 106 Конституції України. З урахуванням природи і сутності парламентських виборів відповідний акт Президента України є указом. Таку ж форму повинен мати акт про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Умова проведення дострокових виборів до Верховної Ради України у період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень парламенту попереднього скликання є загалом об'єктивною, а сам відповідний підхід – загальноприйнятим. Проте така умова спричиняє фактичну відсутність протягом зазначеного періоду уповноваженого складу Верховної Ради України. З іншого боку, підготовка парламентських виборів потребує значних організаційних зусиль і тому є тривалою у часі. До того ж тим, хто балотується на виборах, потрібен час для проведення виборчої кампанії. Тому конституції звичайно встановлюють певні строки для підготовки та проведення як чергових, так і позачергових виборів (як правило, від одного до трьох місяців). Відлік цих строків розпочинається з різних дат: з дня закінчення строку повноважень парламенту попереднього скликання, з дня прийняття рішення про дострокове припинення його повноважень, з дня проголошення нових парламентських виборів тощо.

Коментоване положення Конституції України передбачає, що позачергові вибори проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Це означає, що, по-перше, дату позачергових виборів призначає саме Президент України. По-друге, ця дата може бути визначена в межах відповідного періоду, але має бути реальною. В даному випадку шістдесятий день після дати опублікування рішення про дострокове припинення

374

повноважень Верховної Ради є не лише «верхньою межею» заз наченого періоду, а й орієнтиром для визначення конкретної дати виборів. По-третє, відлік строку (період) для визначення дати позачергових виборів розпочинається з дня офіційного опублікування указа Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Фіксація дати чергових виборів до Верховної Ради України та їх чотирирічна циклічність спричиняють труднощі при встановленні строку повноважень парламенту, сформованого за результатами позачергових виборів. Зокрема, така складність виникає за умов дострокового припинення повноважень Верховної Ради України. Конституція України не містить застереження щодо закінчення строку повноважень Верховної Ради України, сформованої за результатами позачергових виборів, у конституційно визначений строк повноважень її попереднього складу. На день наступних чергових виборів строк, на який за результатами позачергових виборів обрані народні депутати України, може не дорівнювати визначеним в ч. 1 ст. 76 Конституції України чотирьом рокам.

У частині 3 коментованої статті визначено правову форму встановлення порядку проведення виборів народних депутатів України, якою є закон. Законодавче регулювання виборів є загальноприйнятим явищем. Підзаконні акти, прийняті з відповідних питань, можуть відігравати лише допоміжну роль, а самі ці акти мають бути видані на основі Конституції та законів про вибори та на їх виконання. Віднесеність сфери організації і порядку проведення виборів до регулювання виключно законами зафіксована п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України.

У Конституції України, на відміну від основних законів ряду інших держав, не визначено, за якою виборчою системою проводяться парламентські вибори. За чинним Законом України від 18 жовтня 2001 р. «Про вибори народних депутатів України» встановлено так звану змішану (мажоритарно-пропорційну) виборчу систему.

В основу мажоритаризму на виборах до Верховної Ради України покладено принцип відносної більшості, коли обраним визнається той кандидат, який отримав більше голосів, ніж кожний окремий його конкурент, хоча це може становити менше Половини голосів, поданих в окрузі. В такий спосіб обирається половина складу Верховної Ради України. Інша половина оби-

375

Конституція Україна

рається на засадах пропорціоналізму. В основу пропорціоналіз-му на відповідних виборах покладено принцип так званих партійних виборів у багатомандатному (поліномінальному) загальнонаціональному окрузі, коли депутатські мандати розподіляються між політичними партіями (блоками) відповідно до кількості поданих за них голосів виборців у масштабах усієї держави. При цьому застосовується так зване правило зв'язаних списків: порядок розташування кандидатів у списку визначає сама політична партія, а виборець голосує лише за список у цілому. Такий порядок визначення списку значною мірою зумовлює персонали обраних народних депутатів України, їх визначення не лише за волевиявленням виборців, а і за рішенням партії (блоку), яка формувала відповідний виборчий список.

Стаття 78. Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.

Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.

У коментованій статті визначено загальний принцип здійснення народними депутатами України своїх повноважень, а також засади несумісності депутатського мандата та посад у так званих публічній і приватній сферах.

Постійна основа діяльності народних депутатів України означає, що відповідна діяльність на весь період мандата має бути по суті головним видом їх професійної діяльності. Таке трактування ч. 1 коментованої статті випливає, зокрема, зі змісту Рішення Конституційного Суду України у справі щодо несумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України від 4 липня 2002 р. (Вісник Конституційного Суду України. - 2002. - № 4).

У цьому ж Рішенні встановлено, що ст. 78 Конституції України слід розглядати у системному зв'язку з положеннями ч. 1 ст. 120, відповідно до якої члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою робо-376

Розділ IV. Стаття 78

ою,
крім викладацької, наукової та творчої у поза робочий час. Звідси Конституційний Суду України дійшов висновку, що відповідає Конституції України положення Закону України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України», за яким народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів, керівником центрального органу виконавчої влади.

З іншого боку, постійна основа депутатської діяльності є одним з свідчень розвитку Верховної Ради України на засадах парламентаризму. Фіксацією положення про такий характер депутатської діяльності наголошується на відмові від практики радянських часів, коли постійно діючим органом була Президія Верховної Ради, а Верховна Рада на своїх кількаденних сесіях звичайно вирішувала питання по суті супроводжувального характеру відносно діяльності її Президії.

При цьому депутатська діяльність відрізняється від діяльності , здійснюваної за трудовими правовідносинами: в теорії конституційного права вона визначена як почесна політична служба. Тому за свою діяльність депутати мають отримувати не заробітну плату, а винагороду. Сенс такої винагороди полягає не в тому, щоб надати депутату можливість заробити. її призначенням вважається належне матеріальне забезпечення саме депутатської діяльності, створення необхідних умов для реалізації мандата. Водночас постійну основу депутатської діяльності не слід сприймати як таку, що позначає професію члена парламенту. Наявність У тієї чи іншої особи статусу депутата залежить насамперед від результатів парламентських виборів.

У частині 2 коментованої статті акцентується увага на несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом та з посадами на державній службі, хоча сам термін «несумісність» не вжито.

Термін «несумісність» позначає конституційно-правовий інститут, зміст якого в різних країнах визначено по-різному. Історично вимога несумісності пов'язана з ідеєю поділу влади: за одним з їі варіантів законодавча і виконавча влада мають бути чітко розмежовані і одна й та сама особа не може водночас мати мандат члена парламенту і займати посаду в системі виконавчої влади. Відповідний варіант поділу влади покладений в основу побудови державного механізму в президентських республіках і в ряді країн із змішаною республіканською формою державного прав-

377

Конституція України

Розділ

/V. Стаття 78

ління. В країнах з парламентськими формами правління домінує підхід, за яким кандидати в члени уряду визначаються зі складу парламенту і депутати, будучи призначеними на відповідні посади, зберігають мандати та залишаються членами парламенту. Тим самим встановлено умову або навіть вимогу сумісності депутатського мандата і посади в уряді.

Однак вимога несумісності не зведена лише до того, що за відповідних умов одна і та сама особа не може бути і депутатом, і членом уряду. За її загальним смислом особа не може мати представницький мандат і в той же час займати певні посади в державних органах або займатися іншими видами діяльності. Звичайною є вимога, за якою особа не може бути водночас членом обох палат парламенту. Іноді прямо або опосередковано визначається несумісність мандатів члена парламенту і члена представницького органу місцевого самоврядування. Зокрема, така несумісність випливає з ч. 2 коментованої статті. Ця частина, а також ч. 4 ст. 103 Конституції України виключають сумісність мандата народного депутата України і поста (мандата) Президента України. Нарешті, вч. 2ст. 127 Конституції України у зворотній формі визначено несумісність посади професійного судді і будь-якого представницького мандата.

Поняття несумісності (сумісності) за своїм смислом і походженням пов'язане з конституційно-правовим інститутом мандата. Воно є принципово відмінним від поняття сумісництва, віднесеного насамперед до трудового права. Сумісництвом вважається виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у приватної особи за наймом. Разом з тим у Конституції України визначено можливості сумісництва членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 120), а також професійних суддів (ч. 2 ст. 127).

Несумісність необхідно також відрізняти від необираності, яку передбачено в деяких конституціях. За умов необираності представники певних професій або ті, хто займає встановлені посади чи займається певною діяльністю, не можуть бути висунуті кандидатами, зокрема на парламентських виборах. На відміну від необираності, несумісність не обмежує можливості ви-

378 -.,

с
унення кандидатур. Однак у випадку обрання кандидата депутатом відповідна особа звичайно повинна відмовитися або від попередньо займаної посади, або від мандата. В різних країнах встановлено різні юридичні способи розв'язання колізій, що виникають через застосування вимоги несумісності. Такий спосіб у загальному вигляді визначено в ч. 4 ст. 81 Конституції України. У частині 2 коментованої статті вжито термін «представницький мандат», зокрема для позначення статусу народного депутата України. За своїм змістом цей термін є абстрактним, адже у сфері відносин державного владарювання за умов демократичного режиму політичне представництво є виборним представництвом, і мандат члена парламенту завжди буде представницьким. Тому більш конкретним буде визначення характеру мандата за суб'єктом: мандат народного депутата України, мандат Президента України тощо.

Мандат як юридична форма взаємовідносин обраних і тих, хто голосував на відповідних виборах, буває двох видів – імперативний і вільний. Як юридична основа станового представництва за феодальних часів історично першим був визнаний імперативний мандат. Такий мандат був характерний і для радянської моделі державного владарювання: його мали депутати рад усіх рівнів. У ряді розвинутих країн він законодавчо визнаний за членами представницьких органів місцевого самоврядування. Природа імперативного мандата полягає насамперед в тому, що, зокрема, член парламенту визнається юридично відповідальним перед тим, хто його обрав, або перед усіма мешканцями (виборцями) відповідного округу. Передумовою такої відповідальності є так званий наказ виборців. Депутат зобов'язаний звітувати перед виборцями і може бути достроково відкликаний ними (позбавлений мандата), якщо він неналежно виконує або не виконує наказ. За формально-юридичною природою імперативний мандат певною мірою наближений до цивільно-правового договору

Доручення.

Природа вільного мандата полягає в тому, що депутат не є Юридично відповідальним перед тими, хто його обрав, не має Юридичних обов'язків перед виборцями. Він вважається представником не мешканців (виборців) виборчого округу, а всього народу (виборчого корпусу в цілому) і не може бути відкликаний виборцями. Вільний мандат у теорії розглядається як такий, що

379

Конституція України

Розділ
IV. Стаття 78

найповніше забезпечує депутату можливості займатися тими справами, які віднесені до повноважень парламенту як загальнонаціонального представницького органу державної влади. Він надає діяльності депутата політичного характеру і не зводить ЇЇ до рівня роботи уповноваженого з місцевих справ. І хоча за умов прийняття імперативного мандата зовні встановлюється більщ тісний зв'язок між членами парламенту і виборцями, проте значення і наслідки такого зв'язку не слід переоцінювати. Наявність у депутата вільного мандата не означає, що між ним і виборцями не існує прямих зв'язків. Зрештою, від активності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його подальша парламентська кар'єра.

Конституцією України питання щодо виду мандата народного депутата України прямо не вирішене. Зокрема, вона не містить жодного положення щодо юридичних зв'язків, котрі існують між народним депутатом і виборцями. Однак про прийняття саме вільного мандата опосередковано свідчить зміст ст. 81 Конституції України: в її ч. 2 визначені підстави дострокового припинення повноважень народного депутата, і серед них відсутнє відкликання його виборцями. Непрямим свідченням прийняття вільного мандата є офіційний титул «народний депутат України». Зміст цього титулу можна трактувати так, що депутат (член Верховної Ради України) представляє народ у масштабах усієї держави. Подібним свідченням можна вважати й зміст тексту присяги народних депутатів, яку вони складають перед вступом на посаду. В цьому тексті, зокрема, зазначено, що народний депутат України зобов'язується дбати про «добробут Українського народу і присягає «виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».

Важливим є і те, що конституювання імперативного мандата завжди пов'язане з прийняттям мажоритарної виборчої системи, при якій депутат обирається не усім народом, а виборцями того округу, де він балотується. За умов пропорційної чи змішаної виборчих систем виникає проблема логічного узгодження природи імперативного мандата та можливостей його реалізації і характеру багатомандатних (поліномінальних) виборчих округів, у яких проводяться відповідні вибори. За чинним Законом
України «Про вибори народних депутатів України» встановлено саме змішану виборчу системи. При цьому в основу пропорціо-налізму на виборах народних депутатів України (половини скла-380

ду Верховної Ради України) покладено утворення багатомандатно загальнонаціонального виборчого округу.

У частині 2 коментованої статті визначено, що народні депутати України не можуть бути на державній службі, іншими словами, мандат народного депутата визнаний несумісним з посадами на державній службі. Це пов'язано з тим, що державна служба побудована за принципом субординації (ієрархії), а у своїй діяльності народний депутат об'єктивно не є підлеглим або підпорядкованим будь-якому органу або посадовій особі і повинен бути поза впливом з боку виконавчої влади.

Конституцією України розрізняються державна служба і служба в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38). Несумісність мандата народного депутата України і посади на службі в органах місцевого самоврядування випливає з ч. З коментованої статті, за якою вимога щодо несумісності відповідного мандата з іншими видами діяльності встановлюється законом. Законом України «Про статус народного депутата України» встановлено, що народний депутат не має права, зокрема, обіймати посаду міського, сільського, селищного голови, а також займатися будь-якою, крім депутатської і деякими винятками, оплачуваною роботою. Серед винятків служба в органах місцевого самоврядування не згадана.

У частині 3 коментованої статті йдеться про законодавче визначення випадків несумісності мандата народного депутата України, не охоплених змістом її частини 2. Такі випадки встановлено в Законі України «Про статус народного депутата України». Констатація законодавчого рівня регламентації відповідних питань свідчить про їх значущість.

У разі невиконання вимог щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності відповідно до ч. 4 ст. 81 Конституції України його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду. При цьому за Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо несумісності депутатського мандата від 13 травня 1997 р. словосполучення «інші види діяльності», яке вживається у ч. 4 ст. 81 Конституції України, потрібно розуміти так, що ним охоплюються як види діяльності, передбачені ч. 2 ст. 78 Конституції України, так і види діяльності, які згідно з ч. З ст. 78 встановлюються законом (Вісник Конституційного Суду України. – 1997. – № 2. – С. 10).

381

Конституція України

Розділ IV. Стаття 79

Стаття 79. Перед вступом на посаду народні депутати Ук, раїни складають перед Верховною Радою України таку присягу:

«Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.

Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».

Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом.

Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.

Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги.

Коментована стаття присвячена складанню присяги народними депутатами, процедурі проведення присяги і юридичним наслідкам складання присяги чи відмови скласти присягу.

Складення народними депутатами України присяги перед вступом на посаду є новелою у конституційному законодавстві України, з якою пов'язується принципово новий порядок виникнення повноважень народного депутата та набуття владних повноважень Верховною Радою України кожного нового скликання (див. ст. 82).

Враховуючи, що формування законодавчого органу держави є складним і тривалим процесом, чітке визначення моменту виникнення повноважень народного депутата України набуває суттєвого значення, оскільки навіть обрання громадянина народним депутатом України складається з цілої низки самостійних юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення тих чи інших правових наслідків для учасників виборчого процесу.

Оголошення Центральною виборчою комісією по виборах народних депутатів України про обрання громадянина народним депутатом України далеко не завжди відбувається щодо усіх новообраних народних депутатів одночасно, оскільки залежить від існуючої виборчої системи та від результатів виборів. Проте парламент є колегіальним органом, що вимагає одночасного здійснення повноважень народними депутатами України, з яких

382

складається Верховна Рада України. Тому Конституція України пов'язує з фактом оголошення Центральною виборчою комісією про обрання громадянина народним депутатом України набуття обраним громадянином лише статусу народного депутата (депутатського мандата). Виходячи з цього, складення присяги народним депутатом є юридичним фактом, з яким Конституція України пов'язує момент виникнення повноважень народного депутата України, що дає йому право на реалізацію свого статусу, в тому числі на участь у роботі Верховної Ради та на заняття в ЇЇ органах тієї або іншої посади.

За своїм змістом присяга народного депутата означає добровільне взяття ним обов'язку бути вірним Україні, усіма своїми діями боронити її суверенітет і незалежність, дбати про благо Вітчизни і добробут громадян України, дотримуючись Конституції та законів України, керуючись інтересами усіх співвітчизників. Таким чином, складення присяги народним депутатом є не лише правовою формою легалізації його статусу, а й морально-політичним актом, що виявляє суб'єктивне ставлення народного депутата України до здійснення ним відповідальних депутатських повноважень.

Коментована стаття Конституції визначає загальні вимоги щодо процедури складення присяги народними депутатами України. Присяга складається перед Верховною Радою України, яка збирається на першу сесію у термін, визначений ст. 82 Конституції. Найстарший за віком народний депутат зачитує присягу перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. Конституція не визначає термін, упродовж якого народний депутат України має скріпити присягу своїм підписом. Однак, враховуючи правове значення акту складення присяги, слід вважати, що народний депутат України не може брати участі У засіданнях Верховної Ради з правом вирішального голосу та здійснювати інші депутатські повноваження до того часу, поки він не скріпить присягу своїм підписом під її текстом.

Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата, тобто втрату статусу народного депутата України. У Цьому випадку не вимагається прийняття Верховною Радою України рішення про припинення повноважень народного депутата України, оскільки їх ще не набуто (див. ст. 81). Однак Консти-

383

Конституція України

Розділ IV. Стаття 80

туція не вказує, в який спосіб має визначатися факт здійснення такої відмови, а також орган, що має прийняти рішення про припинення статусу народного депутата України внаслідок відмови скласти присягу. Відтак, зазначені питання мають бути врегульовані законом про статус народного депутата України.

Статус народного депутата України не можна безпосередньо ототожнювати з повноваженнями народного депутата України, які є похідними від такого статусу. На народних депутатів України, які ще не склали присягу, поширюються гарантії депутатської недоторканності, вимоги щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності тощо. Саме із складенням народним депутатом України присяги Конституція пов'язує момент виникнення його повноважень, із набуттям яких виникає право на реалізацію статусу народного депутата України. Втрата депутатського мандата у випадку відмови скласти присягу фактично означає свідому відмову від депутатського мандата.

Стаття 80. Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.

Народні депутати України не несуть юридичної відповідаль' ності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Коментована стаття присвячена гарантіям депутатської недоторканності народних депутатів України.

Народні депутати України є повноважними представниками народу у Верховній Раді України як законодавчому органі держави. Конституція та чинне законодавство України визначають необхідні правові умови для безперешкодного й ефективного здійснення ними своїх депутатських повноважень. Положення цієї статті слід розглядати як одну з таких умов, як спеціальну гарантію безперешкодного здійснення депутатської діяльності.

Депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для безперешкодного та ефектив-384

ного забезпечення ним депутатської діяльності (депутатських повноважень). Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. її мета – не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному функціонуванню парламенту.

Зміст інституту депутатської недоторканності полягає в тому, що громадянин, який має статус народного депутата України, користується у випадках, передбачених Конституцією, особливим імунітетом щодо його юридичної відповідальності.

Народний депутат України не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Це означає, що народний депутат України і після припинення депутатських повноважень не може бути притягнений до юридичної відповідальності за вказані дії. У такий спосіб Конституція гарантує народному депутату України право відстоювати свою позицію під час розгляду тих або інших питань у Верховній Раді та її органах. Проте цим не виключається відповідальність народного депутата України за його відмову брати участь у голосуванні при прийнятті рішень Верховною Радою України і його вплив таким чином на результат голосування.

Депутатська недоторканність передбачає також особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту народного депутата України. Коментована стаття встановлює, що народний депутат України не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без згоди Верховної Ради України. Це означає, що поряд з гарантіями особистої недоторканності людини, встановленими Конституцією (ст. 29), народні депутати України користуються додатковою конституційною гарантією, яка зумовлена особливим характером їх статусу як повноважних представників народу.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положень ч. З ст. 80 Конституції України (справа про депутатську недоторканність) від 27 жовтня 1999 р. № 9~рп/99 кримінальна відповідальність настає з моменту набрання законної сили обвинувальним вироком суду. Притягнення ж до кримінальної відповідальності як стадія кримінального переслідування починається з моменту пред'явлення особі

385

25 3472

Конституція України

Розділ

/V. Стаття 80

обвинувачення у вчиненні злочину. Згода Верховної Ради Украї- ни на притягнення народного депутата України до кримінальної? відповідальності має бути одержана до пред'явлення йому обви-f
нувачення у вчиненні злочину відповідно до чинного Криміналь- і но-процесуального кодексу України.

Депутатська недоторканність поширюється на народного депутата України з моменту визнання його обраним за рішенням відповідної виборчої комісії і до моменту припинення повноважень народного депутата України.

У разі пред'явлення громадянину України обвинувачення у вчиненні злочину та (або) його арешту до обрання народним депутатом України подальше провадження у кримінальній справі стосовно такого депутата може бути продовжено за наявності згоди Верховної Ради України на його притягнення до кримінальної відповідальності та (або) перебування під вартою.

Частиною 3 ст. 27 Закону України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України» передбачено, що особливості порядку притягнення народного депутата України до відповідальності визначаються Конституцією України, цим Законом та законом про регламент Верховної Ради України.

За нинішньої правової ситуації, зважаючи на відповідні Рішення Конституційного Суду України, питання про надання Верховною Радою України згоди на притягнення народного депутата України до відповідальності має вирішуватися в порядку, передбаченому главою 9.6 Регламенту Верховної Ради України. Регламент Верховної Ради України був введений в дію Постановою Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. за № 130/94-ВР. Чинною Конституцією України передбачено ухвалення Закону про регламент Верховної Ради України. Однак це не дає підстав стверджувати, що нинішній Регламент Верховної Ради України є нечинним документом. Регламент, як і інші нормативно-правові акти, прийняті до ухвалення Конституції України, зберігає свою чинність у частині, що не суперечить Конституції України (це передбачено п. І Перехідних положень Конституції) і діятиме до прийняття Закону про регламент Верховної Ради України.

Так, зокрема, ст. 9.6.1 чинного Регламенту Верховної Ради України передбачено, що подання про дачу згоди на притягнення до відповідальності депутата вноситься до Верховної Ради України Генеральним прокурором України за клопотанням орга- Л
386

н
у досудового слідства або Головою Верховного Суду України –

судових органів.

Подання про дачу згоди на притягнення до відповідальності депутата повинно бути вмотивованим, містити конкретні факти і докази із залученням матеріалів, що підтверджують обвинувачення у вчиненні суспільно небезпечного діяння. Подання, що не відповідає цим вимогам, повертається Генеральному прокурору України, про що на найближчому засіданні повідомляється Верховній Раді України.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України народний депутат України, щодо якого внесено подання про притягнення до відповідальності, має право подати письмові пояснення комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики, і доручає комітету подати висновок щодо питання про дачу згоди. Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, з додержанням звичайної процедури визначає законність і обґрунтованість подання. На засідання комітету запрошується депутат, щодо якого внесено подання. Відсутність запрошеного депутата на засіданні комітету без поважних причин не є перешкодою для прийняття рішення комітетом. У засіданнях комітету бере участь Генеральний прокурор України, а в разі його відсутності – виконуючий обов'язки Генерального прокурора України Комітет, якщо визнає це за необхідне, може витребувати додаткові матеріали справи. Однак він не проводить дослідження представлених доказів. Комітет може заслухати пояснення осіб, про яких йдеться в клопотанні депутата.

У разі відсутності достатніх доказів щодо обґрунтування подання воно разом з вмотивованим висновком комітету може бути повернуто Генеральному прокурору України з пропозицією подати додаткові обґрунтування. У цьому разі комітет залишає подання без розгляду, доки не надійдуть матеріали або вмотивована відповідь, що вимагаються. Про це Голова Верховної Ради України інформує Верховну Раду України.

Засідання Верховної Ради України, на якому розглядається подання про надання згоди на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, починається інформацією головуючого на засіданні про подання, що надійшло, про Проведену роботу і наявність висновку комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики.

387

Конституція України

Розділ /V. Стаття 81

Доповідь від імені комітету оголошує його голова або визна чений комітетом доповідач. Обговорення питання здійснюється за загальною процедурою.

Рішення про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності депутата приймається поіменним голосуванням у вигляді постанови більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Рішення Верховної Ради з цього питання не переглядаються.

Якщо у поданні до Верховної Ради України міститься прохання надати не лише згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, але й з огляду на ст. 80 Конституції згоду на арешт чи затримання народного депутата України, Верховна Рада України одночасно вирішує і це питання.

У коментованій статті Конституції положення про затримання і арешт не виокремлюється лише як кримінально-процесу-альні запобіжні заходи. Оскільки затримання як адміністративно-процесуальний захід, а арешт як вид адміністративного стягнення обмежують право на свободу та особисту недоторканність народного депутата України, Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 12-рл від 26 червня 2003 р. дійшов висновку, що адміністративне затримання та адміністративний арешт охоплюються ч. З ст. 80 Конституції України і не можуть бути застосовані без згоди Верховної Ради України.

При цьому затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата України до кримінальної відповідальності.

Народний депутат України не бере участі в голосуванні, якщо Верховна Рада України приймає окреме рішення щодо нього персонально. Про прийняту постанову Верховна Рада України негайно інформує Генерального прокурора України або Голову Верховного Суду України.

Стаття 81. Повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народного депутата України припиняютьсядостроково у разі:

388

) складення повноважень за його особистою заявою;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

припинення його громадянства або виїзду на постійнеп
роживання за межі України;

смерті.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Уразі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

В коментованій статті встановлюються підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Відповідно до положень Конституції та законів України повноваження народного депутата України починаються з моменту складення народним депутатом України присяги (ст. 79 Конституції), а припиняються, за загальним правилом, одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України, до складу якої обраний народний депутат України, або в індивідуальному порядку щодо окремих народних депутатів України при достроковому припиненні їх повноважень.

Повноваження Верховної Ради України припиняються у разі закінчення строку її повноважень, що визначається строком, на який обираються народні депутати, тобто чотири роки (ст. 76), або достроково – за рішенням Президента України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 і п. 8 ч. 1 ст. 106). Припинення повноважень Верховної Ради України у зв'язку із закінченням строку її повноважень Конституція пов'язує з чітко визначеним моментом – днем відкриття першого пленарного засідання Верховної Ради України нового скликання (ч. 1 ст. 90). Це означає, що повноваження народних депутатів України у діючому складі парламенту припиняються не раніш як у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання і за умови відкриття такого засідання.

389

Конституція України

Розділ IV. Стаття 8 І

Крім цього загального правила, частиною другою коментованої статті передбачаються випадки дострокового припинення повноважень народного депутата України в індивідуальному порядку щодо окремих депутатів, а наступними частинами ціє
ї статті встановлюється загальний порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України- Конституцією визначено вичерпний перелік підстав такого припинення повноважень народного депутата України, в тому числі як за власною ініціативою депутата, так і незалежно від його волевиявлення.

Повноваження народного депутата України згідно з Конституцією можуть припинятися достроково за його особистою заявою про складення повноважень. Мотиви, якими керується народний депутат України в цьому випадку, не мають юридичного значення. Заява про складення повноважень має бути подана у письмовій формі на ім'я Голови Верховної Ради України, підписана народним депутатом України особисто. Рішення щодо заяви приймає Верховна Рада України.

Незалежно від волевиявлення народного депутата України його повноваження припиняються достроково у разі набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. При цьому не має значення, який вид покарання визначено судом щодо народного депутата України.

Підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата України є також визнання його в судовому порядку недієздатним або безвісно відсутнім.

Припинення громадянства народного депутата України або виїзд його на постійне проживання за межі України є самостійними підставами для дострокового припинення повноважень народного депутата України. Підстави припинення громадянства України визначаються Законом України «Про громадянство України» (див. коментар до ст. 25 Конституції).

Повноваження народного депутата України припиняються також у разі його смерті.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України, в тому числі за його особистою заявою, приймає Верховна Рада України більшістю від її конституційного складу. За встановленим Законом України «Про статус народного депутата України» порядком воно приймається у десятиденний строк за поданням комітету Верховної Ради України, до компетенції якого належать питання депутатської етики. 390

Прийняте Верховною Радою України рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України перегляду не
підлягає, оскільки Конституція і закони України не передбачають можливості поновлення цих повноважень.

У контексті ж порівняння та розкриття підстав і порядку дострокового припинення повноважень народного депутата України слід враховувати Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 р, «Про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України та статей 243-21, 243-22, 243-25 Цивільного процесуального кодексу України (у справі щодо несумісності депутатського мандата)», яким, зокрема, розтлумачено, що частина третя статті 81 Конституції України, яка передбачає порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України за рішенням Верховної Ради України, стосується виключно випадків, передбачених частиною другою статті 81 Конституції України, і не поширюється на випадки, передбачені частиною другою статті 78 Конституції України. А до випадків, передбачених частинами другою і третьою статті 78 Конституції України, застосовується відповідно до частини четвертої статті 81 Конституції України судовий порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України за нормами цивільного судочинства.

Принципово новим у Конституції є положення про те, яким чином у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково. Так, його повноваження у цьому випадку припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

Порядок дострокового припинення повноважень народного Депутата України визначено ч. 2 ст. 5 Закону України «Про статус народного депутата України», відповідно до якої комітет Верховної Ради України, до компетенції якого входять питання депутатської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду.

Комітет Верховної Ради України, до компетенції якого вхо-Дять питання депутатської етики, у разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обгрунтуванням відмови у звер-

391

Розділ
/V. Стаття 82

Конституція Україна

ненні до суду розглядає їх і у разі незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.

За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов'язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень народного депутата України, який не виконує вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності.

Причому відповідно до норм чинного Цивільного процесуального кодексу України заява про дострокове припинення повноважень такого народного депутата України розглядається Київським апеляційним судом. У мотивувальній частині рішення обов'язково має бути зазначено, якою діяльністю, несумісною з депутатською, займається народний депутат України, якими доказами це підтверджується і яким законом встановлено несумісність даної діяльності з депутатською діяльністю або наведено мотиви, з яких суд визнав заяву необгрунтованою. З набранням відповідним рішенням суду законної сили повноваження народного депутата України вважаються припиненими.

Стаття 82. Верховна Рада України працює сесійно.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від 'її конституційного складу.

Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів.

Перше засідання Верховної Ради України відкриває найстарший за віком народний депутат України.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України.

Коментована стаття визначає загальний порядок, нормативно-процесуальну основу діяльності Верховної Ради України, а також розкриває деякі принципові моменти, пов'язані з початком роботи новообраного парламенту.

Частина 1 статті визначає основну організаційну форму діяльності Верховної Ради України. Сесія як форма діяльності 392

акційно притаманна організації роботи не лише парламенту, й інших представницьких органів загальної компетенції (в Укра Вної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих

нших представницьких органів загалн

їні – Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад)- Загалом сесія – це важлива організаційна форма діяльності представницького колегіального органу влади, в межах якої поєднуються різні форми колективної діяльності депутатів щодо підготовки, попереднього обговорення і остаточного прийняття державно-владних рішень. її сутність полягає в тому, що депутати – члени колегіального органу влади – у встановлений термін збираються разом для спільного обговорення питань, віднесених до їхньої компетенції, і шляхом комбінування різних організаційних форм, що враховують професійне розмаїття та політичні погляди депутатів, приймають спільні остаточні рішення.

Сесія є основною формою діяльності Верховної Ради України, оскільки тільки на сесії парламент може реалізовувати свою компетенцію шляхом прийняття державно-владних рішень. Саме така форма дозволяє забезпечити дійсне представництво різних суспільно-політичних сил, різних поглядів на вирішення найважливіших питань державного життя, всебічне їх обговорення, поєднання спеціалізації парламентських органів із загальною компетенцією парламенту в цілому. Спільна діяльність народних депутатів України в режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади можлива лише на засіданнях Верховної Ради під час її сесій і неприпустима поза цими засіданнями

і за межами сесій.

У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп / 2002 (справа щодо повно-важності Верховної Ради України) визначено, що положення ч. 1 коментованої статті, за яким Верховна Рада «працює сесійно», необхідно розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів – сесій, на які збирається у конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік. Саме під час сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради, засідання її комітетів та комісій. Верховна Ради на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, визначає дні і тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, народних депутатів у виборчих округах, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань

Парламенту тощо.

393

Згідно з чинним Регламентом Верховної Ради України сесії парламенту складаються з пленарних засідань, а також засідань комітетів і тимчасових комісій, що проводяться між пленарними засіданнями. Конституційний Суд України у мотивувальній частині вищезазначеного рішення вказує, що пленарні засідання є основною формою діяльності українського парламенту під час його сесій і являють собою регулярні зібрання народних депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою, на яких розглядаються питання, віднесені Конституцією до повноважень Верховної Ради, і приймаються відповідні рішення шляхом голосування. Згідно з Регламентом Верховної Ради України парламентські комітети, тимчасові комісії або їх робочі групи можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями парламенту лише в тому разі, коли законопроект, над яким вони працюють, визнано невідкладним, чи за дорученням Верховної Ради України, якщо в цей час пленарне засідання не пов'язане з прийняттям рішень, проведенням виборів, призначенням або затвердженням посадових осіб.

Оскільки сесія є основною формою діяльності єдиного органу законодавчої влади, то так само іменують і загальний проміжок часу, протягом якого парламентарі здійснюють свої повноваження у парламенті чи виборчому окрузі. У сесіях здійснюється й відлік часу існування Верховної Ради України. Кожна чергова сесія нумерується, починаючи з першої сесії новообраного парламенту (парламенту відповідного скликання). Скликання парламенту нумеруються, починаючи з Верховної Ради України, яка функціонувала на момент проголошення незалежності України в 1991 р.

Тривалість сесії визначається самим парламентом. Верховна Рада України на початку кожної сесії визначає орієнтовну дату закриття даної сесії, а в кінці сесії – дату відкриття наступної. Верховна Рада може доручити окремим парламентським комітетам і комісіям продовжити їх роботу і після закінчення сесії. Головуючий на засіданні оголошує закриття сесії на підставі рішення Верховної Ради, прийнятого безпосередньо перед закриттям. У разі запровадження режиму воєнного, надзвичайного чи іншого стану, пов'язаного з обмеженням конституційних прав громадян, сесія Верховної Ради України без прийняття спеціального рішення продовжується до його припинення.

394

Частина 2 коментованої статті закріплює умови повноваж-ності новообраної Верховної Ради України. Повноважність – це юридично визначена здатність до подальшого функціонування, можливість реалізовувати повноваження, передбачені Конституцією, шляхом прийняття державно-владних рішень. Конституційно визначено, що Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від конституційного складу парламенту, тобто коли Центральна виборча комісія офіційно оголосить про обрання не менш як 300 народних депутатів України. Це є цілком логічним. Оскільки саме такий фактичний склад парламенту є мінімально необхідним для обговорення і прийняття рішень з будь-яких питань, віднесених до компетенції Верховної Ради України, за винятком питання про усунення Президента України в порядку імпічменту. При цьому у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп / 2002 ( справа щодо повноважності Верховної Ради України) Конституційний Суд України роз'яснив, що положення ч. 2
коментованої статті щодо умов повноважності українського парламенту слід розглядати у взаємозв'язку з положенням ч. 4 ст. 79 Конституції України і розуміти так, що Верховна Рада України є повноважною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження, за умов обрання не менш як двох третин від її конституційного складу і складення новообраними народними депутатами України присяги. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. У разі зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів.

Таким чином, між повноваженнями окремого народного депутата України і компетенцією Верховної Ради України в цілому існує особливий зв'язок. Наявність уповноваженого парламенту залежить від виконання певних вимог, адресованих народним депутатам, від наявності у них повноважень, оскільки ст. 79 Конституції містить вимогу складення народними депутатами України присяги та застереження щодо втрати мандата в разі відмови скласти присягу. Водночас встановлено, що повноваження на-

395

-
Конституція України

Розділ IV. Стаття 83

родних депутатів починаються з моменту складення присяги Отже, реалізація повноважень Верховної Ради України уможлив-лена наявністю повноважень народних депутатів України

Частина 3 коментованої статті зобов'язує новообраних народних депутатів України зібратися на першу сесію не пізніш як на 30-й день після офіційного оголошення результатів парламентських виборів. Згідно зі ст. 78 Закону України від 18 жовтня 2001 р. «Про вибори народних депутатів України» Центральна виборча комісія оприлюднює результати парламентських виборів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр» не пізніш як на п'ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному та одномандатних округах. У свою чергу, результати виборів у багатомандатному окрузі Центрвиборчком встановлює не пізніш як на 15-й день з дня виборів, а результати виборів в одномандатних округах – відповідні окружні виборчі комісії негайно після отримання протоколів дільничних виборчих комісій. Застосований у коментованій статті термін «має зібратися на першу сесію» означає, що до завершення встановленого терміну новообрані народні депутати України у повноважному складі мають прибути до Києва і розпочати перше пленарне засідання Верховної Ради України.

Новообрана Верховна Рада є організаційно неструктурова-ною, поки не будуть сформовані її керівні структури. Тому ч. 4 коментованої статті визначає, хто має відкривати перше засідання парламенту нового скликання. Таке право надається найстаршому за віком народному депутату України. Це є цілком виправданим, оскільки за умов, коли новообрані депутати не знають ділові та організаційні якості один одного, перевага надається найбільш досвідченій і поважній людині з огляду на її вік. Такий підхід повністю вкладається в усталені морально-етичні уявлення Українського народу про організацію суспільного співжиття, що базується на повазі до старших.

Частина 5 коментованої статті подає перелік правових актів, в яких містяться процесуальні норми щодо організації роботи Верховної Ради України в цілому. Крім Конституції до цього переліку внесено закон про регламент. Конституція найбільш загальним чином визначає відправні засади організації роботи Верховної Ради України, а закон про регламент має їх деталізувати. Проект такого закону розроблений, але поки що не прийнятий, тому на сьогодні процесуальні аспекти роботи парламенту визначаються Регламентом 396

Верховної Ради України 1994 р. (з подальшими змінами і доповненнями). Регламент Верховної Ради України має силу закону і встанов-Л1ОЄ
порядок скликання та проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та ц посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України. До прийняття закону про регламент Верховної Ради України Регламент Верховної Ради України діє в частині, що не суперечить Конституції і законам України.

Слід зазначити, що перелік нормативних актів, зазначений у ч. 5 коментованої статті, включає в себе тільки ті документи, які стосуються організації роботи парламенту як цілісного органу влади. Це зовсім не виключає наявності таких документів, які регламентують організацію роботи окремих органів парламенту чи самостійну роботу народних депутатів. До таких актів належать, зокрема, Закон України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради України», Закон України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України», Положення про постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України тощо.

Стаття 83. Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України.

Уразі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скликання.

Уразі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продов-жуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради Укра-І
ни, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Коментована стаття присвячена термінам скликання парламенту України, специфіці їх скликання в умовах воєнного і надзвичайного стану.

397

Конституція України

Розділ IV. Стаття 84

Правові норми, які містяться у ст. 83 Конституції України спрямовані на забезпечення ефективного функціонування Верховної Ради України, головним повноваженням якої як єдиного органу законодавчої влади в державі є законотворча діяльність Ці норми, поряд з деякими іншими конституційними положеннями, визначають постійно діючий характер діяльності парламенту. Вони спрямовані на гарантування недопущення будь-яких відхилень щодо календарних строків початку чергових сесій Верховної Ради, можливого неправомірного намагання порушення цих строків, від кого б вони не виходили або у звичайних, або навіть у надзвичайних ситуаціях.

В Основному Законі визначено, що чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. У зв'язку з такою конституційною визначеністю початку роботи парламенту чергові сесії не скликаються. Для загальнонаціонального органу, яким є Верховна Рада України, встановлення в Конституції єдиних строків початку роботи її чергових сесій, крім гарантій від свавільного визначення подібних строків, містять також і раціональні установлення, спрямовані на додержання необхідного порядку в роботі українського парламенту, забезпечення узгодженості його діяльності із роботою різних державних органів, здійснення будь-яких державних заходів, планування своєї діяльності.

У статті 83 Конституції йдеться також про скликання позачергових (екстраординарних) сесій Верховної Ради України. Вони скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, тобто не менш як ста п'ятдесяти народних обранців, або на вимогу Президента України. При цьому обов'язково зазначається порядок денний сесії, що скликається. Строк скликання позачергової сесії не повинен перевищувати десять днів після надходження вимоги про необхідність її скликання. Не пізніше ніж за три дні до скликання позачергової сесії розпорядження Голови Верховної Ради України з цього питання публікується У друкованому органі Верховної Ради України з обов'язковим зазначенням порядку денного сесії.

У Конституції встановлено також порядок і час скликання сесій в умовах введення в Україні воєнного чи надзвичайного стану. Рішення про введення воєнного або надзвичайного стану в 398

її:

Україні приймає Президент України (пп. 20 і 21 ст. 106 Конституції). Ці рішення згідно з п. 31 ст. 85 Конституції мають бути затверджені Верховною Радою протягом двох днів з моменту звернення Президента до Верховної Ради з таких питань. Сесія Верховної Ради в разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні збирається у дводенний строк без попереднього оголошення про її скликання. Якщо засідання Верховної Ради відбуватиметься поза офіційним залом засідань, про це має бути повідомлено кожного народного депутата із зазначенням адреси проведення парламентських зборів. У такому разі сесія Верховної Ради збирається у дводенний строк, коли воєнний чи надзвичайний стан оголошується на всій території України, а не лише в

окремих її місцевостях.

Якщо дія воєнного чи надзвичайного стану збіглася із закінченням встановленого строку діяльності Верховної Ради даного скликання, її повноваження без прийняття спеціального рішення продовжується до дня засідання першої сесії Верховної Ради України, новообраного парламенту після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Стаття 84. Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України.

Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування.

Голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Ця стаття присвячена організаційним аспектам проведення засідань Верховної Ради України. На перший погляд, за короткими і чіткими формулюваннями положень статті містяться суто регламент і установлення проведення засідань законодавчого органу державної влади. Але більш ретельний аналіз і осмислення їх змісту дає можливість розуміти глибші потенційні можливості в діяльності послідовно демократичного, виборного, колегіального органу, яким є Верховна Рада України. Справжня відкритість її роботи становить неодмінну умову належної реалізації принципу чисельності в її діяльності. Ця відкритість перед-

399

Конституція України

Розділ IV. Стаття 85

бачає право бути присутніми на засіданнях Верховної Ради пред, ставників ЗМІ, різних державних і недержавних організацій, проводити трансляції роботи сесій по радіо і телебаченню. Порядок висвітлення парламентських засідань, 'їх час та обсяг визначаються самою Верховною Радою. Зараз ставиться питання про можливість відвідання відкритих засідань Верховної Ради у встановленому порядку громадянами України та зарубіжними гостями, що відвідують Україну.

Стаття 84 Конституції передбачає можливість проведення і закритих засідань Верховної Ради. Такі засідання відбуваються за рішенням більшості народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, тобто якщо за таке рішення проголосують більш як 225 депутатів. Закриті засідання відбуваються, коли обговорюються відомості, що становлять державну таємницю, або конкретно визначені питання, наприклад, з проблем національної безпеки, розгляд яких з поважних причин вимагає закритого режиму. У таких засіданнях при обговоренні відповідних питань можуть брати участь Президент України, члени Кабінету Міністрів України, а також інші особи, якщо необхідність цього визначена Верховною Радою або ЇЇ Головою. Порядок поширення матеріалів закритого засідання, їх публікації визначається в рішенні парламенту України.

Відносно прийняття рішень Верховної Ради в Основному Законі вказується, шо вони приймаються виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування. Причому кожний депутат має один голос. Він повинен брати участь у голосуванні особисто і не може доручати голосувати від свого імені іншим депутатам. Така вимога випливає з того, що пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Надзвичайна державна важливість цієї діяльності обумовлює її детальну регламентацію у спеціальному правовому акті – Регламенті Верховної Ради України. Питання, які виносяться на розгляд у пленарних засіданнях, повинні обов'язково включатися до порядку денного цих засідань і попередньо ретельно готуватися до їх розгляду.

Порядок денний чергової сесії Верховної Ради затверджується на кожну чергову сесію. Зміна чи виключення питань із затвердженого порядку денного оформляється окремим рішенням, яке після відповідного обговорення приймається не менш як дво-400

третинами голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі, коли із зазначеного питання є пропозиція погоджувальної ради депутатських фракцій, груп, рішення щодо неї може прийматись без обговорення більшістю голосів депутатів від

конституційного складу.

Перед кожним пленарним засіданням відбувається поіменна реєстрація народних депутатів. Кожний з них одержує проекти законів, постанов та інші документи, які розглядатимуться на

засіданнях сесії.

Рішення Верховної Ради після ретельного обговорення питань, що розглядаються, приймаються відкритим голосуванням за допомогою електронної системи підрахунку голосів, а з деяких питань таємним голосування шляхом подачі бюлетенів. Голосування здійснюється депутатами особисто в залі засідань, або у відведеному для таємного голосування бюлетенями місці біля зали засідань. Порядок голосування відносно тих чи інших питань діяльності Верховної Ради визначається Регламентом Верховної Ради України,

Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить:

внесення змін до Конституції України в межах і порядку,передбачених розділом ХШ цієї Конституції;

призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 цієї Конституції;

прийняття законів;

затвердження Державного бюджету України та внесеннязмін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

затвердження загальнодержавних програм економічного,науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією;

заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

401

26 472

9) оголошення за поданням Президента України стану війни іУкладення миру, схвалення рішення Президента України про вико-

Конституція України

ристання Збройних Сил України та інших військових формувань
» разі збройної агресії проти України;

усунення Президента України з поста в порядку особливоїпро
„иедури (імпічменту), встановленому статтею 111 цієї Конституції,

розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програмидіяльності Кабінету Міністрів України;

12) надання згоди на призначення Президентом УкраїнщПрем'єр-міністра України;

13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету МіністрівУкраїни відповідно до цієї Конституції;

затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав,банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбаченихДержавним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених цією Конституцією;

призначення на посади та звільнення з посад Голови та іншихчленів Рахункової палати;

призначення на посаду т

а звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування йогощорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свободлюдини в Україні;

призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;

призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;

призначення половини складу Національної ради України зпитань телебачення і радіомовлення;

призначення на посаду та припинення повноважень членівЦентральної виборчої комісії за поданням Президента України;

затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, іншихутворених відповідно до законів України військових формувань, атакож Міністерства внутрішніх справ України;

схвалення рішення про надання військової допомоги іншимдержавам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до
402

Розділ IV. Стаття 8S

іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав

на територію України;

надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України;

надання згоди на призначення Президентом України на посадуГенерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральномупрокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

призначення третини складу Конституційного Суду України;

обрання суддів безстроково;

дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку КонституційногоСуду України про порушення нею Конституції України або законівУкраїни; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна межрайонів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування
і перейменування населених пунктів і районів;

призначення чергових та позачергових виборів до органів

місцевого самоврядування;

31) затвердження протягом двох днів з моменту зверненняПрезидента України указів про введення воєнного чи надзвичайногостану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

32) надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних

договорів України;

33) здійснення парламентського контролю у межах, визначених

Цією Конституцією;

34) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народнихдепутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

35) призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису ВерховноїРади України та структури її апарату;

403

36) затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.

Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.

Коментована стаття визначає компетенцію Верховної Ради України.

Коло повноважень Верховної Ради України досить широке і стосується найважливіших питань державного життя. Це насамперед прийняття конституційних законів, тобто законів про внесення змін до Конституції (п. 1). Поточна законодавча діяльність, тобто прийняття звичайних законів, здійснюється по широкому переліку питань, віднесених до виключного регулювання законом (ст. 92), а також з інших питань компетенції Верховної Ради України, в тому числі й з окремих питань, передбачених ст. 85 Конституції України.

Досить значним серед конституційних повноважень Верховної Ради України є повноваження визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики, яке передбачене п. 5 коментованої статті і реалізується насамперед шляхом прийняття законів. Законодавче регулювання засад внутрішньої і зовнішньої політики корелюється з повноваженнями Президента України на здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави (п. З ст. 106 Конституції) та повноваженнями Кабінету М іністрів на здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116 Конституції). Це уособлює принцип поділу влад у зазначеному питанні: кожна гілка влади має здійснювати свої повноваження властивими їй методами у визначених Конституцією України межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції).

Важливим каналом реалізації повноваження щодо визначення засад внутрішньої політики держави є вплив Верховної РадиУкраїни на зміст Програми діяльності Кабінету Міністрів України в процесі її схвалення (п. 11 ч. 1 коментованої статті), а такожчерез затвердження Верховною Радою України загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального,національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 коментованої статті), через слухання, які проводяться ВерховноюРадою України.

404

До найважливіших повноважень парламенту належать також бюджетно-фінансові повноваження. Це насамперед затвердження Державного бюджету України (п. 4) за поданням Кабінету Міністрів (ст. 96) та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення про його виконання. Заслуховування звіту про виконання Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради Кабінетом Міністрів України (ст. 97), теж є формою парламентського фінансового контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України.

До бюджетно-фінансової сфери належать також повноваження Верховної Ради України затверджувати рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14).

Важливу роль Верховна Рада України відіграє у формуванні інших органів. До її повноважень належить: призначення виборів Президента (п. 7), призначення чи обрання на посади, звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України (п. 15), призначення на посаду та звільнення з посади Голови та інших членів Рахункової палати (п. 16), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (пункт 17), Голови Національного банку за поданням Президента України (п. 18), призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України (п. 19), призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20), призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України (п. 21), призначення третини складу Конституційного Суду України (п. 26). Сюди ж належать повноваження по формуванню суддівського корпусу (п. 27), призначення виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30).

Але названими повноваженнями не обмежуються можливості впливу Верховної Ради України на діяльність інших державних органів. Такі можливості закладено у контрольних повноваженнях, контрольних функціях парламенту, які тісно пов'язані з вищезгаданою групою повноважень. Серед цих повноважень –

Конституція України

Розділ IV. Стаття 86

здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13) відповідно до Конституції України (це, зокрема, надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-Міністра України – п. 12, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України – п. 11, прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України – ст. 87). Контролю з боку Верховної Ради України підлягає не тільки Кабінет Міністрів України. Певною мірою під такий контроль підпадають і Президент України, інші посадові особи. Так, Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 8), у разі вчинення Президентом державної зради або іншого злочину він може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту (див. п. 10 ст. 85 і ст. 111 Конституції). За Верховною Радою України закріплене повноваження на надання згоди на призначення на посади ряду посадових осіб державних органів (пп. 24, 25), прийняття рішення про направлення запиту до Президента України (п. 34) та інших посадових осіб і органів (ст. 86).

Наявність передбаченого п. 33 цієї статті повноваження на здійснення парламентського контролю відповідно до Конституції дає можливість парламенту використовувати й інші, не передбачені коментованою статтею форми такого контролю, зокрема, проводити парламентські слухання та створювати тимчасові слідчі комісії для розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес (ст. 89), тощо.

Контролю з боку парламенту підлягає також діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим. У разі порушення нею Конституції або законів України Верховна Рада України може достроково припинити її повноваження (п. 28).

Важливою сферою контролю з боку Верховної Ради України є також надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України (п. 32).

Вагомі рішення можуть прийматися Верховною Радою України і в такій важливій сфері, як оборона і національна безпека. Верховна Рада України повноважна оголошувати за поданням Президента України стан війни і укладення миру, схвалювати рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії

406

проти України (п. 9), затверджувати загальну структуру, чисельність, визначати функції Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Міністерства внутрішніх справ України (п. 22), схвалювати рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23), затверджувати укази Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31).

До компетенції Верховної Ради України віднесено також вирішення питань територіального устрою (п. 29) та затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, і визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності (п. 36).

Слід відзначити, що викладені в коментованої статті повноваження Верховної Ради України не є вичерпними. Верховна Рада України може вирішувати й інші питання державного і суспільного життя, своєї внутрішньої діяльності (див., напр., ст. 80, ч. З ст. 81, статті &6
87, №,
131 таін.).

В рамках повноважень Верховної Ради України, викладених в інших статтях Конституції та чинному законодавстві України, здійснюється й церемоніальна функція, яка підкреслює важливість ролі парламенту в здійсненні державної влади. Це приведення до присяги Президента України Головою Конституційного Суду України на засіданні Верховної Ради (ст. 104), приведення до присяги суддів Конституційного Суду України (ст. 17 Закону України «Про Конституційний Суд України»),

Стаття 86. Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і

форм власності.

407

Конституція України

Розділ IV. Стаття 86

Керівники органів державної влади та органів місцевого само врядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідо мити народного депутата України про результати розгляду цОго
запиту.

Коментована стаття визначає право народного депутата на запит до відповідних органів і зобов'язання суб'єктів, до яких звернений запит, повідомити про результати його розгляду.

Депутатський запит – це вимога народного депутата України, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до органів Верховної Ради України, до Президента України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

В коментованій статті не визначається коло питань, щодо яких народний депутат може звернутися із запитом до відповідних суб'єктів права. В ст. 12 Закону України «Про статус народного депутата України» в редакції від 17 листопада 1992 р. встановлювалося, що депутатський запит може бути заявлений щодо фактів порушення або невиконання Конституції України, законів, постанов та інших актів, прийнятих вищими органами влади, а також з питань, що мають загальнодержавний характер. Цей Закон, але вже в редакції від 22 березня 2001 p., в ст. 15 взагалі не закріплює предмет можливого депутатського запиту. Такий підхід є виправданим, оскільки неможливо передбачити всі життєві ситуації, які можуть бути підставою запиту народного депутата України. Разом з цим не будь-які питання можуть бути предметом депутатського запиту. Насамперед запит не може бути підставою для втручання народних депутатів у діяльність державних органів, їх посадових осіб.

Так, Конституційний Суд України у своїх рішеннях від 19 травня 1999 р. № 4 – рп / 99 у справі № 1 – 12/99 (справа про запити народних депутатів), від 11 квітня 2000 р. № 4 / 2000 у справі 1-19 / 2000 (справа про запити народних депутатів України до прокуратури), від 20 березня 2002 р. № 4 – рп / 2002 (справа про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнан-408

ня і досудового слідства) дав офіційне тлумачення положень ст. 86 Конституції України, а також ч. 1ст. 12,ч.2ст. 15,ч. 1ст. 16,чч. 1, 2 ст. 19 Закону «Про статус народного депутата України» і виказав свою правову позицію щодо предмета обмежень депутатських

запитів.

Так, у Рішенні Конституційного Суду від 19 травня 1999 р.

зазначається, що народний депутат не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ. Хоча ст. 86 Конституції і не обмежує народного депутата України колом питань, вирішення яких він ініціює у своїй вимозі чи пропозиції, але певні обмеження передбачені в інших статтях Конституції. Так, з метою забезпечення здійснення правосуддя Конституція України гарантує незалежність і недоторканність суддів і забороняє вплив на них у будь-який спосіб (ч.ч. 1,2 ст. 126). В ч. 1ст. 129 Конституції визначено, що судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Викладені в депутатських запитах вимоги і пропозиції об'єктивно справляють певний вплив на суддів, що заборонено Конституцією України.

Вимога чи пропозиція народного депутата України до керівників Служби безпеки України не може бути дорученням щодо перевірки будь-якої інформації про окремих громадян. За відсутності у вимозі чи пропозиції народного депутата додаткової інформації про злочин така вимога чи пропозиція не може бути підставою для прийняття рішення про проведення оперативно-розшу-кових заходів. У разі надходження до органів Служби безпеки України вимоги чи пропозиції народного депутата, пов'язаної з необхідністю проведення оперативно-розшукових заходів, керівники цих органів мають діяти з додержанням вимог, передбачених Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність».

Народні депутати не можуть звертатися із запитами, які суперечать Конституції і закону, що безпосередньо випливає із ч. 2 ст. 19 Конституції, яка передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані Діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Принцип законності є основоположним принципом конституційного ладу України, організації і функціонування державного механізму, органів місцевого самоврядування, і він повною мірою поширюється

409

Конституція України

Розділ IV. Стаття 86

на народних депутатів України, які не мають права діяти поза межами Конституції і закону.

В Рішенні Конституційного Суду України по справі про запити народних депутатів України до прокуратури зазначається що народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань державного обвинувачення в суді представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства у конкретних кримінальних справах. Уразі надходження до прокуратури і прокурорів пропозицій, вказівок і вимог народних депутатів України у конкретних справах із вищевказаних питань прокурори і слідчі прокуратури мають діяти з додержанням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України, Арбітражним процесуальним кодексом України, Цивільним процесуальним кодексом України та Законом України «Про прокуратуру».

Таким чином, орган конституційної юрисдикції у своєму рішенні наголошує, що органи прокуратури мають діяти в межах Конституції і законів, а народні депутати України не мають права втручатися в діяльність цих органів, що пропозиції, вказівки і вимоги народного депутата мають відповідати Конституції і законам України і можуть стосуватися лише питань, пов'язаних саме з депутатською діяльністю. Підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави в суді, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах не є питаннями, що пов'язані з депутатською діяльністю. Всі ці дії передбачені процесуальним законом і здійснюються лише посадовими особами, уповноваженими на це законом, і у спосіб, визначений законом. Прокурори і слідчі прокуратури, здійснюючи зазначені процесуальні дії, є незалежними від будь-яких органів і підкоряються тільки зако-410

У відповідно вплив у будь-якій формі на них з метою перешкоджати виконанню ними своїх службових обов'язків заборонено чинним законодавством і є порушенням Конституції України.

В Рішенні Конституційного Суду України від 20 березня 2002 р- по справі про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і досудового слідства зазначається, що народний депутат не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання і досудового слідства у конкретних справах. У разі надходження до цих органів і посадових осіб таких депутатських запитів керівники відповідних органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють дізнання, мають діяти з додержанням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України. Відповідно до ч. 1 ст. 86 Конституції України народні депутати України можуть звертатися до Міністра внутрішніх справ України, керівників головних управлінь і відділів МВС України як керівників органів державної влади. Відповідно вони не можуть адресувати свої запити іншим працівникам органів внутрішніх справ, у тому числі слідчим органів внутрішніх справ і працівникам міліції, які здійснюють функцію дізнання. Звернення у будь-якій формі до працівника органу дізнання чи слідчого з метою впливу на виконання ним службових обов'язків заборонено чинним законодавством. Конституційний Суд України вважає, що керівники відповідних органів, слідчі і посадові особи, що здійснюють функції Дізнання, у разі надходження до них звернень народного депутата України з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах, не зобов'язані розглядати їх у порядку розгляду питань і звернень і не несуть відповідальності за невиконання викладених у них вимог та

пропозицій.

Законодавство визначає механізм внесення депутатського запиту і процедуру його проходження. Запит народного депутата подається в письмовій формі Голові Верховної Ради України через Секретаріат Верховної Ради України. Голова Верховної Ради (а в разі його відсутності – його заступники) оголошує запит на пленарному засіданні парламенту. Верховна Рада приймає рішення про доцільність направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких ного звер-

411

Конституція України

Розділ /V. Стаття 86

нено. Це рішення має бути підтримане не менш як однією п'я тою частиною народних депутатів від їх конституційного складу. Рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради має бути попередньо підтримане не менш як однією третиною від конституційного складу парламенту. Після прийняття рішення Голова Верховної Ради України передає його до Секретаріату Верховної Ради України, і Секретаріат негайно направляє текст депутатського запиту відповідним органам або посадовим особам, яким він адресований. Текст запиту публікується в стенографічному бюлетені засідань Верховної Ради України.

Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов'язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради у письмовій формі про результати розгляду депутатського запиту у п'ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений парламентом України строк. Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянутий у встановлений строк, то посадова особа письмово повинна повідомити про це Голову Верховної Ради України і народного депутата, групу народних депутатів, комітет, що внесли запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати один місяць після одержання запиту.

Народний депутат України має право безпосередньо брати участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади або органу місцевого самоврядування, підприємства, установи чи організації. Це важливо з точки зору усунення виявлених порушень і є ефективною формою парламентського контролю за станом справ у відповідних питаннях або сфері суспільних відносин. На вимогу народного депутата керівник органу державної влади або органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, якому адресовано запит, зобов'язаний повідомити народному депутату про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за три дні до їх розгляду.

Законодавчо врегульовано процедуру надання відповіді на запит. Так, відповідь на депутатський запит, що внесений народним депутатом, надається Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс, а відповідь на депутатський запит, 412

0
в
несений групою народних депутатів, комітетом Верховної ради, надається відповідно Голові Верховної Ради України і на-подному депутату, підпис якого під запитом значиться першим, голові комітету Верховної Ради. Відповідь надається в обов'язковому порядку, депутатський запит не може бути проігнорований. При цьому відповідь надається безпосередньо тим органом державної влади або органом місцевого самоврядування, до якого було направлено депутатський запит, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, на ім'я яких було направлено запит.

Відповідь на депутатський запит у тому разі, якщо на цьому наполягає народний депутат, оголошується на засіданні парламенту. Депутат має право дати оцінку відповіді на свій запит. На засіданні Верховної Ради може бути проведене обговорення відповіді на запит, якщо на цьому наполягає не менш як одна п'ята частина народних депутатів від їх конституційного складу. При обговоренні відповіді на депутатський запит на пленарному засіданні парламенту повинні бути присутні керівники, до яких був звернений запит. Вони можуть уповноважити інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виключних випадках із вмотивованим обґрунтуванням. За результатами розгляду депутатського запиту Верховна Рада України приймає постанову. Депутатський запит, відповідь на нього, постанова Верховної Ради, прийнята за результатами розгляду запиту, повинні бути опубліковані у «Відомостях Верховної Ради України» та газеті «Голос України». Це важливо з точки зору інформування органів державної влади і органів місцевого самоврядування, громадськості про депутатські запити і результати їх розгляду, реагування парламенту на питання, що поставлені у запиті.

Інститут депутатського запиту є ефективною формою парламентського контролю за станом справ у різних сферах суспільного життя. Він активно застосовується як у вітчизняній, так і зарубіжній конституційно-правовій практиці і спрямований на утвердження народовладдя, високого правового статусу парламенту в державному механізмі, на забезпечення прав людини і

громадянина.

413

Конституція Україна

Стаття 87. Верховна Рада України за пропозицією не
д,Єй
як однієї третини народних депутатів України від її конституції ного складу може розглянути питання про відповідальність Кабі нету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри КабіНе
, тові Міністрів України більшістю від конституційного складу Ben. ховної Ради України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схва. лення Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Коментована стаття визначає загальний порядок дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України за ініціативою Верховної Ради України.

Частина 1 коментованої статті регулює питання, пов'язані тільки з одним випадком дострокового припинення урядових повноважень, коли ця процедура реалізується парламентом і уряд вимушений йти у відставку. При цьому йдеться про дострокове припинення повноважень Кабінету Міністрів в цілому, а не окремих його членів, тобто закріплюється колективна відповідальність уряду перед Верховною Радою України.

Конституція не встановлює конкретні підстави порушення в парламенті питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, визначаючи лише, що пропозиція про розгляд цього питання може виходити від народних депутатів України. Але ініціювати його розгляд в парламенті Голова Верховної Ради України, його заступники, окремі народні депутати, депутатські групи, фракції або інші підрозділи Верховної Ради самостійно не в змозі, оскільки конституційно передбачено, що пропозиція про розгляд питання дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України повинна бути підтримана не менш як однією третиною народних депутатів від конституційного складу українського парламенту. Необхідність волевиявлення не менш як 150 народних депутатів щодо вимоги про дострокове припинення повноважень Кабінету Міністрів України за ініціативою парламенту України обумовлюється насамперед роллю і місцем уряду в державному механізмі України, важливістю забезпечення стабільності його роботи.

Дострокове припинення повноважень Кабінету Міністрів України є заходом конституційної відповідальності уряду перед пар-

414

Розділ IV. Стаття 87

агентом, який є органом загальнонародного представництва. Хоча рт 87 Конституції і не встановлює підстави дострокового припинений повноважень Кабінету Міністрів України, але такими можуть бути результати звіту уряду перед парламентом. Так, згідно з Регламентом Верховної Ради України Кабінет Міністрів України зобов'язаний не менш як один раз на рік звітувати перед Верховною Радою України про свою роботу, подаючи їй цей звіт в 45-денний строк після закінчення календарного строку. Цей щорічний звіт не пізніше як за 15 днів до розгляду на засіданні парламенту передається комітетам Верховної Ради, а також розповсюджується серед народних депутатів. Крім того, Верховна Рада за пропозицією її Голови, або не менш як трьох комітетів, або не менш як однієї п'ятої частини депутатів від конституційного складу парламенту може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт Кабінету Міністрів про його роботу в цілому чи з окремих питань діяльності. Звіт про роботу уряду на засіданні Верховної Ради робить Прем'єр-міністр України або Перший вще-прем'єр-міністр, якщо розглядається звіт про діяльність Кабінету Міністрів в цілому, або один із віце-прем'єр-міністрів, коли уряд звітує з окремих питань своєї діяльності. Після заслуховування звіту уряду та співвідповідей парламентських комітетів Верховна Рада України приймає відповідну постанову, в якій дається оцінка роботи Кабінету Міністрів України взагалі або по окремих питаннях його діяльності.

У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада України може виразити недовіру Прем'єр-Міністру України, окремим членам Кабінету Міністрів або уряду України в цілому. Згідно з ч. З ст. 115 Конституції України прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку уряду України. Відставка Прем'єр-Міністра України має наслідком відставку

всього складу уряду України.

Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України приймається більшістю від конституційного складу парламенту України, тобто не менше як 226 голосами народних депутатів України. Прийняття такої резолюції є юридичним фактом початку процедури відставки уряду. Згідно з ч. 6 ст. 115 Конституції України Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України

резолюції недовіри.

415

Конституція України

Розділ IV. Стаття 88

Стабільність уряду має суттєве значення для забезпечення ста більності конституційного ладу, оскільки Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади України за-безпечує державний суверенітет та економічну самостійність Ук_ раїни, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку тощо. Виходячи з цього в ч. 2 ст. 87 Конституції України встановлюється, що питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися парламентом України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Ставити питання про відповідальність уряду України раніше ніж через рік після затвердження парламентом України Програми діяльності Кабінету Міністрів було б недоцільно, оскільки це не дало би можливості стабільно працювати уряду над виконанням урядової програми, яка затверджена парламентом. Такий підхід українського законодавця щодо регламентації цього питання відповідає зарубіжній практиці конституціоналізму, насамперед європейській.

Стаття 88. Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх.

Голова Верховної Ради України:

веде засідання Верховної Ради України;

організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України;

підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому законом про регламент Верховної Ради України.

Коментована стаття закріплює питання, пов'язані із формуванням керівного складу українського парламенту, та основні повноваження Голови Верховної Ради України.

416

Частина 1 коментованої статті визначає осіб, які належать до керівного складу Верховної Ради України, – Голова Верховної ради України, Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України. Чітке конституційне закріплення переліку цих посадових осіб та визначення кількості заступників Голови Верховної Ради України є гарантією від необгрунтованого розширення складу парламентського керівництва.

Конституційно визначено, що ці посадові особи обираються лише зі складу Верховної Ради, тобто вони повинні бути народними депутатами України, і ніякі інші посадові особи, керівники органів публічної влади чи пересічні громадяни не можуть претендувати і бути обраними на ці посади.

Загальний порядок і детальна процедура обрання Голови Верховної Ради України, його Першого заступника і заступника закріплені Регламентом Верховної Ради України. Згідно з Регламентом Голова Верховної Ради і його заступники обираються Верховною Радою на строк її повноважень таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. При цьому вибори Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України можуть проводитися одночасно з виборами Голови Верховної Ради, якщо до початку чи під час розгляду цього питання між депутатськими фракціями (групами) буде досягнута домовленість про вибори цих посадових осіб «у пакеті» .

Обрання парламентського керівництва проходить у кілька етапів. На першому етапі відбувається висунення кандидатів. До початку обговорення висунутих кандидатур у депутатських групах (фракціях) Секретаріат Верховної Ради поширює серед депутатів інформаційні матеріали про кожного кандидата, що надійшли від комісії, до компетенції якої входять питання депутатської етики. Перелік інформаційних даних повинен бути однаковим для всіх

кандидатів.

Після цього представлені кандидатури попередньо обговорюються в депутатських групах (фракціях), а потім на засіданні Верховної Ради України. За процедурним рішенням Верховної Ради кандидатури обговорюються на пленарному засіданні окремо по кожній посаді або всі разом.

До бюлетеня для таємного голосування включаються всі кандидатури, яких було висунуто у встановленому порядку і які дали зго-Ду балотуватися. Бюлетені для таємного голосування у кількості, що

417

Конституція України

Розділ

IV. Стаття 88

відповідає фактичній кількості депутатів, за встановленою Ben ховною Радою формою, виготовляються під контролем Лічильної комісії, яка формується на пленарному засіданні після обговорення кандидатів. Лічильна комісія визначає час, місце і порядок проведення голосування, про що вона повідомляє народних депутатів. Голосування проводиться народними депутатами у кабіні (приміщенні) для таємного голосування.

Якщо жоден кандидат не одержить при першому голосуванні 226 голосів, проводиться повторне голосування щодо двох кандидатур, які одержали найбільшу кількість голосів при першому голосуванні. Якщо внаслідок вибуття кандидатів з балотування залишається один кандидат, повторне голосування проводиться щодо нього.

Про обрання Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника Верховна Рада приймає постанови. У разі, коли жодного з кандидатів на посади Голови Верховної Ради України та його заступників не було обрано, проводяться нові вибори.

Частина 1 коментованої статті закріплює можливість відкликання з посади Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України. При цьому встановлюється, що відкликання з посади зазначених осіб здійснюється Верховною Радою України. Тобто ініціювання цього питання і відкликання з посади парламентського керівництва може проводитися тільки народними депутатами України і лише шляхом колегіального вирішення питання про відкликання. Підстави і процедура відкликання зазначених посадових осіб передбачені відповідними положеннями Регламенту Верховної Ради України.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України Голова Верховної Ради України, його Перший заступник і заступник можуть бути в будь-який час відкликані Верховною Радою на їх прохання, а також у зв'язку з їх незадовільною роботою на цих посадах або через інші обставини, що унеможливлюють виконання ними своїх обов'язків, у тому числі внаслідок порушення вимог несумісництва. Слід зазначити, що крім загальних вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, закріплених у ст. 78 Конституції України, Регламент Верховної Ради встановлює, що Голова Верховної Ради України і його заступники не можуть вико-418

н
урати будь-яку іншу оплачувану роботу (крім наукової, викладацької чи іншої творчої у поза робочий час), а також входити до складу правління чи ради підприємства або об'єднання громадян, що має на меті одержання прибутків. Підкреслюється також, що дострокове припинення депутатських повноважень Голови Верховної Ради України чи його заступників одночасно припиняє і їх повноваження як керівників парламенту.

Пропозиції про відкликання Голови Верховної Ради України, його Першого заступника і заступника можуть вноситися за їх особистими письмовими заявами (стосовно заступників – також за письмовою заявою Голови Верховної Ради) і не менш як 1/3 депутатів від їх конституційного складу за їх підписами. Питання про відкликання зазначених осіб не потребує підготовки в комітетах Верховної Ради, але Регламентом передбачена можливість створення тимчасової контрольної чи слідчої комісії для збирання чи перевірки інформації, що стосується питання про відкликання. Рішення щодо включення до порядку денного сесії Верховної Ради питання про відкликання Голови Верховної Ради чи його заступників приймається на пленарному засіданні парламенту.

Постанова Верховної Ради про відкликання Голови Верховної Ради України, його Першого заступника чи заступника може прийматися шляхом відкритого голосування, якщо відкликання здійснюється за їх власною ініціативою, або шляхом подачі бюлетенів для таємного голосування. Зазначена постанова Верховної Ради повинна містити відомості про причини відкликання, які заносяться до трудової книжки означених осіб. Цією ж постановою вони обираються членами визначених ними комітетів Верховної Ради; це питання не обговорюється і не потребує попередньої підготовки в парламентських комітетах чи депутатських групах (фракціях).

Регламентом Верховної Ради України передбачається і така ситуація, коли особиста заява Голови Верховної Ради, його Першого заступника чи заступника про відкликання парламентом не задовольняється. У цьому разі вони мають право припинити виконання посадових обов'язків Голови Верховної Ради чи його заступників у порядку, встановленому Кодексом законів про працю України. При цьому їм виплачується заробітна плата народного депутата і здійснюються виплати, пов'язані з виконанням Депутатських обов'язків, відповідно до законів України.

419

"3472

Конституція України

Розділ
IV. Стаття 88

У частині 2 коментованої статті закріплюються основні пов новаження Голови Верховної Ради України, які конкретизуються Регламентом Верховної Ради. Пункт 1 ч. 2 коментованої статті закріплює повноваження Голови Верховної Ради України по веденню засідань парламенту, реалізуючи яке він повинен стежити за дотриманням на засіданнях положень Регламенту і забезпечувати дотримання розпорядку і розкладу роботи Верховної Ради. Деталізуючи повноваження по веденню парламентських засідань Регламент Верховної Ради України закріплює, що Голова Верховної Ради України відкриває, закриває, неупереджено веде засідання та оголошує на них перерви; виносить на обговорення проекти законів, постанов, інших актів Верховної Ради, оголошує їх повну назву, редакцію та ініціаторів внесення; інформує народних депутатів про матеріали, шо надійшли на адресу Верховної Ради. На засіданнях він повідомляє списки осіб, які записалися для виступу, надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, оголошує наступного промовця; ставить питання на голосування, оголошує його результати. Голова Верховної Ради повинен створювати рівні можливості народним депутатам для участі в обговоренні питань, а також вживати заходів до підтримання порядку на засіданні Верховної Ради.

У пункті 2 ч. 2 коментованої статті встановлено повноваження Голови Верховної Ради України по організації підготовки питань до розгляду на парламентських засіданнях. Його зміст полягає у повноваженнях Голови щодо організації розробки річного і перспективного планів законопроектних робіт Верховної Ради України, скликання і ведення нарад з головами комітетів, представниками депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради депутатських груп і фракцій для узгодження позицій народних депутатів щодо планування роботи Верховної Ради України, проектів порядку денного сесій, розкладу пленарних засідань, питань про направлення законопроектів на розгляд у комітети, депутатські групи та фракції, на наукову, юридичну та іншу експертизу, про готовність законопроектів до розгляду в пленарному режимі.

Досить важливим є закріплене у п. З ч. 2 коментованої статті повноваження Голови Верховної Ради щодо підписання актів, прийнятих Верховною Радою України, оскільки цим засвідчується відповідність змісту актів прийнятим парламентом рішенням. Зазначене повноваження доповнюється встановленим у Регла-

420

менті повноваженням Голови Верховної Ради по виданню розпорядження про опублікування актів Верховної Ради, що не потребують підписання Президентом України.

Повноваження Голови Верховної Ради України щодо представлення українського парламенту у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав, визначене п. 4 ч. 2 коментованої статті, свідчить про досить високе місце, яке Голова Верховної Ради України посідає в ієрархії виших посадових осіб держави і його важливу роль у політичному житті країни. При цьому крім представлення Верховної Ради в Україні та за її межами він забезпечує взаємодію парламенту з Президентом України, органами виконавчої, судової влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та державними неурядовими організаціями.

Пункт 5 ч. 2 коментованої статті закріплює, що Голова Верховної Ради організує роботу апарату Верховної Ради України. Реалізуючи вказане повноваження, Голова Верховної Ради визначає чисельний склад структурних підрозділів парламентського апарату у межах витрат, передбачених кошторисом Верховної Ради України, забезпечує дотримання апаратом розпорядку роботи та контролює його діяльність, вносить подання Верховній Раді України про призначення і звільнення з посади керівника апарату, а також подання керівнику апарату про призначення і звільнення заступників керівника апарату, затверджує положення про апарат Верховної Ради України та документообіг у Верховній Раді, дає доручення керівнику і працівникам парламентського апарату.

Згідно з Положенням про апарат Верховної Ради України, затвердженим розпорядженням Голови Верховної Ради України від 31 травня 2000 р. № 459, апарат Верховної Ради України є органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення Діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України.

До складу апарату Верховної Ради України входять такі структурні підрозділи: головні управління, управління, відділи, секретаріати Голови Верховної Ради України та його заступників, секретаріати комітетів Верховної Ради України, секретаріати зареєстрованих депутатських фракцій і груп та інші структурні підрозділи.

421

Конституція України

Розділ

/V. Стаття 89

Структура апарату Верховної Ради України, його гранична чисельність відповідно до п. 35 ст. 85 Конституції України затверд. жуються Верховною Радою України, а штатний розпис апарату та чисельність працівників структурних підрозділів затверджує в установленому порядку Голова Верховної Ради України.

Крім конституційно визначених повноважень Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, які випливають із його статусу як керівника Верховної Ради України і пов'язані із забезпеченням нормального функціонування парламенту як одного з вищих органів державної влади. Відповідно до Регламенту Верховної Ради він організовує розробку проекту кошторису Верховної Ради України і подає його на розгляд парламенту, розпоряджається коштами, виділеними Верховній Раді відповідно до затвердженого Державного бюджету України і кошторису Верховної Ради, розпоряджається використанням приміщень, споруд, обладнання, а також територій, що надані Верховній Раді; подає на розгляд Верховної Ради докладний письмовий звіт про витрати парламенту за минулий рік та про їх відповідність затвердженому кошторису витрат. Голова Верховної Ради України не рідше одного разу на рік подає звіт Верховній Раді про свою діяльність, організацію роботи Верховної Ради та її органів, стан законодавчої бази в Україні; контролює виконання посадових обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради та головами парламентських комітетів.

Частина 3 коментованої статті закріплює, що конкретний порядок здійснення Головою Верховної Ради України передбачених Конституцією повноважень встановлюється Законом про Регламент Верховної Ради України. Закон про Регламент Верховної Ради України поки що не прийнято, а тому при аналізі питань організації діяльності Верховної Ради України та ЇЇ посадових осіб використовується Регламент Верховної Ради України від 27 липня 1994 р., який відповідно до п. 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції є чинним у частині, що не суперечить Конституції України.

Конституційно не врегульоване і питання розподілу повноважень між Головою Верховної Ради України та його заступниками, яке визначається відповідно до положень Регламенту Верховної Ради України та розпорядження Голови Верховної РадиУкраїни. -vk

422

Стаття 89. Верховна Рада України затверджує перелік комітетів Верховної Ради України, обирає голів цих комітетів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроект-нуроботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесенідо повноважень Верховної Ради України.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього

розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.

Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

Коментована стаття присвячена регламентації правового статусу і функціям комітетів Верховної Ради України, статусу тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Комітети Верховної Ради є постійно діючими депутатськими органами Українського парламенту. Своєю роботою вони сприяють безперервній діяльності парламєнта. Комітети є допоміжними органами Верховної Ради України, що повинні забезпечувати реалізацію парламентом його завдань і функцій. Для цього вони наділені значними повноваженнями. Вони відповідальні перед Верховною Радою України за свою діяльність і їй підзвітні. Правовий статус комітетів закріплюється Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Законом України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради України» і положеннями про комітети, які затверджуються парламентом. Комітети, будучи органами Верховної Ради, не складають самостійну систему органів державної влади. Перелік парламентських комітетів, функціональна спрямованість їхньої діяльності визначаються Верховною Радою України з урахуванням важливості проблем державного, господарського і соціально-культурного будівництва, а також завдань, що стоять перед парламентом.

423

Конституція України

Розділ
V. Стаття 89

Комітети Верховної Ради України будують свою роботу на
принципах законності, гласності, рівноправності, вільного колективного обговорення і вирішення питань.

Комітети створюються за функціональним і галузевим принципами. Функціональні комітети здійснюють одну або кілька функцій і їхня діяльність не пов'язана з певною галуззю народного господарства (наприклад, з питань свободи слова й інформації). Галузеві комітети створюються за однією або кількома галузями господарського або соціально-культурного будівництва (наприклад, з питань науки та освіти; з питань будівництва, транспорту і зв'язку). Постановою Верховної Ради України від 1 червня 2002 р. № 14-IV «Про обрання народних депутатів України членами комітетів Верховної Ради України четвертого скликання» народні депутати були обрані до таких комітетів: комітет з питань правової політики; комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; комітет з питань соціальної політики та праці; комітет з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства; комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму; комітет з питань науки і освіти; комітет з питань культури і духовності; комітет з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій; комітет з питань бюджету; комітет з питань фінансів і банківської діяльності; комітет з питань промислової політики і підприємництва; комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; комітет з питань будівництва, транспорту і зв'язку; комітет з питань аграрної політики та земельних відносин; комітет у закордонних справах; комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; комітет з питань національної безпеки і оборони; комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України; комітет з питань свободи слова та інформації; комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; комітет у справах пенсіонерів та ветеранів; комітет з питань Європейської інтеграції. Всього Верховна Рада сформувала 24 парламентських комітети. 424

До складу комітету входять голова, перший заступник голови, застулник(и) голови, секретар і члени комітету. Постановою Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. «Про кількісний склад комітетів Верховної Ради України четвертого скликання» встановлено, що парламентський комітет може створюватися, якщо до його складу входить не менше 10 народних депутатів. При кількості членів комітетів від 10 до 20 депутатів відповідним комітетом обирається заступник голови комітету, при кількості від 20 до 30 депутатів обирається 2 заступники голови комітету, а при кількості членів комітету понад 30 депутатів – 3 заступники голови комітету. Комітети обираються з числа народних депутатів на першій сесії Верховної Ради України нового скликання на термін її повноважень. Створення комітетів здійснюється після формування і реєстрації парламентських фракцій. Кількісний склад кожного комітету визначається Верховною Радою України. Народний депутат може бути членом лише одного комітету.

Список кандидатур на посади голів парламентських комітетів подається до Верховної Ради Погоджувальною радою депутатських фракцій (груп). Список для обрання голів комітетів повинен мати: назви всіх комітетів; прізвище, ім'я, по батькові відповідних кандидатів; дані про їх партійну належність; розрахункову квоту пропорційного представництва кожної групи і фракції. Цей список поширюється серед депутатів. Кожному кандидату на посаду голови комітету надається слово для виступу. Члени комітетів обираються списком без обговорення шляхом поіменного голосування. Обрання перших заступників голів комітетів здійснюється Верховною Радою України у порядку, встановленому для обрання голів комітетів. Заступник(и) голови комітету обираються на засіданні комітету за пропозицією його голови більшістю голосів від загального складу комітету.

За необхідності Верховна Рада України може створювати нові парламентські комітети, реорганізовувати раніше створені, змінювати їх персональний і кількісний склад.

Голова комітету може бути відкликаний Верховною Радою України за його письмовою заявою, а також у зв'язку з його незадовільною роботою, за іншими обставинами, що роблять неможливим виконання ним своїх обов'язків. Пропозиція про відкликання голови комітету вноситься Головою Верховної Ради України або за рішенням комітету, прийнятим не менш як однією

425

Конституція України

Розділ IV. Стаття 89

третиною народних депутатів від фактичної кількості членів комітету. Якщо питання про відкликання вноситься комітетом, т0
Верховна Рада заслуховує доповідь з цього питання одного з членів комітету і голови комітету про його діяльність на цій посаді. У постанові парламенту про відкликання голови комітету вказується причина відкликання, яка заноситься до його трудової книжки.

Структурними підрозділами комітету є підкомісії та робочі групи. Підкомісія створюється для забезпечення конкретних напрямків діяльності у складі не менше трьох членів комітету. Члени парламентського комітету можуть входити до складу кількох підкомісій. Голова підкомісії обирається на засіданні комітету відкритим голосуванням більшістю голосів. Робочі групи створюються для підготовки законопроектів, проектів актів комітетів. До їх складу включаються члени комітету, народні депутати, що не є членами комітету, співробітники Секретаріату, науковці, автори проектів. Робочу групу очолює народний депутат України, якщо він бере на себе відповідальність за підготовку законопроекту.

У частині 2 ст. 89 Конституції встановлюється, що комітети Верховної Ради здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень парламенту України. У цій конституційній нормі закріплені основоположні функції парламентських комітетів. Більш детально вони встановлюються у поточному законодавстві.

Законопроектна функція комітетів Верховної Ради України реалізується через: організацію розробки за дорученням парла-мента або за власною ініціативою проектів актів Верховної Ради; попередній розгляд і підготовку висновків і пропозицій по законопроектах, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи; доробку і редагування законопроектів за результатами розгляду в першому і наступних читаннях; узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли в процесі всенародного обговорення законопроектів.

Хоча в ч. 2 ст. 89 Конституція України і не виокремлює контрольну функцію комітетів, але її значущість для ефективної діяльності Верховної Ради є досить значною. Контрольна функція комітетів реалізується через: здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших актів Верховної Ради, за відповідністю підзаконних актів Конституції, 426

законам України, а також вивчення ефективності їх застосування; участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів; вивчення доцільності та ефективності дій Кабінету Міністрів України, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів, підготовку та подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України.

Парламент України призначає значну кількість посадових осіб, тобто виконує номінаційну функцію. У межах цієї функції парламентські комітети попередньо обговорюють кандидатури посадових осіб, що відповідно до Конституції України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою, заслуховують та готують для розгляду парламентом відповідні висновки щодо цих кандидатур. Вони обговорюють кандидатури посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетом, готують висновки щодо цих осіб.

Експертно-аналітична функція парламентських комітетів виявляється у попередньому розгляді і підготовці висновків і пропозицій щодо ратифікації і денонсації міжнародних договорів, проектів програм соціально-економічного і культурного розвитку та інших питань, що розглядаються Верховною Радою України. У межах цієї функції комітети здійснюють збирання, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, забезпечують організацію слухань з цих питань, в тому числі на

засіданнях парламента.

Для реалізації своїх функцій комітети наділені відповідними повноваженнями. Вони мають право: вносити пропозиції щодо порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України, робити на них доповіді і співдоповіді з питань, віднесених до їх відання, визначати доповідачів (співдоповідачів); публікувати законопроекти про внесення на розгляд Верховної Ради у першому читанні і звертатись до наукових установ, організацій, громадян з пропозицією висловити свою позицію; вносити до парламенту України пропозиції про проведення всенародного голосування (референдуму) з найважливіших питань державного життя країни. Вони мають право укладати договори з науково-дослідними установами, навчальними закладами на науково-інформа-

427

Конституція України

Розділ IV. Стаття 89

цінний пошук, розробку, доробку та експертизу законопроектів розглядати пропозиції, що свідчать про необхідність прийняття нових законодавчих актів або внесення змін до чинних, а в pa3
потреби готувати висновки на розгляд Верховної Ради. Комітети можуть вносити пропозияії про заслуховування на сесії Верховної Ради України звіту Кабінету Міністрів України про його діяльність, звітів керівників міністерств та інших органів виконавчої влади.

Комітети Верховної Ради мають обов'язки, визначені законодавством. Вони зобов'язані готувати законопроекти до розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України, здійснювати попередній їх розгляд, редагування та підготовку питань, що належать до їх відання, періодично звітувати перед парламентом України про свою діяльність, вчасно виконувати доручення Верховної Ради з питань законопроектної та організаційної роботи, вивчати і використовувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати звернення громадян, які містять пропозиції щодо вдосконалення законодавства, і вчасно реагувати на них.

У разі невиконання або неналежного виконання головами комітетів своїх обов'язків парламент України може достроково відкликати їх з посади, ліквідувати або реорганізувати комітет у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України. У статті 89 Конституції України закріплюється, що організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України встановлюється законом. Ці аспекти статусу комітетів регламентуються в Законі України «Про комітети Верховної Ради України». Організаційними формами роботи комітетів є засідання комітетів, засідання підкомісій і робочих груп, персональна робота голів, заступників і секретарів комітетів.

Основною організаційною формою роботи парламентських комітетів є засідання, які є правомочними, якщо на них присутні більше половини від затвердженого Верховною Радою України складу її членів. Засідання комітетів проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли за рішенням комітету проводиться закрите засідання. Засідання скликає голова комітету відповідно до затвердженого плану роботи комітету за дорученням Верховної Ради України або за власною ініціативою. Голова комітету зобов'язаний скликати засідання, якщо на цьому наполягає не менше ТретИНИ ЧЛеНІВ КОМІТету. .лі

428

За результатами обговорення питань на засіданнях комітетів більшістю голосів приймаються рішення з питань, що стосуються організації роботи комітетів; рекомендації щодо контрольної діяльності комітетш; висновки по законопроектах і кандидатурах, шо пропонуються для обрання, призначення або затвердження Верховною Радою України. Рекомендації комітетів підлягають обов'язковому розгляду органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та об'єднань громадян, підприємствами, установами і організаціями. Про результати розгляду та вжиті заходи комітети повідомляються у встановлений ними строк. Спільні засідання комітетів проводяться за їхньою ініціативою або за дорученням Верховної Ради України. На них розглядають питання, що належать до відання кількох парламентських комітетів. Ці засідання веде один з голів комітетів за взаємною згодою. Спільні засідання можуть також вести голова або заступники голови Верховної Ради. Рішення, прийняті на цих засіданнях, підписуються головами комітетів. Організація роботи комітетів покладається на голову комітету.

Коментована стаття встановлює, що Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Така комісія здійснює свою діяльність відповідно до порядку, встановленого для комітетів Верховної Ради. Парламент приймає постанову для створення комісії Верховної Ради, визначає назву, завдання, кількісний і персональний склад комісії, обсяг коштів, виділених у її розпорядження, термін діяльності.

Тимчасова спеціальна комісія обирається з числа народних депутатів, що дали на це згоду. Така комісія завжди є головною комісією з питання, для підготовки якого ЇЇ створено. Питання про створення тимчасової спеціальної комісії включається окремим пунктом до порядку денного сесії Верховної Ради, якщо інше не встановлено Регламентом Верховної Ради. Мінімальний кількісний склад комісії повинен забезпечувати представництво не менш як по одному народному депутату від кожної депутатської групи і фракції. Голова комітету не може бути обраний головою тимчасової спеціальної комісії. Не пізніше ніж через 6 місяців після створення тимчасова комісія передає Верховній Раді звіт про свою діяльність і підготовлені нею документи і проекти актів. Після обговорення результатів її роботи у комітетах і на пленар-

429

Конституція України

Розділ

IV. Стаття 90

ному засіданні парламента може бути прийняте рішення про продовження роботи комісії на новий термін. Повноваження тимчасової спеціальної комісії припиняються в разі прийняття Верховною Радою остаточного рішення за результатами роботи комісії а також у разі прийняття парламентом акта, для підготовки проекту якого створювалася комісія.

Коментована стаття Конституції встановлює, що Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Формування тимчасових слідчих комісій – звичайна парламентська практика у світі. їхня діяльність – одна із важливих форм парламентського контролю. Тимчасові слідчі комісії можуть бути створені з питань, що становлять суспільний інтерес. Результати їх роботи Верховна Рада заслуховує на пленарному засіданні. У постанові парламента України дається оцінка роботи комісії, приймається рішення про завершення або продовження її роботи. Відповідним органам державної влади пропонується вжити заходів для вирішення проблеми. Так, Верховна Рада України, заслухавши 20 жовтня 1999 р. інформацію Тимчасової слідчої комісії, створеної для перевірки діяльності Кабінету Міністрів України, міністерства енергетики України та його підрозділів по забезпеченню населення України електроенергією, прийняла відповідну постанову, в якій визнала незадовільною діяльність уряду України і Міністерства енергетики, приватизацію енергокомпаній такою, що проведена непрофесійно, без урахування особливостей і перспектив розвитку галузі. Генеральному прокурору було надано доручення розглянути питання про відповідальність посадових осіб Міністерства енергетики України і енергокомпаній за масове розкрадання електроенергії. Кабінету Міністрів було надане доручення в двомісячний термін розробити програму регулювання режимів споживання електроенергії.

Конституція України (ч. 5 ст. 89) встановила, що висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Це конституційне положення означає, що матеріали комісії можуть бути передані органам слідства і суду, але для них вони не є вирішальними при розслідуванні справи і прийнятті судового рішення. Ці органи є самостійними у своїх діях.

430

Організація і порядок діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій повинні бути згідно з ч. 6 ст. 89 Конституції врегульовані законом. Але такий закон ще не прийнятий.

Стаття 90. Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України

нового скликання.

Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня

її обрання.

Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України.

Коментована стаття закріплює підстави і загальний порядок припинення повноважень Верховної Ради України.

Конституція України чітко визначає строк повноважень українського парламенту, протягом якого він має право здійснювати свої функції і повноваження. Частина 1 статті закріплює момент закінчення повноважень Верховної Ради України, який означений днем відкриття першого засідання парламенту нового скликання. При цьому перше засідання Верховної Ради нового скликання повинно відбутися не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Таким чином, навіть після закінчення загального чотирирічного терміну функціонування парламент зберігає свої повноваження аж до дня відкриття першого засідання Верховної Ради нового скликання. Вказана норма забезпечує безперервність повноважень законодавчого органу України, сприяє подоланню можливих колізій з приводу визначення моменту закінчення строку парламентських повноважень і унеможливлює збільшення конституційного строку повноважень Верховної Ради України, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 83 Конституції України.

431

Частина 2 коментованої статті передбачає можливість розпуску Верховної Ради України до закінчення строку її повноважень. Таке дострокове припинення парламентських повноважень можливе тільки у випадку, коли протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не розпочалися пленарні засідання. При цьому ініціатива розпуску Верховної Ради України належить виключно Президентові України. Таким чином, будь-який інший орган чи посадова особа окрім глави держави не наділені правом достроково припиняти повноваження українського парламенту. Детальний порядок цієї процедури конституційно не закріплюється, однак при її реалізації Президент повинен видати відповідний указ про дострокове припинення парламентських повноважень, а також призначити позачергові вибори до Верховної Ради України.

Дострокове припинення повноважень законодавчого органу обмежується рядом умов. По-перше, обмежується можливість повторного розпуску Верховної Ради України, яка була сформована після дострокового припинення повноважень попереднього парламенту. Частина 3 коментованої статті закріплює однорічний строк з дня обрання парламенту, який почав здійснювати свої функції після дострокового припинення повноважень його попереднього складу, протягом якого забороняється дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. По-друге, конституційно забороняється дострокове припинення повноважень парламенту в останні шість місяців строку повноважень Президента України, що визначено ч. 4 коментованої статті.

Коментована стаття не містить обмеження права розпуску парламенту протягом воєнного чи надзвичайного стану, але при цьому слід мати на увазі положення ч. 4 ст. 83 Конституції, із якої випливає, що під час дії воєнного або надзвичайного стану вибори народних депутатів України не проводяться, а тому і достроково припинити повноваження Верховної Ради України не можна.

Вказані обмеження сприяють забезпеченню стабільності у державі, створенню необхідних умов для реалізації конституційних повноважень Верховної Ради України в законодавчому процесі, співробітництву і координації відносин між главою держави та парламентом.

432

Стаття 91. Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Коментована стаття присвячена видам правових актів, які приймаються парламентом України. Ця стаття стосується лише актів Верховної Ради України, а не всіх її рішень. Порядок прийняття процедурних рішень визначається Регламентом Верховної Ради України. Вони приймаються більшістю голосів народних депутатів, які взяли участь у голосуванні, за винятком випадків, прямо зазначених в Регламенті і законах (п. 1 ст. 3.2.3 Регламенту Верховної Ради України). Своєрідною є процедура прийняття рішень про застосування заходів для забезпечення присутності народних депутатів на засіданнях парламенту (п. З ст. 3.2.2 Регламенту).

Конституція визначає акти, що їх приймає Верховна Рада України. Як такі називаються закони і постанови. Але це не остаточний перелік, оскільки коментована стаття встановлює, що парламентом можуть бути прийняті й інші акти. Такий підхід є виправданим з оглядом на те, що Верховна Рада приймає акти з найрізніших питань суспільного життя. Відповідно законодавець надав парламенту України можливість визначати вид акта парламенту залежно від специфіки проблеми, що вирішується.

В сучасній правовій системі України діють прийняті парламентом України акти з такими назвами: Конституція, закон, основи законодавства, кодекс, декларація, Акт проголошення незалежності України, заява, звернення, постанова. Більшість з них охоплюється таким загальним поняттям, як закон. Ратифіковані Верховною Радою України міжнародні акти стають частиною національної правової системи.

Закон – нормативний акт вищої юридичної сили, прийнятий згідно з чітко визначеною законодавчою процедурою представницьким органом влади і підписаний главою держави. Законами регулюються найбільш важливі суспільні відносини. В ієрархії правових актів закон посідає найвище місце після конституції. Верховенство закону – один з головних принципів демократичної, правової держави. Закони мають свою ієрархію. Вищим з них є конституція, яка приймається і змінюється, як правило, в більш ускладненому порядку, ніж звичайний закон. Право приймати закони належить до виключних повноважень

Конституція України

Розділ TV. Стаття
9/

представницьких органів влади. В демократичній державі не може бути паралельного органу, який би мав право приймати акти аналогічної юридичної сили. Оскільки порівняно з іншими нормативно-правовими актами в державі закон має вищу юридичну силу, то всі підзаконні акти не повинні суперечити його положенням. Закон регулює найбільш важливі суспільні відносини загального характеру. Закони в Україні можуть прийматися також шляхом всеукраїнського референдуму. Закон – основне джерело права національної правової системи України, До формальних ознак закону належить особливий порядок його прийняття парламентом. Цей порядок включає обов'язкові стадії законодавчого процесу, передбачені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Прийняття закону обов'язково включає в себе такі стадії: внесення законопроекту в законодавчий орган; обговорення законопроекту; прийняття закону; його опублікування (обнародування).

Закони України можуть бути змінені або скасовані лише Верховною Радою України, тобто органом, яким вони були прийняті. Конституційний Суд України може визнати закон неконституційним повністю або в окремій частині. Внаслідок цього весь текст закону або окремі його положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність. Але це не означає скасування або зміни самого закону. Скасувати або змінити закон може тільки сам парламент України і ніхто інший, оскільки тільки Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні і тільки їй серед органів державної влади притаманна законодавча функція. Це виключна прерогатива парламенту України.

В Україні ще жоден закон не був прийнятий шляхом всенародного референдуму. Така можливість не виключається, і якщо вона буде реалізована, то стадії і процедури прийняття закону в такий спосіб повинні відбуватися у відповідності з нормами Конституції України і Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Постанова Верховної Ради України – правовий акт парламенту, що приймається більшістю від його конституційного складу і підписується Головою Верховної Ради України. Постанови приймаються після обговорення їх на пленарному засіданні парламенту. Вони, зокрема, приймаються з питань призначення всеукраїнського референдуму, з питань, визначених ст. 73 Консти-

434

тупії України: прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України; призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України; призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад у випадках, передбачених Конституцією України; призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови Національного банку України; обрання суддів; призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування; призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; утворення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з відповідних питань тощо. Порядок прийняття постанов парламенту України визначається Регламентом Верховної Ради України.

Постанови Верховної Ради України присвячені в основному регулюванню внутрішньопарламентських взаємовідносин, призначенню і звільненню відповідних посадових осіб, контролю Верховної Ради за станом виконання відповідних урядових програм, реалізації Кабінетом Міністрів України конкретних проблем. Прийняття постанов парламенту пов'язане з реалізацією Верховною Радою законодавчої, установчої і контрольної функцій. Без прийняття постанов неможливо забезпечити оптимальну організацію роботи парламенту.

Серед інших актів Верховної Ради України особливе значення мають декларації, в яких найбільш ємно поєднуються політичні і правові аспекти регулювання суспільних відносин. Декларація – політико-правовий акт, який офіційно проголошує загальнолюдські цінності і певні наміри держави, обумовлює напрями, принципи державної правової політики, що знаходять втілення в Конституції і законах України. Декларація в загальній формі визначає спрямованість конституційно-правового регулювання у відповідній сфері суспільних відносин. Так, Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. визначила демократичний вектор розвитку Української держави і суспільства, утвердження України як незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, визначила демократам-

435

28-Ї472

Конституція України

ну спрямованість національної правової системи України на сучасному етапі. Концептуальні положення Декларації лягли в основу чинної Конституції України. Декларація прав національностей України від І липня 1991 р. визначила вектор державної політики України у сфері національних відносин, гарантування прав національних меншин. Положення декларацій реалізуються за допомогою більш конкретних правових приписів. Так, положення Декларації прав національностей України знайшли втілення насамперед в Законі України від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні».

Заяви та звернення – акти Верховної Ради України, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів іноземних країн здійснити певні дії або утриматись від певних дій з метою підтримання миру, подальшого розвитку двосторонніх та багатосторонніх відносин, усунення джерел і підстав ускладнення міжнародного становища в цілому чи двосторонніх відносин. Наприклад, у Заяві Верховної Ради України від 5 липня 1991 р. дається оцінка Заяві парламенту Румунії «Про пакт Ріббентропа-Молотова і його наслідки для Румунії», де були висунуті територіальні претензії до України. В Заяві Верховної Ради України були сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин з Румунією відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права. Заклик до розвитку двосторонніх зв'язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 р.

Для розвитку української державності і правової системи особливе значення має прийнятий 24 серпня 1991 р. Акт проголошення незалежності України, в якому було визначено, що Верховна Рада урочисто проголошує незалежність України та створення самостійної української держави – України, що територія України є неподільною і недоторканною і що віднині на території України мають чинність виключно Конституція і закони України. Положення цього документа знайшли втілення в Конституції України 1996 p., інших законах та підзаконних актах.

Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, тобто не менш як 226 голосами. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91,104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради

436

Розділ IV. Стаття
9 /

України) від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп / 2002 Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією необхідна для прийняття відповідного рішення. Конституційний Суд також вирішив, що положення ч. 2, ч. З ст. 84 та ст. 91 Конституції України щодо участі народних депутатів у прийнятті Верховною Радою України рішень треба розуміти так: коли за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участь у голосуванні. В Рішенні Конституційного Суду України від 7 липня № 11 -рп / 98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів зазначається, що рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, Законом про Регламент Верховної Ради України кількості голосів на їх підтримку. Народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України. Порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших правових актів Верховної Ради України є підставою для визнання їх неконституційними.

Конституція України встановлює деякі винятки із загального правила щодо прийняття рішень більшістю від конституційного складу парламенту. Так, не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України приймаються закони щодо державних символів (ст. 20), не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України може бути подолане вето Президента України (ст. 94). Така ж кількість голосів необхідна для прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції (статті 15 5 і 156). Три четвертих голосів потрібно для прийняття рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111).

Не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може бути прийнято рішення про скликання позачергової сесії Верховної Ради (ст. 83),

437

Конституція України

Розділ IV. Стаття 92

про підтримання запиту народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України до Президента України (п. 34 ст. 85), про створення тимчасової слідчої комісії (ст. 89) Такі розбіжності в конституційному закріпленні різної кількості депутатів для підтримання тих чи інших законів, подолання вето глави держави, оголошення імпічменту П резиденту України, вирішення внутрішньоорганізаційних питань функціонування парламенту зумовлено різними чинниками. Але основоположна мета такого підходу в нормативній регламентації організації і діяльності Верховної Ради України – це забезпечити стабільність Конституції, нормальне функціонування всього державного механізму, насамперед парламенту, створити умови для оптимізації контрольної діяльності Верховної Ради України.

Стаття 92. Виключно законами України визначаються:

права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина;

громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;

права корінних народів і національних меншин;

порядок застосування мов;

засади використання природних ресурсів, виключної (морської)економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організацІЇта експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;

основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім% охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти,культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

правовий режим власності;

правові засади і гарантії.підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольног'о регулювання;

засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності,митної справи;

засади регулювання демографічних та міграційних процесів;

засади утворення і діяльності політичних партій, іншихоб'єднань громадян, засобів масової інформації;

організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

438

територіальний устрій України;

судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової ек-сп
ертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання іслідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основиорганізацІЇта діяльності адвокатури;

засади місцевого самоврядування;

статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

основи національної безпеки, органі шиії Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

правовий режим державного кордону;

правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

організація і порядок проведення виборів і референдумів;

організація і порядок діяльності Верховної Ради України,статус народних депутатів України;

засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Виключно законами України встановлюються: 1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки
і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

порядок направлення підрозділів Збройних Сил України доінших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділівзбройних сил інших держав на території України;

одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних

стандартів;

4) порядок використання і захисту державних символів;

державні нагороди;

військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;

державні свята;

порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.

Законом України оголошується амністія.

439

У цій статті реально відбився принцип пріоритету (верховенства) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Тим самим уточнюється предметний перелік питань, з яких Верховна Рада України здійснює законодавче регулювання, хоча вона може приймати закони й з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).

Найважливіше коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосується прав людини і громадянина, основних обов'язків громадянина, прав корінних народів і національних меншин (пункти 1–3 ч. 1). Це означає, що всі основні рішення, які стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у формі закону.

Другою великою групою питань виключного регулювання законом є питання економічної і соціальної основи держави і суспільства, які є визначальними для формування соціально-економічного ладу і соціальної держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу і сім'ї; материнства і дитинства; виховання; правовий режим власності; правові засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації та експлуатації транспорту і зв'язку; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального (пункти 5– 8ч. 1,п. 8ч. 2).

З огляду на важливу роль у політичній системі суспільства виключно законом регулюються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації (п. 11 ч. 1).

Враховуючи важливість демографічних та міграційних процесів, Конституція теж відносить їх засади до виключного визначення законом (п. 10 ч. 1).

Велика група питань стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механізму держави, а також місцевого самоврядування: організація і діяльність органів виконавчої влади; організація і порядок проведення виборів і референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст (пункти 12, 15, 16
ч. 1).

До цієї ж групи належать питання, пов'язані з забезпеченням функціонування правоохоронних органів держави: питання судоустрою, судочинства, статусу суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, основи організації та діяльності адвокатури, засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними та дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них, оголошення амністії (пункти 14, 22 ч. 1, ч. 3), та з виконанням спеціальних державних функцій: одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту державних символів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання, державні свята (пункти 3–7 ч. 2).

Пункт 1 ч. 2 ст. 92 Конституції спрямований на забезпечення виконання бюджетно-фінансової функції парламенту, яка знаходить вираз у праві парламенту затверджувати Державний бюджет України, регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного ринків; порядку погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо.

Чільне місце займають питання забезпечення національної безпеки (п. 17 ч. 1), законодавчого забезпечення функцій держави, пов'язаних зі збройним захистом чи надзвичайними ситуаціями: правовим режимом державного кордону (п. 18 ч. 1), воєнним і надзвичайним станом, зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 19 ч. 1), порядком направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядком допуску та умовами перебування підрозділів Збройних Сил інших держав на території України (п. 2 ч. 2).

Крім законів у поняття законодавства включаються також нормативно-правові акти органів державної влади (Президента, Кабінету Міністрів, міністерств тощо). Всі вони мають підзакон-ний характер, тобто повинні видаватись на основі закону та не суперечити йому. В цьому відношенні положення ст. 92 Конституції визначають межі та рамки законних дій органів державної влади. У разі видання незаконного акту тим чи іншим державним органом, Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, він може бути оскаржений до Кон

Конституція України

ституційного Суду України (ст. 150 Конституції), а щодо нормативно-правових актів органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування – до судів загальної юрисдикції (статті 122, 144 Конституції). Відповідні судові інстанції можуть визнати ці акти такими, що не відповідають Конституції та законам України.

Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Коментована стаття визначає коло суб'єктів законодавчої ініціативи в парламенті України.

Право законодавчої ініціативи – це право на подання до Верховної Ради України на обов'язковий розгляд нею законодавчої пропозиції, законопроекту чи поправки до законопроекту. Процедура здійснення цього права встановлюється насамперед Регламентом Верховної Ради України.

Законопроекти, поправки до них чи законодавчі пропозиції вносяться суб'єктами права законодавчої ініціативи в письмовій формі. Законодавча пропозиція повинна містити проект рішення Верховної Ради, який пропонується Верховній Раді для прийняття. Пропозиції, внесені на ім'я комітету Верховної Ради, опрацьовуються ним у ході підготовки відповідних документів і на розгляд Верховної Ради можуть не подаватися.

Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом з супровідною запискою, яка повинна містити обґрунтування необхідності їх розробки і прийняття, а також характеристику цілей, завдань та основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування.

У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних або інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо по-442

Розділ IV. Статті 93, 94

ісриття цих витрат. Внесення ініціативних законопроектів (крім тих, що вносяться Президентом та урядом) супроводжується вказівкою на те, що ініціатор вносить законопроект для врахування його положень головним по законопроекту комітетом або наполягає на його розгляді Верховною Радою у першому читанні.

Конституційні законопроекти або конституційні положення (відповідно ті, якими вносяться зміни, і ті, які потребують внесення змін до Конституції) мають бути зазначені як такі.

Законодавчі пропозиції і проекти законів, що подаються на розгляд Верховної Ради, мають відповідати й іншим вимогам, передбаченим Регламентом Верховної Ради України, іншими актами, що визначають вимоги до їх оформлення, змісту, структури та викладу.

Законодавча пропозиція чи законопроект можуть бути відкликані їх ініціатором, якщо питання про їх розгляд ще не включено до порядку денного сесії Верховної Ради, а після того – лише за згодою Верховної Ради.

Згідно з ч. 2 коментованої статті Президент України може при внесенні законопроекту визначити його як невідкладний, що тягне за собою його позачерговий розгляд. Це означає, що питання про розгляд законопроекту має бути включене до порядку денного засідань відразу після внесення законопроекту. При цьому визнання законопроекту невідкладним (стаття 6.4.6 Регламенту Верховної Ради) дає можливість скоротити терміни подання пропозицій до законопроекту, поширення матеріалів до другого читання,

але не більш як наполовину.

Верховна Рада може прийняти рішення про визнання будь-якого проекту невідкладним і за власною ініціативою, а також за процедурою ad hoc, з метою пришвидшення розгляду законопроекту, прийняти рішення про відхилення від вимог Регламенту, якщо це не суперечить Конституції і чинним законам.

Стаття 94. Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України,

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі сво'Счи вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

443

Конституція України

Уразі якщо Президент України протягом встановленого строк не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схва леним Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Коментована стаття у цілому присвячена питанням конституційного регулювання взаємовідносин між Верховною Радою України і Президентом України на заключній стадії законодавчого процесу, яка в світовій теорії і практиці позначається термінами «королівська санкція» (у монархічних державах), «промульгація» – у країнах із республіканською формою правління. В Україні ця стадія іменується стадією «підписання та оприлюднення». Зміст даної стадії полягає в офіційному засвідченні того факту, що закон прийнятий належним чином, з дотриманням встановленої процедури його підписання та опублікування в офіційних джерелах.

Частина 1 коментованої статті закріплює необхідність підписання закону Головою Верховної Ради України і невідкладне направлення його Президентові України. Світова конституційна доктрина і практика виходить з того, що з прийняттям законопроекту парламентом закінчується тільки розгляд конкретного нормативно-правового акта. Останнє підтверджується підписом Голови парламенту. Але цим не завершується законодавча процедура, оскільки для надання законопроекту юридичної сили закону необхідне його остаточне оформлення – підписання главою держави, а також видання розпорядження про його опублікування.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України текст законів, прийнятих Верховною Радою, оформлюється Секретаріатом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписується Головою Верховної Ради України, після чого закони (разом з постановами про порядок введення їх в дію) передаються на підпис Президенту України. Конституція України чітко не закріплює конкретний строк, протягом якого підписаний закон направ-444

Розділ
/V. Стаття 94

яється Президентові, використовуючи термін «невідкладно», тіпя забезпечення термінового направлення закону главі держави відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України бід 25 березня 2002 р. № 153 підписані Головою Верховної Ради України закони протокольний відділ парламентського апарату невідкладно фельдзв'язком надсилає до Адміністрації Президента України на підпис Президентові України.

Норми, що містяться в ч. 2 коментованої статті, визначають дії Президента України після отримання закону. Глава держави може підписати отриманий закон і тим самим взяти його до виконання та офіційного оприлюднення, або повернути його до Верховної Ради України для повторного розгляду. Підписуючи закон, Президент констатує, що він прийнятий належним чином і підлягає виконанню після опублікування і набрання чинності. При цьому конституційно закріплюється п'ятнадцятиденний строк, протягом якого Президент має визначити подальшу долю закону. Цей строк необхідний для того, щоб глава держави та його апарат могли ретельно проаналізувати закон, провести необхідні консультації, юридичну експертизу, залучаючи до цього вчених і

фахівців.

На сьогодні питання порядку роботи із законами, які надійшли на підпис Президентові, регулюється розпорядженням Президента України «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України» від 30 травня 1997 р.№ 221 /97-рп та розділом VIII Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 5 червня 2000 р. № 915. Відповідно до вказаних актів закон, що офіційно надійшов на підпис, у той самий день доповідається Главі Адміністрації Президента України і його копія надсилається до Кабінету Міністрів України для вивчення і візування. Одночасно такий закон передається для експертизи ДО Головного державно-правового управління Адміністрації Президента та іншого підрозділу Адміністрації, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим законом.

Кабінет Міністрів України повинен у семиденний строк повернути копію закону, завізовану Прем'єр-міністром України, а в разі його відсутності – Першим віце-прем'єр-міністром України, а також міністром, до компетенції якого належать питання, Що регулюються цим законом, і Міністром юстиції України та

445

Конституція України

повідомити про зауваження і пропозиції, якщо буде визнано з доцільне застосувати до цього закону право вето Президента Ук
раїни. Пропозиції про застосування права вето мають бути вмотивованими, в разі потреби економічно обгрунтованими і містити нову редакцію відповідної законодавчої норми.

Головне Державно-правове управління Адміністрації Президента України здійснює правову експертизу закону, перевіряє відповідність його положень Конституції, іншим законам України, узагальнює пропозиції і зауваження, висловлені Кабінетом Міністрів України, структурними підрозділами президентського апарату та готує остаточний текст пропозицій і зауважень до закону. Про підготовлені пропозиції і зауваження до закону повідомляється Постійному представникові Президента України у Верховній Раді України.

У разі коли зауважень до закону немає, його оригінал візується Главою Адміністрації Президента України, Керівником Головного державно-правового управління і разом з копією закону, завізованою Прем'єр-міністром України і міністром, до компетенції якого належать питання, що регулюються цим законом, і Міністром юстиції України, передається на підпис главі держави.

Слід зазначити, що Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 липня 1998 р. № 11-рп / 98 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) визначив, що перебіг п'ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 коментованої статті, слід обчислювати в календарних днях. Вказані строки починаються з наступного дня після отримання закону Президентом України. Якщо закінчення п'ятнадцятиденного строку, передбаченого ч. 2 коментованої статті, а також десятиденного строку, передбаченого ч. 4 статті, припадає на вихідний або святковий день, то днем закінчення цього строку є наступний робочий день.

Президент України може відмовитися від підписання закону, повернувши його до парламенту, скориставшись тим самим правом відкладального вето. Конституція України термін «вето» не застосовує, але за змістом повноважень Президента, закріплених ч. 2 коментованої статті, можна застосувати даний термін, який традиційно застосовується конституційним правом і державною практикою зарубіжних країн. Право вето закріплюється у консти-

446

Розділ IV. Стаття

туціях багатьох країн світу як традиційне повноваження глави держави і розглядається як один з елементів системи стримувань і противаг, необхідних для реалізації принципу поділу влади. Використання цього права є досить сильним і ефективним засобом впливу на парламентську діяльність.

При цьому Конституція України не закріплює перелік підстав повернення Президентом закону для повторного розгляду Верховною Радою України, лише зазначаючи, що таке повернення можливе тільки разом із вмотивованими і сформульованими главою держави пропозиціями. Тобто у разі відхилення закону Президент України повинен повернути його до парламенту, а також викласти і направити до Верховної Ради свої зауваження та пропозиції, які можуть стосуватися закону в цілому або його окремих розділів, підрозділів, статей. Таккм чином мотиви відмови глави держави від підписання закону можуть бути різні – наприклад, суперечність прийнятого закону з точки зору Президента Конституції України, можливість обмеження даним законом прав і свобод людини і громадянина, можливість негативно вплинути на обороноздатність, стан національної безпеки України, на взаємовідносини з іншими державами і суб'єктами міжнародного

права і т.п.

Частина 3 коментованої статті встановлює, що у разі неповернення Президентом України протягом п'ятнадцятиденного строку закону для повторного розгляду Верховною Радою України він вважається схваленим главою держави і тому має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

У частині 4 коментованої статті містяться норми, що регламентують дії Верховної Ради України і Президента України під час повторного розгляду закону, тобто після того, як глава держави скористався правом вето. Для подолання президентського вето необхідно, щоб під час повторного розгляду закону Верховною Радою України він був знову прийнятий не менш як двома третинами голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту, тобто не менше 300 народними обранцями. У такому разі глава держави зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

При цьому, як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № П-рп / 9$
(справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою

447

Конституція України

України), встановлена вимога шодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від д конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця
вимога стосується прийняття закону в цілому. Якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається. У разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк. Якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до ч. 2 коментованої статті Конституції України.

Частина 5 коментованої статті встановлює норму, що визначає момент набуття чинності законом, відповідно до якої через десять днів з дня офіційного оприлюднення закону цей акт набирає чинності, якщо інше не передбачено самим законом. Тобто передбачається виняток із загального правила набуття законом чинності, коли цим актом встановлюється якийсь інший варіант вступу в силу (наприклад, вказана календарна дата, з якої закон набуває чинності, або передбачено настання інших обставин, з якими пов'язується набуття чинності). Але при цьому чітко закріплено, що у будь-якому випадку закон не може набрати чинності раніше дня його опублікування.

Коментована стаття містить два взаємопов'язаних терміни – «оприлюднення» і «опублікування». Оприлюднення закону означає офіційне доведення його до відома населення, яке може проводитися за допомогою різних засобів – шляхом опублікування, обнародування по телебаченню, радіо, передачі по каналах зв'язку, безпосереднього направлення виконавцям та зацікавленим суб'єктам і т.п. Опублікування – це один із сучасних засобів оголошення закону, акт його офіціалізації і надання публічного характеру.

Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. № 503/97 було встановлено, що закони України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх

448

Розділ IV. Стаття

95

прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають п
рилюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Відповідно до зазначеного Указу офіційними друкованими виданнями є: «Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», газета «Урядовий кур'єр». Акти Верховної ради України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Указом Президента також зазначено, що нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування. При цьому слід мати на увазі, що відповідно до розділу 6 Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. офіційною публікацією законів вважається публікація у «Відомостях Верховної Ради України, а також у газеті «Голос України».

Стаття 95. Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженогорозподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України. Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

Коментована стаття присвячена принципам формування

бюджетної системи України.

Без бюджету не може існувати держава і органи місцевого самоврядування, оскільки без фінансового опосередкування не можна не тільки виконати функції щодо соціально-економічно-го розвитку, забезпечення оборони і безпеки країни, правопорядку, але й прийняти й виконати управлінське рішення будь-якого рівня. Державний бюджет забезпечує функціонування держави, а місцеві – служать фінансовою основою розвитку і здійснення місцевого самоврядування.

449

29 3-472

Конституція Україна

При формуванні і виконанні державного і місцевих бюджетів реалізується загальний (публічний) фінансовий інтерес (держави, області, району, села, селища). У бюджетах концентрується значна частина фінансових ресурсів держави і органів місцевого самоврядування. Бюджетний кодекс визначає бюджет як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування (ст. 2 Бюджетного Кодексу). Слід зазначити, що цей основний фінансовий план держави або певної території обов'язково затверджується актом органу, який приймає бюджет. Право на затвердження бюджету своєї території є виключним правом органу законодавчої влади або представницького органу місцевого самоврядування, оскільки ці органи втілюють загальний (публічний) фінансовий інтерес. Частина 2 ст. 92 Конституції України встановлює, що Державний бюджет України і бюджетна система встановлюються законами. Державний бюджет України щороку затверджується Верховною Радою України, а бюджетна система та її принципи на підставі Конституції України встановлені Бюджетним Кодексом, який прийняла Верховна Рада України і який 21 червня 2001 р. був підписаний Президентом України.

Закон «Про Державний бюджет України» затверджує план утворення і використання загальнодержавного фонду коштів, тобто бюджет можна розглядати і як централізований фонд коштів держави, а кожна адміністративно-територіальна одиниця має свій централізований фонд коштів – місцевий бюджет. У Законі про Державний бюджет або рішенні місцевої ради про місцевий бюджет органом держави або місцевого самоврядування встановлюється завдання досягнути певних наслідків – протягом бюджетного року мобілізувати затверджену Верховною Радою України суму доходів (не менше, ніж затверджено) та використати суму коштів (не більше, ніж затверджено) на безперебійне функціонування суспільства.

Джерела доходів і склад видатків установлені Бюджетною класифікацією, а порядок надходження доходів і їх витрачання визначається чинним фінансовим законодавством. Протягом року передбачені актом про бюджет (законом або рішенням місцевої ради) доходи повинні планомірно надходити в бюджет і по мірі їх надходження використовуватися для виконання функцій держа-

450

Розділ
V. Стаття
95

6
ц в цілому і органів місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях, які виражають публічний фінансовий інтерес і надають послуги фізичним і юридичним особам. Якшо вони не мають в розпорядженні фонду коштів у вигляді бюджету, вони не зможуть виконувати свої функції. Тому кожна держава має свій бюджетний устрій і бюджетну систему, побудовану на принципах, закріплених законодавством.

Під бюджетним устроєм держави розуміють організацію бюджетної системи і принципи ЇЇ побудови. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. Україна – унітарна держава, тому бюджетна система складається з двох рівнів – державного бюджету та місцевих. Бюджет повинна мати кожна адміністративно-територіальна одиниця.

Стаття 5 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 р. встановила, що бюджетна система України включає державний

бюджет і місцеві бюджети.

Бюджетна система держави – це заснована на економічних відносинах та адміністративно-територіальному поділі і врегульована правовими нормами сукупність державного та місцевих

бюджетів.

Кожна ланка бюджетної системи формується і затверджується представницьким органом певного рівня – сільською, селищною, районною, міською, обласною радою. Державний бюджет затверджується Верховною Радою України. Для можливості розрахунків мінімальних соціальних і фінансових норм бюджетного забезпечення громадян, для аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку держави складаються зведені (консолідовані) бюджети на рівні держави, Автономної Республіки Крим, області, району. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів областей і міст Києва та

Севастополя.

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення. Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведені показники бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення,

451

29-3-472

Конституція України

Розділ /V. Стаття 95

селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. У разі, коли місту або району в місті підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл.

Зведені бюджети не затверджуються. В них відбиваються наслідки проведення фінансової політики і умови збалансованості доходів і видатків бюджетів.

У статті 7 Бюджетного кодексу України сформульовані принципи побудови і функціонування бюджетної системи держави: єдності; збалансованості; самостійності; повноти; обґрунтованості; ефективності; субсидіарності; цільового використання бюджетних коштів; справедливості і неупередженості; публічності та прозорості; відповідальності учасників бюджетного процесу.

Принцип єдності означає єдність правової бази, грошової системи, бюджетної класифікації, принципів бюджетного процесу, форм бюджетної документації, єдиного порядку фінансування видатків із усіх ланок бюджетної системи України.

Принцип збалансованості означає, що обсяг передбачених бюджетних видатків, які визначають повноваження на здійснення витрат бюджетних коштів, повинні відповідати обсягу доходів бюджету на бюджетний період.

Принцип самостійності передбачає, що бюджет затверджується законодавчим (Верховною Радою України) або представницьким органом місцевого самоврядування. Кожна ланка бюджетної системи має визначені законодавством дохідні джерела, а органи державної влади І місцевого самоврядування самостійно визначають напрями витрачання коштів свого бюджету. Принцип повноти вимагає відображення формування бюджету на надійності показників прогнозу соціально-економічного розвитку відповідної території і реалістичність розрахунків доходів і видатків бюджету.

Принцип ефективності передбачає необхідність досягнення запланованих цілей із залученням мінімальних розмірів бюджетних коштів для одержання максимального результату.

Принцип субсидіарності (subsidiarius – резервний, допоміжний) передбачає розподіл видатків між державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами так, щоб за раху-

452

н
ок бюджетних коштів суспільні послуги надавалися на максимально можливому наближенні до їхнього безпосереднього спо-зсивача, а в разі браку коштів на місцях їх надає безпосередньо вищестоящий бюджет, Але слід зауважити, що всі розрахунки проводяться при плануванні бюджетів.

Принцип цільового використання коштів визначає виділення коштів у розпорядження одержувачів і з визначенням скерування їх на фінансування конкретної мети.

Принцип справедливості і неупередженості передбачає побудову бюджетної системи на засадах справедливого і неупередже-ного розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами.

Принцип публічності та прозорості означає, що бюджети всіх ланок бюджетної системи України затверджуються відповідними радами. Ними ж приймаються звіти про виконання бюджетів. Акти про бюджети оприлюднюються для відома всіх юридичних

і фізичних осіб.

Прозорість бюджету означає, що цифри, які вміщені в статтях бюджету на поточний рік, повинні показати, звідки і скільки буде надходити доходів, як вони перерозподілятимуться і на що витрачатимуться. Тобто будь-який громадянин України як платник податків може із закону про Державний бюджет зробити висновок, як витрачаються внесені в бюджет його кошти. На жаль, тепер із закону про Державний бюджет таких деталей неможливо з'ясувати, оскільки законодавець відсилає громадян до доповнень до бюджету, які є невід'ємною частиною бюджету. Ці доповнення в засобах масової інформації не публікуються, а офіційні видання до широкого читача не доводяться.

Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу визначає відповідальність за свої дії та бездіяльність кожного учасника бюджетного процесу на всіх його стадіях.

Конституція України встановлює, що будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір та їх цільове спрямування визначаються виключно законами про Державний бюджет України. Те саме можна сказати і про видатки органів місцевого самоврядування, які визначаються рішеннями місцевих рад про

відповідні бюджети.

Стаття 24 Бюджетного кодексу передбачає існування в державному бюджеті та місцевих бюджетах резервних фондів. Розмір

453

Конституція України

резервного фонду не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету. Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про виділення коштів з резервних фондів відповідних бюджетів приймається Кабінетом Міністрів України, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування. Ці органи щомісяця звітують відповідно перед Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами про витрачання коштів резервного фонду відповідного бюджету.

Держава прагне збалансованості бюджету України, тобто намагається складати проект бюджету і затверджувати так, щоб першочергові витрати, які заплановані в бюджеті, була можливість покрити запланованими доходами. Не завжди це можливо, але небагато держав світу зводять бюджети без дефіциту. Добре, коли держава прагне збалансованості і знає, як боротися із дефіцитом. Стаття 14 Бюджетного кодексу України встановила, що прийняття Державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевого бюджету на відповідний бюджетний період із дефіцитом дозволяється в разі наявності обгрунтованих джерел фінансування дефіциту.

Бюджетний кодекс України визначив джерела фінансування дефіциту бюджетів – державні внутрішні і зовнішні запозичення. Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України. Однак запозичення не використовуються для забезпечення фінансовим ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги в країні.

Оскільки одним із принципів бюджетної системи України є публічність, Конституція вимагає оприлюднення регулярних звітів про доходи і видатки Державного бюджету України. Не тільки в офіційних виданнях, але й в засобах масової інформації регулярно публікуються повідомлення про хід виконання дохідної і видаткової частин Державного бюджету.

454

Розділ IV. Стаття 96

Стаття 96. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з
/ січня по 31 грудня, а за особливих обставин
– на інший період.

Кабінет Міністрів України не пізніше 75 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

У коментованій статті встановлюється процедура затвердження Державного бюджету України і контролю за його виконанням. Будь-який бюджет стає таким тільки після затвердження його відповідним представницьким органом влади. Конституція України в п. 4 та в п. 22 ст. 92 визначила, що Державний бюджет України встановлюється виключно законом і затверджується Верховною Радою України. Конституція України (ст. 143) наділила правом затверджувати обласні і районні бюджети відповідно обласні та районні ради. Бюджет Автономної Республіки Крим затверджується ЇЇ Верховною Радою.

Світова практика свідчить, що бюджет кожної держави або органу місцевого самоврядування затверджується на один бюджетний (фінансовий) рік. З початком нового бюджетного року починає діяти новий бюджет, затверджений відповідним органом представницької влади. Термін дії бюджету має назву бюджетного періоду. Його тривалість встановлюється законодавством держави, в Україні – Конституцією, яка закріпила, що державний період – це, коли діє Державний бюджет, затверджений Верховною Радою України, який триває з 1 січня по 31 грудня. Таким чином, в Україні бюджетний період, або фінансовий рік, збігається з календарним роком.

Державні бюджети затверджуються парламентами держав у формі законів на один бюджетний період. Бюджетні періоди в різних країнах тривають рік, але починаються і закінчуються залежно від строків скликання бюджетних парламентських сесій. Так, у США бюджетний період триває з 1 жовтня до ЗО вересня, у Великобританії – з 1 квітня по 31 березня, у Франції – з 1 січня по 31 грудня. Поки парламент не затвердить бюджет і закон про державний бюджет, бюджету в державі немає.

Бюджетний кодекс України (ст. 46) передбачає можливість несвоєчасного прийняття закону про Державний бюджет Украї-

455

Конституція України

Розділ IV. Стаття 96

ни. Але це не є підставою для встановлення нового бюджетног періоду. Якщо на початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, то Кабінет Міністрів України має право здійснювати щомісячно витрати Державного бюджету лише на цілі, які були передбачені в минулому році Законом про Державний бюджет і передбачені проектом закону про Державний бюджет, розробленим Кабінетом Міністрів України. Ці витрати не повинні перевищувати однієї дванадцятої обсягу витрат за минулий рік.

До прийняття закону про Державний бюджет на поточний рік забороняється фінансування капітальних видатків, крім видатків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Не пізніше двох місяців з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України Міністр фінансів України інформує Верховну Раду України про здійснені платежі, якщо бюджетні призначення в затвердженому Державному бюджеті відсутні. До прийняття закону про Державний бюджет на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу.

Нормативно-правовий акт про бюджет (закон чи рішення органу місцевого самоврядування) – особливий акт, який зберігає силу тільки протягом одного бюджетного періоду – в Україні з 1 січня по 31 грудня. В ньому вміщені узагальнені бюджетні показники по доходах і видатках. Щодо закону про Державний бюджет України, то в ньому вміщуються конкретні приписи Верховної Ради України до Кабінету Міністрів України. Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів наділений правом по складанню і виконанню бюджету України. Він має право мобілізувати в Державний бюджет вказану в законі суму доходів і забезпечувати витрати цих коштів на заходи, що передбачені в цьому законі. Закон про Державний бюджет вміщує тільки узагальнені бюджетні показники, яких необхідно досягнути протягом бюджетного періоду Обов'язкові платежі (у вигляді податків, зборів, мита тощо) мобілізуються на підставі бюджетної класифікації доходів і видатків та постійнодіючого фінансового законодавства. Ним же визначаються норми і нормативи витрат на видатки, пов'язані із функціонуванням держави та її органів. При цьому суму доходів, які повинні збиратися на території держави, 456

даються як мінімальні, і чим більше їх надійде, тим краще. І навпаки, обмеженість доходів примушує Верховну Раду України встановлювати граничні суми витрат і притягати до відповідальності розпорядників бюджетних коштів у випадках перевищення суми видатків.

Згідно з Конституцією України бюджетний період для Державного бюджету за особливих обставин може бути іншим. Бюджетний кодекс України (ст. 3) встановлює, за яких обставин бюджетний період в Україні може бути іншим, а саме: 1) введення воєнного стану; 2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; 3) оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф.

У разі прийняття Державного бюджету України на інший, ніж передбачено ст. 96 Конституції України, термін місцеві бюджети можуть бути прийняті на такий же період.

Кабінет Міністрів України подає в установлений Конституцією України термін – не пізніше 15 вересня кожного року – до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на

наступний рік.

Проекти законів подаються до Верховної Ради України суб'єктами права законодавчої ініціативи. Оскільки право законодавчої ініціативи – це право подання законопроекту і обов'язок Верховної Ради України розглянути його, ст. 93 Конституції наділяє таким правом Президента України, народних депутатів України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України. Що ж до проекту закону про Державний бюджет України, то правом на подання його проекту наділений тільки Кабінет Міністрів України. Це не виключає права інших суб'єктів права законодавчої ініціативи подавати зауваження, доповнення і зміни до розробленого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет у встановленому законодавством порядку. В цілому ж проект закону про Державний бюджет України до Верховної Ради подає тільки Кабінет Міністрів України.

Кабінет Міністрів України не тільки подає проект про Державний бюджет до Верховної Ради. Пункт 6 ст. 116 Конституції України наділяє його повноваженнями на розроблення проекту про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюдже-

457

Конституція Україна

Розділ IV. Стаття 97

ту України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Розробка проекту Державного бюджету і проекту закону про Державний бюджет – дуже складна і тривала робота. Безпосередньо складає проект Державного бюджету, зведеного бюджету та проект закону про Державний бюджет Міністерство фінансів України. Міністр фінансів на підставі основних макропоказників економічного і соціального розвитку Украши на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету в поточному бюджетному періоді визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій до проекту Державного бюджету України.

На підставі цих пропозицій складається проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, який Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді України для розгляду і схвалення або взяття до відома (пп. 1, 2 та 6 ст. 33 Бюджетного кодексу України). Кабінет Міністрів України згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 p.), організовує роботу, пов'язану із складанням проекту Державного бюджету України на кожний наступний рік. Кабінет Міністрів Украши розглядає проект Закону України про Державний бюджет України на наступний рік, приймає рішення щодо його схвалення і не пізніше ніж 15 вересня подає до Верховної Ради України.

Конституція України (ст. 92 та п. 6 ст. 116) встановила виключне право Кабінету Міністрів України на розробку і подання проекту Закону України «Про державний бюджет України».

Разом із проектом Закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року. Це положення розвивається у ст. 9.1.10 Регламенту Верховної Ради, присвяченої загальному фінансовому контролю за виконанням Державного бюджету, який здійснює Верховна Рада України та її Комітет з питань бюджету.

На засіданні Верховної Ради хід виконання бюджету розглядається двічі на рік: у липні і грудні. Під час розгляду заслуховується доповідь уряду (частіше цю доповідь робить Міністр фінансів), приймається постанова про затвердження доповіді уряду. Верховна Рада в разі затвердження доповіді уряду може вирішити питан-458

ня про його відповідальність або його членів. За пропозицією Комітету Верховної Ради з питань бюджету Верховна Рада в цьому разі може також розглянути і прийняти закон про внесення змін і доповнень до Закону про Державний бюджет України.

На засіданнях Комітету з питань бюджету Верховної Ради виконання бюджету розглядається чотири рази протягом терміну його виконання: у квітні, липні, жовтні й січні. Комітет може або схвалити бюджетну політику уряду або ініціювати розгляд Верховною Радою питання про недовіру до неї.

Стаття 97. Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного

бюджету Украши.

Поданий звіт має бути оприлюднений.

У коментованій статті встановлюється процедура звіту уряду Украши перед Верховною Радою Украши про виконання Державного бюджету України.

Кабінет Міністрів України згідно з п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 61 Бюджетного кодексу Украши подає Верховній Раді України звіт про виконання закону про Державний бюджет не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Бюджетний кодекс України визначив складові частини звіту уряду. Річний звіт Кабінету Міністрів України про виконання Державного бюджету України включає: звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України; звіт про виконання Державного бюджету України; звіт про рух грошових коштів; інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України; звіт про бюджетну заборгованість; звіт про використання коштів із резервного фонду Кабінету Міністрів Украши; інформацію про стан державного боргу; звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань; зведені показники звітів про виконання бюджетів; інформацію про використання місцевих бюджетів; іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

Звіт про виконання закону про Державний бюджет Украши У двотижневий термін після його подання Кабінетом Міністрів Украши розглядає Рахункова палата і готує висновки щодо вико-

459

Конституція України

Розділ IV. Стаття 98

ристання коштів бюджету. Рахункова палата може не погодитися із звітом Кабінету Міністрів України і визнати деякі витрати нецільовими, виявити перевитрати резервного фонду Кабінетом Міністрів України тощо. У співдоповіді, з якою виступає у Верховній Раді України Голова Рахункової палати, викладаються висновки Рахункової палати щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет.

У двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України Верховна Рада заслуховує звіт Міністерства фінансів України про виконання Закону про Державний бюджет. На засідання Верховної Ради можуть запрошуватись головні розпорядники бюджетних коштів, особливо ті, за кошторисами яких контролюючі органи робили зауваження. Представляє звіт про виконання закону про Державний бюджет Верховній Раді України безпосередньо Міністр фінансів України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету та Голова Рахункової палати на пленарному засіданні виступають із співдоповідями. За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України. Верховна Рада України має право прийняти й негативне рішення щодо затвердження звіту про виконання бюджету за минулий рік. Вона з'ясовує причини невиконання приписів, що були вміщені в Законі про Державний бюджет України, може не погодитися із звітом і матеріали по перевірці, складені Рахунковою палатою, передати слідчим органам.

Розгляд Верховною Радою України звіту про виконання бюджету є вищим контролем, який здійснює законодавчий орган за діями Кабінету Міністрів України та органами виконавчої влади у сфері мобілізації доходів у державний та місцеві бюджети і використання їх на фінансування пріоритетних витрат, пов'язаних із функціонуванням держави.

У статті 28 Бюджетного кодексу встановлено, що інформаціяпро виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) підлягає обов'язковій публікаціїне пізніше 1 березня року, що наступає за роком звіту: Державного бюджету України – в газетах «Голос України» та «Урядовийкур'єр», місцевих бюджетів – у газетах, визначених відповідними радами. і -жчй"

460

Стаття 98. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.

У коментованій статті встановлюється механізм реалізації контролю Рахункової палати за використанням коштів Державного бюджету України.

Верховна Рада України відповідно до п. 4 ст. 85 Конституції затверджує бюджет, вносить зміни до нього, контролює його виконання і приймає рішення щодо звіту про його виконання. Організація контролю за використанням бюджетних коштів, як і за своєчасним і повним надходженням коштів до бюджету, є обов'язковим елементом управління цими коштами. За якість контролю органи, що його провадять, відповідають перед державою і суспільством. Метою контролю є виявлення відхилень від завдань (які в бюджеті відбиваються в певних сумах), визначених у Законі про Державний бюджет України та в поточному фінансовому законодавстві, ефективності та ощадливості використання бюджетних коштів. Порушення бюджетних приписів необхідно виявити якомога раніше з тим, щоб можна було виправити недоліки, притягнути до відповідальності винних, одержати компенсацію за завдану шкоду і запобігти подібним порушенням у

майбутньому.

Регламент Верховної Ради України (ст. 9.1.10) передбачає постійне здійснення контролю за виконанням Державного бюджету з боку Верховної Ради та Комітету з питань бюджету. Інші парламентські комітети можуть контролювати виконання статей бюджету відповідно до їх компетенції. Щомісяця Міністерство фінансів України надсилає Комітету Верховної Ради з питань бюджету необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.

На засіданні Верховної Ради хід виконання Державного бюджету розглядається двічі на рік: у липні і в грудні. Під час розгля-ДУ заслуховується доповідь уряду. Верховна Рада в разі не затвердження доповіді уряду може вирішити питання про його відповідальність або окремих його членів. За пропозицією Комітету з питань бюджету Верховна Рада може також прийняти закон про внесення змін і доповнень до закону про Державний бюджет.

На засіданні Комітетів Верховної Ради України виконання бюджету розглядається чотири рази протягом терміну виконан-

461

Конституція України

Розділ IV. Стаття 98

ня: у квітні, липні, жовтні і січні. Комітет може схвалити бюджет ну політику уряду або ініціювати розгляд Верховною Радою питання про недовіру бюджетній політиці уряду.

Конституція України передбачила створення спеціального органу контролю за використанням коштів Державного бюджету – Рахункову палату, діяльність якої визначається Законом України від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату». Такі контрольні органи існують у більшості країн світу.

Верховна Рада України на сесії більшістю голосів таємним голосуванням на сім років обирає Голову, першого заступника, головних контролерів і секретаря Рахункової палати. Всі виборні посадові особи Рахункової палати згідно з Законом України «Про Рахункову палату» повинні бути громадянами України і не можуть одночасно бути народними депутатами України, членами уряду, займатися підприємницькою діяльністю, працювати за сумісництвом, крім науково-педагогічної діяльності в поза робочий час. До членів Рахункової палати ставляться особливі вимоги: вони повинні мати вищу юридичну або економічну освіту, досвід професійної діяльності у сфері державного управління, державного контролю, економіки, фінансів і права. Свої професійні знання посадові особи Рахункової палати повинні підтвердити під час обговорення їх кандидатур на засіданні Верховної Ради України. Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, підпорядкованим і підзвітним Верховній Раді України. Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. Повноваження Рахункової палати поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна та інші державні органи.

Рахункова палата контролює місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, банки, господарські товариства, спілки, асоціації незалежно від форм власності, якщо вони одержують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або мають частку в їх статутному фонді чи використовують об'єкти державної власності або управляють ними. Рахункова палата контролює утворення і погашенням внутрішнього і зовнішнього державного боргу, законність надання позик державам, міжнародним організаціям і одержання кредитів від іноземних держав, міжнародних фінан-

462

с
ових організацій І позик, які не передбачаються Державним

бюджетом.

Рахунковій палаті надано право одержувати від Національного банку України, уповноважених банків та інших кредитних установ необхідні відомості про виконання ними операцій, стан рахунків підприємств і організацій, що перевіряються, довідки, копії документів. Для реалізації своїх функцій працівники Рахункової палати мають право безперешкодно входити до приміщень державних органів, підприємств, організацій, сховищ виробничих і допоміжних приміщень банків, фінансово-кредитних установ, якщо інше не передбачене законодавством. Вони можуть опечатувати касові і службові приміщення, сховища, архіви, а в разі виявлення підробок, підлогів, привласнень і зловживань – вилучати необхідні документи, залишаючи у справах акт вилучення і копії або опис вилучених документів. Вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб апарату, пов'язаних із виконанням ними своїх обов'язків, є обов'язковими для всіх державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і підпорядкування. При проведенні ревізій, перевірок посадові особи Рахункової палати не мають права втручатися в оперативну діяльність об'єктів, що контролюються.

Посадові особи Рахункової палати відповідають за порушення законодавства про державну та комерційну таємницю згідно

з чинним законодавством.

За дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради Рахункова палата здійснює контроль за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, витратою коштів цільових фондів; використанням за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і за наслідками перевірки подає до Верховної Ради України висновки щодо можливостей скорочення видатків за Кожним фондом окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету

України.

Рахункова палата контролює управління коштами Державного бюджету Державним казначейством України, законність і своєчасність руху коштів Державного бюджету, у тому числі

463

Конституція України

Розділ

IV. Стаття 99

коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України. У ході проведення перевірок і аналізу стану економіки Рахункова палата розробляє заходи щодо вишукання можливостей і нових джерел додаткових надходжень до Державного бюджету і вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України та провадить інші форми фінансового контролю за формуванням і витрачанням державних коштів.

Рахункова палата наділена повноваженнями значно ширшими, ніж передбачено ст. 98 Конституції України, оскільки їй надавалося право здійснювати тільки контроль за витрачанням коштів Державного бюджету України. Рахункова палата контролювала тільки видаткову частину бюджету, тобто їй надавалося право контролювати цільове використання коштів, які надійшли до Державного бюджету, не з'ясовуючи причин своєчасного не-надходження доходів. Крім того, згідно з ч. З ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Рахункова палата згідно з наданими їй ст. 98 Конституції повноваженнями позбавлена права контролювати витрачення таких коштів.

Після передачі об'єктів державної власності органам місцевого самоврядування вона не мала права контролювати їх, як і не може контролювати витрачення коштів, що надходять до місцевих бюджетів від окремих загальнодержавних податків і зборів. Верховна Рада України підготувала проект Закону, який виправляє це положення, та звернулася до Конституційного Суду України за роз'ясненням, чи не суперечать її пропозиції статтям 157 та 158 Конституції України. Конституційний Суд України своїм висновком від 25 березня 1999 р. № 16/99 підтвердив, що покладення на Рахункову палату повноважень на проведення парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України не суперечить вимогам ст. 157 Конституції-На звернення Верховної Ради України від 21 вересня 2000 р. щодо конституційності нової редакції ст. 98 Конституції України, запропонованої у проекті Закону України «Про внесення змін до 464

статті 98 Конституції України», Конституційний Суд України 21 грудня 2000 р. (справа № 1-45/2000) визнав, що проект цього Закону відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України у такій редакції: «Парламентський контроль за формуванням та використанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України».

Повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначається законом.

Стаття 99. Грошовою одиницею України є гривня. Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави – Національного банку України.

Коментована стаття присвячена основоположній функції Національного банку України – забезпеченню стабільності грошової одиниці.

Конституція встановлює єдиний платіжний засіб в Україні – гривню, що дорівнює 100 копійкам. Офіційне співвідношення між гривнею, золотом або іншими дорогоцінними металами в Україні не встановлено. На території України заборонено випуск і обіг інших грошових одиниць як засобу платежу.

Виключне право введення в обіг (емісію) гривні і розмінної монети, організації їх обігу та вилучення з обігу в Україні належить Національному Банку.

Для виконання основної функції Національного банку України – забезпечення стабільності грошової одиниці – йому Законом України від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України» надані всі повноваження по управлінню грошовим обігом. Цей банк здійснює виготовлення та зберігання банкнот і монет; створює резервні фонди банкнот і монет; встановлює правила випуску в обіг, зберігання, перевезення, вилучення та інкасації готівки, порядок ведення касових операцій для банків, інших фінансово-кредитних установ, організацій і підприємств.

Готівка знаходиться в обігу у вигляді грошових знаків – банк-нот (паперових) і монет (металевих). Банкноти і монети є беЗу-

465

ЗІ» 3-472

Конституція України

Розділ IV. Стаття 99

мовними зобов'язаннями Національного банку України і забез печуються всіма його активами.

Гривня (банкноти і монети) є єдиним законним платіжним засобом і всі розрахунки в державі проводяться тільки в гривні або із застосуванням гривні як єдиного грошового еквіваленту. Грошова маса в Україні – це грошові знаки в обігу, кошти на рахунках та у вкладах юридичних і фізичних осіб є безумовними грошовими зобов'язаннями банків. Офіційний курс гривні до іноземних валют встановлює та оприлюднює Національний банк України.

Для регулювання курсу гривні щодо іноземних валют Національний банк використовує золотовалютний резерв, купує і продає цінні папери, встановлює і змінює ставку рефінансування та застосовує інші інструменти регулювання грошової маси в обігу. Рух грошової маси в країні готівкою і в паперовій формі і є грошовим обігом. Грошовий обіг в Україні існує удвох формах – обіг готівки та безготівковий грошовий обіг. У країнах з розвиненою економікою розрахунки, як правило, проводяться у безготівковій формі. До розрахунків готівкою звертаються в основному лише в роздрібній торгівлі або при здійсненні дрібних платежів у сфері послут. В Україні останнім часом питома вага розрахунків готівкою серед загальної кількості розрахунків значно зросла через недовіру особливо у фізичних осіб до банківських установ, пов'язану із знеціненням вкладів у банках, а також бажанням і можливістю деяких господарюючих суб'єктів знижувати свої доходи і прибутки, а цим зменшувати оподатковувані доходи.

Але жорсткі заборони розрахунків готівкою, які діяли в Україні, давали можливість кримінальним елементам робити «бізнес» на тому, що вони відкривали рахунки на ім'я фізичних осіб, на які зараховувалася готівка, а «власники рахунків» передавали їх за певну плату дійсним власникам коштів. Ці доходи повністю уникали оподаткування. Тому держава змушена послаблювати перехід до виключно безготівкових розрахунків і дозволяти здійснювати деякі розрахунки у готівковій формі. Розрахунки готівкою юридичні особи і індивідуальні підприємці та громадяни здійснюють як за рахунок коштів, які отримали в касі кредитної установи, так і за рахунок виторгу. Сума платежу готівкою платника – покупця другому підприємцю – продавцю не повинна перевищувати десять тисяч гривень протягом одного дня за

466

одним чи кількома документами. Кількість одержувачів готівки Н
е обмежується. Якщо сума платежу готівкою за день перевищує десять тисяч, то розрахунок понад десять тисяч проводиться безготівково. Цільове витрачання готівки підтверджується документами. За порушення встановленого порядку використання готівки винні притягуються до відповідальності.

Законодавство України дозволяє юридичним і фізичним особам проявляти ініціативу, надавати послуги і виконувати роботи з метою одержання прибутку. Однак держава, підтримуючи таку ініціативу, встановлює деякі обмеження, в тому числі і в галузі обігу готівки та встановлює відповідальність за їх порушення. Нормативно-правовими актами, що регулюють обіг готівки і встановлюють відповідальність за їх порушення, є в першу чергу Указ Президента України «Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки» від 12 червня 1995 р. № 436 із змінами та доповненнями, Інструкція Національного банку України «Про порядок ведення касових операцій у національній валюті в Україні», Інструкція Національного банку України «Про організацію роботи з готівкового обігу установами банків України» від 19 лютого 2001 р. із наступними змінами і доповненнями.

467

Кожному підприємству, що здійснює діяльність із готівковими коштами, встановлюється сума коштів, яку можна залишити в касі і не здавати в банк. Розмір ліміту залежить від режиму, специфіки роботи підприємств, його віддаленості від банку, розміру касових оборотів, установлених термінів і порядку здачі касової виручки. Як правило, ліміт залишку касової готівки встановлює банк, в якому відкрито основний рахунок підприємства чи організації. Деякі підприємства (колективні, сільськогосподарські, колгоспи та подібні їм організації) встановлюють розмір готівкових коштів, що залишаються в касах, самостійно, а індивідуальним підприємцям та фермерським господарствам, що займаються виключно виробництвом, переробкою та реалізацією сільськогосподарської продукції, ліміт не встановлюється. Національний банк України дозволяє використовувати готівкові кошти в необхідних розмірах на оплату праці, забезпечення господарських потреб, на відрядження тощо. Для цього підприємства і організації можуть витрачати кошти як з виторгу, так і одержані в касі банку.

30-3-472

Конституція України

Розділ IV. Стаття 100

Стаття 100. Рада Національного банку України розробля основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням.

Правовий статус Ради Національного банку України визна-чається законом.

Коментована стаття присвячена питанню розробки Національним банком України засад грошової політики і механізмам здійснення контролю за її реалізацією.

Правовий статус Ради Національного банку України визначається законом. Рада Національного банку відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів економічного та соціального розвитку України до 15 вересня поточного року розробляє Основні засади грошово-кредитної політики і вносить їх до Верховної Ради України для інформування та здійснює контроль за виконанням Основних засад грошово-кредитної політики. Зміст цієї політики визначається Конституцією України та законодавчими актами.

Основні засади грошово-кредитної політики визначені ст. 24 Закону України від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України»: вони ґрунтуються на основних критеріях та макроеко-номічних показниках загальнодержавної програми економічного розвитку та Основних параметрах економічного та соціального розвитку України на відповідний період, що включають прогнозні показники обсягу валового внутрішнього продукту, рівня інфляції, розміру дефіциту Державного бюджету та джерел його покриття, платіжного та торгового балансів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Грошово-кредитну політику реалізує Національний банк України. Основними економічними засобами і методами грошово-кредитної політики, як установлено ст. 25 Закону України «Про Національний банк України» (в редакції Закону України від 13 липня 2000 р. № 1919-111), є регулювання обігу грошової маси через: визначення та регулювання норм обов'язкових резервів для комерційних банків; процентну політику; рефінансування комерційних банків; управління золотовалютними резервами; операції з цінними паперами; регулювання імпорту та експорту капіталу; емісію власних боргових зобов'язань та операції з ними.

468

рада Національного банку України здійснює контроль за реалізацією грошово-кредитної політики. Вона аналізує вплив грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України, розробляє пропозиції щодо внесення відповідних змін до неї та приймає відповідні рекомендації Правління Національного банку стосовно основних питань, віднесених до компетенції Національного банку в межах Основних засад грошово-кредитної політики.

Статтею 8 Закону України «Про Національний банк України» Рада Національного банку України віднесена до керівних органів Національного банку. Рада може звернутися до Верховної Ради України з викладенням своїх позицій. Рада затверджує кошторис доходів та витрат банку і подає Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України до 1 вересня поточного року прогнозовані відомості про суму перевищення доходів над витратами за кошторисом для включення до проекту Державного бюджету України на наступний рік.

Рада Національного банку України наділена правом визначати аудиторську компанію для проведення аудиторської перевірки Національного банку, розглядає аудиторський висновок та затверджує бухгалтерський баланс Національного банку України і публікує в офіційних друкованих засобах масової інформації Щорічний баланс Національного банку.

Щорічно до 1 липня Рада затверджує звіт про виконання кошторису Національного банку України та розподіл прибутку за

звітний бюджетний рік.

Рада затверджує рішення Правління Національного банку про участь у міжнародних фінансових організаціях.

Голова Ради та його заступник обирається Радою Національного банку строком на три роки. Припинення повноважень Членів Ради відбувається у зв'язку із закінченням строку їх повноважень або достроково при настанні деяких умов (наприклад, за власним бажанням, обвинуваченні їх у вчиненні злочину). Президент України та Верховна Рада України можуть звільнити членів Ради Національного банку, яких було призначено ними, зле не раніше одного року після їх призначення на посаду. Повноваження призначеного складу Ради Національного банку достроково припиняються у разі оголошення їй недовіри Президентом країни або Верховною Радою України у зв'язку з тим, що вико-

469

Конституція України

Розділ IV. Стаття 101

нання Основних засад грошово-кредитної політики за підсумками року не забезпечило стабільність грошової одиниці України У такому разі Президент України та Верховна Рада України зобов'язані звільнити своїх представників та призначити новий склад Ради Національного банку.

Повноваження Голови Національного банку України як члена Ради Національного банку припиняються у зв'язку з його відставкою або при звільненні його з посади. Члени Ради виконують свої повноваження на громадських засадах, а фактичні їх витрати, пов'язані із виконанням цих обов'язків, покриваються Національним банком за рахунок кошторисних витрат.

Законом України «Про Національний банк України» встановлено правомочність засідань Ради: вони проводяться, якщо на них присутні не менше десяти членів Ради. Рішення приймаються простою більшістю голосів від загальної кількості присутніх на засіданні членів Ради. Кожний член Ради має один голос.

Рада не може надавати рекомендації щодо доцільності призначення на посади чи звільнення з посад Голови Національного банку, членів Правління Національного банку або давати персональну оцінку діяльності окремих посадових осіб Національного банку, крім випадків, пов'язаних з Основними засадами грошово-кредитної політики та з інших питань, рішення яких є обов'язковим для Правління Національного банку.

У разі неодноразового невиконання або неналежного виконання Національним банком рішень Ради Національного банку, які є обов'язковими в силу Закону України «Про Національний банк України», Рада може звернутись до Верховної Ради України або Президента України з викладенням своїх позицій.

Рада Національного банку наділена правом відкладального вето щодо окремих рішень Правління Національного банку з питань, віднесених до її компетенції.

Рада складається з 14 осіб – громадян України, які мають вищу фінансову або економічну освіту, або науковий ступінь у галузі фінансів чи економіки, мають досвід постійної роботи в органах законодавчої влади або на керівних посадах центральної виконавчої влади України або в банківській установі, досвід наукової роботи за фінансовою чи економічною тематикою.

Президент України своїм Указом призначає сім членів Ради. Голова Національного банку, який призначається на посаду Вер-

47(1

ховною Радою України, входить до складу Ради Національного банку за посадою. Кандидатури осіб для призначення Верховною Радою України членами Ради обговорюються на спеціальному відкритому засіданні профільного комітету Верховної Ради України, який вносить свої рекомендації Верховній Раді. Верховна Рада України своєю Постановою призначає також сім членів Ради Національного банку. Всі члени Ради призначаються на сім років, а Голова правління Національного банку – на строк своїх повноважень на посаді.

На засідання Ради можуть бути запрошені керівники центральних органів влади, представники суб'єктів підприємницької діяльності, науковці та інші фахівці. Члени Правління Національного банку можуть брати участь у засіданнях з правом дорадчого

голосу.

Чергове призначення членів Ради Національного банку здійснюється не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку повноважень попередньо призначених членів Ради Національного банку.

Стаття 101. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Коментована стаття присвячена важливому інституту парламентського контролю в Україні – Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини.

Однією з функцій Верховної Ради України є здійснення парламентського контролю. Він реалізується як безпосередньо, тобто на сесіях, через парламентські комітети, народних депутатів, а також через Рахункову палату (щодо бюджетно-фінансової сфери), Уповноваженого з прав людини (відносно захисту прав і свобод людини і громадянина).

У практиці українського конституціоналізму Конституція України 1996 р. вперше запроваджує посаду Уповноваженого з прав людини, який на постійній основі здійснює опосередкований парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції.

Конституція України

Розділ

/V. Стаття 101

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є аналогом інституту омбудсмена, що був вперше заснований у 809 р в Швеції і нині існує в більш ніж ста зарубіжних країнах. У державно-правовому значенні омбудсмен сприймається як гідна довіри незалежна особа, яка уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян і опосередкований парламентський контроль у формі нагляду за всіма державними органами і посадовими особами без права зміни прийнятих ними рішень,

Інститут Уповноваженого щодо інших правозахисних механізмів є додатковим (субсидіарним) засобом захисту прав і свобод людини і громадянина. Це випливає із змісту ст. 4 Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», згідно з якою діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не має наслідком перегляд компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод особи. Уповноважений заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.

Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових, конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає у тому, що він виконує правозахисну функцію не лише стосовно громадян України, а й щодо іноземців та осіб без громадянства, що відповідає положенню ст. З Конституції, згідно з яким людина в Україні визнається найвищою соціальною цінністю.

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України шляхом таємного голосування. Пропозиції щодо кандидатур(и) на посаду Уповноваженого вносять Голова Верховної Ради або не менше однієї четвертої народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п'яти років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинен-472

н
я злочину, якщо ця
судимість не погашена та не знята у встановленому законом порядку. В інтересах неупередженого ставлення до виконання своїх обов'язків і об'єктивного вирішення справ передбачено, що Уповноважений не може мати представницького мандата, займати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах, організаціях незалежно від форм власності, крім викладацької, наукової або творчої діяльності. Він не може бути членом жодної політичної партії. Призначення омбудсмена парламентом цілком відповідає правовій природі цього інституту, і така практика існує у більшості країн світу.

При вступі на посаду Уповноважений складає присягу на пленарному засіданні парламенту, в якій урочисто присягає чесно та сумлінно захищати права і свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов'язки, додержуватися Конституції і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю. Він зобов'язаний діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина. Повноваження Уповноваженого починаються з моменту складання ним присяги. Його повноваження припиняються за таких обставин: у разі відмови Уповноваженого від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого.

Парламент України може прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення терміну, на який його було обрано, тільки у таких випадках: порушення ним присяги; порушення вимог щодо несумісності діяльності; припинення громадянства України; неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Законом про Уповноваженого встановлено, що висновок про наявність підстав для звільнення з посади Уповноваженого має дати тимчасова спеціальна комісія парламенту України. Верховна Рада за наявності зазначених підстав розглядає питання і приймає відпові-

473

Конституція України

Розділ

IV. Стаття 101

дну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради або не менш як однієї четвертої народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту.

Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів України та посадових осіб, що має суттєве значення для визначення місця і ролі цього інституту у пра-возахисному механізмі держави І для забезпечення його незалежності при реалізації Уповноваженим своїх функцій. На це спрямоване положення ч. 2 ст. 20 Закону про Уповноваженого, що втручання органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності. їх посадових та службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється. Його повноваження не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень парламенту України або його розпуску (саморозпуску). Специфіка правового статусу Уповноваженого проявляється і в тому, що він має можливість співпрацювати з різними складами парламенту, оскільки термін його повноважень становить п'ять років, а Верховної Ради України – чотири.

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, є: захист прав І свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією і законами України та міжнародними договорами України; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; запобігання порушенню прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод особи; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений Верховної Ради України з прав людини наділений компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю. Він має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної

474

ради, Прем'єр-міністром, Головами Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами. Уповноважений може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, колегії Генеральної прокуратури України та інших колегіальних органів, на засіданнях усіх органів, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом.

У системі право захисного механізму забезпечення прав особи у правовій державі суди посідають провідне місце. Тому законодавче закріплення таких значних можливостей Уповноваженого Верховної Ради щодо різних аспектів взаємодії з судовими органами має велике значення. Зокрема, Уповноважений має право звертатися до Конституційного Суду з поданням про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента України, Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції та законів України. Уповноважений може відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, досудового ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування та ізоляції, психіатричні лікарні, осіб, які там перебувають, та одержувати інформацію щодо умов їх тримання, перевіряти стан додержання прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-роз-

шукову діяльність.

Невід'ємним елементом конституційно-правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є його обов'язки. Згідно з Законом про Уповноваженого він зобов'язаний додержуватися Конституції України, законів України, інших

475

Конституція України

Розділ IV. Стаття 101

правових актів, прав та інтересів людин і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права. Оскільки в процесі реалізації своїх функцій Уповноважений одержує і конфіденційну інформацію, то він зобов'язаний ЇЇ не розголошувати. Причому це зобов'язання діє і після припинення його повноважень. Уразі розголошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку. Він не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їх згоди.

Оскільки Уповноважений обирається Верховною Радою України і його діяльність є формою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, він повинен протягом першого кварталу кожного року представляти парламенту України щорічну доповідь про стан додержання та захист прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими особами, які порушили своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності Уповноважений може представити парламентську доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. За щорічною і спеціальною доповідями Уповноваженого парламент України приймає постанову, яка обов'язково публікується в офіційних виданнях Верховної Ради України.

Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений з прав людини має відповідні загальні, матеріально-фінансові і особисті гарантії. Уповноважений як відповідальна державна посадова особа користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Без згоди парламенту України він не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладається в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена тільки Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваже-476

ного, його представників та працівників Секретаріату Уповноваженого винуваті особи притягуються до відповідальності згідно з чинним законодавством. Уповноважений не зобов'язаний давати пояснення по суті справ, які закінчені або перебувають у його провадженні. Законодавством також гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закінчення терміну повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи (посади) – інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, установі, в організації. Життя та здоров'я Уповноваженого підлягає обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ним службових обов'язків.

Фінансування діяльності Уповноваженого, Секретаріату Уповноваженого здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Уповноважений розробляє і подає на затвердження парламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада, відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його Секретаріату та його представників. Уповноважений для реалізації своєї компетенції формує Секретаріат, який є юридичною особою. Структура Секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про Секретаріат Уповноваженого з прав людини. Призначення на посаду та звільнення працівників Секретаріату здійснюється Уповноваженим, який контролює роботу Секретаріату і визначає основні напрямки його діяльності.

Формою реагування Уповноваженого на факти порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина є акти Уповноваженого, які він має право направляти у відповідні органи для вжиття ними необхідних заходів. Таким актом є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб. При цьому конституційне подання – це акт звернення до Конституційного Суду щодо вирішення питання про відповідність Конституції України законів або інших норма-

477

Конституція України

тивно-правових актів відповідних органів державної влади, а також тлумачення Конституції України та законів України. Подання Уповноваженого – це акт, який вносить Уповноважений до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний термін щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Роздої V Президент України

Стаття 102. Президент України

є главою держави
і виступає від ЇЇ імені.

Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Ця стаття містить найбільш загальну характеристику конституційно-правового статусу Президента України.

Термін «глава держави» є переважно доктринальним і в конституціях зарубіжних країн, як правило, не використовується. Його застосування в коментованій статті мало на меті акцентувати увагу на принциповій зміні конституційно-правового статусу Президента України, оскільки за ст. 1142
Конституції України 1978 р. (із змінами і доповненнями, внесеними згідно із Законом від 5 липня 1991 р.) Президент України визнавався не тільки главою держави, але й главою виконавчої влади. Чинна Конституція України вивела Президента України за межі класичної тріади гілок влади, передбачивши для нього особливе, самостійне місце в державному механізмі.

Глава держави – це здебільшого одноосібний вищий орган Державної влади, який є
уособленням держави і виконує представницькі функції. Залежно від обраної форми правління та багатьох інших політико-правових чинників його роль у державному механізмі різних країн характеризується суттєвими відмінно-

479

Конституція України

Розділ

V. Стаття 102

стями. Йому може надаватися різний обсяг повноважень, які до того ж можуть бути реальними або номінальними. Відповідно й інститут глави держави може бути «сильним» (аждо крайніх проявів абсолютизму чи «імперського» президентства) або «слабким» («декоративним»).

Конституція України 1996 р. заснувала інститут «сильного глави держави, зберігши при цьому певний «баланс сил» між ним і парламентом. Закріплений в ній принцип поділу влади, доповнений дійовим механізмом стримувань і противаг, не допускає конфронтації між вищими органами державної влади, стимулює співпрацю між ними в усіх сферах державного життя.

Використання у ч. 1 коментованої статті терміна «глава держави» не означає, що Президент поставлений Конституцією над усіма іншими органами державної влади і не передбачає встановлення субординаційних зв'язків між ним та парламентом або урядом. Його роль у державному механізмі полягає не в тому, щоб бути над гілками влади, а в тому, щоб бути поряд з ними, забезпечуючи єдність державної влади і державної політики, цілісність державного механізму. Не перебуваючи з іншими органами державної влади у відносинах влади – підкорення, Президент України наділяється достатнім обсягом повноважень, щоб неулереджено, авторитетно й оперативно забезпечувати узгоджене функціонування всіх гілок влади, вирішувати конфлікти, що виникають всередині державного механізму.

Частина 2 коментованої статті проголошує Президента України гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, формулюється функціонально-цільове призначення цього інституту, головний політико-правовий вектор його діяльності.

Згідно з Декларацією про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. державний суверенітет – це верховенство, самостійність, повнота і неподільність державної влади в
межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах. Конституційне закріплення статусу Президента України як гаранта державного суверенітету означає, що глава держави повинен використовувати всі свої повноваження для забезпечення існування України як незалежної, самостійної держави.

480

Територіальна (державна) цілісність означає, що Україна являє собою не механічне поєднання адміністративно-територіальних одиниць, а єдину суверенну державу з власною терито-пією. Принцип територіальної цілісності України означає, що її територія є єдиною і неподільною, влада її органів поширюється на всю територію країни, адміністративно-територіальні одиниці не мають права виходу зі складу України. Це передбачає також заборону будь-яких проявів сепаратизму, невизнання будь-яких територіальних претензій до України з боку інших держав.

Як правило, терміни «державний суверенітет» і «територіальна цілісність» вживаються разом як єдине політико-правове явище, оскільки лише комплексне їх забезпечення здатне зберегти міжнародно-правовий «статус кво» держави. Для того щоб Президент України мав реальні можливості для гарантування державного суверенітету й територіальної цілісності України, його конституційний статус як глави держави підкріплений значними повноваженнями у зовнішньополітичній сфері України і як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України.

Поряд із забезпеченням державного суверенітету й територіальної цілісності України на главу держави покладено завдання гарантувати додержання Конституції України. Йдеться про те, що Президент України, ефективно використовуючи надані йому повноваження, має забезпечити реальність реалізації конституційних приписів, стабільність встановленого конституційного правопорядку. При цьому він може діяти як безпосередньо, самостійно вирішуючи конкретні питання, так і опосередковано, через інші органи державної влади, вимагаючи, щоб вони нормально функціонували й оперативно вирішували питання, віднесені

До їхньої компетенції.

Конституційне визнання Президента України гарантом прав і свобод людини і громадянина цілком логічно випливає з проголошення людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю. Оскільки саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, то й для Президента, який цю
Державу уособлює і представляє, ці соціальні цінності мають становити серцевину його діяльності. Але це зовсім не означає, що глава держави повинен вирішувати всі питання, пов'язані із забезпеченням прав людини і громадянина. Президент України,

481

31 3-472

Конституція України

Розділ V. Стаття і 02

діючи виключно на підставі, в
межах повноважень і способами передбаченими Конституцією і законами України, має забезпечити такий конституційний правопорядок, такий рівень ефективності державного механізму, за якого декларовані права і свободи людини й громадянина могли б безперешкодно реалізовуватися. Оскільки Президент є відповідальним перед народом за всю державу в цілому, за результати реалізації внутрішньої й зовнішньої політики, то Конституція й передбачає такі його повноваження, які дають йому змогу активно впливати на діяльність всіх гілок державної влади.

Роль Президента як гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина є багатогранною. Насамперед це положення коментованої статті стосується діяльності самого глави держави, яка має бути взірцем відповідності Конституції і бути спрямованою на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Крім того, виконуючи цю функцію, Президент має право вимагати від усіх органів державної влади неухильного дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Якщо Президент вважає неконституційними певні правові акти Верховної Ради України, він має право звернутися до Конституційного Суду з відповідним конституційним поданням. Якщо закон України, що надійшов йому на підпис від Верховної Ради України, на думку Президента, є неконституційним, він має скористатися правом вето і повернути його до парламенту на повторний розгляд; коли ж конституційність закону є сумнівною, він може підписати його і водночас звернутися з конституційним поданням до Конституційного Суду України. Дія нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим може бути зупинена Президентом України з мотивів їх невідповідності Конституції України та законам України з одночасним зверненням до Конституційного Суду. Щодо актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, то Президент може з мотивів невідповідності цих актів Конституції або порушення прав і свобод людини і громадянина скасувати їх.

Виступаючи в ролі гаранта Конституції, прав і свобод людини і громадянина, Президент України уповноважений з названих позицій оцінювати зміст діяльності відповідальних перед ним і підконтрольних йому органів, а також керівників тих державних структур, щодо яких глава держави приймає рішення з кадрових 482

питань. Наприклад, якщо Президент вважає, що Генеральний П
р0К
урор України, міністр, керівник центрального чи місцевого органу виконавчої влади порушив Конституцію України або належним чином не організував роботу відповідного органу щодо забезпечення й захисту конституційних прав і свобод громадян, він може звільнити відповідну особу.

Президент України володіє й рядом інших правових можливостей впливати на рівень конституційної законності, реалізацію прав і свобод людини і громадянина. Зокрема, через звернення до Верховної Ради України він може викласти власне бачення цієї проблеми й орієнтувати парламент на реалізацію першочергових законопроектів у тій чи іншій сфері суспільного життя. Реалізу-ючи право законодавчої ініціативи, глава держави може вносити проекти законів про зміни і доповнення до Конституції та законів України. Контролюючи уряд, Президент впливає на формування проекту Державного бюджету України, витрачання державних коштів, що безпосередньо зачіпають рівень соціальної підтримки населення, реалізацію соціально-економічних прав громадян. В арсеналі Президента України є й такі інструменти індивідуального захисту і забезпечення прав громадян, як вирішення питань громадянства, політичного притулку, здійснення помилування, нагородження державними нагородами тощо. Виходячи із загальних положень коментованої статті, діяльність Президента України, поряд з іншими суб'єктами забезпечення національної безпеки України, з урахуванням геополітич-ної і внутрішньої обстановки в Україні має бути зосереджена на прогнозуванні, своєчасному виявленні, попередженні і нейтралізації зовнішніх і внутрішніх загроз національній безпеці, захисті суверенітету і територіальної цілісності України, безпеки її прикордонного простору, піднесенні економіки країни, забезпеченні особистої безпеки, конституційних прав і свобод людини і громадянина, викоріненні злочинності, вдосконаленні системи державної влади, зміцненні законності й правопорядку, збереженні соціально-політичної стабільності суспільства, зміцненні позицій України у світі, підтриманні на належному рівні її оборонного потенціалу і обороноздатності, радикальному поліпшенні екологічної ситуації.

483

Президент України як глава держави і гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Кон-

ЗГ3472

Конституція Україна

Розділ V. Стаття 103

ституції України, прав і свобод людини і громадянина і як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України при виконанні своїх державних функцій відповідно до Конституції та законів України здійснює загальне керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. Він вживає заходів шодо припинення діяльності незаконних воєнізованих формувань, а також будь-яких спроб використання Збройних Сил України та інших військових формувань, правоохоронних органів для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності. Президент України розглядає перед внесенням на затвердження Верховною Радою України розроблені Кабінетом Міністрів України загальнодержавні програми у сфері національної безпеки і оборони, програми військового, військово-політичного та військово-технічного співробітництва України з іншими державами та міжнародними союзами. Як безпосередньо, так і через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України та створювані ним у разі необхідності допоміжні служби Президент здійснює контроль за діяльністю Збройних Сил України, інших військових формувань і органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони та правоохоронної діяльності.

Як представник України на зовнішньополітичній арені, як керівник зовнішньополітичної діяльності держави Президент України забезпечує проведення активної зовнішньої політики України, рівноправне і взаємовигідне співробітництво України із зарубіжними державами, сприятливу зовнішньополітичну атмосферу, повноцінне входження України до світового співтовариства, запобігає втручанню у внутрішні справи України з боку інших держав. Гарантування державного суверенітету й територіальної цілісності України на сучасному етапі передбачає також забезпечення повноправної участі України в загальноєвропейській та регіональних системах колективної безпеки, набуття членства в Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору при збереженні добросусідських відносин і стратегічного партнерства з Російською Федерацією, іншими країнами СНД, а також з іншими країнами світу, сприяння усуненню конфліктів, насамперед у регіонах, що межують з Україною.

Діяльність Президента України як гаранта основних прав і свобод людини і громадянина спрямована на утримання політич-

484

но
ї стабільності, громадянського миру та взаєморозуміння в суспільстві, формування і вдосконалення політико-правових, Фціально-економічних та духовно-культурних засад етнонаціо-нальної стабільності, узгодження інтересів етнічних спільнот, розв'язання міжнаціональних суперечностей, забезпечення міжконфесійної стабільності та запобігання конфліктним загостренням на релігійній основі.

Сьогодні з прийняттям законів «Про основи національної безпеки України», «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про Службу безпеки України», «Про міжнародні договори України» та багатьох інших законодавчих актів загальні положення коментованої статті достатньо конкретизовані.

Слід зазначити, що всі країни, які закріпили на конституційному рівні статус президента як гаранта певних соціальних цінностей (Казахстан, Росія, Таджикистан, Франція, Хорватія тощо), рано чи пізно стикалися з проблемою так званих «дискреційних повноважень» глави держави. Ця проблема зводиться до питання про те, чи зобов'язаний глава держави за будь-яких умов діяти в межах повноважень, передбачених конституцією.

Ця проблема є актуальною і для України. її вирішення має ґрунтуватися на принципі законності, який щодо органів публічної влади сформульований у ч. 2 ст. 19 Конституції України, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України. Цей імперативний припис є однією із засад конституційного ладу і не передбачає жодних винятків, у тому числі й для глави держави. Тому гарантування Президентом державного суверенітету, територіальної Цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина має здійснюватися виключно в межах Основного Закону. Жодна соціальна цінність не може бути підставою для виходу Президента за межі його компетенції, встановленої Конституцією України і деталізованої у чинному законодавстві.

Стаття 103. Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборного права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

485

Конституція України

Розділ
V. Стаття 103

Президентом України може бути обраний громадянин України який досяг тридцяти п 'яти років, має право голосу, проживає в
Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, а також: займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Президента України. Уразі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня припинення повноважень.

Порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом.

Коментована стаття закріплює вихідні положення щодо порядку заміщення посади Президента України.

У частині 1 даної статті закріплено, що вибори глави Української держави здійснюються всенародно, і перелічено принципи, за якими вони проводяться. Прямий, позапарламентський спосіб обрання глави держави є загальним правилом для республік зі змішаною (напівпрезидентською) формою правління (Франція, Росія, Польща та ін.). Набуття мандата довіри безпосередньо від народу посилює легітимність президентської влади, підносячи її на один рівень з легітимністю влади парламенту, зміцнює позиції глави держави у відносинах з іншими вищими органами державної влади. Водночас всенародні вибори Президента України мають бути гарантією його незалежності, неупередженості і водночас авторитетності у відносинах з іншими органами публічної влади.

Принципи, зазначені в ч. 1 коментованої статті, фактично є відтворенням загальних принципів виборчого права України, сформульованих у ч. 1 ст. 71 Конституції України. Зміст цих принципів деталізований у Законі України від 5 березня 1999 р. «Про вибори Президента України». Так, ст. 2 вказаного Закону, закріп-

486

лккчИ
зміст загального виборчого права по виборах Президента формулює, що право обирати мають громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Не мають права голосу громадяни, визнані судом недієздатними. Будь-які прямі або непрямі привілеї або обмеження виборчих прав громадян України за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками, крім передбачених Конституцією України та цим Законом, забороняються. Таким чином, активне виборче право по виборах Президента України виникає у громадян України по досягненню вісімнадцяти років.

Принцип рівного виборчого права стосовно виборів Президента України означає, що кожен виборець має рівну однакову кількість голосів при голосуванні, а саме – один голос. Принцип рівного виборчого права також означає, що громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах, тобто їм надаються однакові умови для реалізації їх виборчого права на всіх етапах виборчого процесу.

Пряме виборче право по виборах Президента України означає, що глава держави обирається безпосередньо виборцями, без будь-яких проміжних інституцій, тобто має прямий мандат, який він отримує від виборців. Такий спосіб обрання глави держави виключає викривлення істинної волі депутатського корпусу і водночас зміцнює зв'язок обраної особи з електоратом.

Голосування на виборах Президента України є таємним: контроль за волевиявленням виборців забороняється, що досягається рядом організаційних гарантій. Це важливо з точки зору єдності волі і волевиявлення виборців, захисту їх від протиправного тиску з боку інших осіб.

Закон «Про вибори Президента України» закріплює, що виборчий процес здійснюється також на засадах багатопартійності, вільного і рівноправного висування кандидатів у Президенти України; гласності і відкритості, свободи агітації; рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Участь громадян України у виборах Президента України є добровільною. Ніхто не може бути примушений до участі чи

неучасті у виборах.

487

Президент України обирається на п'ятирічний строк, відлік якого розпочинається з моменту вступу на пост (тобто з моменту складення присяги) новообраного глави держави. Такий термін повноважень є найбільш поширеним серед зарубіжних країн. Саме на такий строк обираються президенти в більш як тридцяти країнах світу, зокрема в Азербайджані, Болгарії, Бразилії, Венесуелі, Греції, Ізраїлі, Індії, Казахстані, Німеччині, Пакистані, Польщі, Португалії, Республіці Корея, Сальвадорі, Сенегалі, Чехії, Уругваї.

Частина 2 коментованої статті закріплює юридичні вимоги (виборчі цензи) до кандидатів у Президенти України. Так, пасивне виборче право по виборах Президента України надається виключно громадянам України, тобто встановлюється ценз громадянства. При цьому підстава набуття громадянства та строк перебування у громадянстві України для висунення кандидатом на посаду глави держави значення не мають.

Закріплення мінімального вікового цензу у тридцять п'ять років є досить помірним порівняно з іншими країнами. При цьому максимально допустимий вік для кандидатів у Президенти Конституція не встановлює. Зміст мінімального вікового цензу полягає в тому, щоб можливість керувати країною була надана громадянинові, який має життєві навички і достатні знання про навколишню дійсність, здатному на основі свого досвіду приймати відповідальні та адекватні рішення.

Конституційно закріпленим є і так званий ценз осідлості, тобто вимога проживання в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років. При цьому необхідно, щоб, по-перше, кандидат безперервно проживав в Україні протягом встановленого строку, по-друге, на день виборів постійно проживав на території України. Ні Конституція, ні Закон «Про вибори Президента України» не містять легального тлумачення терміна «безперервне проживання». Однак згідно зі ст. 1 Закону України «Про громадянство України» безперервним проживанням на території України визнається проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував дев'яноста днів, а в сумі за рік – ста вісімдесяти днів. При цьому не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України.

Враховуючи те, що здійснення повноважень Президента пов'язане з офіційним використанням державної мови (в текстах нормативних правових актів України, посланнях глави держави до парламенту, під час офіційних переговорів тощо) конституційно закріплюється така вимога, як володіння державною мовою. У Конституції не зазначається, який саме рівень володіння державною мовою вимагається від кандидата у Президенти України. Із цього можна зробити висновок, що він має бути таким, щоб забезпечувати належне виконання президентських повноважень. Частина третя коментованої статті містить обмеження права однієї особи обіймати посаду Президента більше двох строків підряд. Ця конституційна норма служить гарантією від авторитаризму та зловживання владою і забезпечує ротацію керівництва держави. Разом з тим Конституція не забороняє одній особі навіть після двох строків перебування на посаді Президента через деякий проміжок часу знову обійняти цю посаду.

Слід зазначити, що п. 5 ст. 2 Закону України «Про вибори Президента України» встановлює, що не можуть бути висунуті претендентами на кандидатів у Президенти України громадяни, які перебувають у місцях позбавлення волі або мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Погоджуючись з цим положенням виборчого Закону, водночас слід мати на увазі, що Конституція України не містить таких обмежень. Дотримання вказаного положення може вважатися додатковою умовою, необхідною для обіймання посади Президента України. Конституційний Суд України у своєму рішенні по так званій «справі про вибори народних депутатів» від 26 лютого 1998 р. визнав неконституційним положення ч. 4 ст, 3 Закону «Про вибори народних депутатів України», за яким «здійснення виборчого права призупиняється для осіб, що утримуються за вироком суду в місцях позбавлення волі, – на час перебування в цих місцях» як таке, що обмежує здійснення громадянами виборчих прав. При цьому єдиний орган конституційної юрисдикції посилався на ч. 1 ст. 64 Конституції України, за якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. Йдучи за логікою Конституційного Суду, положення п. 5 ст. 2 Закону «Про вибори Президента України» може бути піддане сумніву на предмет відповідності Консти

Конституція України

Розділ V. Стаття 103

туші, оскільки Основний Закон містить обмеження пасивного виборчого права осіб, що мають судимість за вчинення умисного злочину, тільки відносно виборів народних депутатів України (ч. З ст. 76) і нічого не говорить про обмеження пасивного виборчого права цієї категорії осіб на президентських виборах. Вихід з такої ситуації вбачається в необхідності внесення відповідних доповнень до Конституції, обмежуючи таким чином доступ до вищої державної посади особам з кримінальним минулим.

Конституція чітко закріплює умови несумісності поста Президента з іншими видами діяльності. Насамперед, особі, яка обіймає цю посаду, заборонено мати інший представницький мандат. Тлумачення терміна «представницький мандат» викладено в мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови). Єдиний орган конституційної юрисдикції зазначив, що термін «представницький мандат» обов'язково пов'язаний з обранням особи на посаду, зокрема народним депутатом України чи депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради з наданням їй відповідних повноважень, в тому числі виступати від імені виборців. Згідно з Конституцією України представницький мандат мають народні депутати України (ч. 2 ст. 78), Президент України (ч. 4 ст. 103), депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також депутати сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, що прямо зумовлено представницьким характером цих органів (статті 136, 140, 141). Конституційний Суд зазначив, що сільський, селищний, міський голова є не тільки головною посадовою особою відповідної територіальної громади (ч. І ст. 12 Закону України від 25 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»), а й має представницький мандат, що зумовлено його безпосереднім обранням територіальною громадою.

Таким чином, Президент України не може бути народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради, сільським, селищним, міським головою.

Глава держави не може обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до скла-

490

пу керівного органу або наглядової ради підприємства, яке має на мет
і одержання прибутку, що спрямоване на недопущення зловживання главою держави своїми повноваженнями.

Визначення терміна «посада» дано у ст. 2 Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу». Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло відповідних службових повноважень. Класифікація посад закріплена у ст. 25 вказаного Закону. При цьому зі змісту даного конституційного положення випливає, що вимоги несумісництва поширюються і на так звані політичні посади. Тобто Президент України не може обіймати посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, які за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом «Про державну службу».

Коментована стаття нічого не говорить про неможливість суміщення поста Президента України з посадою в органах місцевого самоврядування. Однак у даному випадку слід застосовувати розширювальне тлумачення і під органами державної влади розуміти всі органи, що наділені публічно-владними повноваженнями, у тому числі й органи місцевого самоврядування.

Частина 4 коментованої статті визначає строки проведення чергових і позачергових виборів Президента України. Проведення чергових виборів глави держави в останню неділю жовтня мало на меті максимально віддалити їх за часом від парламентських виборів і водночас надати достатньо часу для передвиборної кампанії після періоду літніх відпусток. Проведення дострокових виборів Президента України в період дев'яноста днів з дня припинення повноважень попереднього глави держави має на меті забезпечити безперервність і наступництво у виконанні президентських повноважень, оскільки від цього безпосередньо залежить ступінь гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Частина 5 коментованої статті містить бланкетну норму, яка відсилає читача до спеціального закону (мається на увазі Закон України «Про вибори Президента України»), яким мають деталь-

491

Конституція Україна

Розділ V. Стаття 104

но регламентуватися всі стадії виборчого процесу по виборах глави Української держави. Чинний Закон України «Про вибори Президента України» докладно визначає порядок і строки призначення та проведення виборів, організацію виборів, систему і компетенцію виборчих комісій, фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборів, порядок висування і реєстрації кандидатів у Президенти України, проведення передвиборної агітації, гарантії діяльності кандидатів у Президенти України та інших учасників виборів, порядок проведення голосування і визначення результатів виборів Президента України.

Згідно із Законом право висування кандидатів на пост Президента належить партіям, які зареєстровані Міністерством юстиції України, і реалізується ними як безпосередньо, так і через об'єднання кількох партій у виборчий блок. Висування претендентів на кандидатів у Президенти України відбувається на з'їзді (конференції) партії чи виборчого об'єднання за сто сімдесят днів і закінчується за сто сорок днів до дня виборів. Партія чи виборче об'єднання можуть висунути лише одного кандидата, дані про якого повідомляються в Центральну виборчу комісію. Кандидат може бути висунутий також зборами виборців, якщо в них беруть участь не менше п'ятисот громадян України, що мають право голосу. Збори виборців можуть проводитися за місцем проживання або на підприємствах, в установах, організаціях. Висування претендента вимагає підтримки виборців. Партія, виборче об'єднання чи ініціативна група зобов'язані зібрати на підтримку свого претендента не менше одного мільйона підписів громадян України, які мають право голосу, в тому числі не менш як тридцять тисяч громадян у кожному з двох третин регіонів України. Заповнені підписні листи подаються безпосередньо до Центральної виборчої комісії не пізніш як за сто десять днів до виборів. Реєстрація кандидатів у Президенти України повинна бути завершена не пізніш як за дев'яносто днів до дня виборів.

Вибори Президента України відбуваються по єдиному загальнодержавному виборчому округу, що включає всю територію України. Підготовку і проведення виборів здійснюють виборчі комісії, які є незалежними від органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ці комісії створюються на рівні України (Центрви-борчком), територіальних округів (225 територіальних виборчих комісій) та виборчих дільниць. Виборчі дільниці утворюються, як 492

правило, з кількістю від двадцяти до трьох тисяч виборців, а у виняткових випадках – з меншою або більшою кількістю виборців.

Голосування проводиться тільки в день виборів або в день повторного голосування з 8 годин ранку до 20 годин вечора. Про час і місце голосування дільнична виборча комісія сповіщає виборців не пізніш як за п'ятнадцять днів до дня виборів, надсилаючи іменні запрошення за місцем проживання виборців. Кожен виборець голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається.

Підрахунок голосів виборців проводиться безпосередньо членами дільничної виборчої комісії, про що складається протокол. На підставі протоколів територіальні виборчі комісії, підсумовуючи дані, що містяться в цих протоколах, встановлюють підсумки голосування і складають протокол, який передається Центральній виборчій комісії, а та, у свою чергу, підсумовує всі отримані дані. Обраним вважається кандидат, який отримав більше половини голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Центрвиборч-ком визнає вибори такими, що не відбулися, в разі вибуття всіх кандидатів у Президенти України. У випадку, коли до бюлетеня було включено більше двох кандидатів і жоден з них не був обра-ний, призначається повторне голосування по двох кандидатах, які отримали найбільшу кількість голосів виборців (так званий другий тур, характерний для країн з багатопартійною системою). За підсумками повторного голосування обраним вважається кандидат, що отримав більшу, ніж інший кандидат, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. У разі, коли повторне голосування проводилося лише по одній кандидатурі, кандидат вважається обраним Президентом України, якщо він отримав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.

Стаття 104. Новообраний Президент України вступає на пост не пізніше ніж через тридцять днів після офіційного оголошення результатів виборів, з моменту складення присяги народові на Урочистому засіданні Верховної Ради України.

Приведення Президента України до присяги здійснює Голова Конституційного Суду України.

Президент України складає таку присягу:

«Я, (ім'я та прізвище), волею народу обраний Президентом Укра-ни, заступаючи на цей високий пост, урочисто присягаю на вірність

493

Конституція України

Розділ V. Стаття 104

Україні. Зобов язуюсь усіма своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додер. жуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі».

Президент України, обраний на позачергових виборах, складає присягу у п 'ятиденний строк після офіційного оголошення результатів виборів.

Коментована стаття визначає строки і порядок вступу на пост новообраного Президента України.

Урочиста церемонія вступу на посаду новообраного президента називається інавгурацією. На відміну від конституцій інших держав Конституція України не деталізує процедуру інавгурації президента, обмежуючись лише загальними формулюваннями. Обов'язковою умовою вступу на посаду новообраного Президента України є складення присяги Українському народові як носієві всієї повноти влади в Україні. Присяга – це офіційна клятва додержуватися певних обставин, зокрема урочиста обіцянка особи виправдати довіру тих, хто вручив їй певний мандат. Оскільки єдиним органом державної влади, уповноваженим виступати від імені всього Українського народу, є парламент, Конституцією передбачено, що інавгурація новообраного глави держави має відбуватися на урочистому засіданні Верховної Ради України.

Строки проведення інавгурації новообраного ПрезидентаУкраїни залежать від підстав проведення виборів. У випадку, колиПрезидент України обраний на чергових виборах, що відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень глави держави, він складає присягу не пізніше ніж через тридцять днівпісля офіційного оголошення Центральною виборчою комісієюрезультатів виборів. Якщо ж Президент України обирався на позачергових виборах, то він складає присягу протягом скороченогостроку – не пізніш як на п'ятий день після офіційного оголошен-ня результатів виборів. Встановлення скороченого строку прове-'
дення інавгурації обумовлено насамперед тим, що повноважен-' ня Президента не можуть передаватися іншим особам, а характер цих повноважень вимагає безперервності функціонуванняінституту президентства. . ж

494

Новообраного Президента України приводить до присяги Голова Конституційного Суду України. Це символічно, оскільки Президент за змістом ст. 102 Конституції України є гарантом Конституції, а Конституційний Суд України – це єдиний орган конституційної юрисдикції, завданням якого є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України. Таким чином, Голова Конституційного Суду від імені Конституційного Суду в цілому, приводячи Президента до присяги, забезпечує конституційність інавгурації, наступництво посади глави держави, легітимність його повноважень.

Текст присяги Президента України в повному обсязі закріплений у ч. З коментованої статті. Конституційна форма присяги надає їй не тільки суттєвого морального звучання, але й належної нормативності та вищої юридичної сили. Таким чином, складаючи присягу, новообраний Президент України офіційно бере на себе позитивну конституційно-правову відповідальність за належне виконання функцій і повноважень глави держави.

За відсутності належної законодавчої регламентації церемонії вступу на пост новообраного Президента України (інавгурації) ці заходи здійснюються згідно з Порядком проведення урочистої церемонії вступу на пост новообраного Президента України, затвердженим Указом Президента України від ЗО листопада 1999 p., а також Положенням про Державний Протокол та Церемоніал України, затвердженим Указом Президента України від 22 серпня 2002 р. Інавгурація Президента України проводиться в Національному палаці «Україна». На інавгурацію Президента України запрошуються глави іноземних держав, парламентів, урядів іноземних Держав, інші іноземні посадові особи та особисті гості Президента України, посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а також представники церков і релігійних конфесій, дипломатичний корпус. Проект плану заходів щодо проведення інавгурації Президента України розробляється Управлінням Державного Протоколу та Церемоніалу Президента України. План зазначених заходів із визначенням відповідальних за їх виконання затверджується Главою Адміністрації Президента України за погодженням з Президентом України.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України урочисте засідання з нагоди вступу на пост новообраного Президента

495

Конституція України

України відкриває Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності або нездійснення ним своїх повноважень з інших причин – один з його заступників. Виконується Державний Гімн України. Головуючий повідомляє про осіб, присутніх на урочистому засіданні, після чого запрошує до трибуни Голову Конституційного Суду України для приведення до присяги Президента України і надає йому слово. Голова Конституційного Суду повідомляє про рішення Центральної виборчої комісії щодо обрання Президента України, запрошує до трибуни новообраного Президента України, вручає йому текст присяги народові України, зміст якої визначений Конституцією України. Президент України проголошує присягу народові України, підписує її і передає підписаний текст Голові Конституційного Суду України.

Конституція України встановила текст присяги Президента України при вступі на пост. Однак ні Конституція, ні закони України не вказують, на чому Президент України повинен складати присягу. Тому при проведенні інавгурації новообраного Президента України керуються конституційним звичаєм, що склався після проголошення державної незалежності в 1991 р. Обраний у 1991 р. Президент України Леонід Кравчук урочисту присягу на вірність Українському народові складав на тексті чинної Конституції України, Акті проголошення незалежності України та Пере-сопницькому Євангелій'. Згодом від застосування тексту Акта проголошення незалежності України під час церемонії інавгурації відмовились і новообраний Президент України Леонід Кучма в 1994 та 1999 pp. складав присягу тільки на тексті чинної Конституції України та Пересопницькому Євангеліїї. Пересопницьке Євангеліє – це широковідома національна реліквія, одне з найдавніших рукописних україномовних Євангелій (друга пол. XVI ст.), яке свого часу було в руках гетьмана-державника Івана Мазепи. Назва Євангелія походить від місця виготовлення – містечка Пересопниці (нині села неподалік м. Рівного).

Отримавши підписаний Президентом України текст присяги, Голова Конституційного Суду України оголошує, що новообраний Президент України склав присягу народові України відповідно до ст. 104 Конституції України і вступив на пост Президента України на п'ятирічний строк. Голова Конституційного Суду України вручає Президентові України Свідоцтво про вступ на пост Президента України та офіційні символи влади Президента України.

496

Розділ V, Стаття 104

Згідно з Указом Президента України від 29 листопада 1999 р. «Пр° офіційні символи глави держави» Президенту України після вступу на пост вручаються штандарт, Знак, Гербова печатка і Булава Президента України.

Прапор (штандарт) Президента України являє собою синє квадратне полотнище з зображенням у центрі золотого Знака Княжої Держави Володимира Великого (малого Державного Герба України). Полотнище обрамлене золотою лиштвою і прикрашене золотою бахромою. Древко Прапора (штандарта) Президента України дерев'яне. Верхівка древка має форму кулі з онікса, що оздоблена рельєфним накладним орнаментом із жовтого металу. До основи верхівки древка оригіналу Прапора (штандарта) прикріплюється срібна пластинка з вигравіруваними прізвищем, ім'ям, по батькові Президента України та датою складення ним присяги народові. Після закінчення повноважень Президента України пластинка передається на постійне зберігання до Відділу державних нагород Адміністрації Президента України.

Дублікат Прапора (штандарта) Президента України: піднімається на прапорній щоглі біля Резиденції Президента України у столиці України – місті Києві; встановлюється в ложі Президента України зали засідань Верховної Ради України під час перебування Президента України у Верховній Раді України; встановлюється (піднімається, зображується у зменшеному вигляді) на транспортних засобах пересування Президента України на території України.

497

Знак Президента України має форму орденського ланцюга, що складається з медальйона-підвіски, шести фініфтевих медальйонів та дванадцяти декоративних ланок, розміщених у відповідній послідовності. Медальйон-підвіска Знака Президента України являє собою геральдичний картуш з рельєфним зображенням малого Державного Герба України на синій емалі. Фініфтеві медальйони мають овальну форму, обрамлені геральдичним картушем і містять зображення знака Київського князя Володимира Великого, герба Галицько-Волинського князівства, герба Великого князівства Литовського, герба Війська Запорізького, родового герба гетьмана Богдана Хмельницького, герба Української Народної Республіки. На декоративних ланках – стилізоване зображення листя та кетягів калини. Знак Президента України виготовлений з жовтого і білого металу, всі його еле-

іі
S-472

Конституція України

Розділ V. Стаття 104

менти з'єднані між собою фігурними кільцями. Знак Президента України глава держави має носити на шиї. Знак Президента України використовується Президентом України під час: прийому вірчих і відкличних грамот глав дипломатичних представництв іноземних держав в Україні; вручення державних нагород України, телевізійних звернень з посланнями до народу; в інших випадках, якщо це передбачено нормами протоколу.

Гербова печатка Президента України має форму кола. У центрі – зображення малого Державного Герба України, над яким по колу напис «Президент України», Під зображенням малого Державного Герба України – стилізоване зображення державної нагороди – «Ордена князя Ярослава Мудрого». Гербова печатка Президента України має бортик і по колу облямована декоративною пружкою. Руків'я Гербової печатки Президента України виготовлене з лабрадориту, прикрашене накладним рельєфним зображенням малого Державного Герба України з жовтого металу і увінчане позолоченою орнаментованою верхівкою. Гербова печатка Президента України використовується для засвідчення підпису Президента України на грамотах, посвідченнях до президентських відзнак та почесних звань України, а також на посланнях Президента України главам інших держав. Вона виготовляється у чотирьох примірниках, один з яких є еталонним, і для засвідчення підпису Президента України не використовується.

Булава Президента України виготовлена з позолоченого срібла. Руків'я і верхівка булави прикрашені декоративним орнаментом і оздоблені дорогоцінним камінням. Футляр до Булави Президента України виготовлений з червоного дерева, прикрашений рельєфним зображенням малого Державного Герба України з жовтого металу. Булава Президента України засвідчує спадкоємність багатовікових історичних традицій українського державотворення.

Під час приведення до присяги новообраного ПрезидентаУкраїни оригінал Прапора (штандарта) Президента України розміщується поруч з Президентом України. Знак Президента України покладається на новообраного Президента України, Гербовапечатка Президента України і Булава Президента України вручаються новообраному Президентові України після складення нимприсяги. -в і:

498

Після вручення офіційних символів глави держави Голова Центральної виборчої комісії вручає Президентові України посвідчення Президента України, а Головуючий на засіданні вітає Президента України зі вступом на пост.

Потім слово надається Прем'єр-міністрові України, який проголошує заяву Кабінету Міністрів України про складення Кабінетом Міністрів України повноважень перед новообраним Президентом України відповідно до ч. 1 ст. 115 Конституції

України.

Нарешті головуючий надає слово Президентові України для проголошення звернення до народу України. У цьому зверненні глава держави стисло формулює власне бачення місця і ролі Президента у вирішенні завдань, що стоять перед суспільством і державою.

Після проголошення Президентом України звернення до народу України головуючий оголошує про закриття урочистого засідання з нагоди вступу на пост новообраного Президента України. На завершення урочистого засідання виконується Державний Гімн України.

Після складення присяги передбачено покладення квітів до пам'ятників Т. Шевченко і М. Грушевського, після чого в національному заповіднику Софія Київська проходить зустріч з членами Всеукраїнської ради церков і релігійних організацій. Представники різних конфесій благословляють Президента і висловлюють молитву за Україну. Урочиста церемонія завершується покладенням квітів до могили Невідомого солдата та офіційним прийомом у Марийському палаці від імені Президента України. До плану заходів у зв'язку з інавгурацією Президента України включаються також протокольні зустрічі Президента України з главами іноземних держав, парламентів, урядів іноземних держав, іншими іноземними посадовими особами та особистими гостями Президента України.

Конституція України не містить прямого викладення юридичних наслідків відмови новообраного Президента скласти присягу. Однак зі змісту ч. 1 коментованої статті випливає, що відмова скласти присягу на вірність Українському народові унеможливлює вступ на пост новообраного Президента України і тягне за собою необхідність проведення нових виборів глави держави.

499

Конституція України

Розділ
V. Стаття 105

Стаття 105. Президент України користується правом не~ доторканності на час виконання повноважень.

За посягання на честь і гідність Президента України винні особи притягаються до відповідальності на підставі закону.

Звання Президента України охороняється законом і зберігається за ним довічно, якщо тільки Президент України не був усунений з поста в порядку імпічменту.

Коментована стаття визначає юридичні гарантії діяльності Президента України,

Частина 1 коментованої статті передбачає, що глава держави протягом строку своїх повноважень користується правом недоторканності, тобто юридичним імунітетом. На відміну від недоторканності народних депутатів, зміст якої досить чітко визначений у ст. 80 Конституції України, зміст президентського імунітету в Основному Законі не розкривається.

За даних умов зміст права Президента на недоторканність слід розглядати у контексті того, як цей термін визначається у чинному законодавстві щодо інших посадових осіб, зокрема положень ст. 27 Закону України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України», ст. 20 Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та ст. 13 Закону України від 15 грудня 1992 р. «Про статус суддів». Системний аналіз змісту названих статей надає можливість стверджувати, що в усіх випадках термін «недоторканність» законодавець використовує для визначення однієї з юридичних гарантій діяльності певної посадової особи, яка має на меті забезпечити її незалежність і неупередженість при здійсненні своїх повноважень. Зміст недоторканності в усіх випадках полягає в тому, що певна посадова особа не може бути без згоди Верховної Ради України притягнута до кримінальної відповідальності, затримана чи заарештована. Обшук, затримання такої посадової особи чи огляд її особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції і вживання інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи даної особи, допускаються лише в разі, коли Верховною Радою України надано згоду на притягнення її до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одер-500

жати інформацію неможливо. Це дає підстави тлумачити зміст президентського імунітету аналогічно.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 р. № 9-рп / 99 по справі про депутатську недоторканність кримінальна відповідальність настає з моменту набрання законної сили обвинувальним вироком суду, а притягнення до кримінальної відповідальності як стадія кримінального переслідування починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у

вчиненні злочину.

При цьому слід мати на увазі, що вчинення Президентом України злочину є підставою для його усунення з посади в порядку імпічменту. Сутність цієї процедури саме і полягає в тому, щоб, усунувши Президента України з посади, позбавити його юридичного імунітету і надати можливість притягти його до кримінальної відповідальності.

Таким чином, недоторканність Президента України означає, що він може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований тільки після усунення його з посади в порядку імпічменту. Обшук, затримання Президента України або огляд його особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та вживання інших заходів, що відповідно до закону обмежують його права і свободи, допускаються тільки в разі дострокового припинення його повноважень у порядку імпічменту, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.

Частина 2 коментованої статті містить охоронну норму, яка під загрозою притягнення до юридичної відповідальності забороняє посягати на честь і гідність Президента України. Цей припис слід тлумачити у контексті ст. З Конституції України, яка проголошує, що честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю й охороняються законом. Чинне законодавство не передбачає особливої норми про відповідальність за посягання на честь і гідність Президента України, що є свідченням демократизму нашої держави і реальним втіленням принципу рівноправності всіх її громадян. Адже ст. 28 Конституції визнає за кожною людиною право на повагу до її гідності, незалежно від посади, яку вона обіймає, чи

інших соціальних ознак. ,.-. v
--- .-..

501

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

За Цивільним кодексом України, який набуває чинності з 1 січня 2004 p., честь і гідність є особистими немайновими благами, які охороняються цивільним законодавством. Стаття 297 Цк України проголошує, що кожен має право на повагу до його гідності та честі, визнає його недоторканними і закріплює право на звернення до суду з позовом про захист честі та гідності.

При вирішенні справи про захист честі й гідності Президента України судді мають виходити з того, що він є не просто однією з вищих посадових осіб, але й виступає уособленням держави у зовнішньо- і внутрішньополітичних відносинах. Тому образа чи наклеп на Президента України можуть розглядатися не тільки як посягання на громадянські права особи, що перебуває на цьому посту, але й як прояв неповаги до Української держави в цілому, оскільки Президент є главою держави, і враховуватися при визначенні ступеня тяжкості вчиненого, спричинених посяганням наслідків і відповідно обсягу юридичної відповідальності правопорушника. При цьому слід мати на увазі, що не можуть розглядатися як посягання на честь і гідність Президента України публічні виступи чи публікації в пресі з критикою президентського курсу в цілому або окремих рішень та актів глави держави. Частина 3 коментованої статті закріплює, що звання Президента України зберігається за ним довічно, крім випадку, коли його повноваження були достроково припинені в порядку імпічменту, тобто за підставами і процедурою, передбаченими ст. 111 Конституції України. Вказівка на звання Президента України має міститися в усіх офіційних зверненнях до особи, шо займала цей пост, та у публічних повідомленнях про неї. Разом зі званням за колишнім Президентом України можуть зберігатися деякі гарантії, якими він користувався, перебуваючи на посту глави держави (особиста охорона, медичне обслуговування тощо), крім недоторканності.

Стаття 106. Президент України:

• 1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

502

представляє державу в міжнародних відносинах, здійснюєкерівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

приймає рішення про визнання іноземних держав;

призначає та звільняє глав дипломатичних представництвУкраїни в інших державах і при міжнародних організаціях; приймаєвірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних

держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції

України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

призначає позачергові вибори до Верховної Ради України устроки, встановлені цією Конституцією;

припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

призначає за згодою Верховної РадиУкраїни Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;

призначає за поданням Прем'єр-міністра України членівКабінету Міністрів України, керівників інших центральних органіввиконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністраційта припиняє їхні повноваження на цих посадах;

призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади;

призначає половину складу Ради Національного банку України;

призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

призначає на посади та звільняє з посад за згодою ВерховноїРади України Голову Антимонопольного комітету України, ГоловуФонду державного майна України, Голову Державного комітетутелебачення і радіомовлення України;

утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утриманняорганів виконавчої влади;

16) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Радиміністрів Автономної Республіки Крим;

503

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України-призначає на посади та звільняє з посад вище командування Зброй.них Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництвоу сферах національної безпеки та оборони держави;

очолює Раду національної безпеки і оборони України;

19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошеннястану війни та приймає рішення про використання Збройних СилУкраїни у разі збройної агресії проти України;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

приймає у разі необхідності рішення про введення в Україніабо в окремих ЇЇ місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цихрішень Верховною Радою України;

призначає третину складу Конституційного Суду Украши;

утворює суди у визначеному законом порядку;

присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги таінші вищі спеціальні звання і класні чини;

нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

приймає рішення про прийняття до громадянства України таприпинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

здійснює помилування;

створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні,дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

має право вето щодо прийнятих Верховною Радою Українизаконів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.Президент України не може передавати свої повноваження

іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції ізаконів України видає укази і розпорядження, які є обов 'язковими довиконання на території України.
шжвї

504

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра Украши і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Коментована стаття деталізує загальний статус Президента України, встановлений у ст. 102 Конституції, шляхом визначення його основних функцій, повноважень та порядку їх реалізації. Вона складається з чотирьох частин, логічно поєднаних між собою: у частині першій перелічуються основні повноваження глави Української держави, у частині другій підкреслюється їх персоніфікований характер, частина третя визначає види правових актів, якими оформлюються рішення, прийняті Президентом України в межах його компетенції, а в четвертій частині визначаються особливості реалізації деяких президентських повноважень.

Пункти 1,17–21 ч. 1ст. 106 Конституції України окреслюють функції та повноваження Президента Украши у сферах національної безпеки і оборони України. За змістом п. 17 Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, а тому функція забезпечення державної незалежності та національної безпеки держави є одним з пріоритетних напрямків його діяльності. Це підтверджується широкими повноваженнями глави держави в цій сфері, які в загальних рисах окреслені у ст. 106 Конституції і деталізовані в чинному законодавстві.

За Конституцією Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави. Це означає, що саме йому підпорядковані військові формування, органи, які забезпечують недоторканність державного кордону Украши і безпеку органів державної влади та посадових осіб, підрозділи, що здійснюють розвідувальну і контррозвідувальну діяльність тощо. За посадою Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, формує її персональний склад, головує на її засіданнях і оформлює своїми указами рішення, прийняті на цих засіданнях. Згідно з ч. 2 ст. 1 Закону від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» та ч. 1 ст. 11 Закону від 4 березня 1998 р. «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» Служба безпеки України та Управління державної охорони підпорядковані Президенту України і підконтрольні Верховній Раді України. і;ііиі ibfmiw,,,;
. „v. -

505

Конституція України

Розділ V. Стаття І 06

Глава держави визначає організаційну структуру СБУ, затверджує Положення про колегію Служби безпеки України, встановлює форми і розміри грошового забезпечення її військовослужбовців. Крім того, Президент України як особисто, так і через уповноважені ним органи здійснює контроль за діяльністю СБУ. Постійний контроль за дотриманням конституційних прав громадян і законодавства в оперативно-розшуковій діяльності органів і підрозділів СБУ, а також контроль за відповідністю виданих СБУ положень, наказів, розпоряджень, інструкцій і вказівок Конституції і законам України здійснюється спеціально призначеними Президентом України посадовими особами, повноваження та правові гарантії діяльності яких визначаються Положенням, що затверджується Президентом України. СБУ регулярно в порядку, визначеному Президентом України, інформує главу держави, членів Ради національної безпеки України і посадових осіб, спеціально призначених Президентом, з основних питань своєї діяльності, про випадки порушення законодавства, а також на їх вимогу подає інші необхідні відомості. Голова СБУ щорічно подає Президенту письмовий звіт про діяльність Служби безпеки України і несе персональну відповідальність за своєчасність, об'єктивність і повноту поданої інформації. Глава держави також визначає порядок контролю за адміністративно-господарською і фінансовою діяльністю СБУ.

Відповідно до Конституції та Закону від 22 березня 2001 р. «Про розвідувальні органи України» Президент здійснює загальне керівництво розвідувальними органами України, затверджує положення про відповідні розвідувальні органи, а також координує їх діяльність через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України, визначає порядок координації їх діяльності в особливий період. Розвідувальні органи України доповідають Президентові і звітують перед ним з питань та в порядку, що визначаються главою держави.

Пункт 17 коментованої статті передбачає повноваження Президента України призначати на посади та звільняти з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань. Відповідно до Закону України від 6 грудня 1991 р. «Про оборону України» військове формування – це сукупність військових об'єднань, з'єднань і частин та органів управління ними, які комплектуються військовослужбовцями і призначені для оборо-506

нИ
України, захисту її суверенітету, державної незалежності і національних інтересів, територіальної цілісності і недоторканності в
разі збройної агресії, збройного конфлікту чи загрози нападу шляхом безпосереднього ведення воєнних (бойових) дій.

До військового командування належать Генеральний штаб Збройних Сил України, командування видів Збройних Сил, оперативні командування, командування військових об'єднань, з'єднань, частин Збройних Сил та інших утворених відповідно до законів України військових формувань. Конкретний перелік посад керівного складу військових формувань, призначення на які здійснює Президент, передбачений чинним законодавством. Так, Президент здійснює призначення Міністра оборони України (за поданням Прем'єр-міністра України) та припиняє його повноваження на цій посаді. Президент також призначає на посади та звільняє з посад заступників Міністра оборони України, командувачів видами Збройних Сил України (Головнокомандувача Сухопутних військ, Головнокомандувача Військово-Повітряних сил, Головнокомандувача Військ Протиповітряної оборони і Головнокомандувача Військово-Морських Сил), командувачів військ оперативних командувань, окремих армій, а також вище командування інших військових формувань.

Згідно з положенням ч. 4 ст. 11 Закону України від 4 березня 1998 р. «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб» Президент призначає на посаду і звільняє з посади Начальника Управління державної охорони і його заступників.

Положенням про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженим Указом Президента України від 4 серпня 2003 p., передбачено, що Президент призначає на посаду і звільняє з посади Голову Державної прикордонної служби та

його заступників.

Призов громадян на строкову військову службу, за Законом України від 18 червня 1999 р. «Про загальний військовий обов'язок та військову службу», проводиться у встановлені строки на підставі Указу Президента України. Його Указом визначаються також порядок та строки звільнення у зв'язку з демобілізацією.

Згідно з Законом України від 6 грудня 1991 р. «Про Збройні Сили України» Президент як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України здійснює керівництво Збройними Силами в межах, передбачених Конституцією України. В особливий

507

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

період керівництво військовими формуваннями Президент може здійснювати через Ставку Верховного Головнокомандувача, робочим органом якої є Генеральний штаб Збройних Сил України Пропозиції про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача, її персонального складу та граничної чисельності подаються Радою національної безпеки і оборони України на розгляд Президенту і вводяться в дію його Указом.

Чисельність Збройних Сил України затверджується Верховною Радою України за поданням Президента. План їх дислокації розробляється Генеральним штабом, узгоджується з Міністерством оборони і Кабінетом Міністрів України і затверджується Президентом.

За поданням Кабінету Міністрів глава держави затверджує військово-адміністративний поділ території України, Положення про Міністерство оборони України, Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України. Основні завдання, заходи щодо підготовки та ведення територіальної оборони, повноваження відповідних органів та військових формувань визначаються Положенням про територіальну оборону України, яке затверджується Президентом.

За Законом «Про оборону України» в разі збройної агресії або загрози нападу на Україну Президент приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни. Ці рішення набувають чинності після затвердження їх Верховною Радою України. Згідно з п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України укази Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану, про загальну або часткову мобілізацію мають бути затверджені парламентом протягом двох днів з моменту звернення глави держави.

Воєнний стан – це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, іі територіальній цілісності і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвер-508

нення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Згідно зі ст. 5 Закону України від 6 квітня 2000 р. «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента, який підлягає затвердженню Верховною Радою України. Президентським указом здійснюється скасування воєнного стану.

Пункт 21 коментованої статті Конституції передбачає, що в разі необхідності Президент приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації. Зміст правового режиму надзвичайного стану, порядок його введення та припинення дії, особливості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах надзвичайного стану, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальність за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму надзвичайного стану визначаються Законом України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану». Пропозиції щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих ЇЇ місцевостях Президентові подає Рада національної безпеки і оборони України.

Пункт другий ч. 1 ст. 106 закріплює, що Президент України як одноосібний орган, що уособлює державу в цілому, звертається з посланнями до народу та з щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. З метою визначення ролі та місця послань Президента України в реалізації його конституційних повноважень, порядку їх підготовки і реалізації передбачених в них заходів, 9 квітня 1997 року було видано Указ «Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України». Цим Указом встановлено, що передбачені п. 2 ст. 106 Конституції України щорічні послання Президента України до Верховної Ради України є офіційними документами глави держави, у яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціально-

509

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

го розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини І громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин. Одночасно з посланням Президента України до Верховної Ради України вноситься Кабінетом Міністрів України щорічна доповідь про економічний і соціальний розвиток України.

Текст послання, направлений до Верховної Ради України або виголошений Президентом України, набуває сили офіційного документа і має враховуватися в роботі Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій.

Пункти 3–5 ч. 1 ст. 106 Конституції України окреслюють повноваження глави держави у сфері міжнародних відносин. Президент України представляє державу у цих відносинах, виступаючи від імені не якоїсь окремої гілки влади, а від Української держави в цілому. Він відвідує з офіційними і неофіційними візитами зарубіжні країни, бере участь у роботі міжнародних форумів, у нарадах і зустрічах глав держав (самітах) тощо, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.

Президент України, Прем'єр-міністр України і Міністр закордонних справ України мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Інші посадові особи мають право на такі дії тільки за наявності спеціального повноваження. При цьому повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів, які укладаються від імені України, надаються тільки Президентом України. Делегація чи представник України, наділені відповідними повноваженнями згідно із Законом від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори України», зобов'язані вести переговори чи здійснювати інші дії відповідно до наданих їм повноважень та з урахуванням рекомендацій Міністерства закордонних справ України. Делегація чи представник України, які отримали повноваження від Президента, за погодженням з Міністерством закордонних справ України подають главі держави звіт про виконання даних їм рекомендацій. Звіт повинен містити висновки щодо наступних дій України стосовно укладення міжнародного договору. Президент розглядає пропозиції Міністерства закордонних справ щодо схвалення міжнародних договорів, що укладаються 510

від імені України, і приймає відповідні рішення про подання їх Верховної Ради України на ратифікацію. Затвердження міжнародних договорів України, які укладаються від імені України і не потребують ратифікації, але потребують затвердження, здійснюється Президентом України. Рішення Президента про затвердження міжнародного договору України або приєднання до нього приймається у формі указу.

Президент України і Уряд України вживають заходів щодо забезпечення виконання міжнародних договорів України. У разі неналежного виконання зобов'язань, взятих на себе за міжнародними договорами Українською Стороною, Міністерство закордонних справ України інформує про це Президента України або уряд України для вжиття необхідних заходів.

Згідно з п. 4 ст. 106 Конституції України Президент України приймає рішення про визнання іноземних держав. Пропозиції щодо визнання іноземних держав, встановлення дипломатичних зносин з іноземними державами розробляє і вносить Президентові Міністерство закордонних справ України.

Пункт 5 коментованої статті закріплює повноваження Президента призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях. За Законом України від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу» дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном є постійно діючими установами України, основними завданнями яких є представництво України в державі перебування і підтримання офіційних міждержавних відносин, захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном. Статус, завдання та функції дипломатичного представництва України за кордоном, постійного представництва України при міжнародній організації визначаються Законом «Про дипломатичну службу», а також Положенням про дипломатичне Представництво України в іншій державі, Положенням про постійне представництво України при міжнародній організації, які затверджуються Президентом України. Надзвичайний і Повноважний Посол України, Постійний представник України при міжнародній організації призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України. Укази Президента України з цих питань скріплюються підписами Прем'єр-міністра України та Міністра

511

Конституція України

закордонних справ України. Міністр закордонних справ України вносить Президенту України подання щодо кандидатур про призначення на посади Надзвичайного і Повноважного Посла Украї, ни, Постійного представника України при міжнародній організації після консультацій в Комітеті Верховної Ради України в закордонних справах щодо кандидатур на ці посади. Призначення на інші дипломатичні посади та звільнення з цих посад здійснюються відповідно до чинного законодавства.

Президент України приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав. Вірча грамота надсилається главою іноземної держави Президентові України і засвідчує офіційний статус глави дипломатичного представництва. Цей документ видається главам представництв у ранзі надзвичайних і повноважних послів чи посланників. Дипломатичний представник вважається таким, що приступив до виконання своєї місії, з моменту вручення вірчої грамоти. Надходження відкличної грамоти означає припинення повноважень зазначеного в ній дипломатичного представника.

Чинна Конституція наділила Президента повноваженнями у сфері здійснення безпосереднього народовладдя. Так, глава держави володіє прерогативою призначати всеукраїнський референдум. У випадку, коли протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися, Президент уповноважений припинити повноваження парламенту і призначити позачергові парламентські вибори. Розпуск парламенту України в цьому випадку є не демонстрацією амбіцій Президента, його незгоди з рішеннями парламенту, а вимушеним кроком, спрямованим на відновлення дієздатного парламенту, на забезпечення безперервності законодавчої діяльності. Згідно з положенням ч. 1 ст. 77 Конституції України позачергові вибори народних депутатів України мають бути проведені в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення глави держави про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Порядок проведення дострокових (позачергових) виборів до парламенту регламентується Законом України від 18 жовтня 2001 р-«Про вибори народних депутатів України».

Пункти 9–14 коментованої статті закріплюють номінаційні повноваження Президента України. До цієї групи належать повноваження щодо формування персонального складу органів дер-512

Розділ V. Стаття 106

вНО
ї влади, які полягають у підборі кандидатур, призначенні на
посади та звільнення з посад в органах виконавчої та судової влади- Загалом Президент України, використовуючи вказані повноваження, безпосередньо призначає кількасот посадових осіб, що займають ключові посади в державному апараті, і таким чином здатен відігравати провідну роль у формуванні й реалізації кадрової політики. Формуючи весь склад уряду, призначаючи керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, Президент фактично формує всю «виконавчу вертикаль» і має змогу контролювати стан виконавської дисципліни в державі. До номінаційних слід віднести і повноваження Президента України призначати третину суддів Конституційного Суду України, а також призначати на перший п'ятирічний термін суддів загальних судів (п. 22 ст. 106, ч. 1 ст. 128 Конституції України).

Пункти 15 і 23 ст. 106 Конституції України визначають установчі повноваження Президента України, які полягають у можливості внесення змін до державного механізму шляхом прийняття рішень щодо створення, реорганізації чи ліквідації певних органів державної виконавчої та судової влади. Згідно з положенням п. 15 коментованої статті міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Однак зазначені зміни можуть здійснюватись виключно в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади. При цьому слід мати на увазі, що існування деяких центральних органів виконавчої влади передбачено безпосередньо в Конституції (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України) і є обов'язковим, а прийняття рішення про створення чи ліквідацію інших є прерогативою глави держави. Тому Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 28 січня 2003 р. зазначив, що положення п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України необхідно розуміти так, що Президент України може реорганізовувати передбачені Конституцією України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів і їх основного цільового призначення, що випливає з назви.

513

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

За відсутності відповідної законодавчої бази нині система будова і порядок формування центральних органів виконавчої влади визначається Конституцією України та Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. (з наступними змінами). Згідноз названим Указом до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Загальний перелік центральних органів виконавчої влади України визначається Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» (з наступними змінами). У додатку до цього Указу міститься Схема організації та взаємодії цих органів.

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р.

Пункт 23 коментованої статті Конституції закріплює повноваження Президента України утворювати суди у визначеному законом порядку. Згідно зі ст. 20 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президентом України відповідно до цього Закону за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Місцезнаходження і статус суду визначаються з урахуванням принципів територіальності (адміністративно-територіального устрою) та спеціалізації.

Кількість суддів у судах визначається Президентом України за поданням Голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповідного вищого спеціалізованого суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених у Державному бюджеті України на утримання судів.

Пункт 16 коментованої статті наділяє Президента України повноваженням скасовувати акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим. У Конституції не деталізовано, з яких підстав можуть бути скасовані зазначені акти. Однак у ч. 2 ст. 137 Конституції України записано, що акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути зупи-514

нені Президентом України з мотивів їх невідповідності Конституції України, а в ч. 8 ст. 118 Конституції України зазначається, що рішення місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані главою держави, якщо вони суперечать Конституції та законам України або іншим актам законодавства України. За даних умов систематичне тлумачення п. 16 ст. 106 дає можливість зробити цілком певний висновок, що Президент України може скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим тільки у випадку їх невідповідності Конституції та законам України.

Пункт 24 ст. 106 Конституції України закріплює повноваження Президента присвоювати вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші виші спеціальні звання і класні чини. Зокрема, згідно з Указом Президії Верховної Ради України від 18 вересня 1991 р. «Про тимчасовий порядок присвоєння військових звань в Збройних Силах України» присвоєння військових звань офіцерам Збройних Сил до капітана включно здійснюється командувачами армій, від майора до полковника – Міністром оборони України, а генеральські звання від генерал-майора і вище – особисто Президентом України.

Порядок присвоєння дипломатичних рангів деталізований у Законі України від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу». Згідно зі ст. 17 названого Закону Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України присвоюються дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого класу. Особам, яким присвоєно ці дипломатичні ранги, видається відповідна грамота, що засвідчує їх статус, за підписом Президента України. Порядок присвоєння класних чинів співробітникам прокуратури визначається Законом України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру». Згідно з ч. З ст. 47 цього Закону Президентом присвоюються класні чини державного радника юстиції України, Державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів.

Пунктом 25 коментованої статті до повноважень Президента України віднесено нагородження державними нагородами та президентськими відзнаками. Перелік державних нагород і порядок нагородження ними встановлено Законом України від 16 березня 2000 р. «Про державні нагороди України». За Законом дер-

515

Конституція України

Розділ V. Стаття 106

жавні нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги в розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних праві свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Державні нагороди встановлюються виключно законами України. Державними нагородами є: звання Герой України; орден; медаль; відзнака «іменна вогнепальна зброя»; почесне звання України; Державна премія України; президентська відзнака.

Президент України затверджує: статут – для звання Герой України та кожного ордену; положення – для інших державних нагород. Статути і положення про державні нагороди визначають підстави для нагородження, містять опис державної нагороди, а також встановлюють порядок нагородження, вручення, носіння державних нагород та інші правила. Нагородження державними нагородами провадиться указом Президента України. Нагородженому вручається державна нагорода та документ, що посвідчує нагородження нею.

Пункт 26 коментованої статті передбачає повноваження Президента приймати рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України. Це повноваження глави держави відтворене й у ст. 22 Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство». Крім того, за Законом Президент визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень, а також затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства та підпорядковані йому органи (стосовно осіб, що проживають в Україні) або Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України (стосовно осіб, які проживають за кордоном) готують також подання про втрату особами громадянства України і разом з необхідними документами надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства. Комісія розглядає подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо їх задоволення. Президент приймає остаточне рішення, видає указ, який надсилається для виконання відповідно спеціально уповноваженому центрально-

516

, о
ргану виконавчої влади з питань громадянства чи Міністер-сТ
ву закордонних справ України. Контроль за виконанням пре-зиЯЄ
нтських указів з питань громадянства здійснює Комісія при Президентові з питань громадянства.

Пунктом 26 коментованої статті крім суттєвих повноважень Президента України щодо вирішення питань громадянства передбачено також його право приймати рішення про надання притулку в Україні. У міжнародному праві прийнято розрізняти територіальний і дипломатичний притулок. Перший означає надання державою певній особі можливості сховатися від переслідувань політичного характеру на своїй території; другий – надання державою такої ж можливості, але в межах дипломатичного представництва, консульської установи або на військовому судні, яке знаходиться на території іншої держави. Згідно із загальним міжнародним правом недоторканність приміщення дипломатичного представництва чи консульської установи та екстериторіальність іноземного військового судна не дають права надавати їх як притулок особам, які переслідуються органами влади держави перебування за правопорушення політичного характеру. Тому в пункті 26 ст. 106 Конституції України йдеться про надання саме територіального притулку. При цьому надання притулку слід відрізняти від надання статусу біженця. Надання притулку не обмежене часом і обумовлене виключно політичними переслідуваннями особи, а статус біженця є тимчасовим і обумовлюється не тільки політичними переслідуваннями, але й переслідуваннями за ознакою раси, кольору шкіри, ставлення до релігії тощо. Рішення про надання статусу біженця приймають органи міграційної служби.

Важливим елементом компетенції Президента України є його право здійснювати помилування осіб, засуджених судами за вчинення злочину, передбачене п. 27 ст. 106 Конституції України. Помилування являє собою акт індивідуального милосердя до особи, засудженої судом за вчинення якогось (звичайно тяжкого) злочину. З точки зору конституційного права помилування є актом вищого органу державної влади, який повністю або частково звільняє засудженого від покарання або замінює призначене судом покарання на більш м'яке. Помилування може передбачати також зняття судимості з осіб, які раніше відбули покарання. Нині право глави держави на помилування регламентоване По-

517

Конституція України

розділ

V. Спмаптя 106

ложенням про порядок здійснення помилування осіб, засуджених судами України, яке затверджене Указом Президента України від І 2 квітня 2000 р. Згідно з цим актом Президент здійснює помилування шляхом: заміни довічного позбавлення волі на позбавлення волі на певний строк; повного або часткового звільнення від відбування як основного, так і додаткового покарання; заміни покарання або його невідбутої частини більш м'яким покаранням.

Пункт 28 коментованої статті надає право Президентові України створювати в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Нині апарат глави Української держави становить Адміністрація Президента та близько п'ятдесяти інших допоміжних органів, з яких тільки два (Представництво Президента в Автономній Республіці Крим і Рада національної безпеки та оборони) безпосередньо передбачені Конституцією, інші ж створені й функціонують згідно з указами самого Президента України.

Провідне місце серед органів, що становлять апарат глави держави, посідає Адміністрація Президента України, яка за своїм статусом є постійно діючим органом, що утворюється главою держави відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень. Адміністрація не є органом державної влади, оскільки не має власних владних повноважень; це – адміністративний апарат Президента, який вступає у правовідносини з іншими органами тільки за дорученням глави держави. Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави. Статус Адміністрації Президента України визначений Положенням, затвердженим Указом Президента від 19 лютого 1997 р. (з наступними змінами), а її структура – Указом від 20 серпня 2002 р. «Про заходи щодо вдосконалення діяльності Адміністрації Президента України» (з наступними змінами).

Суттєва роль Президента України у законодавчому процесі відображена у пп. 29–30 коментованої статті. Глава держави підписує закони, прийняті Верховною Радою України, а також володіє правом відкладального вето. Нині діючий Регламент Верховної Ради України (ст. 6.10.1.) передбачає, що тексти законів та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, оформ-

518

люються ЇЇ Секретаріатом, у п'ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради, після чого передаються на підпис Президентові. Глава держави, отримавши закон, протягом п'ятнадцяти днів має підписати його, взявши до виконання, або ж, у разі незгоди, повернути Верховній Раді України разом зі своїми вмотивованими і сформульованими зауваженнями для повторного розгляду. Підписаний Президентом закон не пізніше двадцяти чотирьох годин має бути направлений до Верховної Ради України для реєстрації й опублікування.

Якщо Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону не повернув його для повторного розгляду, закон вважається схваленим і має бути підписаний та офіційно

оприлюднений.

Пункт 31 коментованої статті проголошує, що Президент України виконує не тільки повноваження, передбачені ст. 106, але й інші повноваження, визначені Конституцією України. Мається на увазі, зокрема, передбачене ст. 93 Конституції право Президента на законодавчу ініціативу та право визначати певні законопроекти як невідкладні, передбачене ст. 128 Конституції право здійснювати перше призначення на посаду професійного судді тощо. Однак положення п. 31 ст. 106 Конституції зовсім не означає, що в Основному Законі перелічені всі повноваження Президента України. Обмежений обсяг Конституції робить неможливим закріплення в ній повного і вичерпного переліку повноважень глави держави. Тому в Конституції зазначаються найбільш суттєві повноваження Президента України, інші ж формулюються в ній загальним чином, а потім деталізуються в законах. Це яскраво видно на прикладі повноважень Президента як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, про які йшлося вище. Головне, що конкретні повноваження Президента України, закріплені в законах, мають чітко узгоджуватися з тими його функціями і повноваженнями, які отримали конституційне оформлення. Адже положення ч. 2 ст. 19 Конституції, за яким органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, повністю поширюється і на главу держави.

Частина 2 коментованої статті проголошує невідчужуваність президентських повноважень. Це означає, що особа, яка перебу-

519

Конституцій Україна

Розділ

V. Стаття 106

ває на посаді Президента України, не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Йдеться як про окремі повноваження глави держави, так і про всі його повноваження в цілому. Повноваження Президента України не можуть бути делеговані, перерозподілені, їх виконання не може бути доручене іншим особам чи органам. Це є юридичною гарантією належної реалізації повноважень Президента України і водночас гарантією конституційного ладу України від протиправних посягань, зокрема від спроб нелегітимного приходу до влади. Президент України виконує свої повноваження в повному обсязі до моменту складення присяги новообраним главою держави або до моменту дострокового припинення своїх повноважень з підстав і в порядку, що передбачені статтями 108– 111 Конституції України. І лише у випадку дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов'язків Президента (та й то з обмеженнями, передбаченими ст. 112 Конституції) на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем'єр-міністра України.

Частина 3 коментованої статті визначає види правових актів Президента України, тобто юридичні форми, в які вкладаються рішення глави держави, прийняті в межах його компетенції. Такими актами є укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і обов'язкові для виконання на всій території України.

Більш детальна характеристика актів глави Української держави дана в Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, затвердженому Указом від 20 серпня 1993 р. (з наступними змінами і доповненнями). Згідно з п. 1 цього Положення указами Президента України оформлюються: нормативні акти глави держави, тобто акти, які розраховані на постійну або багаторазову дію; рішення Президента щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій; скасування актів Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій; нагородження державними нагородами, присвоєння почесних звань, вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів, інших вищих спеціальних звань і класних чинів; встановлення президентських відзнак і нагородження ними; прийняття до громадянства України і припинення громадянства України,

520

надання притулку; помилування; тлумачення прийнятих Президентом актів. Розпорядженнями Президента оформлюються доручення Кабінету Міністрів України, центральним органам державної виконавчої влади; рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань, а також з питань роботи Адміністрації Президента; призначення представників від України для участі в роботі міжнародних форумів, у переговорах з представниками (делегаціями) іноземних держав; призначення уповноважених Президента для представлення його інтересів у відповідних державних органах, установах та організаціях, рішення про проведення заходів за сприяння (під патронатом) Президента.

При цьому слід мати на увазі, що ч. З ст. 106 Конституції містить вичерпний перелік лише тих правових актів Президента України, які він видає як глава держави. Ті ж види актів, які Президент уповноважений видавати як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, зазначаються в законах, які регулюють відносини у сфері забезпечення національної безпеки і оборони України. Так, згідно з положенням ч. 2 ст. 6 Закону «Про оборону України» Президент як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України в межах повноважень, визначених Конституцією, видає укази, розпорядження, директиви і накази з питань оборони. Про директиви Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України йдеться і в ч. З п. 1 ст. 4 Закону від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України». Правові акти Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України мають, як правило, секретний характер і офіційно не публікуються.

Частина 4 коментованої статті передбачає необхідність скріплення деяких актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Така процедура в конституційному праві називається контрасигнацією і є характерною для парламентарних і налівпрезидентських республік, а також парламентарних монархій.

Обов'язковій контрасигнації піддягають акти Президента, видані ним з таких питань: щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави; про визнання іноземних держав; про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; про Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України; про призначення та звільнення членів Кабінету Міністрів Украї-

521

Конституція України

Розділ
V. Стаття 107

ни, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади-про призначення на посади та звільнення з посад за згодою парламенту Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України; щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; про призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; щодо керівництва у сферах національної безпеки і оборони; з питань діяльності Ради національної безпеки і оборони України; про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану; про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; про призначення суддів Конституційного Суду України; про утворення судів; про присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів.

Таким чином, разом з правом контрасигнувати акти Президента Кабінет Міністрів України і особисто Прем'єр-міністр України отримали можливість реально впливати на їх зміст і спрямованість. Адже без підпису зазначених посадових осіб акт глави держави не може набрати чинності. Виходячи зі змісту актів Президента, які підлягають контрасигнації, відповідальними міністрами є Міністр закордонних справ, Міністр юстиції або Міністр оборони України. Скріплюючи своїм підписом президентський акт, Прем'єр-міністр та відповідний міністр перебирають на себе всю повноту відповідальності за його конститу-ційність, обгрунтованість і результативність.

Стаття 107. Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України.

522

До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони Україниможе брати участь Голова Верховної Ради України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони

України визначаються законом.

Коментована стаття закріплює основи правового статусу, організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України (далі – РНБО).

Частина 1 коментованої статті визначає РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Таким чином, наголошується, що РНБО не є самостійним органом державної влади, а виконує роль одного з допоміжних органів при главі державі, тобто входить до системи апарату Президента України. Водночас визначається, що цей орган є органом спеціальної компетенції, головне призначення якого полягає в координації діяльності усіх органів державної влади України в єдиній сфері – сфері забезпечення національної

безпеки і оборони.

Головою РНБО за посадою є глава держави. Це є цілком логічним з огляду на те, що саме Президент України конституційно проголошений Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, гарантом державного суверенітету й територіальної цілісності України, додержання Конституції України, основних прав і свобод людини і громадянина.

У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108–111 Конституції України виконання обов'язків Голови РНБО на період до обрання і вступу на пост нового глави держави покладається на Прем'єр-міністра

України.

Президент як голова РНБО спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво роботою цього органу, затверджує перспективні та поточні плани роботи РНБО, час і порядок проведення ЇЇ засідань і особисто головує на них, дає доручення членам

523

Конституція України

Розділ V. Стаття 107

РНБО, пов'язані з виконанням покладених на неї функцій, заслуховує поточну інформацію Секретаря РНБО про хід виконання її рішень, у разі необхідності виносить питання про стан виконання рішень РНБО на її засідання, затверджує Положення про апарат РНБО, його структуру і штат.

Рада національної безпеки і оборони України є колегіальним органом. її персональний склад формує Президент шляхом видання спеціального указу. При цьому частина членів РНБО включаються до її складу за посадою (їх перелік міститься у ч. 5 коментованої статті), інші ж – визначаються особисто Президентом. До складу РНБО за посадою входять посадові особи, компетенція яких безпосередньо стосується забезпечення національної безпеки і оборони, а саме: Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Крім того, членами Ради національної безпеки і оборони України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Згідно з Указом Президента України від 2 лютого 2000 р. № 162/2000 (з наступними змінами) до складу РНБО входять: Прем'єр-міністр України, Секретар Ради національної безпеки і оборони, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, Міністр з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністр фінансів, Міністр юстиції, Міністр економіки, Глава Адміністрації Президента України, Голова Державної прикордонної служби, Президент Національної академії наук та Начальник Генерального штабу Збройних Сил України – Перший заступник Міністра оборони України.

Забезпечення організації роботи і виконання рішень РНБО покладено на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Секретар РНБО має заступників, які за його поданням призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України. На посади Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників можуть призначатися як цивільні особи, так і військовослужбовці.

524

Частина 6 коментованої статті передбачає можливість участі Голови Верховної Ради України на засіданнях РНБО, які є основною організаційною формою діяльності цього органу. При цьому Голова Верховної Ради України може брати участь у засіданнях як за власною ініціативою, так і за запрошенням Голови РНБО. Голова Верховної Ради представляє позицію парламенту на засіданнях РНБО і водночас здійснює парламентський контроль за діяльністю цього органу. За Законом України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони» Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо рішень, які приймаються РНБО. Ця думка підлягає занесенню до протоколу засідання РНБО.

Щодо можливості присутності на засіданнях інших посадових осіб, то законодавчо визначено, що голови комітетів Верховної Ради України, інші народні депутати України, керівники центральних органів виконавчої влади та інші особи, які не є членами РНБО, можуть брати участь у її засіданнях тільки на запрошення

Голови РНБО.

На засіданнях РНБО її члени голосують особисто. Делегування ними обов'язку бути присутніми на засіданні РНБО іншим особам не допускається. Рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів.

Оскільки РНБО не є самостійним органом державної влади, її рішення не мають загальнообов'язкового характеру, а тому вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції РНБО сьогодні визначаються законами України «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про основи національної безпеки України», «Про демократичний Цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про державну таємницю», «Про Національну програму інформатизації», «Про Державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України», «Про порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав», а також «Про участь України в міжнародних миротворчих операціях».

525

Конституція України

Розділ V. Стаття 107

Стаття 3 Закону України «Про Раду національної безпеку оборони України» визначає три основні функції РНБО: а) внесен ня пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; б) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; в) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України. Відповідно до зазначених функцій РНБО має такі повноваження: розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; вносить пропозиції до проектів державних програм, доктрин, законів України, інших нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони. Крім того, РНБО має право подавати главі держави пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони, а також щодо матеріального, фінансового, кадрового, організаційного забезпечення виконання заходів у цій сфері. До важливих повноважень Ради національної безпеки і оборони належить попередній аналіз та подання пропозицій главі держави щодо проекту Закону України про Державний бюджет України за статтями, пов'язаними із забезпеченням національної безпеки і оборони, щодо питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. РНБО має право залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання її рішень, введених в дію указами Президента України.

526

РНБО є головним координаційним органом з пи-«ьної безпеки і оборони України, вона здійснює по-таНЬ
f консоль за діяльністю органів виконавчої влади у цшТОЧН
ппяає Президентові відповідні висновки та пропозиції; озроблення нормативних актів та документів з питаньНОЇ безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосу-Гя S результати перевірок їх виконання. Також до повнова-В
ГрНБО належить координація і контроль переведення цент-ЖЄ
і іцевих органів виконавчої влади, органів місцевого

я, економіки країни на роботу в умовах воєнного чи стану та їх діяльності по відбигш збройної агресії, хисту населення та забезпеченню його життєдшль-SoxopoHi життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в «воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризо-С
сВДаиШ що загрожують національній безпеці України.

Коном України від 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України» РНБО є одним із суб'єктів забезпечен-ГнацЬнальної безпеки і як такий з урахуванням змін у гсопо-лггичнй обстановці вносить Президентові України.пропозиції Гдоуточнення Стратегії національної безпеки України та Воєн-

Н0Ї
Кп7м тогИ
оУ
РНБО є одним із суб'єктів цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держа-ГСез РНБО Президент України здійснює контроль за діяльністю Збройних Сил України, інших військових формувань і органів виконавчої влади у сфері національно, безпеки і оборони та правоохоронної діяльності. РНБО подає Президентові Укрни пропозиції щодо введення надзвичайного стану а також щодо введення та скасування воєнного стану в Україні або в окремих™
місцевостях. Згідно зі ст. 5 Закону України від 21 вересня 1999 р «Про державну таємницю, РНБО координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфер, охорони дер-

"д'нТзТТс, 6 Закону України від 20 лютого 2003 р. «Про державши контроль за міжнародними передачу «варшвш-ськового призначення та подвійного використання» РНБО коор-ДинуєГяльність та здійснює контроль за діями органів виконав-о"вл~фері державного експортного контролю. Згідно 31

527

Конституція України

Розділ V. Стаття 108

ст. 28 Закону України від 8 червня 2000 р. «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природ, ного характеру» передбачає, що РНБО здійснює координації діяльності органів виконавчої влади у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Відповідно до положення ч. 2 ст. 26 Закону України від 4 лютого 1998 р. «Про Національну програму інформатизації» на РНБО покладено здійснення координації та контролю за виконанням Національної програми інформатизації щодо забезпечення національної безпеки та оборони держави.

Згідно зі ст. 7 Закону України від 22 лютого 2000 р. «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України» РНБО розглядає пропозиції щодо допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України, що вносяться Міністерством закордонних справ України разом з Міністерством оборони України за погодженням у необхідних випадках з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади. РНБО, визнаючи відповідність допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України національним інтересам і законам України, в тому числі ЇЇ міжнародним зобов'язанням, та згідно зі Статутом ООН з урахуванням того, що відповідними міжнародними договорами України передбачається відшкодування витрат, пов'язаних з перебуванням таких підрозділів в Україні, забезпечення на належному рівні безпеки громадян України в умовах такого перебування, вносить пропозицію про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України на розгляд Президента України.

Відповідно до ст. 6 Закону України від 2 березня 2000 р. «Про порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав» та ст. З Закону України від 23 квітня 1999 р. «Про участь України в міжнародних миротворчих операціях» РНБО попередньо розглядає відповідні пропозиції, що вносяться Міністерством закордонних справ України разом з Міністерством оборони України за погодженням з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади. У разі визнання відповідності надання військової допомоги іншим державам чи участі України в міжнародній миротворчій операції національним інтересам і законам України, у тому числі міжнародним зобов'язанням України, згідно зі Статутом ООН, враховуючи можливості

528

Фінансування та матеріально-технічного забезпечення, рівень безпеки громадян України, які братимуть участь у наданні воєнної допомоги у миротворчій операції, РНБО вносить пропозицію щодо направлення відповідних підрозділів Збройних Сил України до іншої держави або щодо участі України в міжнародній миротворчій операції на розгляд Президента України.

У цілому функції та компетенція РНБО свідчать про те, що цей орган посідає чільне місце в механізмі забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні. Фактично жодне питання, яке має суттєве значення для забезпечення національної безпеки і оборони нашої держави, не вирішується без попереднього розгляду на засіданні Ради національної безпеки і оборони України.

Стаття 108.
Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.

Повноваження Президента України припиняються достроково у разі:

відставки;

неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

усунення з поста в порядку імпічменту;

смерті.

Коментована стаття визначає загальну тривалість повноважень Президента України, а також закріплює перелік юридичних підстав для їх дострокового припинення.

За загальним правилом, повноваження глави держави не припиняються ані в день чергових президентських виборів, ані в День, коли спливає п'ятирічний термін його перебування на посту. За змістом ч. 1 коментованої статті Президент України продовжує виконувати свої повноваження у повному обсязі, доки новообраний глава держави не вступить на пост згідно зі ст.104 Конституції України, тобто поки він не складе присягу Українському народові на урочистому засіданні Верховної Ради України. Це обумовлено необхідністю забезпечення безперервності виконання повноважень глави держави, наступництва президент-

С-ІҐ1

529

34 3-472

Конституція України

Розділ V. Стаття 109

ської влади, що є важливим з точки зору забезпечення стабільності конституційного ладу, захисту національних інтересів, безпеки держави.

Частина 2 коментованої статті передбачає виняток із загального правила, тобто встановлює перелік випадків дострокового припинення повноважень Президента України. Цей перелік є закритим і розширеному тлумаченню не підлягає. Із цього випливає, що повноваження Президента України не можуть бути достроково припинені ані шляхом всеукраїнського референдуму, ані рішенням суду, ані іншим способом, крім передбачених статтями 108–111 Конституції України.

Загалом передбачено чотири випадки, коли повноваження Президента України припиняються достроково: 1) відставка; 2) неможливість виконання повноважень за станом здоров'я; 3) усунення з поста в порядку імпічменту; 4) смерть. Кожна з підстав має безповоротний характер.

Відставка Президента України – це його добровільна відмова від займаного поста з підписанням письмової заяви, яка оголошується ним на засіданні Верховної Ради України. Відставка може бути ініційована тільки Президентом. Це особисте волевиявлення глави держави, яке є юридичним фактом для можливого припинення ним своїх повноважень і розгляду питання про відставку.

Неможливість виконання повноважень Президента України за станом здоров'я означає стійкий розлад фізичного або психічного стану глави держави, внаслідок чого він не здатен у повному обсязі, належним чином виконувати ті повноваження, які покладені на нього Конституцією та законами України.

Усунення Президента України з посади в порядку імпічменту – спеціальна парламентська процедура притягнення глави держави до конституційної відповідальності за наявності в його діяннях ознак складу злочину. Президент, на відміну від монарха, несе конституційну відповідальність за виконання службових обов'язків. Така відповідальність має особливі форми, процедури та умови реалізації. Конституції зарубіжних країн закріплюють переважно таку форму імпічменту, коли відсторонення від президентського посту здійснює парламент {обвинувачення формулює й приймає нижня палата парламенту, а рішення про зміщення з посади приймає верхня палата). Іноді у цій процедурі беруть участь верховний (Португалія, Фінляндія) або конститу-

530

ційний суд (Італія, Болгарія), які здійснюють перевірку правиль-н
ості обвинувачення і додержання процедури. Може застосовуватися й інша процедура – відкликання президента зі свого посту виборцями за ініціативою парламенту (Австрія, Ісландія); прийняття обвинувального висновку парламентом і розгляд справи особливим судовим органом (Франція, Польща).

Смерть Президента України – природна смерть або загибель фізичної особи, яка обіймала пост глави держави. При цьому смерть глави держави повинна бути засвідчена відповідним чином оформленими медичними документами.

Передбачений ч. 2 коментованої статті перелік підстав дострокового припинення повноважень глави держави є типовим для сучасного конституціоналізму і зустрічається у конституціях багатьох зарубіжних країн: Болгарії (ст, 97), Єгипту (статті 82–85), Ірландії (статті 12–14), Литви (ст. 88), Польщі (ст. 131), Словенії (статті 106, 109), США (ст. 2). Конституція Угорщини (ст. 31) крім зазначених підстав передбачає ще одну – оголошення несумісності посад, а Конституція Росії (ст. 92) не передбачає такої підстави, як смерть.

Застосування положень ч. 2 коментованої статі є вкрай ускладненим в силу загального характеру конституційних приписів. Це потребує їх деталізації у статутному Законі «Про Президента України» або у спеціальному законі про дострокове припинення повноважень Президента України.

Стаття 109.
Відставка Президента України набуває чинності з моменту проголошення ним особисто заяви про відставку на засіданні Верховної Ради України.

Коментована стаття визначає порядок здійснення відставки Президента України як однієї з форм дострокового припинення

його повноважень.

Відставка передбачає дострокове припинення повноважень Президента України за його власною ініціативою. Конституція регламентує порядок здійснення відставки глави держави лише загально, акцентуючи увагу на двох принципових моментах: а) Президент України повинен оголосити про свою відставку тільки особисто; б) така заява має бути оголошена на засіданні Верховної

Ради України.

531

Конституція України

Розділ V. Стаття ПО

Оскільки глава держави отримав свій мандат довіри безпосередньо від народу, той й складати свої повноваження має перед ним. Тому вимога оголошення Президентом своєї заяви пр0
відставку на засіданні Верховної Ради є цілком логічною і обґрунтованого, оскільки саме парламент уповноважений представляти народ і виступати від його імені.

Таким чином, процедура не може бути визнана дотриманою у разі проголошення заяви про відставку від імені Президента будь-якою іншою особою, а також, якщо вона буде проголошена не на засіданні Верховної Ради України, а перед іншими органами державної влади чи будь-яким іншим способом, не передбаченим Конституцією України, наприклад, шляхом публічного виступу, заявою по радіо або телебаченню.

Означені умови також мають служити гарантією єдності волі й вільного волевиявлення Президента України, виключити будь-який протиправний тиск на нього з боку інших осіб. Крім того, оголошення заяви глави держави про свою відставку на засіданні парламенту є гарантією того, що ця процедура буде легітимною і відкритою для широких кіл громадськості.

Конституція не містить певних вимог щодо змісту заяви Президента України про свою відставку. Зокрема, від Президента не вимагається обгрунтувати своє рішення чи назвати причини і підстави такого рішення. Головне, що обов'язково має прозвучати у такій заяві, – це те, що Президент дійсно прийняв рішення про відставку і це рішення є цілком свідомим та добровільним.

Відставка Президента України набуває чинності з моменту оголошення ним особисто відповідної заяви. Від цього ж моменту припиняються його повноваження. Відставку неможливо відстрочити на певний час або ж за якихось умов, що дає можливість виключити ситуацію, коли глава держави на засіданні парламенту заявляє, що йде у відставку після закінчення невідкладних справ, тобто через деякий час – через тиждень, місяць, при настанні відповідних подій тошо. Таке відстрочення відставки за Конституцією України є неможливим.

Спочатку Президент України має особисто підписати письмову заяву про відставку, оскільки усного оголошення в цьому разі навряд чи буде достатньо. При цьому в заяві про відставку доречно вказувати не тільки рік, місяць і день, а також і годину, з якої починається відставка. Це має досить важливе значення,

532

оскільки юридично з моменту оголошення Президентом про свО
ю відставку його повноваження автоматично переходять до Прем'єр-міністра України, чим забезпечується безперервність виконання повноважень глави держави.

Оголошення Президентом України про свою відставку повинне мати безповоротний характер: він не може після прийняття відповідного рішення оголосити, що передумав, і відкликати або скасувати свою заяву про відставку.

Водночас відставка є невідворотною, тобто ні парламент, ні Український народ не можуть не прийняти відставку глави держави, не можуть зобов'язати його продовжувати виконувати президентські повноваження проти його волі. Конституційно «є передбачається необхідність дачі згоди Верховної Ради України на відставку Президента України, оскільки його рішення не залежить від позиції парламенту. Не потрібно також прийняття Верховною Радою рішення про те, що вона приймає відставку Президента, або прийняття нею якогось іншого акта для констатації закінчення повноважень глави держави, який іде у відставку. Верховна Рада України повинна лише вирішити питання про призначення виборів нового Президента України відповідно до п. 7 ст. 85 Конституції України.

Стаття 110. Неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я має бути встановлена на засіданні Верховної Ради України і підтверджена рішенням, прийнятим більшістю від її конституційного складу на підставі письмового подання Верховного Суду України
– за зверненням Верховної Ради України, і медичного висновку.

Коментована стаття закріплює загальну процедуру дострокового припинення президентських повноважень у зв'язку з настанням такої обставини, як неможливість виконувати ним свої повноваження за станом здоров'я.

Конституційно визначено, що при виникненні сумніву у Верховної Ради України про можливість виконувати Президентом свої Повноваження за станом здоров'я вона готує і направляє на розгляд до Верховного Суду України відповідне звернення. Оскільки Медичні критерії для порушення такої процедури законодавчо не

533

Конституція України

закріплені, то причини виникнення такого сумніву можуть у різні – тривалий розлад здоров'я, симптоми, що свідчать про не дієздатність, каліцтво чи тяжку невиліковну хворобу, яка робить неможливим виконання главою держави своїх обов'язків.

Коментована стаття не містить вказівки на конкретну кіЛь
_ кість голосів народних депутатів України, потрібну для прийняття рішення про звернення до Верховного Суду України щодо стану здоров'я глави держави. За цих умов слід керуватися положенням ст. 91 Конституції України, яка передбачає, що за загальним правилом закони, постанови та інші акти Верховної Ради України приймаються більшістю від її конституційного складу.

Оскільки чіткої процедури огляду стану здоров'я Президента на конституційному або законодавчому рівні не закріплено, можна зробити припущення про необхідність створення авторитетної медичної комісії, проведення спеціального медичного консиліуму, оскільки неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я повинна бути підтверджена відповідним медичним висновком. Ініціатива щодо проведення такого консиліуму належить Верховній Раді України.

Медична комісія повинна провести всебічне обстеження стану здоров'я Президента України, на його основі чітко встановити діагноз і констатувати наявні розлади здоров'я. При цьому у висновку медичної комісії має бути подана розгорнута характеристика того, як наявні розлади здоров'я позначаються на поведінці хворого, яким чином впливають на його здатність до фізичної та розумової діяльності. Медичний висновок має бути належним чином оформлений і підписаний, хоча сам по собі він ще не є вирішальним фактором у вирішенні питання про неможливість виконання главою держави своїх повноважень за станом здоров'я.

На підставі отриманих документів Верховний Суд України повинен підготувати спеціальне письмове подання, в якому має зробити відповідний юридичний висновок щодо стану здоров'я Президента і направити його разом із медичним висновком до парламенту.

За наявності висновку Верховного Суду України і медичного висновку питання про можливість Президента України виконувати свої повноваження за станом здоров'я вноситься до порядку денного поточної сесії парламенту і розглядається на пленарному засзданні. Згідно з Регламентом Верховної Ради України

Розділ V. Стаття 110

нення про неможливість виконання главою держави своїх пов-Р
оважень за станом здоров'я на такому засіданні Верховної Ради України приймається більшістю від її конституційного складу. Повноваження Президента України достроково припиняються у цьому разі з моменту прийняття парламентського рішення, тобто з моменту офіційного оголошення підсумків голосування.

Конституції багатьох зарубіжних держав передбачають можливість тимчасового припинення повноважень глави держави (тимчасової вакансії). Наприклад, конституції Аргентини (ст. 87), Бразилії (ст. 79), Єгипту (ст. 82), США (розділ 1 ст. II) у випадку тимчасової вакансії передбачають заміщення поста глави держави віце-президентом. Більше того, ст. 80 Конституції Бразилії навіть передбачає, що в разі неможливості виконання своїх обов'язків президентом і віце-президентом або виникнення вакансії відповідних посад, голови палат парламенту і голова федерального верховного суду здійснюють обов'язки Президента у порядку переліку. Таким чином, передбачено цілий ряд вищих посадових осіб, які можуть тимчасово здійснювати повноваження глави держави, аби тільки вона не була вакантною, що досить важливо в аспекті забезпечення стабільності конституційного ладу, національної безпеки.

Основний Закон України (до речі, як і конституції Ірландії, Словенії та Узбекистану) не передбачає ані поста віце-президента, ані можливості тимчасового припинення повноважень глави держави. Більше того, ч. 2 ст. 106 взагалі забороняє Президентові України передавати свої повноваження іншим особам або органам протягом усього строку повноважень. Із цього випливає, що навіть у випадку хвороби, яка не має стійкий характер, але пов'язана з тривалим лікуванням або госпіталізацією, Президент зберігає свої повноваження у повному обсязі і повинен виконувати

! У міру своїх можливостей.

Оскільки неможливість виконання повноважень за станом здоров'я як конституційна підстава дострокового припинення повноважень Президента України не передбачає як обов'язкову ознаку стійкість розладу здоров'я, то неврегульованим залишається питання – чи повинні достроково припинятися повноваження глави держави внаслідок хвороби, яка не має стійкого характеру, але пов'язана із тривалою неможливістю виконання президентських повноважень внаслідок стаціонарного лікування, госпіталізації, проведення Хфургічних операцій, перебування в реанімації тощо.

535

Конституція України

Розділ V. Стаття 111

Наявність суттєвих прогалин у конституційній регламентації порядку припинення повноважень Президента України у зв'язку 3
неможливістю їх виконання за станом здоров'я потребує додаткової регламентації на законодавчому рівні. Це ще раз свідчить про необхідність прийняття закону про Президента України, в якому має бути чітко визначено, яка медична установа надаватиме висновок про стан здоров'я Президента України, протягом якого терміну такий висновок повинен бути представлений, яким має бути зміст висновку Верховного Суду України і в який термін він повинен бути представлений на розгляд парламенту, як бути у разі тимчасової неспроможності глави держави виконувати свої повноваження, тощо.

Стаття 111. Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.

Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України.

За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

Коментована стаття визначає юридичні підстави і зміст основних стадій процедури дострокового припинення повноважень Президента України в порядку імпічменту. На відміну від відстав-

536 Ш

кл яка має добровільний характер, усунення Президента України з поста передбачає примусове позбавлення глави держави його повноважень і недоторканності.

Усунення Президента з посади є заходом конституційно-пра-вової відповідальності глави держави. Метою імпічменту є звільнення Президента з посади і позбавлення його президентського імунітету для подальшого притягнення до кримінальної відповідальності на загальних підставах.

Закріплена Конституцією України процедура імпічменту є досить складною і багатоетапною. її складність визначається особливою роллю Президента у державному механізмі України, необхідністю створення системи гарантій від необгрунтованого застосування цієї міри юридичної відповідальності до глави держави.

Частина І коментованої статті визначає, що юридичною підставою для усунення Президента України з поста в порядку імпічменту є вчинення ним державної зради або іншого злочину. Злочином є передбачене Кримінальним кодексом України суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб'єктом злочину. Приводом для порушення питання про усунення Президента України з посади є відомості про вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину. При цьому слід мати на

увазі такі обставини.

По-перше, державна зрада також є злочином, ознаки якої містяться у ст. 111 Кримінального кодексу України. Вона визначає державну зраду як діяння, умисно вчинене громадянином України на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній, економічній чи інформаційній безпеці України: перехід на бік ворога в умовах воєнного стану або в період збройного конфлікту, шпигунство, надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України. Тому в цілому можна сказати, що юридичною підставою для імпічменту є вчинення главою держави злочину.

По-друге, Конституція України на відміну від багатьох зарубіжних конституцій, не містить вказівки на ступінь суспільної небезпеки злочину, вчиненого главою держави. Це дає змогу зробити висновок, що юридичною підставою для імпічменту є вчинення Президентом України будь-якого злочину, визначеного

Кримінальним кодексом України.

537

Конституція України

Розділ

V. Стаття 111

По-третє, особа вважається винною у вчиненні злочину лище
з моменту набуття чинності обвинувального вироку суду щодо неї До моменту прийняття рішення Верховною Радою України про імпічмент Президент України має імунітет і кримінальній відповідальності не підлягає. Тому юридичною підставою для імпічменту слід вважати не вчинення ним злочину як такого, а лише наявність у його діяннях ознак складу злочину. Остаточне рішення щодо наявності події злочину або складу злочину має винести суд загальної юрисдикції після завершення процедури імпічменту.

По-четверте, Президент може бути усунений з посади в порядку імпічменту тільки Верховною Радою України як єдиним колегіальним органом загальнонародного представництва.

Частини 2–6 коментованої статті характеризують послідовність основних стадій процедури імпічменту та їхній зміст.

Ініціювання питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту здійснюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Це означає, що пропозиція про висунення звинувачення проти Президента у вчиненні ним злочину має виходити не менш як від 226 народних депутатів України. Ця пропозиція має бути вмотивованою і містити конкретні вказівки на ознаки злочину, який ставиться йому за провину, і обгрунтування його причетності до цього злочину.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України за тими самими підставами процедуру імпічменту щодо однієї й тієї ж особи не може бути порушено повторно, крім випадку виявлення нових обставин.

Вирішенню питання про імпічмент глави держави Верховною Радою України має передувати парламентське розслідування. Для проведення розслідування Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаютьсяспеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Основне завданнякомісії полягає в детальному вивченні й обговоренні матеріалів,зібраних ініціативною групою, залучення нових матеріалів і документів, які підтверджують або спростовують висунуті звинувачення у вчиненні Президентом злочину. Спеціальна слідча комісія заслуховує на своїх засіданнях осіб, які мають відомості про1акти, покладені в основу пропозиції про висунення звинувачення, розглядає відповідні документи, заслуховує Президента Украї-їй або його представника. йи

І38

Згідно з Регламентом Верховної Ради України перше засідання тимчасової слідчої комісії повинно відбутися не пізніше як через 24 години з моменту її обрання. На першому засіданні комісія обирає голову і секретаря, затверджує процедуру своєї діяльності І складає план роботи. Вона веде протоколи і стенограми засідань. Всі засідання комісії є закритими і інформацію про її діяльність може одержати в будь-який час тільки Голова Верховної Ради України. Доцільність і обсяг надання парламенту попередньої інформації тимчасова слідча комісія визначає самостійно.

Тимчасова слідча комісія має право користуватися всіма засобами встановлення істини: допитувати свідків, вимагати і досліджувати (вивчати) документи, проводити експертизи, слідчі експерименти тощо. Порядок одержання і дослідження (вивчення) доказів встановлюється комісією відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства України.

Результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає в письмовому висновку, який повинен містити відомості про:

факти і обставини, які стали підставами для розслідування;

факти, встановлені комісією, і докази, якими це підтверджується; 3) факти, що не підтвердилися, і причини цього.

Підготовлений комісією спеціальний висновок передається до Верховної Ради України і підлягає обговоренню на її пленарному засіданні. Згідно з Регламентом Верховної Ради України матеріали, подані тимчасовою слідчою комісією, розповсюджуються серед народних депутатів не пізніш як за три дні до розгляду цього питання на пленарному засіданні.

За змістом коментованої статті для продовження процедури усунення Президента з посади в порядку імпічменту висновок комісії має підтверджувати його вину і свідчити про наявність підстав для його усунення з поста.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України засідання парламенту щодо розгляду висновку тимчасової слідчої комісії є відкритими. Вони можуть бути закритими тільки тоді, коли стосуються Питань державної безпеки або становлять державну чи іншу охоро-нювану законом таємницю. Вони можуть бути закритими також на прохання особи, щодо якої порушено процедуру імпічменту, якщо питання стосуються ЇЇ особистого життя або членів її сім'ї.

Після інформації головуючого на засіданні Верховна Рада України заслуховує доповідь тимчасової слідчої комісії. Документ

539

Конституція України

Розділ V. Стаття 111

оголошується головою комісії або доповідачами, визначеними для цього комісією. Доповідачі зобов'язані відповідати на всі запитання народних депутатів та особи, щодо якої здійснюється процедура імпічменту. Особа, щодо якої здійснюється процедура імпічменту, має перевагу в черговості постановки запитань доповідачам. Після закінчення доповіді і відповідей на всі запитання головуючий на засіданні надає слово особі, щодо якої здійснюється процедура імпічменту. Час для її пояснень не обмежується. Особа, щодо якої здійснюється процедура імпічменту, повинна або заперечувати, або визнавати обвинувачення стосовно кожного його пункту. Заперечення обвинувачень має бути вмотивованим. Особа, щодо якої здійснюється процедура імпічменту, має право в будь-який момент слухання виступити з поясненнями, клопотаннями про витребування і долучення нових документів, про виклик свідків або про додатковий допит раніше допитаних, проведення експертизи.

Після оголошення доповідей, відповідей на запитання і виступу особи, щодо якої здійснюється процедура імпічменту, головуючий на засіданні надає слово для виступів народним депутатам, які зобов'язані чітко формулювати своє ставлення до обвинувачення, обґрунтовуючи, які з його пунктів вони вважають доведеними і які – ні.

Після виступу народних депутатів головуючий на пленарному засіданні ставить на голосування питання про закінчення слухань. При цьому обов'язково заслуховується думка особи, щодо якої здійснюється процедура імпічменту.

За підсумками обговорення висновку Верховною Радою України може бути прийняте рішення про висунення звинувачення Президентові у вчиненні злочину, яке приймається не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, тобто не менш як 300 голосами народних депутатів України.

Висунуте Верховною Радою України звинувачення має бутинадіслане до Верховного Суду і Конституційного Суду України.Верховний Суд має надати висновок про наявність або відсутність у діяннях Президента України ознак складу злочину. Цеє цілком логічним, оскільки саме Верховний Суд України очолюєсистему судів загальної юрисдикції, до компетенції яких входитьрозгляд кримінальних справ. При цьому його висновок не маєюридичної сили вироку; його можна використати тільки в межахпроцедури імпічменту.- -.-!

540

Конституційний Суд має надати висновок про додержання конституційної процедури імпічменту, тобто об'єктом аналізу єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні є діяльність Верховної Ради України, ініціативної групи і спеціальної тимчасової слідчої комісії.

Зміст ч. 6 коментованої статті дає підстави стверджувати, що за наявності висновку Верховного Суду України про відсутність у діяннях Президента України складу злочину, а також при встановленні Конституційним Судом порушень порядку висунення звинувачення, процедура імпічменту взагалі має бути припинена.

Рішення про усунення Президента України з посади за наявності відповідних висновків Верховного Суду і Конституційного Суду приймає Верховна Рада України. Таке рішення вважається прийнятим, якщо при голосуванні з цього питання за усунення Президента з посади висловиться не менш як три чверті від конституційного складу парламенту, тобто принаймні 338 народних депутатів України. При цьому мають бути ретельно обговорені всі документи, пов'язані з процесом імпічменту, зазначені в

Конституції.

Рішення про усунення Президента України з посади в порядку імпічменту приймається шляхом поіменного голосування щодо кожного пункту обвинувачення та в цілому. Голосуванням щодо пункту звинувачення визначається доведеність викладених у ньому фактів та вина Президента України у пред'явленому за цим пунктом звинуваченні. Голосуванням у цілому визначається достатність підстав для усунення Президента України з посади; це голосування проводиться, якщо хоча б з одного пункту звинувачення ця особа визнана винною. Про усунення з посади в порядку імпічменту Президента України Верховна Рада приймає постанову. Рішення Верховної Ради з цих питань не переглядаються.

Усунення з посади Президента України відбувається невідкладно. Глава держави вважається усуненим з посади з моменту оголошення про це головуючим на засіданні парламенту за Результатами голосування. Одночасно приймається рішення про припинення повноважень тимчасової слідчої комісії.

Про прийняте рішення Верховна Рада України повідомляє Генерального прокурора України і направляє йому, за наявності пе-Редбачених законом підстав, матеріали тимчасової слідчої комісії. При цьому додаткового рішення Верховної Ради України про на-

541

дання згоди на притягнення особи, усуненої з посади Президента України, до кримінальної відповідальності не потрібно.

На відміну від багатьох зарубіжних конституцій, Основний Закон України не передбачає загального терміну з моменту висунення звинувачення, протягом якого має бути прийняте рішення про усунення Президента України з посади. Ця прогалина Конституції має бути заповнена у спеціальному законі про імпічмент Президента України або в Законі України «Про Президента України». Зарубіжна і вітчизняна практика свідчать, що імпічмент через складну процедуру його проведення і підстави ініціювання, як правило, застосовується дуже рідко і не досягає свого результату.

Стаття 112. Уразі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем'єр-міністра України. Прем'єр-міністр України в період виконання ним обов'язків Президента України не може здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8,10,11,12,14,15, 16, 22, 25, 27статті 106 Конституції України.

Коментована стаття визначає порядок виконання президентських повноважень у разі вакантності посади глави держави.

У цій статті закріплюється, що в разі дострокового припинення повноважень Президента України у зв'язку з відставкою, неможливістю виконувати свої повноваження за станом здоров'я, усунення з поста в порядку імпічменту або смертю виконання президентських обов'язків покладається на Прем'єр-міністра України. При цьому визначаються такі умови виконання Прем'єр-міністром України повноважень Президента України.

По-перше, обмежується час виконання повноважень, оскільки закріплюється, що Прем'єр-міністр може виконувати обов'язки глави держави тільки у період до обрання і вступу на пост нового Президента України. Прем'єр-міністр приступає до виконання повноважень Президента України з моменту, який залежить від підстав дострокового припинення повноважень глави держави: 1) з моменту набуття чинності відставки Президента України, тобто з моменту проголошення заяви про відставку на засіданні Верховної Ради України; 2) з моменту прийняття Верховною Радою України рішення про неможливість виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров'я; 3) з моменту прийняття Верховною Радою України рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, 4) з моменту встановлення факту смерті особи, що обіймала пост Президента України.

Прем'єр-міністр припиняє виконувати повноваження глави держави з моменту вступу на пост нового Президента України, тобто з моменту складення ним присяги народові на засіданні Верховної Ради України. Глава держави, обраний на позачергових виборах, складає присягу у п'ятиденний строк після офіційного оголошення результатів виборів.

По-друге, наголошується, що дострокове припинення повноважень Президента повинно бути здійснено відповідно до статей 108, 109,110,111 Конституції України, тобто обов'язково повинна бути чітко дотримана конституційна процедура дострокового припинення повноважень глави держави щодо кожного

випадку.

По-третє, перелік підстав, коли виконання обов'язків Президента України покладається на Прем'єр-міністра України, є вичерпним. Тобто в усіх інших випадках (перебування Президента у відпустці, на лікуванні, з візитами за кордоном) тимчасове виконання президентських повноважень на Прем'єр-міністра не покладається. Не передбачається така можливість і в інших екстраординарних випадках, наприклад, при незаконній ізоляції глави держави, зникненні його без вісти.

Відсутність у коментованій статті вказівки на процедуру юридичного оформлення початку і закінчення періоду тимчасового виконання обов'язків є свідченням того, що Прем'єр-міністр здійснює їх безпосередньо за Конституцією і їх виконання не потребує санкціонування з боку Верховної Ради України.

За змістом коментованої статті у разі дострокового припинення повноважень Президента України Прем'єр-міністр стає не новим главою держави, а лише тимчасово виконуючим його повноваження і то в обмеженому обсязі. Тобто можна говорити про те, що у випадку вакантності посади глави держави на підставах, передбачених статтями 108–111 Конституції України, Прем'єр-міністр України поєднує статус глави уряду зі статусом квазі-Президента України. Перехід обов'язків глави держави до Прем'єрміністра України не є підставою для складення повноважень Кабінетом Міністрів України та головами місцевих державних адміністрацій.

Оскільки Прем'єр-міністр України, який виконує обов'язки Президента України, не отримує мандат довіри від народу, а приступає до виконання президентських обов'язків автоматично безпосередньо на основі Конституції, то обсяг його компетенції як глави держави є суттєво обмеженим. Коментована стаття містить чіткий перелік повноважень, які Прем'єр-міністр, що виконує обов'язки Президента України, не може здійснювати. Зокрема, він не може: звертатися з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції, проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою; припиняти повноваження Верховної Ради України, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; призначати членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження на цих посадах; призначати за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняти його з посади; призначати половину складу Ради Національного банку України; призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; створювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; призначати третину складу Конституційного Суду України; нагороджувати державними нагородами; встановлювати президентські відзнаки та нагороджувати ними; здійснювати помилування. Зазначений перелік обмежень є вичерпним.

Тимчасове виконання прем'єр-міністром президентських повноважень у разі вакантності посади глави держави передбачене конституціями багатьох зарубіжних країн. Зокрема, ч. З ст. 92 Конституції Російської Федерації закріплює, що в усіх випадках,

0Бм

нт Російської Федерації не в змозі виконувати свої тимчасово виконує Голова Уряду Російської Феде- ічнГнорми містяться у конституціях Австрії, Киргиз-раиГсу Фінляндії, Шрі-Ланки. Це є цілком природним, СТ 1'2Гститут президентства за всіх моделей республікансько. °ДГмГпРав™ння тяжіє саме до виконавчої гілки влади, навіть оли формально не включається до и складу.

Розділ VI. Стаття 113

Розділ VI

Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади

Стаття 113. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Коментована стаття розпочинає розділ VI Конституції України, в якому закріплюються система органів виконавчої влади, основи їх організації та діяльності. Назва цього розділу «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» цілком відповідає структурній логіці конституційного тексту, за якою відповідні розділи присвячуються не окремим гілкам державної влади, а суб'єктам, що їх здійснюють.

Частина 1 коментованої статті хоча і є стислою за обсягом, але має досить вагоме смислове навантаження.

У ній, по-перше, передбачено, що органи виконавчої влади як один із самостійних видів органів державної влади (див. коментар до ст. 6 Конституції України) утворюють певну «систему органів». Поняття «система органів» у цьому контексті має цілком конкретне пізнавальне значення, оскільки: а) фіксує відокремила

леність певної групи державних органів, що входять до цієї системи, від усіх інших видів державних органів; б) окреслює цілком визначений суб'єктний склад цієї системи; в) підтверджує наявність у неї таких ключових ознак, притаманних цілісним соціальним системам, як єдність функціонального цільового призначення, ієрархічність структурної побудови, поєднання субординацій-них та інших зв'язків між складовими елементами. Важливо, що всі ці ознаки поняття «система органів» більшою чи меншою мірою знайшли відображення в тексті Конституції.

По-друге, визначається, що Кабінет Міністрів України посідає місце вищого органу стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Тим самим Кабінет Міністрів виконує роль уряду, поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є родовим для будь-якої форми державного правління, хоча і має в різних країнах різні назви («рада міністрів», «кабінет міністрів», власне «уряд» тощо). Відсутність у коментованій статті прямої характеристики Кабінету Міністрів як уряду, природно, не заперечує сприйняття саме такої його політи-ко-правової оцінки. У той же час це унеможливлює висновок щодо конституційно-правової легітимності використання терміна «уряд» як другої офіційної назви Кабінету Міністрів, що було можливе, наприклад, за попереднім Основним Законом України.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого органу серед органів виконавчої влади підтверджується, зокрема, п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. По-третє, визнання Кабінету Міністрів України вищим органом у системі органів виконавчої влади закономірно передбачає вирізнення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи. Відповідно до Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з вищим органом, також центральні і місцеві органи виконавчої влади, зафіксовані у ч. 1 ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114,117 Конституції), а до місцевих – місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).

Нарешті, по-четверте, шляхом визначення Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади належним чи-

547

Конституція України

Розділ VI. Стаття 113

ном враховується об'єктивна наявність певного дуалізму виконавчої влади, тобто певної роздвоєності її повноважень на рівні вищих суб'єктів цієї гілки влади, а саме: між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Ця властивість, як свідчить світова конституційна теорія і практика, є іманентною для республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, і підтверджена Конституцією України.

Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед кадрові та установчі) у сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як главі виконавчої влади. Сучасна українська конституційна доктрина виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком ідентифікувати з якоюсь однією (зокрема, з виконавчою) гілкою державної влади. Хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто є її суб'єктом), проте він організаційно не входить до складу системи органів виконавчої влади. Адже Президент, маючи статус глави держави, відповідно не може бути органом виконавчої влади.

Наведене тлумачення дозволяє принципово визнати неспівпадання категорій «орган влади» і «суб'єкт (або носій) повноважень влади». Спираючись на це, слід розуміти, що взагалі серед суб'єктів, носіїв (але не легітимно визначеного виду органів) повноважень виконавчої влади вищий щабель посідає не уряд, а Президент України. Вищим же органом виконавчої влади виступає Кабінет Міністрів України.

Частина 2 коментованої статті є логічним продовженням конституційного закріплення місця Кабінету Міністрів України, але вже не щодо органів виконавчої влади, а щодо інших органів державної влади, а саме тих, які за своїм статусом найбільше впливають на організацію і діяльність Кабінету Міністрів – Президента України і Верховної Ради України.

Встановлена Конституцією відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України має згідно з усталеною термінологією політичний характер, тобто зводиться до можливостей Президента достроково припинити повноваження як в цілому Кабінету Міністрів, так і його окремих членів (докладно про дострокове припинення повноважень Кабінету Міністрів України див. коментар до ст. 115 Конституції України).

548

Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля, зрозуміло, неможливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду. Тому важливо наголосити, що хоча в коментованій статті прямо не фіксується стан підконтрольності або підзвітності Кабінету Міністрів Президенту України, закономірність і доцільність об'єктивного існування цього стану органічно випливають як із загального характеру відносин між Президентом і урядом в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з таких конституційних приписів.

По-перше, виконання Президентом своїх головних завдань, відповідно до яких він «є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» (ч. 2 ст. 102); «забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступ-ництво держави»; «...здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави...»; «здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави» (пункти 1, 3, 17 ч. 1 ст. 106 Конституції), неможливе без його всебічної опори на діяльність Кабінету Міністрів. А Кабінет Міністрів також, зі свого боку: «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України...»; «вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина»; «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України...» (пункти 1, 2, 7 ст. 116 Конституції). Звичайно ж, подібна опора на діяльність уряду практично потребує з боку Президента постійного контролю за ходом і результатами цієї діяльності.

По-друге, здійснення Президентом України деяких конкретних повноважень, зокрема, щодо припинення повноважень Прем'єр-міністра України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а тим більше – керівництва у сфері національної безпеки та оборони держави (пункти 9, 10, 15, 17 ч. 1 ст. 106 Конституції) безпосередньо включає виконання відповідних контрольних функцій, пов'язаних в необхідних випадках, як відомо, також зі звітуванням підконтрольних суб'єктів.

549

Конституція України

Розділ VI. Стаття 114

До того ж фактично прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16 ч. 1 ст. 106 Конституції), а також повноваження Ради національної безпеки і оборони України, яку очолює Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки і оборони (ч. 2 ст. 107 Конституції).

З аналогічними поясненням стосовно більш широкого тлумачення використаних у конституційному тексті дефініцій слід оцінювати закріплення підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України. Оскільки поряд із справді контрольними і звітувальними повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду, передбаченими у ст. 85 Конституції України (пункти 4, 13, 14, 33 ч. 1), ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед парламентом: прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі | ст. 115 Конституції України має наслідком його відставку.

Отже, існують підстави зробити висновок, що Конституцією України відповідальність, підконтрольність та підзвітність тією чи іншою мірою, в прямій формі чи опосередковано передбачені у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою України.

Частина 3 коментованої статті визначає правові підстави діяльності Кабінету Міністрів України. Положення цієї частини слід розглядати у кореспонденції із статтями 6 (частина друга) і 19 (частина друга) Конституції України (див. коментар до них), які мають загальне значення для усіх видів органів державної влади. Конкретизація змісту цих статей у розділі про органи виконавчої влади є необхідною, зважаючи на цільове призначення і функціональну роль цих органів як в цілому в державному механізмі, так і в частині відносин з Президентом України в умовах існуючої змішаної форми державного правління.

Невипадково, що на розвиток приписів вищезгаданих конституційних статей у коментованій частині правові підстави діяльності уряду доповнені актами Президента України. Йдеться про нормативні і індивідуальні акти – укази і розпорядження Президента України, які він видає на основі та на виконання Консти-

туції і законів України і які є обов'язковими до виконання на території України (ч. З ст. 106 Конституції). Таке доповнення наголошує, з одного боку, на провідній ролі Президента у здійсненні виконавчої влади і високій юридичній силі актів Президента, які тим самим наближені до значення законів, а з другого – на суто виконавській спрямованості діяльності уряду порівняно із законотворчою діяльністю парламенту та діяльністю Президента як глави держави. У той же час стає зрозумілим, що легітимний характер для обов'язкового виконання Кабінетом Міністрів мають саме названі в коментованій статті форми волевиявлення парламенту і глави держави, а не будь-які інші взагалі.

Виходячи з правових підстав діяльності Кабінету Міністрів України, його акти – постанови і розпорядження – повинні не тільки бути прийняті в межах його компетенції (ст. 117 Конституції), а й відповідати Конституції, законам України і актам Президента України. і

Стаття 114. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України.

Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.

Коментована стаття визначає склад Кабінету Міністрів України, а також закріплює окремі повноваження Прем'єр-міністра.

У частині 1 встановлюється склад Кабінету Міністрів України як вищого колегіального органу виконавчої влади. До його складу входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-

551

Конституція України

Розділ VI. Стаття 114

міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Цей склад можна умовно охарактеризувати як посадовий, тобто такий, що означає перелік посад, з яких складається структура уряду. Адже у ч. З коментованої статті використовується термін «персональний» склад уряду, що пов'язується з призначенням конкретних осіб на посади членів Кабінету Міністрів України.

За Конституцією України наведений у цій статті перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не може бути включена особа, котра не посідає одну із зазначених посад, як це передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним Договором від 8 червня 1995 р. Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади, наприклад голів державних комітетів України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого центрального органу виконавчої влади або навіть особи, що взагалі не очолює який-небудь орган, тобто так званого «міністра без портфеля». Сьогодні, зокрема, до останньої категорії членів уряду належить Міністр у зв'язках з Верховною Радою України. Що ж стосується Міністра Кабінету Міністрів України, то його «портфель» – не самостійний орган виконавчої влади, а «апарат» уряду у вигляді Секретаріату Кабінету Міністрів. Частина 2 і 3 коментованої статті закріплюють порядок заміщення посад у складі Кабінету Міністрів України.

Ключове значення має порядок призначення Прем'єр-міністра України. Відповідно до статей 106 (ч. 1, пункти 10, 11) та 85 (ч. 1, п. 12) Конституції України встановлено, що він призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України. Ця згода надається більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Оскільки Конституцією України не встановлені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у подальшій законодавчій регламентації відповідних процедур слід виходити із загального строку в 60 днів, встановленого ч. 5 ст. 115 Конституції України, яким обмежується період продовження роботи попереднього уряду після його відставки.

Конституційно неврегульованими залишились питання про суб'єкти визначення і внесення першої та наступних кандидатур на 552

посаду Прем'єр-міністра, а також щодо порядку вирішення можливих при цьому суперечностей між Президентом України і Верховною Радою України. У той же час саме ця обставина дозволяє максимально обгрунтовано, ретельно і гнучко регламентувати ці питання в майбутньому законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному тлумаченню відповідних конституційних принципів аж ніяк не суперечить визнання того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити не лише від Президента України, а й, наприклад, від політичної більшості в парламенті. Головне, щоб всі подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу гілок влади і політичних сил, які в них переважно репрезентовані з урахуванням, природно, особливостей вітчизняної моделі форми державного правління.

Крім призначення Прем'єр-міністра, всі інші призначення в уряді (тобто визначення «персонального складу») Президент України здійснює без будь-якої попередньої згоди, але за умови відповідного подання Прем'єр-міністра України. Тим самим Прем'єр-міністр виступає активним і безпосереднім учасником формування складу Кабінету Міністрів. Це цілком відповідає реальному місцю та ролі Прем'єр-міністра у сфері виконавчої влади за умов змішаної форми державного правління. Оскільки в Конституції України не передбачено жодних часових вимог щодо внесення зазначеного подання, на нього поширюється загальний шістдесятиденний строк формування нового уряду.

У 4 та 5 частинах коментованої статті наводяться окремі найважливіші характеристики правового статусу Прем'єр-міністра України. Зокрема, він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, Прем'єр-міністр виступає керівником (тобто главою) Кабінету Міністрів як колегіального органу. Відповідно всі інші його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр-міністра. Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, вступає від імені уряду в зносини з іншими державними органами, а також з урядами інших держав, підписує акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами та міністрами, координує та контролює їхню діяльність, вживає заходів дисциплінарної відповідальності, крім звільнення з посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо організації роботи уряду та його апарату (Секретаріату Кабінету Міністрів).

553

Конституція України

Розділ VI. Стаття І 15

Крім того, на Прем'єр-міністра покладається виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України у разі дострокового припинення повноважень Президента України в передбачених ст. 112 Конституції України випадках (див. коментар до цієї статті).

Як керівник колегіального органу Прем'єр-міністр спрямовує його роботу на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України (п. 11 ч. 1 ст. 85), а відтак несе як солідарну (перед Верховною Радою), так і персональну (перед Президентом) відповідальність за стан і наслідки роботи уряду в цілому.

До того ж згідно з останньою частиною коментованої статті Прем'єр-міністру надано важливе право і водночас покладений обов'язок – який є необхідною умовою реалізації відповідних установчих повноважень Президента України – входити до Президента України із поданням про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Це свідчить про ініціативну роль Прем'єр-міністра не лише у визначенні персонального складу Кабінету Міністрів України, а й у формуванні мережі центральних органів виконавчої влади, через яку уряд здійснює значний обсяг покладених на нього Конституцією і законами України функцій і повноважень.

Стаття 115. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку.

Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

554

Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри.

У коментованій статті закріплюються різні підстави припинення повноважень Кабінету Міністрів України і встановлюється термін, протягом якого має бути сформовано новостворюваний уряд.

Частина 1 ст. 115 встановлює обов'язковість складання повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний Президент отримав можливість виконати своє передбачене ст. 114 Конституції України право на призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів уряду на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента України. Кабінет Міністрів утворюється на строк, який не може перевищити строк повноважень Президента України, тобто п'ять років (ч. 1 ст. 103 Конституції України).

У Конституції України не встановлена процедура складання урядом повноважень перед новообраним Президентом України. У законодавчому врегулюванні цієї процедури доцільно виходити з того, що зазначене складення повноважень має відбуватись на церемонії вступу на пост новообраного Президента України шляхом подання Прем'єр-міністром заяви про відставку Кабінету Міністрів України Президентові України після складання ним присяги. З урахуванням викладеного на цей випадок припинення повноважень Кабінету Міністрів поширюється правило ч. 5 коментованої статті.

Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів України мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки. Передбачається, що вона можлива як за власною ініціативою - добровільна, так і за ініціативою Президента України чи Верховної Ради України - вимушена (або обов'язкова). В усіх випадках про відставку заявляється (тобто подається заява) Президентові України.

Із частин 2 та 3 коментованої статті випливає, що право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет Міністрів України в цілому (тобто в повному складі). В останньому

555

Конституція України

Розділ VI. Стаття 116

випадку це право може бути реалізовано або шляхом персональних заяв про відставку від всіх членів уряду, або шляхом заяви про відставку одного Прем'єр-міністра. Адже його відставка, згідно з ч. З, має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Це правило відповідає керівній ролі Прем'єр-міністра у складі Кабінету Міністрів України і ступеню його впливу на визначення персонального складу уряду (див. коментар попередньої статті).

Слід зазначити, що Конституція України прямо не передбачає форми реагування Президента України на заяви про добровільну відставку. Але його право прийняти чи не прийняти добровільну відставку випливає з аналізу: по-перше, п. 9 ч. 1 ст. 106 Конституції України, де розмежовуються положення про те, що Президент України як «припиняє повноваження Прем'єр-міністра України», так і «приймає рішення про його відставку»; по-друге, ч. 5 коментованої статті, де говориться про відставку уряду, яку «прийнято Президентом України», що побічним чином підтверджує протилежну можливість – «неприйняття» такої відставки.

У частинах 4 та 6 коментованої статті закріплюються підстави вимушеної відставки Кабінету Міністрів України.

Перша підстава - це прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що має наслідком його відставку. Резолюція недовіри може бути прийнята в результаті розгляду Верховною Радою України питання про відповідальність Кабінету Міністрів згідно з правилами, передбаченими ст. 87 Конституції України (див. коментар до цієї статті). У зв'язку з прийняттям Верховною Радою резолюції недовіри Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів, яка приймається Президентом України.

Друга підстава вимушеної відставки Кабінету Міністрів – це рішення Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Необхідно підкреслити, що йдеться саме про повноваження Прем'єр-міністра, а не Кабінету Міністрів, оскільки серед конституційно визначених повноважень Президента України щодо призначення та змін персонального складу Кабінету Міністрів (пункти 9, 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України) право Президента України за власною ініціативою припиняти в цілому повноваження Кабінету Міністрів України не передбачено. Власне, в цьому немає і потреби, оскільки згідно з ч. 6 коментованої статті за рішенням Президента України про припинення повноважень Прем'єр-

556

міністра, яке може бути прийнято на вільний розсуд Президента, Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у повному складі.

Частина 5 коментованої статті має за своїм змістом підсумовуюче значення, враховуючи, що вона поширюється на всі випадки добровільної чи вимушеної відставки Кабінету Міністрів України. В цій частині з метою збереження політичної стабільності виконавчої влади, безперервності керівництва системою її органів та поступовості кадрових змін в уряді передбачається, що Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

Конституція прямо не визначає час настання «початку роботи» новосформованого Кабінету Міністрів. Але, виходячи з колегіальної природи цього органу і відповідного способу прийняття ним рішень, «початком роботи» новосформованого Кабінету Міністрів слід вважати час призначення Президентом України пропонованого Прем'єр-міністром більшості персонального складу уряду, необхідної для забезпечення легітимності його рішень.

Слід також додати, що припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України, за винятком Прем'єр-міністра України, можливе також в наслідок звільнення їх зі своїх посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра. В цьому випадку ніякі заяви членів уряду про відставку не потрібні, Президент є цілком вільним в обґрунтуванні своїх рішень про звільнення з посад конкретних членів уряду. Зазначена можливість передбачається п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, згідно з яким Президент України не тільки «призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України...», а й «припиняє їхні повноваження на цих посадах».

Стаття 116. Кабінет Міністрів України:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

557

Конституція України

Розділ VI. Стаття 116

вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної таподаткової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвиткуУкраїни;

забезпечує рівні умови розвитку всіх фори власності; здійснюєуправління об'єктами державної власності відповідно до закону;

розробляє проект закону про Державний бюджет України ізабезпечує виконання затвердженого Верховною Радою УкраїниДержавного бюджету України, подає Верховній Раді України звітпро його виконання;

здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічноїдіяльності України, митної справи;

спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

У коментованій статті визначається зміст діяльності Кабінету Міністрів України, що складає основу його компетенції, обсяг якої обумовлений конституційним статусом Кабінету Міністрів як «вищого органу у системі органів виконавчої влади».

Наведений перелік напрямів діяльності Кабінету Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він належить до органів загальної компетенції, до яких в системі органів виконавчої влади також належать місцеві державні адміністрації.

За стилістичним оформленням положень коментованої статті визначення змісту діяльності Кабінету Міністрів України більше відбувається через фіксацію його цілей, завдань і функцій («забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує» тощо), аніж його конкретних повноважень («розробляє проект», «подає звіт»). Проте слід враховувати, що державно-правова теорія визнає цілі,

558

завдання, функції та повноваження (права і обов'язки) органічно взаємопов'язаними елементами правового статусу кожного державного органу, а стосовно переліку елементів компетенції органів виконавчої влади в науці й досі не вироблено єдиної загальноприйнятої позиції.

У пунктах І і 2 коментованої статті вказуються, по суті, головні цілі та завдання виконавчої влади, необхідність виконання яких Кабінетом Міністрів свідчить не лише про його провідну роль серед суб'єктів цієї гілки влади, а й про тісне поєднання певних напрямів діяльності уряду і Президента України. Йдеться, зокрема, про такі напрями діяльності уряду, як забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, котрі є предметом першочергової уваги також і з боку Президента України (див. коментар до ч. 2 ст. 113 Конституції України). При цьому покладення на Кабінет Міністрів обов'язків щодо виконання поряд з Конституцією і законами України також «актів Президента України» підкреслює пріоритет повноважень останнього в сфері виконавчої влади.

У пунктах 3,7,8 конкретизується функціональна спрямованість компетенції Кабінету Міністрів залежно від певних сфер її реалізації. Зокрема, Кабінет Міністрів України:

в економічній сфері – «забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики»;

в сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування – «забезпечує проведення політики»;

в сферах забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю – «здійснює заходи» щодо такого забезпечення;

в сферах зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи – «організовує і забезпечує здійснення» відповідної діяльності.

Перелічені цілі, завдання і функції уряд здійснює різноманітними шляхами та засобами: від обговорення і прийняття відповідних актів Кабінету Міністрів, а також підготовки необхідних пропозицій для вирішення Верховною Радою України або Пре-

559

Конституція України

Розділ VI. Стаття 116

зидентом України до заслуховування на засіданнях уряду звітів посадових осіб різного рангу про виконання його рішень і оперативного вирішення питань з керівниками центральних і місцевих органів виконавчої влади.

При цьому загальнообов'язковою вимогою до проведення Кабінетом Міністрів державної політики у відповідних сферах є неухильне виконання положень і вимог законів щодо багатьох напрямків і аспектів даної політики. Адже згідно із ст. 92 Конституції України виключно законами України, зокрема:

а) встановлюються – бюджетна система, система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків (п. 1 ч. 2);

б) визначаються – засади використання природних ресурсів,організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;основи соціального захисту; засади регулювання праці і зайнятості, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічної безпеки;засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; основинаціональної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку (пункти 5, 6, 9, 17 ч. 1).

Функції Кабінету Міністрів, що закріплені в пунктах 4, 5, 6 коментованої статті, мають переважно міжгалузевий характер.

По-перше, уряд розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. За Конституцією України само затвердження зазначених програм належить до повноважень Верховної Ради України (п. 6 ч. 1 ст. 85). Зауважимо, що затвердженню підлягають також загальнодержавні програми охорони довкілля, які таким чином також мають розроблятися та здійснюватися Кабінетом Міністрів. Крім того, у зв'язку із затвердженням загальнодержавних програм парламентом є підстави вважати доцільним, щоб Кабінет Міністрів у встановленому законом порядку звітував перед Верховною Радою про хід та наслідки реалізації цих програм.

По-друге, враховуючи соціально-ринкову орієнтацію економіки незалежної України, окремим завданням Кабінету Міністрів визначається (п. 5) забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності. Основним засобом виконання цього завдання є суворе дотримання в рішеннях і діях самого уряду та інших органів виконавчої влади правового режиму власності, правових засад і

560

гарантій підприємництва, правил конкуренції та норм антимоно-польного регулювання, які визначаються виключно законами України (пункти 7, 8 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

По-третє, в цьому ж пункті на Кабінет Міністрів покладається функція управління об'єктами державної власності відповідно до закону. Майно, що перебуває у власності держави, є вагомим джерелом економічного розвитку суспільства, і тому уряд несе велику відповідальність за ефективність його використання. Він здійснює управління об'єктами державної власності через міністерства, до відання яких віднесені конкретні об'єкти, а також через корпорації, концерни та інші організаційні форми об'єднань підприємств, які уповноважені державою здійснювати підприємницьку діяльність на основі державної власності. Зокрема, Кабінет Міністрів призначає (або затверджує) на посади та звільняє з посад керівників цих об'єднань та їх заступників. Крім того, слід додати, що в межах, визначених законами України, Кабінет Міністрів вправі від імені Українського народу здійснювати управління певними об'єктами права власності Українського народу, до яких за Конституцією України віднесені земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони (ч. 1 ст. 13 Конституції України).

По-четверте, на Кабінет Міністрів покладені обов'язки щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подається Кабінетом Міністрів до Верховної Ради не пізніше 15 вересня кожного року. Разом з проектом подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (ст. 96 Конституції України). Порядок звітування Кабінету Міністрів перед парламентом про виконання Державного бюджету встановлюється законом. Поданий звіт має бути оприлюднений (ст. 97 Конституції України).

Зазначимо, що, виходячи із змісту п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції України, не слід вважати, що обов'язки Кабінету Міністрів обмежуються згаданим звітуванням перед Верховною Радою. Крім цього, він перебуває під постійним парламентським контролем

Конституція України

Розділ VI. Стаття І 17

з питань виконання Державного бюджету України. Цей контроль від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата (ст. 98 Конституції України).

В пункті 9 коментованої статті закріплені функції Кабінету Міністрів України з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади, що входять до складу системи, яку він очолює (див. коментар до ст. 113 Конституції України).

Зокрема, визначено, що Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. «Спрямування» передбачає визначення в актах уряду основних напрямків діяльності органів нижчого рівня, а «координація» – об'єднання, погодження зусиль цих органів на вирішенні певних спільних завдань, усунення існуючих розбіжностей і суперечок між ними шляхом як видання актів, так і вжиття безпосередньо організаційних заходів.

Звертає на себе увагу, що в наведеному контексті не вказана така необхідна функція, як «контроль» з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійне спостереження за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану, а також може супроводжуватись при необхідності вимогами «звітування» цих органів перед урядом. Але це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня у змісті компетенції уряду. І не лише тому, що контроль – це функція, об'єктивно властива будь-якій керівній діяльності (або в ширшому розумінні – управління), а насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційних визначеннях відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівнів. Відтак, це поширюється і на найвищий серед них орган – уряд. Зокрема, згідно із ст. 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 5), а місцеві державні адміністрації «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 7).

Ще одним, хоч і дещо побічним підтвердженням наведеного висновку, можна вважати конституційне визначення завдань Ради національної безпеки і оборони України, до складу якої за посадою входять Прем'єр-міністр України та декілька міністрів. А саме те, що вона «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони» (ст. 107 Конституції України). Отже, в цій контрольній діяльності беруть безпосередню участь за посадою згадані члени уряду.

Останній пункт коментованої статті свідчить, що наведений перелік цілей, завдань і функцій Кабінету Міністрів є відкритим, тобто невичерпаним. Адже уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Наприклад, однією з таких функцій можна вважати здійснення Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (ст. 93 Конституції України). Серед законодавчих актів, в яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, центральне місце має посідати Закон України про Кабінет Міністрів України, в якому детальніше, ніж у Конституції, висвітлюватимуться не лише завдання, функції і повноваження, а й організація та порядок діяльності Кабінету Міністрів України (див. коментар до ст. 120 Конституції України). Стосовно актів Президента України необхідно підкреслити, що Конституція України недвозначно обмежує їх вплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його функціями, тобто певними спеціалізованими напрямками діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.

Прерогативу наділення Кабінету Міністрів іншими, крім перелічених вище, повноваженнями, тобто юридично оформленими правами і обов'язками, Конституція України зберігає лише за собою і законами. Це вочевидь витікає з ч. 2 ст. 120, за якою «повноваження ...Кабінету Міністрів України ...визначаються Конституцією і законами України». І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом: «Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень... що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції України).

Разом з тим варто зауважити, що з точки зору юридичної техніки оформлення компетенції будь-якого органу виконавчої влади, реальна грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та його повноважень – з другого, дуже відносна, хоч на теоретичному рівні і є загальновизнаною.

Стаття 117. Кабінет Міністрів

України в
межах своєї ком
петенції видає постанови і

розпорядження, які є
обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр

України.

Конституція України

Розділ VI. Стаття 117

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Коментована стаття присвячена нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України.

Частина перша цієї статті наділяє Кабінет Міністрів правом видавати власні правові акти в формі постанов і розпоряджень і встановлює їх обов'язковість до виконання. Зрозуміло, що мається на увазі (за аналогією з ч. З ст. 106 Конституції України стосовно актів Президента України) обов'язковість на всій території України, оскільки компетенція Кабінету Міністрів не обмежується ніякими галузевими чи регіональними (територіальними) рамками.

Акти Кабінету Міністрів є окремим видом підзаконних правових актів і становлять значну частину актів законодавства України. Дані акти, по-перше, за своїм змістом мають відповідати Конституції та законам України і актам Президента України; по-друге, мають бути видані суворо в межах компетенції Кабінету Міністрів, яка визначена Конституцією України (див. коментар до ст. 116), законами і актами Президента України.

Акт Кабінету Міністрів може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без будь-якого обмеження мотивів такого скасування (п. 16 ч. 1 ст. 106 Конституції України), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.

При виданні Кабінетом Міністрів акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції України, він власне з цих мотивів не може скасувати даний акт. Питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується виключно Конституційним Судом України (ст. 150 Конституції України), в тому числі й за зверненням Президента України. У разі визнання неконституційним акта Кабінету Міністрів або його окремих положень він втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про конституційність акта або його окремих положень.

Слід також додати, що згідно з ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, що порушує, на думку заявника, права і свободи людини і громадянина і, крім того, право звернутися з цього приводу до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, що мають нормативний характер, або з питань найбільш важливого чи загального значення. У формі ж розпоряджень Кабінету Міністрів видаються акти, що мають індивідуальний характер, або з оперативно-організаційних та інших поточних питань діяльності Кабінету Міністрів.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування на його засіданнях більшістю голосів членів Кабінету Міністрів. За рівної кількості голосів голос Прем'єр-міністра є вирішальним.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Вони набувають чинності з моменту їх прийняття, якщо інше не передбачено в самих актах.

Постанови Кабінету Міністрів, як правило, публікуються в офіційних виданнях Кабінету Міністрів і газеті «Урядовий кур'єр», а також доводяться до загального відома іншими засобами масової інформації. Що ж стосується постанов, що визначають права і обов'язки громадян, то вони підлягають обов'язковому офіційному оприлюдненню. У разі недоведення таких постанов до відома населення у встановленому законом порядку вони визнаються нечинними (ст. 57 Конституції).

В частині третій коментованої статті встановлюється обов'язковість реєстрації нормативно-правових (або, інакше, нормативних) актів не тільки Кабінету Міністрів України, а й міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади». Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади затверджене Кабінетом Міністрів України 28 грудня 1992 р.

Відповідно до Указу Президента України від 27 червня 1996 р. «Про Єдиний державний реєстр нормативних актів» запроваджено відповідний державний реєстр, порядок ведення якого визначено Порядком ведення Єдиного державного реєстру норматив-но-правових актів та користування ним (затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. № 376). До Єдиного державного реєстру, який являє собою автоматизовану

565

Конституція України

Розділ VI. Стаття 118

систему збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства, включаються чинні опубліковані та неопубліковані, в тому числі з обмежувальними грифами, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані в Міністерстві юстиції України.

Зазначена державна реєстрація здійснюється Міністерством юстиції України відповідно до Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25 листопада 2002 р. № 102/5). Зокрема передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, якщо в них є одна або більше норм, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи і законні інтереси громадян, проголошені і гарантовані Конституцією і законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Нормативно-правові акти набувають чинності через десять днів після їх державної реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку набрання чинності. Якщо нормативно-правові акти зачіпають права і законні інтереси громадян, вони набувають чинності в той самий строк, але не раніше дня їх доведення до відома населення.

Стаття 118. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

566 " –- '

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Коментована стаття закріплює принципові положення щодо здійснення виконавчої влади на місцях, окреслює суб'єктний склад даної системи, особливості формування, підконтрольності та підзвітності, відповідальності місцевих державних адміністрацій, їх голів.

Діяльність місцевих державних адміністрацій – значної ланки єдиної системи органів виконавчої влади (див. коментар до ст. 113 Конституції) – відіграє важливу роль в управлінні відповідною адміністративно-територіальною одиницею та вирішенні проблем не тільки конкретної території, а всієї держави. Конституція України встановлює, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Конституційні положення щодо організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій деталізовано у Законі України від 10 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації». До цього Закону вносили-

567

Конституція України

Розділ VI. Стаття 118

ся зміни. Питання відповідності деяких положень цього Закону Конституції України висвітлено в Рішенні Конституційного Суду України від 4 грудня 2001 р. № 16-рп/2001.

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами зі своїми атрибутами. їх склад формують голови місцевих державних адміністрацій, які у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, було прийнято постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2000 р. «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій», від 18травня 2000р. «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій», від 22 червня 1999 р. «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севастопольської міської, районних державних адміністрацій».

Голови обласних державних адміністрацій призначаються Президентом України після розгляду кандидатур Кабінетом Міністрів України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головами відповідних обласних державних адміністрацій, а потім подаються на затвердження Президенту України. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури нові кандидатури вносяться в тому ж порядку. Порядок припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій врегульовано в ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій. Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з Прем'єр-міністром України, а заступники – за погодженням з відповідним Віце-прем'єр-міністром України. Перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

568

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня. Порядок їх призначення та звільнення визначається Кабінетом Міністрів України.

Свою діяльність місцеві державні адміністрації здійснюють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Відносини місцевих державних адміністрацій та їх голів з Президентом України при здійсненні своїх повноважень характеризуються відповідальністю, а перед Кабінетом Міністрів України – відповідальністю, підзвітністю і підконтрольністю. Ці відносини передбачають інформування Президента України і Кабінету Міністрів України головами обласних державних адміністрацій та щорічне звітування перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління (див. також коментар до статей 106, 116 Конституції).

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

У разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації.

569

Конституція України

Розділ VI. Стаття 118

Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місячний строк прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинен у місячний строк прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

При здійсненні своїх повноважень місцеві державні адміністрації взаємодіють з іншими органами державної влади у межах Конституції та законів України. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій. Вони можуть також застосовувати до посадових осіб районної державної адміністрації встановлені законодавством заходи заохочення.

Особливості діяльності районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим врегульовано в ст. 46 Закону «Про місцеві державні адміністрації».

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом «Про місцеві державні адміністрації» та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим – також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх

570

повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими до виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації згідно з Положенням про державну реєстрацією нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 (з відповідними змінами).

Крім власних, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відпо-

571

Конституція України

Розділ VI. Стаття 119

відним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад. Голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

В двох останніх частинах коментованої статті закріплюються підстави відставки голів місцевих державних адміністрацій – це висловлення недовіри обласною чи районною радою голові відповідної державної адміністрації.

Якщо недовіра висловлюється голові державної адміністрації обласною чи районною радою простою більшістю голосів депутатів відповідної ради, то на цій підставі, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь – про відставку чи залишення на посаді голови відповідної державної адміністрації.

Якщо ж недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, то Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Що стосується організації, повноважень та порядку діяльності державних адміністрацій міст Києва та Севастополя, які мають спеціальний статус (ч. З ст. 133 Конституції), то вони повинні визначатися окремим законом України, як і сам спеціальний статус цих міст.

15 січня 1999 р. було прийнято Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ», який визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, враховує особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті. Ці особливості пов'язані з наступним: по-перше, в Києві на відміну від інших міст управлінську діяльність здійснює міська державна адміністрація; по-друге, в місті функціонують органи місцевого самоврядування; по-третє, в районах створені як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування. У зв'язку з цим місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста 572

як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради та їх виконавчі органи. Міська та районні державні адміністрації виконують свої функції відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Органи державної міської та районних влад підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.

Щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті» Конституційний Суд України прийняв відповідне рішення (справа про адміністративно-територіальний устрій) № 11-рп/ 2001 від 13 липня 2001р.

На даний час Закон України про статус міста Севастополя не прийнято. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування міста Севастополя у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», іншими нормативно-правовим актами.

Стаття 119. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

виконання Конституції та законів України, актів ПрезидентаУкраїни, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а вмісцях компактного проживання корінних народів і національнихменшин
– також програм їх національно-культурного розвитку;

підготовку та виконання відповідних обласних і районнихбюджетів;

звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

взаємодію з органами місцевого самоврядування;

реалізацію інших наданих державою, а також делегованихвідповідними радами повноважень.

Коментована стаття присвячена визначенню змісту діяльності місцевих державних адміністрацій, що становить основу їх компетенції, в ній наводиться перелік напрямів їх діяльності.

Для здійснення в межах своїх повноважень виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної оди-

573

Конституція України

Розділ VI. Стаття 119

ниці та реалізації повноважень, делегованих їм, місцеві державні адміністрації наділені рядом обов'язків та прав. Перераховані у ст. 119 Конституції України напрямки діяльності місцевих державних адміністрацій у Законі України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» розглядаються як основні завдання (ст. 2) і дістають свою подальшу деталізацію в розділі 111 «Компетенція місцевих державних адміністрацій». Одним із головних завдань місцевих держадміністрацій є забезпечення виконання на відповідній території Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Реалізація названого повноваження означає, що всі суб'єкти державного управління та місцевого самоврядування здійснюють надані повноваження в межах чинного законодавства, чітко виконують свої обов'язки. Це стосується питань забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. З цією метою місцеві державні адміністрації повинні інформувати відповідних суб'єктів про прийняті акти і ставити завдання щодо їх виконання органами управління державними і самоврядними справами.

З розглянутим тісно пов'язане інше надзвичайно важливе повноваження – забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян, оскільки в ст. З Конституції людина, її життя і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю (див. коментар до ст. З Конституції України). Реалізація цього повноваження пов'язана із здійсненням заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; забезпеченням розгляду звернень громадян та їх об'єднань, контролем стану цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в організаціях і установах, розташованих на відповідній території; здійсненням заходів

S74

щодо організації правового виховання населення; забезпеченням виконання актів законодавства з питань громадянства, пов'язаних з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, сприянням органам внутрішніх справ у додержанні правил паспортної системи; проведенням роботи, пов'язаної з розробленням та здійсненням заходів щодо розміщення, працевлаштування, соціально-побутового і медичного обслуговування біженців, а також депортованих осіб, які добровільно повертаються в регіони їх колишнього проживання; забезпеченням виконання законодавства щодо національних меншин і міграції, про свободу думки і слова, свободу світогляду і віросповідання; участю у вирішенні питань проведення виборів і референдумів та адміністративно-територіального устрою в межах, визначених законодавством; розглядом справ про адміністративні правопорушення, віднесених до відання органів виконавчої влади, та ін. Місцеві держадміністрації забезпечують виконання державних і регіональних програм. З цією метою вони здійснюють організаційну, координаційну та інші види необхідних робіт. Так, місцеві держадміністрації розробляють проекти програм соціально-економічного розвитку і подають їх на затвердження відповідній раді, забезпечують їх виконання, звітують перед відповідною радою про їх виконання; забезпечують ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів; складають необхідні для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначають необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводять розрахунок коштів та визначають обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб; подають раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підприємств та інших об'єктів незалежно від форм власності; вносять за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування пропозиції про створення спеціальних (вільних) економічних зон, зміну статусу та території цих зон; розглядають і приймають рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території; розробляють та вносять пропозиції

575

Конституція України

Розділ VI. Стаття 119

до проектів державних програм соціального і економічного розвитку України, а також довгострокових прогнозів та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного господарства, їх фінансово-економічного забезпечення, а також здійснюють інші повноваження.

Важливими повноваженням наділені держадміністрації в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля. Серед них такі, як розробка та забезпечення виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності; розробка, подання на затвердження відповідної ради та забезпечення виконання регіональних екологічних програм; звітування перед відповідною радою про їх виконання; внесення до відповідних органів пропозицій щодо державних екологічних програм; інформування населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення; організація роботи по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та громадян. Повноваження місцевих держадміністрацій у цій та інших галузях визначені статтями 21, 22, 23, 24 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації».

Повноваження місцевих держадміністрацій в галузі бюджету та фінансів передбачають підготовку та внесення відповідних бюджетів та програм, звітування з цього приводу. Реалізація їх полягає в тому, що місцева держадміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб; отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складан-

ня і виконання бюджету; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством; у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, в тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів; здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності; регулює ціни й тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Цілий ряд завдань, які покладені на місцеві держадміністрації, вирішуються ними у взаємодії з органами місцевого самоврядування. До таких повноважень Закон, крім перерахованих раніше у коментарі до цієї статті, відносить делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад, право голів місцевих держадміністрацій вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування. Це, зокрема, стосується вирішення питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самовряду-

577

Конституція України

Розділ VI. Стаття 120

вання, контролю виконання наданих їм законоім повноважень органів виконавчої влади, розгляду та врахуванню у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції. Посадові особи місцевих державних адміністрацій або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислухани-ми з питань, що стосуються їх компетенції. Місцеві державні адміністрації не можуть втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть складати договори, створювати спільні органи та організації.

Місцеві держадміністрації реалізують і інші значні повноваження, надані їм Законом або делеговані радами. Вони стосуються управління майном, приватизації, підприємництва, науки, освіти, культури, зовнішньоекономічної діяльності, соціального захисту і зайнятості населення, промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту тощо. Місцеві держадміністрації мають у своєму управлінні об'єкти державної власності, передані їм, та об'єкти спільної власності територіальних громад у разі делегування повноважень районними чи обласними радами. Однак вони не вправі використовувати такі об'єкти, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки, вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

Як зазначається у Коментарі до ст. 118 Конституції, діяльність місцевих держадміністрацій, їх голів перебуває під постійним контролем. Однак і місцеві держадміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль. Сфера такого контролю досить широка і, зокрема, стосується збереження і раціонального використання державного майна; стану фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшко-

578

дуванням шкоди, заподіяної державі; використання та охорони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охорони пам'яток історії та культури, збереження житлового фонду; додержання санітарних і ветеринарних правил, збирання, утилізації і захоро-нення промислових, побутових та інших відходів, додержання правил благоустрою; додержання законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту тощо.

Стаття 120. Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Коментована стаття стосується вимог щодо несумісності посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних та місцевих органів виконавчої влади з іншою роботою та правового регулювання діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

У частині 1 статті йдеться про несумісність посад членів Кабінету Міністрів України, а також керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади з іншими посадами та видами діяльності. Така несумісність необхідна для забезпечення найбільшої незалежності перелічених посадових осіб від будь-яких впливів, які можуть призвести до виникнення в них так званого «конфлікту інтересів».

Під членами Кабінету Міністрів України розуміють всіх осіб, що входять до складу уряду: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри та міністри, а під керівниками зазначених органів виконавчої влади – осіб, що очолюють центральні органи виконавчої влади і не входять до складу

579

Конституція України

Розділ VI. Стаття 120

уряду (голови державних комітетів, служб України і т. ін.), а також місцеві органи – голів місцевих державних адміністрацій. На перших та інших заступників згаданих керівників положення коментованої частини не поширюються.

Конституція встановлює два обмеження щодо заміщення перелічених посад.

Перше обмеження – це заборона членам уряду, керівникам центральних та місцевих органів виконавчої влади суміщати свою службову (тобто пов'язану з реалізацією повноважень за обійманою посадою) діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час. Зміст виразу «інша робота» настільки широкий, що дозволяє охопити найрізноманітніші прояви суспільно корисної трудової активності громадянина – як оплачуваної, так і безоплатної: депутатська діяльність, участь у будь-якій якості в роботі державних органів, органів місцевого самоврядування, органів об'єднань громадян, на підприємствах і в установах будь-якої форми власності тощо. Єдиний виняток зроблений для викладацької, наукової та творчої (маються на увазі сфери літератури та мистецтва) роботи (в тому числі, зрозуміло, і оплачуваної), хоч і лише у позаробочий (за місцем основної службової діяльності) час.

Друге обмеження – заборона входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Цілком очевидно, що ця заборона має на меті, перш за все, запобігання корумпованості посадових осіб. Тому виключається будь-яка форма особистої, через представника або підставну особу причетність посадової особи не лише до функціонування, а й навіть до суто формальної участі в будь-якій якості (почесний голова або член, радник, консультант, спостерігач і т. ін.) у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства.

Конкретна форма «керівного органу» (або інакше – органу управління) обов'язково визначається в установчих документах підприємства: це можуть бути загальні збори, рада, виконком, правління і т. д. Наглядова рада створюється в окремих видах підприємств, найчастіше – в акціонерних товариствах.

Слід звернути увагу на те, що переважна більшість підприємств недержавної форми власності створюється у формі господарських товариств, в яких вищим органом управління є збори засновників (учасників). З огляду на це розглядувані посадові

особи не вправі бути навіть засновниками господарських товариств, оскільки вони в цьому випадку, так би мовити, автоматично входять до складу одного із «керівних органів» підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Разом з тим суттєву особливість мають акціонерні товариства, які створюються в процесі приватизації державного майна. Тобто необхідно визнати правомірною участь посадовця в такому акціонерному товаристві за рахунок приватизаційного майнового сертифікату, хоч внаслідок цього він стає акціонером й формально входить до складу загальних зборів акціонерів, які є вищим керівним органом акціонерного товариства.

Звертає на себе увагу те, що вираз «підприємство, що має на меті одержання прибутку», значною мірою тавтологічний. Адже за чинним законодавством мета одержання прибутку є іманентною (обов'язковою) ознакою нормативного визначення поняття «підприємство» (ст. 1 Закону України від 27 березня 1991 р. «Про підприємства в Україні»). Водночас поряд з власне підприємствами реально існують суб'єкти господарювання, які також спрямовані на одержання прибутку, але при цьому мають специфічні організаційно-правові форми (наприклад, об'єднання підприємств або деякі госпрозрахункові організації), які не тотожні за формальними ознаками «підприємствам». Враховуючи це, слід вважати, що конституційна заборона входження посадових осіб до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства поширюється як на власне підприємство, так і на інші підприємницькі структури, що мають на меті одержання прибутку.

Особливу гостроту має питання щодо сумісництва посади члена Кабінету Міністрів з мандатом народного депутата України. Як відомо зі світового досвіду, це питання розв'язується по-різному – залежно, головним чином, від особливостей існуючої в конкретній країні форми державного правління. Як правило, в державах президентського типу член уряду не може бути депутатом парламенту, а в державах з парламентською формою правління поєднання депутатського мандату з членством в уряді або дозволяється, або навіть є обов'язковим.

Передбачена коментованою частиною ст. 120 несумісність посади члена Кабінету Міністрів з іншою роботою стосовно діяльності народного депутата України підтверджується прямим приписом п. 1 ч. 1 ст. З Закону України від 22 березня 2001 р. «Про

581

Конституція України

Розділ VI. Стаття 120

статус народного депутата України», згідно з яким народний депутат України не може бути членом Кабінету Міністрів, керівником центрального органу виконавчої влади.

Наведений припис оспорювався в Конституційному Суді України щодо його конституційності (відповідності Конституції України). Рішенням Конституційного Суду України від 4 липня 2002 р. цей припис було визнано конституційним. При цьому Конституційний Суд пояснив, що діяльність народного депутата у Верховній Раді України розглядається як професійна робота на постійній основі. Тобто діяльність народних депутатів, як і будь-яка «інша робота», крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, є несумісною зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади.

Частина 2 коментованої статті за своїм змістом і значенням цілком заслуговує на роль окремої статті. В ній дається визначення об'єктів правового регулювання в системі органів виконавчої влади, а також конкретних законодавчих джерел цього регулювання.

Зокрема, визначено, що об'єктами регулювання Конституцією і законами України є організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Це положення вдало доповнює і уточнює дещо прямолінійний конституційний припис про те, що «виключно законами України визначаються... організація і діяльність органів виконавчої влади...» (п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції Україну). Адже слід враховувати, що такі об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції (які є, безумовно складовою частиною «діяльності») уряду, визначаються не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст. 116 Конституції України). Що ж до визначення персонального складу Кабінету Міністрів або створення організації чи ліквідації (що стосується безпосередньо «організації») міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то це – цілком прерогатива Президента України (ч. З ст. 114, п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

З огляду на наведене, використаний у коментованій статті термін «порядок діяльності» слід визнати набагато вдалішим, ніж просто «діяльність». Цілком зрозуміло, що власне діяльність, на-

582

приклад Кабінету Міністрів, в реальній дійсності не може визначатись одними лише законами. Хоча б через те, що згідно з конституційною ст. 113 Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і законами України, так і актами Президента України (див. коментар до зазначеної статті).

Говорячи про закони, в яких визначаються організація, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої вади, слід зробити акцент на таких першорядних статусних (компетенцій-них) законодавчих актах, як закони «Про Кабінет Міністрів України» та «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (які ще не прийняті), а також чинний Закон України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації». Поки що організація, повноваження і порядок діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади врегульовані Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджений Указом Президента України від 12 березня 1996 p.), а також Указами Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» і «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади».

Розділ VII. Стаття 121

Роздої VII Прокуратура

Стаття 121.
Прокуратура України становить єдину систему,
на яку покладаються:

підтримання державного обвинувачення в суді;

представництво інтересів громадянина або держави в суді увипадках, визначених законом;

нагляд за додержанням законів органами, які проводять опе-ративно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішеньу кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходівпримусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокурорський нагляд – це самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави – України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяльності прокуратури – нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування. Під законами тут розуміються Конституція України, закони України, міжнародні договори, які ратифіковані Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, Конституція

584

Автономної Республіки Крим. Причому в останньому випадку Генеральний прокурор України повинен здійснювати нагляд за відповідністю Основного Закону Автономної Республіки Крим Конституції України та її законам.

Прокуратура також здійснює нагляд за додержанням та правильним застосуванням указів Президента України, що видані з економічних питань, не врегульованих законом (п. 4 розд. XV Конституції України), і виданими на підставі законів постановами Кабінету Міністрів України, якщо вони розкривають механізм застосування законів.

Під додержанням законів слід розуміти здійснення юридичними або фізичними особами приписаних законом дій та утримання від неправомірних дій. Застосування – це прийняття державними органами та посадовими особами відповідно до закону рішень, які є обов'язковими для інших осіб і тягнуть за собою юридичні наслідки.

Прокуратура оцінює діяльність юридичних та фізичних осіб з точки зору відповідності її закону, не втручаючись при цьому у вирішення їх господарських та оперативно-розпорядчих завдань.

Суб'єктами нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів є Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Заступники, старші помічники та помічники прокурорів, начальники управлінь та відділів прокуратур, їх заступники, старші прокурори та прокурори управлінь і відділів вирішують питання, пов'язані із здійсненням діяльності прокуратури, у межах, визначених законом.

Специфіка діяльності органів, покликаних охороняти Конституцію, повинна полягати в тому, що вона має комплексний характер і здійснюється однопрофільними органами, які мають різні функції щодо охорони Конституції, але об'єднані загальним спрямуванням. Інакше кажучи, ці органи мають особливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адміністративного контролю.

Триває дискусія щодо місця прокуратури у системі поділу влади. Ми виходимо з того, що: а) підпорядкування прокуратури виконавчій або судовій владі на сучасному етапі може зруйнувати систему стримувань і противаг, яка склалась у державі; б) жодний з наявних державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за виконанням законів учасника-

585

Конституція України

Розділ VII. Стаття Ї21

ми суспільних відносин; в) реалії сьогодення вимагають більш повного розкриття правозахисного потенціалу прокуратури як гаранта законності та верховенства Конституції.

При цьому посилення правозахисного потенціалу прокуратури може бути забезпечено шляхом перенесення пріоритетів загаль-нонаглядової діяльності на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, прямого закріплення обов'язку прокуратури здійснювати нагляд за відповідністю підзаконних актів конституційним правам і свободам людини і громадянина. Уявлення про перетворення загальнонаглядової діяльності прокуратури як одномоментної акції не підкріплено ні теорією, ні практикою державно-правового будівництва сучасної України.

Слід також відкинути поширену думку про «підзвітність суду прокуратурі» і прагнення розглядати прокуратуру як елемент судової влади. Судова влада має здійснюватися лише судом, але це не означає неправомірність існування механізмів, що забезпечують відповідність законові рішень судової влади як індивідуальних актів застосування права.

Соціальне призначення прокуратури як контрольно-наглядового органу потребує закріплення в законі таких її повноважень: нагляд за відповідністю Конституції та законам України правових актів і дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; підтримання державного обвинувачення в суді і захист в суді майнових та інших інтересів держави, а також нагляд за відповідністю судових актів Конституції та закону; нагляд за додержанням законів у місцях виконання кримінального покарання, а також застосування інших заходів примусового характеру. Прокурор також має бути наділений правом прийняти до свого провадження будь-яку кримінальну справу.

Важливо підкреслити, що прокурорська система сьогодні не є досконалою. Динаміка процесу реформування прокуратури в останні роки є очевидною. Прокуратура вже «відмовилась» від нагляду за додержанням законів громадянами, звузила фактичні межі прокурорського втручання. Прокурори не підміняють органи управління та контролю, не втручаються в оперативно-господарську діяльність підприємств, установ, організацій. Перевірки виконання законів проводяться на засадах надходження інфор-586

мації про факти порушення закону, які потребують вжиття відповідних заходів з боку прокурора.

Наприкінці 1997 р. в Будапешті (Угорщина) відбулися установчі збори та Перша конференція Міжнародної асоціації прокурорів. Оцінюючи факт створення цієї асоціації та її перспективи, учасники конференції підкреслили, що нова організація прокуратури сприятиме зміцненню у громадській свідомості цілком очевидної, але не завжди і не всюди визнаної істини: прокуратура є джерелом справедливості, вона діє від імені суспільства та в інтересах суспільства; національне законодавство повинно враховувати тільки загальні принципи організації і діяльності прокуратури. Конституція України суттєво обмежила функції, які здійснювала прокуратура згідно зі ст. 5 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру», а саме: з компетенції прокуратури виключені такі напрямки її діяльності, як нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (так званий загальний нагляд), а також розслідування діянь, що містять ознаки злочину (пп. 1, 3 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»).

У той же час відповідно до п. 9 розділу XV Конституції України («Перехідні положення») прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Що ж стосується загального нагляду, то необхідність здійснення цієї функції прокуратурою принаймні на перехідний період побудови правової держави відстоюється багатьма вченими та практичними працівниками. Україна переживає перехідний період свого розвитку, що само по собі не зумовлює усунення такого важливого стабілізуючого фактора, як загальнонаглядова діяльність прокуратури.

Існуючий нагляд за виконанням законів у сфері державного управління, економіки, охорони прав і свобод громадян, тобто у галузі прокурорського нагляду, який звикли називати загальним універсальним наглядом, викликає гострі дискусії. Пропозиція радикальних опонентів прокуратури щодо ліквідації загального

587

Конституція України

Розділ VII. Стаття 121

нагляду базується зокрема й на тому, що в багатьох розвинутих країнах подібну функцію прокуратура не здійснює. Проте для сучасної України необхідний саме такий тип прокуратури, її організація та напрями діяльності об'єктивно залежать від соціальних, економічних, політичних та інших умов життєдіяльності суспільства.

Поставлені перед прокуратурою завдання досягаються у результаті використання сукупності різноманітних за характером повноважень, що дає підстави говорити про багатофункціо-нальність прокуратури.

Становлення судової влади та реалізація принципу змагальності обумовили виключення суду з числа об'єктів прокурорського нагляду. Прокурор не здійснює функції нагляду за додержанням законів у процесі розгляду справ у судах. Він є учасником судового процесу і користується правами, рівними з правами інших учасників судового засідання.

Діяльність прокурора у суді визначена ст. 121 Конституції України у двох напрямках: підтримання державного обвинувачення в суді та представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановлений) судових рішень, що грунтуються на законі.

Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у судовому процесі, визначаються Законом «Про прокуратуру» та процесуальним законодавством України.

Конституція України визнає обов'язковою участь прокурора в суді по всіх справах, направлених ним до суду з обвинувальним висновком. Прокурор також зобов'язаний брати участь у судових засіданнях, в яких суд перевіряє правомірність клопотань органів досудового слідства, що обмежують конституційні права громадян, у випадках, передбачених КПК України.

Прокурор підтримує державне обвинувачення у кримінальних справах, бере участь у дослідженні доказів, подає суду свої міркування щодо застосування кримінального закону та міри покарання підсудному. При цьому прокурор керується вимогами закону і об'єктивною оцінкою зібраних по справі доказів.

588

Прокурор під час судового розгляду до закінчення судового слідства вправі змінити пред'явлене особі обвинувачення.

Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави – наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Формами представництва є:

звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

участь у розгляді судами справ;

внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

З метою вирішення питання наявності підстав для внесення апеляційного або касаційного подання у справі, розглянутій без участі прокурора, прокурор має право знайомитися з матеріалами справи в суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.

Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом.

Право внесення апеляційного, касаційного і окремого подання на вироки, рішення, ухвали і постанови судів надається прокурору і заступнику прокурора в межах їх компетенції, що визначається процесуальним законодавством.

Апеляційне і касаційне подання прокурора дає можливість усунути допущені вищестоящим судом під час розгляду справи помилки і порушення закону, запобігти виконанню незаконного і необгрунтованого судового рішення, оперативно виправити

Конституція України

Розділ VII. Стаття 121

допущені судами помилки і порушення закону, забезпечити охорону прав і законних інтересів учасників процесу, сприяти єдиному тлумаченню закону і втіленню його в життя судами.

Боротьба зі злочинами та іншими правопорушеннями, що посягають на честь і гідність, життя та здоров'я, власність громадян та юридичних осіб, є однією з основних функцій держави. Успішність боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями нарівні з економічними, правовими і соціальними факторами значною мірою залежить від ефективності діяльності органів, спеціально уповноважених на це. Разом з тим ця боротьба повинна вестися не довільними, а лише законними методами. Саме тому Конституцією України (п. З ст. 121) на прокуратуру покладено функцію нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Відповідно до перехідних положень, що містяться у розділі XV Конституції України, на період формування системи досудо-вого слідства і надання чинності законам, які регулюють її функціонування, прокуратура продовжує здійснювати функції, покладені на неї чинним законодавством, зокрема функцію досудово-го слідства.

Оперативно-розшукова діяльність – це система гласних і негласних пошукових, розвідувальних і контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів для пошуку і фіксації фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп з метою припинення і розкриття правопорушень (статті 1, 2 Закону України від 18 лютого 1992 р. «Про оперативно-розшукову діяльність»).

Підстави і порядок здійснення оперативно-розшукових заходів регламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність». У частині 5 ст. 9 цього Закону України вказується, що при здійсненні оперативно-розшукових заходів не допускається порушення прав і свобод людини та юридичних осіб. Окремі обмеження цих прав і свобод мають винятковий та тимчасовий характер і можуть застосовуватись лише з санкції прокурора або судді щодо особи, у діях якої є ознаки злочину, у випадках, передбачених законодавством України, з метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства.

Здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудо-

ве слідство, прокурор повинен сприяти розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; здійсненню заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

Здійснюючи нагляд, прокурор вживає заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.

Виконуючи свої повноваження щодо нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, прокурор забезпечує додержання передбаченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, проведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних засобів, припинення та закриття справ, а також додержання строків провадження слідства та тримання під вартою; при розслідуванні злочинів – неухильне виконання вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясування обставин, які викривають чи виправдовують обвинуваченого, а також пом'якшують чи обтяжують його відповідальність; виявлення причин вчинення злочинів і умов, що сприяють цьому, вживає заходів до їх усунення.

Прокурор має право в необхідних випадках доручати керівникам органів досудового слідства, дізнання, внутрішніх справ, державної безпеки проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину (ст. ЗО Закону України «Про прокуратуру).

Здійснюючи нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства, прокурор у межах своєї компетенції:

– вимагає від органів дізнання і досудового слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про прийом, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини;

591

Конституція України

Розділ VII. Стаття 121

скасовує незаконні і необгрунтовані постанови слідчих таосіб, які провадять дізнання;

дає письмові вказівки про розслідування злочинів, про обрання, зміну або скасування запобіжного заходу, кваліфікаціюзлочину, проведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочини;

доручає органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, атакож дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриттязлочинів і виявлення осіб, які їх вчинили, по справах, що перебувають у провадженні прокурора або слідчого прокуратури;

бере участь у провадженні дізнання і досудового слідства ів необхідних випадках особисто провадить окремі слідчі дії аборозслідування в повному обсязі по будь-якій справі;

санкціонує проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передбачених КПК України;

продовжує строк розслідування у випадках і в порядку,встановлених КПК України;

дає згоду або подає до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, а також про продовження строку тримання під вартою в порядку, встановленому КПК України;

повертає кримінальні справи органам досудового слідства зсвоїми вказівками щодо провадження додаткового розслідування;

вилучає від органу дізнання і передає слідчому будь-якусправу, передає справу від одного органу досудового слідстваіншому, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розслідування;

усуває особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшого ведення дізнання або досудового слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи;

порушує кримінальні справи або відмовляє в їх порушенні;закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах; даєзгоду на закриття кримінальної справи слідчим у тих випадках,коли це передбачено КПК України; затверджує обвинувальнівисновки (постанови); направляє кримінальні справи до суду;

вирішує питання про допущення захисника до участі всправі.

Прокурор здійснює також інші повноваження, надані йому КПК України.

Вказівки прокурора, його заступника органам, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, щодо порушення кримінальних справ і провадження розслідування, які даються відповідно до кримінально-процесуального законодавства, є обов'язковими для цих органів (ст. 32 Закону України «Про прокуратуру»). Оскарження одержаних вказівок вищестоящому прокуророві не зупиняє їх виконання, за винятком випадків, передбачених ч. 2 ст. 114 КПК України.

Правове положення осіб, до яких застосовуються запобіжні заходи тримання під вартою або відбування кримінального покарання, регулюється Законом України від ЗО червня 1993 р. «Про попереднє ув'язнення» та Кримінально-виконавчим кодексом України.

Відповідно до ст. 1 Кримінально-виконавчого кодексу України кримінально-виконавче законодавство України регламентує порядок і умови виконання та відбування кримінальних покарань з метою захисту інтересів особи, суспільства і держави шляхом створення умов для виправлення і ресоціалізації засуджених, запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами, а також запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню із засудженими та має завдання визначення принципів виконання кримінальних покарань, правового статусу засуджених, гарантій захисту їхніх прав, законних інтересів та обов'язків; порядку застосування до них заходів впливу з метою виправлення і профілактики асоціальної поведінки; системи органів і установ виконання покарань, їх функцій та порядку діяльності; нагляду і контролю за виконанням кримінальних покарань, участі громадськості у цьому процесі; а також регламентація порядку і умов виконання та відбування кримінальних покарань; звільнення від відбування покарання, допомоги особам, звільненим від покарання, контролю і нагляду за ними.

Для виконання завдань нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі прокурору надані такі повноваження: у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи для примусового лікування і перевиховання, знайомитись з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані,

Я8 4.472 593

Конституція України

Розділ VII. Стаття 122

засуджені або до них застосовано заходи примусового характеру; перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх у разі невідповідності законодавству, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень. У разі встановлення фактів незаконного (безпідставного) тримання особи в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру під вартою прокурор зобов'язаний негайно звільнити затриманого чи заарештованого. Крім цього, прокурор повинен, відповідно до положення ст. 24 Закону «Про прокуратуру», залежно від характеру порушення закону винести вмотивовану постанову про дисциплінарне провадження; провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб(глава 3 Закону України «Про прокуратуру»).

Завданнями прокурорського нагляду є сприяння забезпеченню виконання кримінального покарання; недопущення заподіяння засудженим фізичних страждань або приниження їх гідності; своєчасне виявлення і усунення правопорушень, профілактика правопорушень і умов, що їм сприяли; поновлення порушених прав засуджених.

Постанови і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та виконання інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, є обов'язковими і підлягають негайному виконанню (ст. 45 Закону України «Про прокуратуру»).

Стаття 122. Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади.

Строк повноважень Генерального прокурора України – п'ять років.

Правовий статус прокурора України визначається Законом України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» (статті 9,10,42,43).

594

Відповідно до цього Закону України Генеральному прокурору України надані широкі повноваження у керівництві органами прокуратури. Генеральний прокурор:

координує роботу органів прокуратури і здійснює контрольза їх діяльністю;

призначає першого заступника, заступників Генеральногопрокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, старших помічників і помічників Генеральногопрокурора України з особливих доручень, заступників керівниківструктурних підрозділів, старших слідчих з особливо важливихсправ і слідчих з особливо важливих справ, старших прокурорів іпрокурорів управлінь і відділів. Призначення цих працівниківвідбувається на невизначений термін;

затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання вмежах загальної чисельності працівників і фонду заробітної плати. Залежно від конкретних умов, складності, обсягу наглядовоїта іншої роботи аналогічний вид діяльності в обласних та прирівняних до них прокуратурах може здійснюватися або управліннями, або відділами, або старшим помічником чи помічникомпрокурора. У міських, районних, міжрайонних і прирівняних доних прокуратурах чисельність апарату залежить від обсягу роботи, що виконується;

призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;

призначає заступників прокурора Автономної РеспублікиКрим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, а також прирівняних до них інших прокурорів. Призначаються вони на п'ятирічний строк. Після його закінчення вони абозалишаються на посаді на новий строк, або звільняються у зв'язкуз переходом на іншу роботу, за станом здоров'я, результатами атестації тощо;

відповідно до законодавства визначає порядок прийняття,переміщень та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури таінших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено Законом «Про прокуратуру».

Генеральний прокурор призначає членів колегій прокуратур Автономної Республіки Крим, прокуратур областей та прирівняних до них прокуратур міст Києва і Севастополя. Начальники

„.,,.„ 595

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

управлінь і відділів, старші помічники прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей та прирівняні до них прокурори призначаються відповідними прокурорами за узгодженням з Генеральною прокуратурою (заступниками Генерального прокурора України, начальниками управлінь і відділів, які керують відповідними ділянками роботи). Особи, призначення яких повинно узгоджуватись з Генеральною прокуратурою, не можуть бути звільнені з посади, що займають, без її згоди;

відповідно до законів України видає обов'язкові для всіхорганів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції. Накази нормативного характеру визначаютьстратегію здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів у відповідній сфері чи напрямі діяльності;

присвоює класні чини згідно з Положенням про класнічини працівників прокуратури, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 р.; вносить подання Президентові України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2, 3 класів.

Накази та інші акти Генерального прокурора України нормативного характеру в разі невідповідності їх Конституції або іншим законам України можуть бути скасовані як Верховною Радою України або Верховним Судом України у порядку, передбаченому законом, так і самим Генеральним прокурором України, а також оскаржені у судовому порядку.

Генеральний прокурор України, його заступники мають право брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, їх заступники мають право брати участь у засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим та її органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, колегій міністерств, комітетів і відомств Автономної Республіки Крим, а також місцевих Рад, 'їх виконавчих комітетів, комісій, інших органів управління.

Прокурори областей, міст Києва і Севастополя, районні, міжрайонні, міські, транспортні та інші прирівняні до них прокурори, заступники і помічники прокурорів мають право брати участь у засіданнях рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів, інших органів місцевого самоврядування.

596

Прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами (ст. 9 Закону України «Про прокуратуру»).

Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України та інших правоохоронних органів. З метою забезпечення координації діяльності вказаних органів, прокурор скликає координаційні наради, організує робочі групи, витребує статистичну та іншу необхідну інформацію, а також бере участь в організації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією при Президентові України (ст. 10 Закону України «Про прокуратуру»).

Крім того, Генеральний прокурор України бере участь у засіданнях Пленуму Верховного Суду України та Пленуму вищого спеціалізованого суду (ст. 42 Закону України «Про прокуратуру»).

Генеральний прокурор України має право вносити на розгляд Пленуму Верховного Суду України подання щодо роз'яснень судам з питань застосування законів при розгляді кримінальних, цивільних справ і справ про адміністративні правопорушення (ст. 43 Закону України «Про прокуратуру»).

Стаття 123. Організація і порядок діяльності прокуратури України визначаються законом.

Закон України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності органів прокуратури.

Деякі повноваження прокуратури регулюються також галузевим процесуальним законодавством.

Відповідно до Конституції України (ст. 123) та Закону України «Про прокуратуру» (ст. 6) органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

Систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, об-

597

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

ластей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові, транспортні, природоохоронні та інші спеціалізовані прокуратури. Таким чином, систему органів прокуратури становлять територіальні та спеціалізовані прокуратури. Територіальні прокуратури створені та функціонують відповідно до адміністративно-територіального устрою України, а спеціалізовані – за предметно-галузевим принципом і функціонують в окремих сферах життєдіяльності. На сучасному етапі система органів прокуратури включає такі спеціалізовані прокуратури: військові, природоохоронні та прокуратури з нагляду за виконанням кримінально-виконавчого законодавства.

Закон України «Про прокуратуру» (ст. 46) передбачає, що прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року. Порядок стажування визначається Генеральним прокурором України. Військовими прокурорами і слідчими призначаються громадяни України з числа офіцерів, які проходять військову службу або перебувають у запасі і мають вищу юридичну освіту (ч. 1 ст. 46і
Закону «Про прокуратуру»). Особи, які вперше призначені на посади помічників прокурорів, прокурорів управлінь, відділів, слідчих прокуратури, складають Присягу працівника прокуратури. Процедура її прийняття визначається Генеральним прокурором України.

Особливі вимоги (віковий ценз, наявність певного стажу роботи) ставляться до осіб, які призначаються на посади керівників прокуратур. Прокурором Автономної Республіки Крим, прокурорами областей та прирівняних до них, прокурорами міст Києва та Севастополя призначаються особи не молодше ЗО років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років.

Міськими, районними і прирівняними до них прокурорами призначаються особи не молодше 25 років із стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років. Це дозволяє уникнути випадків призначення на керівні посади осіб без достатніх знань, практичних навичок та життєвого досвіду.

598

Територіальні, а також інші зазначені вище прокуратури у своїй сукупності становлять злагоджену триланкову систему органів прокуратури. На чолі прокурорської системи стоїть Генеральна прокуратура України. Другу ланку системи органів прокуратури утворюють прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також прирівняні до них спеціалізовані прокуратури (наприклад, військові прокуратури регіонів, військова прокуратура Чорноморського флоту і Вій-ськово-Морських Сил України). Третю ланку прокурорської системи становлять міські, районні, міжрайонні, районні у містах та інші прирівняні до них прокуратури (наприклад, військові прокуратури гарнізонів).

Очолює систему органів прокуратури з притаманними тільки йому повноваженнями Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України. Він очолює також і Генеральну прокуратуру

України.

Оскільки Генеральна прокуратура не лише здійснює керівництво підпорядкованими прокуратурами, а й безпосередньо виконує особливо важливі завдання щодо здійснення нагляду за додержанням законів, вона являє собою складну державну структуру, яка організує свою діяльність за територіальним та предметно-галузевим принципами.

Генеральний прокурор України, який затверджує відповідно до чинного законодавства структуру Генеральної прокуратури України, має першого заступника і заступників.

У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія як дорадчий орган при Генеральному прокуророві України у складі Генерального прокурора України (голова колегії), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Персональний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора України.

У Генеральній прокуратурі є управління і відділи, які створюються з урахуванням як традиційних, сталих, так і нових, але не менш пріоритетних напрямів діяльності. Генеральний прокурор має можливість залежно від конкретних завдань корегувати структуру Генеральної прокуратури або її окремих управлінь і відділів.

599

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

Керівники управлінь і відділів призначаються на посади Генеральним прокурором України. Одночасно вони є його старшими помічниками та помічниками. Генеральний прокурор має також старших помічників та помічників з особливих доручень.

Генеральна прокуратура спільно з Міністерством внутрішніх справ та іншими заінтересованими міністерствами і відомствами за погодженням з Міністерством статистики України розробляє систему та методику єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розслідування і розкриття злочинів.

Прокуратура Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокуратури є прокуратурами другої ланки. Особливість їх діяльності полягає в тому, що, з одного боку, вони здійснюють функції, які покладені Законом на органи прокуратури у межах компетенції обласної прокуратури, а з другого – здійснюють керівництво підпорядкованими прокуратурами.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про прокуратуру» прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя очолюють відповідні прокурори, які призначаються на посади Генеральним прокурором України строком на п'ять років. Вони мають першого заступника і заступників, які також призначаються на посади Генеральним прокурором України, але без обмеження строку. Структурно прокуратури цього рівня також складаються з управлінь і відділів, начальники яких призначаються на посади і звільняються з посад прокурорами, які очолюють ці прокуратури, за узгодженням з першим заступником, заступниками, начальниками управлінь і відділів Генеральної прокуратури.

У визначенні функціональних обов'язків структурних підрозділів цих прокуратур використовуються три принципи: галузевий, міжгалузевий, предметний.

У зазначених прокуратурах є посади заступників начальників, старших прокурорів, прокурорів управлінь і відділів, старших слідчих з особливо важливих справ, слідчих з особливо важливих справ і старших слідчих, спеціалістів та інших співробітників, які призначаються та звільняються керівником відповідної прокуратури.

Розподіл обов'язків між працівниками структурного підрозділу здійснюється на підставі зонального та предметного прин-600

ципів. Зональний принцип означає, що за кожним прокурором структурного підрозділу закріплено кілька прокуратур адміністративних районів, міст. Кількість зон повинна відповідати кількості працівників управлінь, відділу. Зональний прокурор здійснює як контрольні та інші функції управління щодо міських, районних і міжрайонних прокуратур, що діють на закріпленій за ним території, так і у межах компетенції обласної та прирівняної до неї прокуратури – наглядові та інші функції прокуратури. Предметний принцип розподілу обов'язків означає, що за кожним прокурором управління, відділу залежно від його професійної підготовки та інших особистих якостей закріплюються окремі, найбільш важливі сфери правових відносин.

На практиці розподіл обов'язків між працівниками структурних підрозділів здійснюється на підставі поєднання обох зазначених принципів.

У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах утворюються колегії у складі прокурора (голова), його заступників, інших керівних працівників. Персональний склад колегій затверджується Генеральним прокурором України.

Колегії прокуратур є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури. Таким чином, єдиноначальність у роботі органів прокуратури поєднується з колегіальністю під час розгляду найважливіших проблем прокурорсько-слідчої діяльності.

Порядок роботи колегії визначається регламентом. Рішення її доводяться до відома працівників органів прокуратури. Контроль за виконанням рішень колегій забезпечується прокурорами чи їх заступниками відповідно до розподілу обов'язків. Копії протоколів засідань колегій обласних і прирівняних до них прокуратур надсилаються до Генеральної прокуратури після їх підписання, але не пізніше десятиденного терміну з дня засідання колегії.

У разі розбіжностей між прокурором і колегією прокурор втілює у життя своє рішення. Про такі розбіжності Генеральний прокурор доповідає Голові Верховної Ради України, а інші пробо 1

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

курори – Генеральному прокуророві України. Члени колегії Генеральної прокуратури можуть повідомити свою особисту думку Голові Верховної Ради України, а члени колегій інших прокуратур – Генеральному прокуророві України.

Міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури утворюють основну ланку прокурорської системи, діючи на всій території України.

Міжрайонні прокуратури охоплюють своєю діяльністю або два сусідні райони, або місто і прилеглий район.

Зі статусом міських районних прокуратур на території України створені і функціонують прокуратури з нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства, природоохоронні і деякі інші спеціалізовані прокуратури.

Прокуратури міст, районів, прирівняні до них прокуратури очолюють відповідні прокурори, які призначаються на посади Генеральним прокурором України. У цих прокуратурах існують посади заступника прокурора, старшого помічника прокурора, помічників прокурора, слідчих, у тому числі старших слідчих. Вони призначаються прокурором області або прирівняними до нього прокурорами.

Спеціалізовані прокуратури будуються за загальними для всіх органів прокуратури принципами; вони керуються тими ж законами, що й територіальні прокуратури; перед ними стоять загальні для всіх органів прокуратури завдання; вони використовують ті ж засоби прокурорського реагування на виявлені порушення закону. Однак в їх системно-структурній будові, а також в об'єктах щодо здійснення нагляду є певні особливості.

До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Ці прокуратури здійснюють нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних Сил, Прикордонних військ, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України. На органи військової прокуратури покладено здійснення нагляду за виконанням законів у процесі проваджен-

602

ня дізнання та досудового слідства, яке здійснюється у цих установах і формуваннях. Вони також розслідують усі злочини, що вчиняються військовослужбовцями та службовцями військових установ і закладів.

На органи військової прокуратури покладений обов'язок у підтримання державного обвинувачення у військових судах, участь у межах своїх повноважень у розгляді судами цивільних та господарських справ, а також внесення подань у касаційному або протестів у наглядовому порядку на вироки, рішення, постанови та ухвали військових судів.

Військовослужбовці військових прокуратур у своїй діяльності керуються Законом України «Про прокуратуру» і проходять службу відповідно до Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.

Природоохоронні прокуратури створені за принципом міжрайонних прокуратур; контроль і керівництво щодо них покладено на прокурорів Автономної Республіки Крим і областей.

Природоохоронні прокуратури забезпечують нагляд за додержанням і правильним застосуванням природоохоронного законодавства Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами та відомствами, іншими органами державного та господарського управління, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими радами народних депутатів, військовими частинами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Зокрема, першорядним завданням цих прокуратур є нагляд за додержанням законодавства, спрямованого на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи, безпечну експлуатацію діючих на території України АЕС, і такого, що регулює утилізацію, знищення та поховання радіоактивних, токсичних, промислових та побутових відходів.

За порушення Закону, неналежне виконання службових обов'язків або вчинення ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України. «Працівники прокуратур, – зазначається у ст. 2 Дисциплінарного статуту, – повинні володіти високими моральними якостями, бути принциповими і не-

603

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

примиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особливо суворо дотримуватись вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства».

Стаття 50 Закону України «Про прокуратуру» закріплює засоби правового та соціального захисту працівників прокуратури і підкреслює, що прокурор і слідчий прокуратури знаходяться під захистом закону. Нанесення тілесних ушкоджень, образа, погроза щодо працівника прокуратури або його близького родича, а також знищення їх майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.

Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає із ст. 40 Конституції України, а також закріплено в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру» – завданням прокуратури є захист гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону).

Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; б) нагляд за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону «Про прокуратуру» прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

604

Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:

скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усуватипричини та умови, що сприяли виникненню порушень;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;

у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скаргіншим органам тощо.

Виходячи з положень, що містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», прокурор здійснює нагляд за:

відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами Конституції України та чинним законам;

додержанням законів про недоторканність особи, громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

додержанням законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Для виконання прокурорами покладених на них наглядових завдань їм надані необхідні повноваження, які за своїм змістом та призначенням можуть бути розділені на три основні групи:

Повноваження у виявленні порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють.

Повноваження, спрямовані на усунення порушень законів,причин та умов, що їм сприяють.

Повноваження у притягненні порушників закону до відповідальності.

До першої групи належать:

– безперешкодний доступ за посвідченнями у приміщеннядержавних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднаньгромадян, підприємств, установ та організацій незалежно відформ власності, підпорядкованості чи приналежності, до військо-

605

Конституція України

Розділ VII. Стаття 123

вих частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірок, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання до прокуратури для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі про операції і рахунки юридичних осіб та інших організацій для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону); доступ у місця тримання затриманих, опитування осіб, які в них перебувають, ознайомлення з документами, на підставі яких особи затримані, заарештовані або до них застосовані заходи примусового впливу (п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону); витребування для перевірки рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів та інших актів і документів, одержання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

вимога від керівників та колегіальних органів проведенняперевірок, ревізій діяльності підпорядкованих та підконтрольнихпідприємств, установ, організацій та інших структур незалежновід форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз (п. з ч. 1 ст. 20Закону);

виклик посадових осіб і громадян для витребування від нихусних або письмових пояснень щодо порушень закону (п. 4 ч. 1ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

перевірка виконання законів переліченими у ст. 1 Закону«Про прокуратуру» органами, підприємствами, установами таорганізаціями (ч. 2 ст. 19 Закону);

перевірка законності адміністративного затримання громадян та застосування відповідними органами та посадовими особами заходів впливу за адміністративні правопорушення (п. 1 ч.2 ст. 44 Закону про прокуратуру);

розгляд заяв, скарг про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, віднесенихдо компетенції суду (ч. 1 ст. 12Закону), особистий прийом громадян (ч. З ст. 12 Закону);

– участь у засіданнях органів державної влади (ст. 9 Закону).До другої групи повноважень прокурора належать:

– опротестування актів Прем'єр-міністра України, КабінетуМіністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, мі-

606

ністерств, державних комітетів та відомств, інших органів державної влади та місцевого самоврядування;

опротестування або скасування наказів, розпоряджень адміністрації місць тримання затриманих (п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

звільнення особи, яка незаконно перебуває у місцях тримання затриманих (п. З ч. 2 ст. 44 Закону);

внесення подання або протесту на рішення місцевих рад(п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону);

внесення припису про усунення очевидних порушень закону (п. 4 ч. 2 ст. 20 Закону);

внесення подання до державних органів, громадськихорганізацій та посадовим особам про усунення порушень законута умов, що їм сприяли (п. 5 ч. 2 ст. 20 Закону);

звернення до суду або господарського суду із заявами прозахист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону).

До третьої групи повноважень прокурора належать:

– притягнення правопорушників у встановленому закономпорядку до кримінальної відповідальності; порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративнеправопорушення, передача матеріалів на розгляд громадськихорганізацій (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).

Повноваження прокурорів за умови їх повного та правильного застосування забезпечують ефективність загального нагляду, своєчасність виявлення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, запобігання їм, притягнення винних до відповідальності.

Реалізація прокурором загальнонаглядових повноважень здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором, з одного боку, і відповідними посадовими особами, колегіальними органами підприємств, установ та організацій (а у ряді випадків – і з громадянами) – з другого.

Встановлені законом повноваження прокурора у виявленні порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, поновлення порушених прав громадян та юридичних осіб, притягнення порушників закону до відповідальності реалізуються у формі актів, які містять вимоги прокурора.

607

Розділ VIII. Стаття 124

Розділ VIII Правосуддя

Стаття 124. Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються.

Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних.

Судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Норми, що містяться в коментованій статті, є визначальними в розкритті функцій судової влади, органів, суб'єктів і форм реалізації судової влади. Вони є законодавчим закріпленням таких характерних рис судової влади, як самостійність, виключність, повнота юрисдикції.

Правосуддя – це діяльність органів судової влади в розв'язанні конфліктів у суспільстві, що мають правовий зміст. Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією України та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави. Специфіка діяльності судів полягає в тому, що застосування ними закону

в розгляді конкретних справ здійснюється у певних процесуальних формах, визначених законодавчо, а саме: у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства.

У процесі відправлення правосуддя суди розв'язують суперечності, що виникають у суспільстві, і тому їх діяльність відіграє інтегруючу і стабілізаційну функцію.

Покладена в основу Конституції України концепція правосудця визначає судову владу не просто інструментом у розв'язанні названих суперечностей, хоча й дуже важливим, а й рівноправним партнером законодавчої і виконавчої влади у врегулюванні суспільних процесів.

Здійснення правосуддя є виключною і невідчужуваною прерогативою судів і не може бути делеговане або привласнене іншими органами чи посадовими особами. Не допускається створення по-засудових органів, наділених судовою владою. Принцип, за яким правосудця в Україні здійснюється виключно судами, створює найважливішу гарантію громадянського миру, додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина. Лише за умови чинності цього організаційно-правового принципу суд здатний виконувати свої повноваження щодо захисту таких прав і свобод, а також забезпечувати в межах своїх повноважень реалізацію засад верховенства права та непохитність конституційного ладу в Україні. Отже, поділ державної влади з певною автономією органів відправлення правосуддя є дуже важливою ознакою демократичної, правової держави.

В демократичній, правовій державі суд вирішує практично всі соціально значущі конфлікти між суб'єктами права. До певної міри аксіомою є теза про те, що чим більша кількість конфліктів у суспільстві вирішується судом, а не органами виконавчої чи законодавчої влади, тим більше є підстав вважати це суспільство демократичним, а державу – правовою. Тому в Конституції України цілком обґрунтовано визначено обсяг повноважень судової влади щодо розв'язання усього спектру соціальних конфліктів, в основі яких є спір про право або існує інша проблема в застосуванні права. Судовий розгляд згідно з Конституцією України має стати обов'язковим і універсальним методом розв'язання таких конфліктів. Концептуальний зміст конституційних принципів полягає в тому, щоб суди належним чином виконували функцію захисту суспільства від проявів свавілля або рецидиву тоталітаризму. Суди можуть

^ .d77 609

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 125

стати гарантом громадянського миру, прав і свобод людини і громадянина лише за умови, коли їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини, шо виникають або можуть виникнути в державі. Тому Конституцією України встановлено межі повноважень судової влади відповідно до її інституційного призначення. З іншого боку, окреслене в коментованій статті правове поле діяльності судової влади дозволяє з максимальною точністю визначити її роль у системі координат «стримувань і противаг» державної влади в Україні. Судовий контроль з широкого кола питань суспільного життя є невід'ємним елементом рівноваги політико-правового механізму, оскільки він закріплює оптимальний баланс розподілу повноважень між гілками триєдиної системи державної влади.

У частині третій коментованої статті визначаються загальні засади судоустрою в Україні.

Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Отже, судова система України складається з Конституційного Суду України, який є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, та судів загальної юрисдикції, що розглядають решту справ: цивільних, господарських, кримінальних, адміністративних – в межах повноважень судової влади. Тому переважна більшість усіх судових справ розглядається судами загальної юрисдикції.

У частині четвертій коментованої статті закріплено принцип безпосередньої участі народу у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних. Цей принцип є конкретним проявом демократизму нашої держави і полягає у залученні до відправлення правосуддя не тільки професійних суддів, а й представників народу. Суд за участю народних засідателів відомий в теорії організації суду під назвою «шефенський суд». Така форма участі народу в здійсненні правосуддя існує у вітчизняному законодавстві понад вісімдесят років. Народні засідателі в судовому засіданні користуються рівними правами з професійним суддею – головуючим у справі. Вони разом вирішують усі питання, що виникають під час розгляду справи і ухвалення судового рішення.

Суд присяжних добре знаний з іноземного досвіду та досвіду судочинства дорадянського періоду України. Присяжні утворюють окрему колегію, яка вирішує питання про винність підсудного у кримінальній справі або обґрунтованість вимог позивача у цивільній справі. Усі інші питання відповідно до вердикту присяж-

610

них вирішує професійний суддя – головуючий у справі. Але можливі й інші форми участі присяжних у здійсненні судочинства.

Усі форми залучення представників народу до відправлення правосуддя є втіленням засад колегіального розгляду судових справ, що має на меті гарантувати неупередженість та справедливість правосуддя для всіх.

У частині п'ятій коментованої статті закріплено припис про ухвалення судами судового рішення іменем України. Цим визначаються суверенні права України на здійснення правосуддя та захист державою прав і свобод людини та законних інтересів інших суб'єктів права, які звернулися в установленому порядку до судів України. Припис про ухвалення судових рішень іменем України заснований на положеннях Конституції України про те, що судова влада є гілкою державної влади України, а тому рішення судів є уособленням волевиявлення держави і відповідно вони мають бути гарантовані державою.

З цього органічно випливає і припис щодо обов'язковості судових рішень до виконання на всій території України. Умови і порядок виконання на території України судових рішень визначаються Законом України «Про виконавче провадження», а на територіях інших держав – міжнародними договорами України на засадах взаємності.

Стаття 125. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації.

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України.

Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні

вищі суди.

Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається.

У коментованій статті визначено засадові положення організації системи судів загальної юрисдикції в Україні: єдність, внут-рішньосистемна і територіальна розгалужешсть, певна автономність спеціалізованих підсистем, очолюваних вищими судами; моноцентризм судової системи, який реалізований через надання Верховному Суду України статусу найвищого судового органу.

611

Конституція України

Розділ VIII. Стаття І25

Закріплені у ст. 6 Конституції поняття «судова влада» і «правосуддя», яким іменується розділ VIII, не є тотожними. Правосуддя – це змістовна сторона судової влади. Вона показує, в який спосіб реалізується судова влада. Крім змістовної, є ще й організаційна сторона судової влади. Вона показує, через які структурні утворення реалізується судова влада. Саме тому ст. 124 Конституції, з якої починається розділ VIII «Правосуддя», вже в першому реченні містить принципову норму: «Правосудця в Україні здійснюється виключно судами».

Суди в Україні утворюють судову систему, для якої, як і для кожної системи, характерні певні зв'язки і відносини між окремими її елементами (судами), а також притаманні такі якості, як ієрар-хічність, багаторівневість, структурованість. Судова система України, уособлюючи організаційний аспект судової влади – однієї з гілок державної влади, віддзеркалює особливості організації цієї влади у нашій державі, відповідає рівню соціально-економічного розвитку, пануючим у суспільстві поглядам на місце суду в системі механізмів державної влади, досвіду і певним традиціям. Одночасно Українська держава як член міжнародної спільноти зазнає значного впливу загальновизнаних принципів організації судової влади, які також ураховуються у побудові судової системи.

Значну роль у вирішені нових підходів до побудови судової системи відіграли вступ України до Ради Європи, ратифікація Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р. та Протоколу № 7 до неї, що містять такі принципові положення:

кожна людина при визначенні її громадянських прав таобов'язків або при висуненні проти неї будь-якого кримінальногообвинувачення має право на справедливий і відкритий розглядупродовж розумного строку незалежним і неупередженим судом,створеним відповідно до закону;

кожна людина, визнана судом винною у вчиненні кримінального злочину, має право на перегляд вищою судовою інстанцією винесеного їй вироку і призначення міри покарання. Здійснення цього права, включаючи обставини, за яких воно можебути реалізованим, регулюється законом.

Але визнання зазначених у Конвенції положень є недостатнім для застосування їх у державах-учасницях без відповідних рішень Європейського суду з прав людини (далі – Суд), наділеного правом тлумачення положень Конвенції і протоколів до неї. За десятки 612

років Суд розглянув справи і дав тлумачення майже кожному з положень названих статей, які в сукупності сформували доктрину «права на суд», що базується на наступних складниках:

по-перше, необхідна наявність «суду», який створено напідставі закону і відповідає критеріям незалежності й неупередженості;

по-друге, суду слід мати широкі повноваження і бути компетентним у прийнятті рішень з усіх питань права і факту незалежно від того, яка справа розглядається, – цивільна, адміністративна, кримінальна чи господарська;

по-третє, кожна заінтересована особа повинна мати вільнийдоступ до суду, тобто можливість розгляду своєї справи в суді, і їй неповинні перешкоджати надмірні правові чи якісь інші перепони.

Отже, положення Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. (статті 7, 8, 10, 11), Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р. (ст. 9), Конвенції про захист прав людини та основних свобод від 4 листопада 1950 р. та сформовані Судом принципи є всеохоплюючими для організації судової влади та здійснення правосуддя, але серед них є і такі, що безпосередньо впливають на побудову судової системи. Вони пов'язані з необхідністю:

забезпечення кожному, хто намагається в судовому порядку захистити свої права та інтереси, реалізацію цього права шляхом утворення розвинутої системи судів, наближених до населення і наділених повноваженнями щодо розгляду справ у повномуобсязі, тобто за суттю (суди першої інстанції);

забезпечення реалізації права особи на перегляд її справи вищим судом шляхом утворення мережі судів, наділених повноваженнями перегляду справи в апеляційному або касаційному порядку;

відповідного процесуального порядку розгляду і вирішення спору, що визначаються особливістю його предмета.

Усі зазначені чинники знайшли своє нормативне відображення в Конституції України.

Конституція текстуально не закріплює перелік усіх судів, що діють на території України, прямо вказуючи на те, що це є предметом змісту відповідних законів. Але вона визначає принципові положення побудови судової системи, які мають бути враховані при визначенні гілок і рівнів судової системи та повноважень її складових елементів (судів).

613

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 125

Це такі положення:

забезпечення доступності правосуддя у його організаційному аспекті завдяки побудові судової системи (на місцевому рівні)відповідно до адміністративно-територіального устрою Українита утворенню підсистеми спеціалізованих судів;

визнання певної автономності функціонування спеціалізованих судів, підсистеми яких очолюють відповідні вищі суди;

закріплення єдності та моноцентризму системи судів загальної юрисдикції (на відміну від біцентризму, що існував раніше), надання Верховному Суду України статусу найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції;

запровадження апеляційної форми як основного первісного порядку перегляду судових справ;

заборона створення судів, порядок формування і компетенція яких не збігаються з порядком утворення і компетенцією судівзагальної юрисдикції.

Принцип територіальності означає розбудову системи судів загальної юрисдикції відповідно до системи адміністративно-територіального устрою, закріпленої в ст. 133 Конституції України. Цей принцип обумовлений потребою здійснення правосуддя на всій території України і доступності його для всього населення. Визначальна вимога принципу територіальності полягає в тому, що мережа судових органів має рівномірно поширюватись на всі адміністративно-територіальні одиниці України. З цього логічно випливає, що судові округи судів відповідних рівнів повинні мати однакове співвідношення з адміністративно-територіальними одиницями, на які поширюється юрисдикція судів. Принцип територіальності побудови судової системи забезпечує територіальне розмежування компетенції однорідних судів, тобто визначає межі судового округу. Найбільшого значення дія принципу територіальності набуває при визначенні мережі судів першого (вихідного) рівня, оскільки вона має бути розгалуженою, щоб забезпечити кожній особі реальну можливість дістатися судової установи для вирішення своєї справи за суттю. Виходячи з цього, Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» визначив, що місцевими загальними судами є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів. Місцевими господарськими судами є господарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а місцевими адмі-614

ністративними судами – окружні суди, що утворюються в округах відповідно до Указу Президента України (частини 1, 2 ст. 21).

Отже, в основу побудови судової системи на першому її щаблі покладено адміністративно-територіальний устрій України відповідного рівня, тобто судові округи збігаються з адміністративними одиницями. Перевагою такої схеми побудови судової системи є те, що вся інфраструктура держави – зв'язок, транспорт, шляхосполучення – також побудована з урахуванням її адміністративно-територіального устрою, що надає змогу кожній особі без значних витрат (часу і коштів) звернутися за захистом своїх прав до свого суду. А відтак, така схема побудови виступає одним із чинників забезпечення доступності правосуддя у його судоуст-рійному аспекті.

Слід також зазначити особливість дії принципу територіальності в організації військових судів. Територіальна побудова військових судів першого та другого рівнів обумовлена територіальною організацією військового управління (військові гарнізони та військові регіони), а також специфікою певних військових утворень (Військово-Морські Сили України). Отже, в основу організації військових судів покладено не адміністративно-територіальний, а, умовно кажучи, військово-територіальний устрій держави.

Принцип територіальності повинен органічно поєднуватись з принципом спеціалізації. Принцип спеціалізації у побудові судової системи є одним з факторів забезпечення права на правосуддя, оскільки ця вимога пов'язана з необхідністю розгляду справи компетентним судом. Компетентний суд – це не тільки суд, уповноважений здійснити правосуддя у повному обсязі з винесенням рішення по суті, а й суд, у кваліфікованості судців якого впевнена особа, котра до нього звертається.

Конституція України закріпила принцип спеціалізації судів. Змістовне наповнення цього принципу мають здійснити відповідні закони і перш за все Закон «Про судоустрій України». Він закріпив таку побудову судової системи, де мають місце елементи і «зовнішньої», і «внутрішньої» спеціалізації. Критерієм спеціалізації є предмет спірних правовідносин і властива йому відповідна процесуальна процедура. Але не тільки. У побудові судової системи України враховано й попередній більш ніж десятирічний досвід існування відокремленої гілки арбітражних (нині господарських) судів, хоча між природою матеріально-правових відно-

615

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 125

син і притаманною їй процесуальною процедурою, характерними для цивільного судочинства, значно більше спільного з матеріально-правовими відносинами і процесуальною процедурою господарського судочинства, ніж кримінального. Між тим тільки господарські, а також адміністративні суди, що лише утворюються, побудовані за ознакою «зовнішньої» спеціалізації, тобто утворюють окрему гілку в системі судів загальної юрисдикції. Для загальних судів діє «внутрішня» спеціалізація в межах однієї судової установи, яка реалізується або розподілом між суддями місцевого суду обов'язків по розгляду цивільних чи кримінальних справ, де це можливо завдяки кількісному складу суддів, або створенням судових палат в апеляційних і Касаційному судах. Крім того, у судах різних судових юрисдикцій (у тому числі спеціалізованих) може запроваджуватися спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ даної юрисдикції.

Використання переваг «зовнішньої» спеціалізації у розбудові судів загальної юрисдикції передбачає утворення згідно з Конституцією України судових гілок зі спеціалізованою компетенцією з окремих галузей законодавства. Крім господарських і адміністративних можливо створення й інших окремих судових гілок відповідно до критерію спеціалізованої юрисдикції. Отже, принцип спеціалізації має ємкий, багатоаспектний характер і містить певні вимоги щодо розбудови і функціонування судів загальної юрисдикції. Визначальною з цих вимог при застосуванні «зовнішньої» спеціалізації є необхідність чіткого розмежування компетенції кожної гілки судів загальної юрисдикції. Принципи територіальності і спеціалізації поєднані ідеєю єдності і цілісності судової влади. Згідно з Конституцією України жодний з загальних чи спеціалізованих судів не наділяється особливим статусом, вони відрізняються між собою лише предметом компетенції, колом та обсягом повноважень.

Відповідно до Конституції в Україні утворюється цілісна система судів загальної юрисдикції, яка поєднує функціонування загальних і спеціалізованих судових гілок з існуванням єдиного найвищого судового органу. Таким органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Конституція України не розкриває змісту поняття «найвищий». Це зробив Закон «Про судоустрій України», визначивши у ст. 47 компетенцію Верховного Суду України, який здійснює правосуддя, забезпечує 616

однакове застосування законодавства усіма судами загальної юрисдикції. Для реалізації цих функцій Верховний Суд України: розглядає у касаційному порядку рішення загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесуальним законом; переглядає в порядку повторної касації усі інші справи, розглянуті судами загальної юрисдикції в касаційному порядку; у випадках, передбачених законом, розглядає інші справи, пов'язані з виключними обставинами; дає судам роз'яснення з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики; у разі необхідності визнає нечинними роз'яснення Пленуму вищого спеціалізованого суду.

Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди: Вищий господарський суд України, Вищий адміністративний суд України, а також інші відповідні вищі суди, які будуть утворені у порядку, передбаченому Законом «Про судоустрій України». Конституція не визначила зміст поняття «вищий» суд, а Закон України «Про судоустрій України» вважає вищі суди вищою судовою інстанцією спеціалізованих судових гілок, які розглядають у касаційному порядку справи відповідної судової юрисдикції, а також інші справи у випадках, визначених процесуальним законом, дають спеціалізованим судам нижчого рівня рекомендаційні роз'яснення з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідною судовою юрисдикцією.

Система судів загальної юрисдикції визначена в Законі «Про судоустрій України», який розвинув і деталізував відправні положення, закріплені в коментованій статті. Згідно з цим Законом система судів загальної юрисдикції складається із загальних та спеціалізованих судів. Загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. Спеціалізованими є господарські суди, які розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також деякі інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності. До спеціалізованих належать й адміністративні суди, які розглядають справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, розгляд яких здійснюють військові суди.

Підсистему загальних судів утворюють місцеві районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарні-

617

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 125

зонів. їх відносять до судів першого рівня. Другій рівень у системі загальних судів утворюють апеляційні суди, до яких належать апеляційні суди областей, апеляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Республіки Крим, військові апеляційні суди регіонів та апеляційний суд Військово-Морських Сил України. Вживання поняття «апеляційний» у назві зазначених судів не означає, що вони наділені повноваженнями по розгляду справ лише у апеляційному порядку. У випадках, передбачених законом, вони здійснюють розгляд справ по перший інстанції. Наявність двох інстанційних повноважень у судах другого рівня обумовлена значною мірою (поряд з декількома іншими процесуальними і судоуст-рійними чинниками) необхідністю утворення на третьому рівні двох судів з різними інстанційними повноваженнями: Апеляційного суду України та Касаційного суду України.

Перший з них має розглядати в апеляційному порядку справи, що були розглянуті апеляційними судами (тобто судами другого рівня) по першій інстанції, другий – перевіряти у касаційному порядку рішення, вироки, ухвали та постанови місцевого загального суду, а також ухвали апеляційного суду, постановлені щодо цих рішень, вироків, ухвал та постанов. Апеляційний та Касаційний суди України можуть також розглядати й інші справи у випадках, визначених процесуальним законом.

На четвертому рівні судової системи знаходиться Верховний Суд України, який стосовно загальних судів наділений повноваженнями переглядати в касаційному порядку рішення, постановлені Апеляційним судом України в апеляційному порядку, та в порядку повторної касації – рішення, розглянуті Касаційним судом України у касаційному порядку (згідно з Прикінцевими та перехідними положеннями Закону «Про судоустрій України» Верховний Суд України до утворення Касаційного суду України здійснює касаційний розгляд справ, віднесених до повноважень Касаційного суду України в порядку, визначеному процесуальним законом).

Підсистему спеціалізованих судів утворюють господарські та адміністративні суди.

Місцевими господарськими судами (першого рівня) є господарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Місцевими адміністративними судами є окружні суди, що утворюються в округах відповідно до Указу Президента України.

618

Апеляційними спеціалізованими судами (тобто судами другого рівня) є апеляційні господарські суди та апеляційні адміністративні суди, які утворюються в апеляційних округах відповідно до Указу Президента України. Вони розглядають справи або тільки в апеляційному порядку (господарські суди), або і в апеляційному порядку, і по першій інстанції (адміністративні суди).

Третій рівень підсистем апеляційних судів становлять Вищий господарській суд України та Вищий адміністративний суд України. В разі створення інших видів спеціалізованих судів мають бути утворені відповідні вищі суди. Вищі суди розглядають у касаційному порядку справи відповідної судової юрисдикції, а також інші справи у визначених процесуальним законом випадках.

Верховний Суд України, який є найвищим судовим органом і в підсистемі загальних, і в підсистемі спеціалізованих судів, може переглядати у порядку повторної касації справи, розглянуті вищими спеціалізованими судами у касаційному порядку.

У частині 5 коментованої статті міститься імперативна норма щодо заборони створення надзвичайних та особливих судів. При цьому зміст цих понять ні у Конституції України, ні у Законі «Про судоустрій України» не розкрито. Застосування ретроспективного інструментарію приводить до висновку про те, що й в законодавстві, й в науці під особливими судами розуміють відокремлені судові установи зі своєю системою інстанцій для розгляду виділених із загального масиву певних категорій справ (як правило, тільки кримінальних).

Надзвичайними судами вважаються суди, які утворюються одноразово, для розгляду конкретної (як правило, кримінальної) справи на підставі спеціального акта відповідного органу державної влади.

Таке значення зазначених понять означає, що навіть закріплення в законі можливості існування таких судів і визначення певного порядку їх утворення не позбавляє їх статусу особливих чи надзвичайних, оскільки вони за своєю природою суперечать закладеним у Конституції вимогам.

У зв'язку з цим слід підкреслити, що утворені у системі загальних судів військові суди не можуть бути віднесені до особливих судів (хоча й мають деякі їх риси), оскільки вони лише на першому і другому рівнях відокремлені від загальних місцевих та апеляційних судів, але справи, що ними розглядаються, можуть бути переглянуті Апеляційним судом України, Касаційним судом України та Верховними Судом України.

619

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 126

Стаття 126. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України.

Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється.

Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.

Судді обіймають посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду судді вперше.

Суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, уразі:

закінчення строку, на який його обрано чи призначено;

досягнення суддею шістдесяти п 'яти років;

неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

порушення суддею вимог щодо несумісності;

порушення суддею присяги;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

припинення його громадянства;

визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;

подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження судді припиняються у разі його смерті. Держава забезпечує особисту безпеку суддів та їхніх сімей.

Коментована стаття закріплює систему гарантій забезпечення незалежності і недоторканності суддів, які є втіленням і носіями судової влади, що діє самостійно, незалежно від законодавчої і виконавчої влади.

Для належного виконання функцій судової влади Конституція України надає її носіям спеціальні гарантії незалежності і недоторканності. З огляду на виключну важливість цих функцій держава опікується створенням ефективного організаційно-правового механізму, який надійно попереджував би будь-які спроби впливу на судців або втручання в процес здійснення правосуддя. Засади такого механізму закріплено у коментованій статті.

Конституційні гарантії незалежності і недоторканності суддів засновані на положеннях міжнародно-правових документів щодо здійснення правосуддя. Особливе значення серед останніх мають Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи щодо незалежності, ефективності та ролі суддів.

620

Ідея сильної судової влади може залишитись лише декларацією, якщо не буде створено належних гарантій особистої незалежності і процесуальної самостійності судців. Забезпечення незалежності судочинства є найважливішою, фундаментальною проблемою конституційного нормування. Формула «суди незалежні і підкоряються тільки закону» була і в Конституції СРСР, і в конституціях Української РСР 1937 і 1978 років, однак ця норма на теренах України існувала лише на папері. В той же час історичний досвід наочно переконує, що закріплення в Конституції нормативів незалежного судочинства хоча й не призводить автоматично до їх втілення в життя, але дає могутній поштовх до цього, створює необхідні полі-тико-правові передумови на шляху становлення дійсно незалежної судової влади. Тому конституційне унормування принципу незалежного суду і гарантій його реалізації має непересічне значення. Визначені у коментованій і наступних статтях Конституції України гарантії незалежності і недоторканності суддів забезпечують у своїй сукупності своєрідний «внутрішній суверенітет» судової влади, який конче потрібний її носіям для справедливого і неуперед-женого здійснення правосуддя відповідно до вимог закону. Суддівська незалежність є не особистим привілеєм суддів, а засобом захисту публічних інтересів, насамперед законних інтересів, прав і свобод людини і громадянина.

Систему гарантій суддівської незалежності, закріплених у коментованій статті, можна умовно поділити таким чином: особиста недоторканність судців; безстрокове призначення судді на посаду; неможливість неправомірного усунення з посади судді та особиста безпека суддів та членів їх сімей.

Конституцією України забороняється вплив на суддів у будь-який спосіб. Йдеться про всі заходи впливу, які мають на меті втручання у діяльність щодо здійснення правосудця.

Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований цо винесення обвинувального вироку. Ця вимога Конституції України створює гарантію особистої недоторканності суддів, що забезпечує захист носіїв судової влади від можливих зловживань з боку посадових осіб, які можуть бути вчинені з метою тиску або іншого неправомірного впливу.

Безстрокове призначення на посаду судці створює дуже важливу гарантію незалежності судді, оскільки в такому разі носій судової влади впевнений, що його не можна в будь-який час усу-

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 127

нути з посади і він за умови належної поведінки гарантований від неправомірного звільнення з посади. Гарантія стабільності зайняття посади та забезпечення винагороди за працю є важливим соціально-психологічним чинником, який мотивує поведінку судді на підкорення виключно законові.

Із загального правила про безстрокове призначення судді на посаду передбачено два винятки.

Судді Конституційного Суду України призначаються строком на дев'ять років (ст. 148 Конституції). Цей виняток обумовлено специфікою повноважень названих суддів, які мають повноваження здійснювати правосуддя у сфері конституційної юрисдикції.

Особи, які призначені на посаду судді вперше, обіймають її п'ять років (ст. 128 Конституції). За цей строк є можливість пе-реосвідчитись у професійних та моральних якостях носія судової влади для вирішення питання про доцільність його наступного безстрокового призначення на посаду судді.

У частині 5 коментованої статті передбачено вичерпний перелік підстав звільнення судді з посади. Таке звільнення можливе лише органом, який обрав або призначив суддю. Перелік підстав для звільнення судді з посади унеможливлює свавільне або необгрунтоване усунення з посади судді, включаючи й того, що призначений вперше, за будь-яких інших обставин, в тому числі і органом, який його обрав або призначив. Цей перелік визначає такі підстави для звільнення:

закінчення строку, на який його обрано чи призначено;

досягнення суддею шістдесяти п'яти років;

неможливість виконувати свої повноваження за станомздоров'я;

порушення суддею вимог щодо несумісності;

порушення суддею присяги;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодонього;

припинення його громадянства;

визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;

подання суддею заяви про відставку або про звільнення зпосади за власним бажанням.

Повноваження судді припиняються також у разі його смерті. Конституція України закріплює принцип забезпечення державою особистої безпеки суддів та членів їх сімей. Цей принцип

уособлює окрему гарантію суддівської незалежності, пов'язану із створенням безпечних умов для життя і діяльності суддів та членів їх сімей. Незалежність судді не може вважатись забезпеченою за обставин реальної загрози його життю, здоров'ю або майну.

Гарантії незалежності і недоторканності суддів передбачено не тільки в Конституції України, айв інших законах України. До них належать закони «Про статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів».

Гарантії суддівської незалежності наведено не тільки у коментованій статті, айв наступних нормах Конституції України.

Стаття 127. Правосуддя здійснюють професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні.

Професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої.

На посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший двадцяти п'яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою.

Суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів. Ці судді відправляють правосуддя лише у складі колегій суддів.

Додаткові вимоги до окремих категорій суддів щодо стажу, віку та їх професійного рівня встановлюються законом.

Захист професійних інтересів суддів здійснюється в порядку, встановленому законом.

Коментована стаття присвячена визначенню кола суб'єктів – носіїв судової влади, які залучаються для її реалізації тимчасово або діють на постійній основі. Для останніх – професійних суддів – сформульовано вимоги, відповідність яким дає право на заняття суддівської посади через певну процедуру, а також вимоги, дотримання яких забезпечує незалежність, неупередженість і безсторонність суддів при здійсненні правосудця.

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 127

Частина 1 коментованої статті передбачає можливість допуску до здійснення однієї з функцій судової влади – правосуддя – разом із професійними суддями народних засідателів і присяжних.

Акцентується на тому, що народні засідателі і присяжні допускаються до участі у відправленні правосуддя лише у випадках, визначених законодавством. Отже, окреслення процесуальних та організаційних питань забезпечення участі зазначених суб'єктів у здійсненні однієї з функцій судової влади є обов'язком законодавця. Зокрема, мають бути законодавчо закріплені критерії підбору присяжних і народних засідателів, порядок їх залучення до виконання обов'язків у суді, процесуальні питання участі в судовому розгляді і ухваленні рішення у справі, права та обов'язки, гарантії їх захисту та інші процесуальні та організаційно-правові питання.

Таким чином, логічний аналіз змісту даної конституційної норми дозволяє визначити, що право здійснювати правосудця в державі на постійній основі надано тільки суддям, які одержали посади в рамках належної законодавчої процедури, а також у виключних випадках – народним засідателям і присяжним.

Інститут народних засідателів був відомий українській судовій системі й до прийняття Конституції. Проте чи слід законодавцеві дотримуватися традиційного підходу до визначення статусу цих суб'єктів відправлення правосуддя, чи повинен бути створений абсолютно новий інститут, Основний Закон держави не вказує. Прийнятий 7 лютого 2002 р. Закон «Про судоустрій України» у ст. 65 закріпив, що народними засідателями можуть бути громадяни України, які у випадках, визначених процесуальним законодавством, вирішують у складі суду справи разом із професійними суддями, забезпечуючи відповідно до Конституції особисту участь народу в здійсненні правосуддя. Народні засідателі беруть участь у розгляді справ по першій інстанції (наприклад, ст. 17 Кримінально-процесуального кодексу України закріплює, що кримінальні справи про злочини, за які законом передбачена можливість призначення покарання у виді довічного позбавлення волі, у суді першої інстанції розглядаються судом у складі двох суддів і трьох народних засідателів). При відправленні правосуддя народні засідателі користуються всіма правами судді. Закон також визначив порядок формування, затвердження і перегляду списку народних засідателів, строк їх діяльності, закрі-

624

пив вимоги до них, підстави і порядок звільнення від виконання своїх обов'язків, а також обмеження щодо внесення до списку. Наприклад, згідно зі статтями 65–67, 71, 72 Закону «Про судоустрій України» список народних засідателів затверджується на чотири роки відповідною місцевою радою за поданням голови місцевого суду. До списку включаються громадяни України, що досягли двадцятип'ятилітнього віку і постійно проживають на території, на яку поширюється юрисдикція цього суду. Список народних засідателів місцевого військового суду за поданням голови відповідного суду затверджується начальником гарнізону. До списку включаються тільки військовослужбовці гарнізону (ч. 4 ст. 65 Закону «Про судоустрій України»).

Процедурні питання участі народних засідателів у судовому слуханні справи, прийняття судового рішення встановлюються процесуальним законодавством.

Суд присяжних створюється для розгляду по першій інстанції справ, визначених процесуальним законом. Інститут присяжних для національної судової системи є новим. Тому перед законодавцем стоїть досить складне завдання – нормативно забезпечити організацію роботи суду присяжних. її підґрунтям може бути загальновизнаний світовий підхід до статусу присяжних, але, звичайно, повинні бути враховані національні традиції, досягнення вітчизняної науки в царині процесуального і матеріального права, український менталітет, рівень правосвідомості суспільства і соціально-економічного розвитку держави в цілому. Перевага суду присяжних полягає в більшій колегіальності, незалежності, демократизмі, посиленні змагальності процесу, гласності судового розгляду.

Загальні питання організації суду присяжних, формування, затвердження і перегляду списку його членів, строк їх діяльності, підстави і порядок звільнення від виконання своїх обов'язків визначені статтями 68-72 Закону «Про судоустрій України». Відповідно до ч. 1 ст. 68 цього Закону присяжними вправі бути громадяни України, які досягли тридцятилітнього віку і постійно проживають на території відповідної області. Список присяжних апеляційних загальних судів формується комісією за поданням голови апеляційного суду на підставі списків виборців і затверджується рішенням відповідної ради. Список присяжних апеляційних військових судів формується за поданням голів цих судів із

Конституція України

Розділ VIII. Стаття І27

числа військових відповідних гарнізонів і затверджується рішенням відповідної ради. Кількість присяжних, порядок підбору і формування суду присяжних для розгляду конкретної справи, складання ними присяги та її зміст, ухвалення рішення мають бути встановлені процесуальним законодавством.

Особливо слід зазначити, що згідно з Законом «Про судоустрій України» не мають права бути внесеними до списку народних засідателів і присяжних громадяни: а) визнані судом обмежено дієздатними або недієздатними; б) які мають хронічні психічні або інші захворювання, що перешкоджають виконанню обов'язків народного засідателя чи присяжного; в) щодо яких провадиться дізнання, досудове слідство чи судовий розгляд кримінальної справи або які мають не зняту або не погашену судимість; г) депутати всіх рівнів, члени Кабінету Міністрів України, судді, прокурори, державні службовці апарату суду, працівники органів внутрішніх справ та інших правоохоронних органів, адвокати, нотаріуси.

Частина 2 коментованої статті містить положення щодо обмеження деяких конституційних прав та свобод судді, а саме: а) заборону брати будь-яку участь у політичній або профспілковій діяльності; б) обмеження свободи вибору виду додаткової трудової діяльності. Ці обмеження спрямовані на попередження протиправного використання суддею наданих йому владних повноважень, вчинення дій, що підривають його репутацію і авторитет судової влади в цілому. Вони встановлені з метою захисту і охорони інтересів різних суб'єктів суспільних відносин і є додатковими гарантіями, що забезпечують незалежність і неупередженість правосуддя.

Заборона брати будь-яку участь у політичній або профспілковій діяльності є обмеженням конституційного права судді на свободу членства в політичній партії і громадській організації для захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Встановлення цієї заборони зумовлено тим, що ніякі політичні, ідеологічні чи інші пристрасті та інтереси судді не повинні впливати на справедливість винесеного ним рішення. Судові рішення мають бути засновані виключно на законі, забезпечуючи тим самим підтримку державного устрою.

Частина 2 коментованої статті забороняє суддям бути членами профспілок – громадських організацій, що об'єднують громадян із спільними інтересами за родом професійної діяльності.

626

Згідно з ч. З ст. 36 Конституції України метою діяльності профспілок є захист трудових і соціально-економічних інтересів своїх членів. Частина 6 коментованої статті передбачає, що захист професійних інтересів суддів здійснюється в порядку, встановленому законом. Тобто Конституцією передбачена необхідність створення відмінної від профспілкової форми організації захисту професійних інтересів судців. Основним принципом функціонування будь-якої форми об'єднання суддів має бути недопущення якого-небудь впливу на процес виконання суддею своїх професійних функцій.

Незалежність судді від політичних партій є однією з гарантій незалежності судової влади в цілому. Слід зазначити, що у світовій практиці склався неоднозначний підхід до необхідності обмеження політичних прав судців. Так, законодавство країн Центральної і Східної Європи з метою зміни сформованої раніше традиції, що вимагала членства судді в партії, яка була при владі, забороняє суддям бути членами якоїсь політичної партії. Законодавство ж північноєвропейських країн, зокрема держав загального права, у більшості випадків сприймає суддів як звичайних громадян, а відтак, такими, які не можуть бути позбавлені політичних прав. У більшості держав від суддів вимагаються лояльне ставлення до існуючого в країні ладу і утримання від активних політичних дій, особливо спрямованих проти чинної влади.

Отже, передбачене Конституцією обмеження політичних прав суддів зумовлено певними історичними традиціями і є необхідним на період становлення правової держави, розвитку громадянського суспільства, формування авторитету судової влади.

Сумний досвід диктату комуністичної партії, при якому партійна дисципліна була основним засобом тиску на суддів, змусив творців Конституції закріпити це положення в такій жорсткій формі. Проте слід вказати на деякий декларативний характер коментованої норми. Суддя не може бути позбавлений права участі (хоча б і пасивної) у виборчому процесі при формуванні органів законодавчої влади і органів місцевого самоврядування. Неможливо заборонити співчувати, поділяти ідеї, проголошені тією чи іншою політичною партією (особливо в умовах багатопартійності) або політичним діячем, адже ці процеси стосуються внутрішньої, емоційної сфери людини. Тому законодавцеві треба приділити особливу увагу закріпленню гарантій суб'єктивної неупередженості суддів при розгляді конкретної справи.

627

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 127

На сучасному етапі розвитку суспільства доцільно закріпити в законодавстві вичерпний перелік дій, які можуть бути розцінені як політична діяльність і заняття якими несумісне з професійною суддівською діяльністю (наприклад, участь судді в зборах, мітингах, пікетуваннях, агітації за кандидатів у депутати, матеріальна підтримка якоїсь партії та ін.).

Отже, передбачені обмеження політичних прав суддів є тимчасовими. В умовах правової держави, розвиненого громадянського суспільства свобода кожного носія судової влади від ідейного чи емоційного тиску забезпечується в першу чергу верховенством права. Гарантіями незалежного, неупередженого відправлення правосуддя є високий рівень професійної правосвідомості суддів, внутрішнє сприйняття ними правил змагальності судового процесу. Такий підхід до статусу носія судової влади забезпечить його високий авторитет у суспільстві.

Обмеження свободи вибору виду додаткової трудової діяльності спрямоване на створення сприятливих умов для заняття суддею професійною діяльністю. Конституційне положення, яке забороняє поєднувати основну діяльність судді з якоюсь іншою оплачуваною трудовою діяльністю, за винятком наукової, викладацької і творчої, зумовлено декількома обставинами. Це обмеження спрямоване, по-перше, на забезпечення незалежності і неупередженості судді; по-друге, на створення умов належного і сумлінного виконання ним своїх прямих професійних функцій; по-третє, на запобігання можливості використання ним свого службового становища в особистих цілях. Така конституційна заборона тим самим захищає репутацію судді і авторитет судової влади.

В Європейській хартії про статус судів (п. 4.2.) підкреслюється, що поряд зі службовою суддя може вільно займатися різноманітними видами діяльності, зокрема й тими, що виражають його права як громадянина. Проте ця свобода може (і повинна) бути обмежена тією мірою, в якій ці додаткові види діяльності є несумісними з довірою щодо неупередженості і незалежності судді або з вимогами необхідності уважно і в розумні строки розглядати справи. Із таких позицій повинен виходити й вітчизняний законодавець.

Заняття суддею науковою, викладацькою або творчою діяльністю сприяє підвищенню його професійного рівня, збагаченню спеціальних знань, утвердженню його статусу як фахівця найви-

628

щої категорії. Водночас у законодавстві доцільно передбачити критерії допустимості такої діяльності: вона має здійснюватися тільки у вільний від основної роботи час, не повинна заважати виконанню професійних функцій судді, впливати на його незалежність і неупередженість та повинна мати характер додаткової трудової діяльності.

Частини 3–5 коментованої статті закріплюють основні вимоги до кандидатів на посади суддів. Відповідно до ч. З кандидатом на посаду судді може бути громадянин України, який відповідає певним вимогам і має відповідну рекомендацію кваліфікаційної комісії суддів. Конституційні вимоги щодо кандидатів на посаду суддів стосуються характеристик соціального статусу: громадянство, вік, освіта, досвід і стаж роботи, строк проживання на території України і володіння державною мовою. Правовою нормою встановлюється лише нижня межа цензу осілості, вікового і фахового цензу щодо цих кандидатів. У ч. 5 передбачається можливість встановлення додаткових (підвищених) вимог щодо кандидатів на окремі суддівські посади (наприклад, якщо кандидат претендує на посаду судді військового суду, він повинен перебувати на військовій службі і мати офіцерське звання. Військові звання суддям військових судів присвоює Президент України за поданням Голови військового суду).

Частина 4 містить декілька винятків із загальних вимог щодо кандидатів на відповідні посади суддів. Передбачається можливість зайняття посади судці особою без вищої юридичної освіти, але лише в спеціалізованому суді. Згідно з ч. З ст. 59 Закону «Про судоустрій України» у даному випадку на посаду судді спеціалізованого суду може бути рекомендований відповідною кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший тридцяти років, який проживає на території України не менше десяти років, володіє державною мовою, має вищу освіту в сфері знань, що охоплюються межами юрисдикції відповідного спеціалізованого суду, і стаж роботи за фахом не менше п'яти років. Тому розширення і конкретизація фахового цензу щодо суддів спеціалізованих судів залежать від розвитку судової системи держави. На цих суддів поширюється статус професійного судді, але акцентується, що вони відправляють правосуддя виключно у складі колегії суддів, отже, судді-юристи в складі колегії превалюватимуть.

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 128

Достатньо цінним є положення Закону «Про судоустрій України» щодо обмеження допуску до зайняття посади судді окремих категорій громадян. Так, відповідно до ч. 4 ст. 59 цього Закону не можуть бути рекомендовані на посаду професійного судді громадяни: а) визнані судом обмежено дієздатними і недієздатними; б) які мають хронічні психічні чи інші захворювання, що перешкоджають виконанню обов'язків судді; в) стосовно яких провадиться дізнання, досудове слідство чи судовий розгляд кримінальної справи або які мають не погашену чи не зняту судимість.

Частина 5 коментованої статті передбачає можливість встановлення додаткових вимог до окремих категорій суддів, але тільки щодо стажу, віку та професійного рівня. Так, ст. 7 Закону «Про статус суддів» передбачає, що суддею апеляційного суду може бути громадянин України, який досяг на момент обрання тридцятилітнього віку, має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п'яти років, у тому числі не менше трьох – на посаді судді.

Суддею Вищого спеціалізованого суду може бути громадянин України не молодший тридцяти років, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше семи років, у тому числі не менше п'яти – на посаді судді. Аналіз структури судової системи дозволяє припустити, що аналогічні вимоги повинні ставитися й щодо кандидатів на посади суддів Апеляційного суду України і Касаційного суду України.

Суддею Верховного Суду України може бути громадянин України, який досяг на момент обрання тридцятий'ятирічного віку, має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше десяти років, у тому числі не менше п'яти – на посаді судді.

Стаття 128.
Перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом.

Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом.

Стаття містить основні положення щодо завершальної стадії процесу формування суддівського корпусу – стадії призначення

630

(обрання) на посаду судці. Норма містить розмежування компетенції глави держави й вищого законодавчого органу держави щодо формування суддівського корпусу судів загальної юрисдикції. Загальні питання призначення (обрання) на посади суддів Конституційного Суду України врегульовані ст. 148 Конституції.

Частина 1 ст. 128 закріплює, що подання про призначення на посаду судді щодо осіб, які вперше претендують на її зайняття, вноситься компетентним органом Президентові. Відповідно до ч. 1 ст. 61 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» (далі – Закон) подання Президентові про призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років вносить Вища рада юстиції на підставі рекомендації відповідної кваліфікаційної комісії суддів. Рішення про призначення особи на посаду судді строком на п'ять років оформлюється Указом Президента України, у якому вказується конкретний суд, посада, на яку його призначено, і строк повноважень.

Очевидно, що кількість подань, які повинен розглянути Президент для ухвалення рішення про призначення кандидата на посаду судді, є чималою. У зв'язку з цим в Україні необхідно прийняти відповідний закон, яким встановлювався б особливий порядок попереднього розгляду подань щодо кандидатур на посади суддів в Адміністрації Президента, були б урегульовані всі процедурні питання цієї стадії формування суддівського корпусу, з тим щоб гарантувати обіймання посади судді гідними кандидатами.

Перед тим як призначений суддя одержить можливість реалізувати повноваження по здійсненню судової влади, він зобов'язаний пройти ще один етап – стадію вступу на посаду. Згідно зі ст. 10 Закону України від 15 грудня 1992 р. «Про статус суддів» уперше призначений суддя в урочистій обстановці приносить присягу перед Президентом України.

Присяга є одним із найважливіших атрибутів вступу на посаду носіїв судової влади; вона символізує їх особливий статус, відповідальність перед суспільством.

Принесена привселюдно і скріплена підписом судді присяга є юридичним актом, що фіксує момент його вступу на посаду, визначає фактичне набуття ним права відправлення від імені держави правосуддя. Суддя, який не приніс присяги, не може бути допущений до здійснення судової влади. Тому перед законодавцем постає завдання розробити і прийняти відповідний закон, що визначав би порядок і строки проведення цієї церемонії.

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

Прийняття рішення про обрання на посаду судді без визначення строку повноважень Конституцією віднесено до компетенції Верховної Ради України. Відповідно до ч. 1 ст. 61 цього Закону подання про безстрокове обрання судді на посаду до Верховної Ради України вносить Голова Верховного Суду України (голова відповідного Вищого спеціалізованого суду) на підставі рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Конституція проголошує, що на зазначені посади судді обираються, чим наголошується, що відповідне рішення приймається колегіальним органом за результатами голосування. Це положення зумовлює необхідність прийняття відповідного закону про обрання на посаду професійного судді безстроково, у якому мають бути врегульовані процедурні питання ухвалення відповідного рішення Верховною Радою України, як-от: підстави розгляду кандидатури, порядок попереднього розгляду кандидатури для обрання на посаду судді безстроково, порядок обрання на пленарному засіданні Верховної Ради України, питання опублікування рішення про обрання судді на посаду безстроково.

Частина 2 коментованої статті встановлює загальний порядок обрання на посаду і звільнення з посади Голови Верховного Суду України. Голова Верховного Суду України обирається на посаду і звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом. Таємне голосування забезпечує анонімність волевиявлення кожного голосуючого. Згідно зі ст. 51 Закону Голова Верховного Суду України обирається строком на п'ять років із правом повторного обрання, але не більше ніж на два строки. Голова Верховного Суду України вважається обраним, якщо за його кандидатуру проголосувала більшість від загального складу Пленуму.

Відповідно до ч. 2 ст. 51 Закону процедура обрання на посаду Голови Верховного Суду України і звільнення його з посади встановлюється Регламентом Пленуму Верховного Суду України, затвердженим Пленумом. Не допускається зміна регламентної процедури пізніше шести місяців до закінчення строку повноваження Голови Верховного Суду України.

Таким чином, Голова системи судів загальної юрисдикції обирається самим суддівським співтовариством – членами Пленуму Верховного Суду України. Голови інших судів загальної юрисдикції призначаються на посаду (і відповідно звільняються з по-632

сади) строком на п'ять років із числа суддів Президентом України за поданням Голови Верховного Суду України (а щодо спеціалізованих судів – голови відповідного Вищого спеціалізованого суду) на підставі рекомендації Ради суддів України (щодо спеціалізованих судів – рекомендації відповідної ради суддів). Ці положення передбачають необхідність нормативного врегулювання процедури попереднього розгляду кандидатури на посаду Голови суду в Адміністрації Президента зі збереженням гарантій незалежності судової влади.

Стаття 129. Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.

Судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних.

Основними засадами судочинства є:

законність;

рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом;

забезпечення доведеності вини;

змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїхдоказів і у доведенні перед судом їх переконливості;

підтримання державного обвинувачення в суді прокурором;

забезпечення обвинуваченому права на захист;

гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом;

обов'язковість рішень суду.

Законом можуть бути визначені також інші засади судочинства в судах окремих судових юрисдикцій.

За неповагу до суду і судді винні особи притягаються до юридичної відповідальності.

Стаття, що коментується, регламентує базові положення здійснення судочинства та визначає основні засади судочинства, які є системою загальноправових, міжгалузевих та галузевих принципів, що розкривають природу та сутність цивільного, кримінального та інших форм судочинства, напрями та досягнення

633

Конституція України

Розділ VIII. Стаття І29

завдань правосуддя та реалізацію прав, свобод і законних інтересів учасників процесу.

Конституційні положення про незалежність суддів і підкорення їх лише закону, а також здійснення судочинства одноособово суддею, колегією суддів чи судом присяжних, що передбачаються частинами 1 та 2 ст. 129, не включені до переліку основних засад судочинства. Разом з тим за своїм характером незалежність судців і підкорення їх лише закону, а також здійснення судочинства відповідним складом суду є загальними засадами судочинства, які, на відміну від основних засад судочинства, в різних процесуальних системах мають характер правових аксіом. Це відрізняє названі засади від тих, що закріплені у ч. З коментованої статті. Частина 1 коментованої статті передбачає, що судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. В ній відтворені міжнародні стандарти правосуддя. Так, Загальна декларація прав людини проголошує, що кожна людина для встановлення обґрунтованості пред'явленого їй кримінального обвинувачення має право на те, щоб її справу розглянув з додержанням усіх вимог справедливий незалежний і безсторонній суд (ст. 10). Міжнародний пакт про громадянські і політичні права також визначає, що кожен має право при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, пред'явленого йому, або при визначенні його прав та обов'язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону.

VII Конгрес ООН по запобіганню злочинності і поводженню з правопорушниками 1985 р. схвалив Основні принципи незалежності судових органів, де проголошується, що незалежність судових органів гарантується державою і закріплюється в Конституції або законах країни; судові органи вирішують передані їм справи неупереджено, на підставі фактів і відповідно до закону, без будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонукання, тиску, погроз або втручання прямого чи непрямого з будь-якого боку і з будь-яких причин; незалежність судових органів дає їм право і вимагає від них забезпечення справедливого ведення судового розгляду і додержання прав сторін.

Незалежність судів та підкоріння їх лише закону забезпечується організаційними та процесуальними гарантіями. Організаційні гарантії незалежності передбачаються ст. 126 Конституції

634

України (див. коментар до ст. 126) та Законом України від 15 грудня 1992 р. «Про статус суддів», Законом України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України». Так, відповідно до ст. 11 Закону «Про статус суддів» незалежність суддів забезпечується:

встановленим законом порядком їх обрання (призначення), зупинення їх повноважень та звільнення з посади;

особливим порядком присвоєння військових звань суддямвійськових судів;

передбаченою законом процедурою здійснення правосуддя;

таємницею прийняття судового рішення і забороною їїрозголошення;

забороною під загрозою відповідальності втручання у

здійснення правосуддя;

відповідальністю за неповагу до суду чи судді;

правом судді на відставку;

недоторканністю суддів;

створенням необхідних організаційно-технічних та інформаційних умов для діяльності судів, матеріальним і соціальнимзабезпеченням суддів відповідно до їх статусу;

особливим порядком фінансування судів;

– системою органів судового самоврядування.

При здійсненні судочинства незалежність суддів та підкорення їх лише закону знаходить свій прояв у процесуальному режимі внутрішньосудових відносин складу суду, що розглядає справу, відносинах з учасниками судової справи, вищестоящими судовими органами, всіма організаціями, посадовими особами і громадянами, який унеможливлює втручання у діяльність судді при здійсненні правосуддя

Основний зміст цієї засади судочинства закріплюється і конкретизується у процесуальному законодавстві (ст. 8 ЦПК України, ст. 18 КПК України). Так, відповідно до ст. 8 ЦПК при здійсненні правосуддя в цивільних справах судці незалежні і підкоряються тільки закону. Судді вирішують цивільні справи на основі закону, в умовах, що виключають сторонній вплив на них.

Незалежність суддів і підкорення їх лише закону реалізується у передбаченому законом порядку розгляду справи, прийняття рішень та інших судових актів (ст. 17 ЦПК). При здійсненні правосуддя та прийнятті рішення в судовій справі суддя повинен виходити з власного її розуміння та переконання, що ґрунтуються

635

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

на всебічному, повному й об'єктивному дослідженні всіх обставин справи, бути незалежним від правової позиції прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших учасників судочинства.

Однією з гарантій незалежності суддів є також право судді, який незгодний з рішенням більшості, на письмове викладення своєї окремої думки.

Проявом принципу незалежності суддів є їх незалежність від вищестоящих судів. При здійсненні вищестоящими судами функцій судового нагляду вони не вправі втручатися у розгляд конкретних справ. Крім того, поки рішення суду зберігає законну силу, не можна ставити під сумнів його правосудність. Скасування в установленому порядку судових рішень не може бути підставою для притягнення судді до відповідальності, оскільки суддя діяв добросовісно за своїм внутрішнім переконанням.

Законодавство передбачає заборону втручання в діяльність судді при здійсненні правосуддя. У статті 12 Закону України «Про статус суддів» зазначається, що будь-яке не передбачене законом втручання в діяльність судді при здійсненні правосуддя забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством. Суддя не зобов'язаний давати будь-які пояснення щодо суті розглянутих справ або справ, які знаходяться в його провадженні, а також давати їх будь-кому для ознайомлення не інакше як у випадках і порядку, передбачених законом.

Згідно з ч. 2 ст. 129 Конституції судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних. Ця норма має засадничий характер, оскільки визначає склад суду при розгляді судових справ у різних видах судочинства. Вона конкретизується у процесуальному законодавстві.

Так, відповідно до ст. 17 КПК України кримінальні справи розглядаються в суді першої інстанції одноособово суддею, який діє від імені суду, за винятком випадків, передбачених частинами 2 і З цієї статті. Кримінальні справи про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк більше десяти років, розглядаються в суді першої інстанції колегіально судом у складі трьох суддів, якщо підсудний заявив клопотання про такий розгляд. Кримінальні справи про злочини, за які законом передбачена можливість призначення покарання у виді довічного позбавлення волі, в суді першої інстанції розгля-636

даються судом у складі двох суддів і трьох народних засідателів, які при здійсненні правосуддя користуються всіма правами судді. Розгляд справ у апеляційному і касаційному порядку здійснюється відповідно апеляційними і касаційними судами у складі трьох суддів. Розгляд справ у виключному порядку здійснюється апеляційними і касаційними судами у складі не менше трьох суддів.

ЦПК передбачає, що цивільні справи розглядаються колегіально або одноособово професійними суддями. Згідно зі ст. 16 ЦПК розгляд цивільних справ у судах першої інстанції здійснюється в складі трьох суддів або суддею одноособово. Розгляд справ у апеляційній інстанції здійснюється судом у складі трьох суддів, головуючий з яких визначається в установленому законом порядку. Розгляд справ у касаційній інстанцій здійснюється не менше як трьома суддями судової палати Верховного Суду України чи колегією суддів судової палати Верховного Суду України у випадках, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ст. 46 ГПК України справи у місцевих господарських судах розглядаються суддею одноособово. Будь-яку справу, що відноситься до підсудності цього суду, залежно від категорії і складності справи, може бути розглянуто колегіально у складі трьох суддів. ГПК передбачає також склад суду при перегляді рішень господарських судів в апеляційному і касаційному порядку.

Конституція України передбачила суд присяжних. Закон України «Про судоустрій України» закріпив положення про те, що суди присяжних утворюються і діють у загальних апеляційних судах, крім Апеляційного суду України, та встановив вимоги, яким повинні відповідати присяжні.

Суд присяжних є процесуальним інструментом змагальної форми кримінального судочинства, гарантією дотримання процесуальних форм судочинства, забезпечення незалежності та неупередженості професійних суддів при здійсненні правосуддя. Суд присяжних притаманний сучасним системам судочинства, є інститутом участі народу у здійсненні правосудця і сприяє формуванню позитивного стереотипу про судову владу, суд, судочинство у громадській свідомості, певною мірою наближує суд до суспільства, забезпечує соціальний контроль за судовою діяльністю, сумісний з принципом незалежності суддів і підкорення їх лише закону.

6Т7

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

Процедури формування суду присяжних передбачають вимоги до присяжних, формування їх списку, виключення зі списків присяжних громадян, які за законом за наявних підстав не допускаються до здійснення правосуддя, відсторонення осіб як присяжних по конкретній справі, вручення підсудному списку кандидатів у присяжні судді для обговорення тощо.

У частині 3 ст. 129 визначаються основні засади судочинства. За своєю юридичною сутністю основні засади судочинства – це його конституційні, міжгалузеві принципи, які мають фундаментальний характер для різних видів судочинства: цивільного, кримінального, адміністративного, у господарських судах.

У режимі судочинства конституційні засади не допускають ніяких винятків, і їм притаманна найвища стабільність. Невиконання приписів процесуальних норм, що містяться у процесуальному законодавстві та ґрунтуються на конституційних засадах судочинства, визнається безумовною підставою скасування судових рішень і пов'язується з суттєвими порушеннями судових процедур, які в більшості випадків не сумісні з правом на судовий захист (ст. 55 Конституції) та унеможливлюють належну його реалізацію.

Відповідно до п. 1 ч. З коментованої статті основною засадою судочинства є законність. Законність прийнято відносити до за-гальноправових принципів. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Разом з тим законність судочинства має специфічний вираз та зміст. По-перше, суд при вирішенні справ повинен правильно застосовувати норми матеріального права до правовідносин, що є предметом судової діяльності. По-друге, обов'язковою умовою судочинства є додержання норм процесуального права, які регламентують певні судові процедури, що гарантують реалізацію права на судовий захист та забезпечують досягнення цілей судочинства та законності судової діяльності.

При здійсненні судочинства суди вирішують справи на основі Конституції України, процесуальних кодексів, інших законодавчих актів України, міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства. Суди у передбачених законом або міжнародним договором випадках застосовують норми права інших держав.

638

Важливим аспектом законності судочинства є верховенство Конституції України та конституційних норм. Оскільки Конституція України має найвищу силу, а її норми є нормами прямої дії (ст. 8 Конституції України), суди при розгляді конкретних справ повинні давати оцінку закону чи іншому нормативно-правовому акту з точки зору його відповідності Конституції. Судові рішення повинні ґрунтуватися на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке їй не протирічить.

У випадках невизначеності в питаннях відповідності Конституції України закону, який підлягає застосуванню у конкретній справі, суд за клопотанням учасників судочинства або за своєю ініціативою призупиняє провадження по справі і звертається до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 158 Конституції України може ставити перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції України законів та інших нормативних актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (див. коментар до ст. 150 Конституції України).

Рішення про звернення до Верховного Суду України стосовно постановки питання перед Верховним Судом може приймати суд першої, апеляційної чи касаційної інстанцій.

Законність судочинства забезпечується також тим, що суд при розгляді справ може безпосередньо застосовувати Конституцію. Таке можливо у випадках:

якщо зі змісту норм Конституції не випливає необхідністьдодаткової регламентації її положення законом;

якщо закон, який діяв до введення в дію Конституції абоприйнятий після цього, їй протирічить;

якщо правовідносини, які є предметом судового розгляду,законом не врегульовані, нормативно-правовий акт, прийнятийВерховною Радою або Радою міністрів Автономної РеспублікиКрим, протирічить Конституції України;

якщо укази Президента України нормативно-правовогохарактеру, які мають застосовуватися суддями при розгляді конкретних судових справ, протирічать Конституції України.

Суди, застосовуючи Конституцію як акт прямої дії, не можуть визнати неконституційними закони та інші правові акти, передбачені у п. 1 ч. 1 ст. 158 Конституції, оскільки це є виключною компетенцією Конституційного Суду України.

639

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

Разом з тим на підставі ст. 144 Конституції України суд може визнати у межах своєї юрисдикції невідповідність Конституції України чи законам України рішень органів місцевого самоврядування, а на підставі ч. 2 ст. 124 Конституції України – акти органів державної виконавчої влади – міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій тощо.

Конституція України відносить рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом до основних засад судочинства. Раніше у Конституції та законодавстві про судоустрій та судочинство закріплювався принцип рівності громадян перед законом і судом.

Як видно, чинний принцип є ширшим і поширюється не тільки на громадян – сторін судового процесу, але й на інших його учасників і має дві сторони, два аспекти – рівність перед законом і рівність перед судом.

Рівність учасників судового процесу перед законом є похідною від інших норм Конституції України, які визначають рівність конституційних прав і свобод громадян та рівність перед законом (ст. 24), а також компетенцію органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які зобов'язані діяти лише на підставі та в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

Рівність усіх учасників судового процесу перед законом передбачає єдиний правовий режим судочинства, який забезпечує реалізацію їх процесуальних прав.

Що стосується іншої сторони коментованої засади судочинства – рівності усіх учасників судового процесу перед судом, то вона є похідною і від засади доступності судового захисту та наявності права на судовий захист, оскільки громадяни мають право звертатися до суду (ч. 1 ст. 55 Конституції), юрисдикція якого є необмеженою і поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції).

Рівність усіх учасників судового процесу перед судом також визначається фундаментальним конституційним положенням про інституалізацію судової системи як єдиної системи судів загальної юрисдикції і недопущення створення надзвичайних та особливих судів (ст. 125 Конституції України). По суті це означає існування єдиного та доступного для усіх суду, що завжди визнавалося як необхідна умова верховенства права та гарантованості основних прав і свобод людини і громадянина.

640

Таким чином, рівність учасників судового процесу перед законом і судом є конкретизацією загального принципу рівності громадян перед законом і судом стосовно сфери здійснення судової влади і судочинства.

Рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом як конституційна засада судочинства потребує конкретизації у процесуальному законодавстві. При цьому зміст цього принципу визначається таким:

учасники судочинства повинні мати рівний обсяг прав таобов'язків, які відображають їх процесуальне положення (сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб, обвинувачений, державний обвинувач, свідки, експерти тощо);

процесуальне положення учасників судочинства має визначатися їх процесуальними функціями;

у судочинстві недопустимо «процесуальне сумісництво»,тому що статус учасника судочинства повинен бути єдиним;

у межах процесуального статусу того чи іншого учасникасудочинства його дії по реалізації процесуальних прав спрямованіна досягнення тих самих юридичних наслідків. Що стосуєтьсяобсягу процесуальних обов'язків, то вони у межах того ж самогопроцесуального статусу є рівними;

дії суду, спрямовані на дискримінацію того чи іншого учасника процесу, є недопустимими.

Забезпечення доведеності вини – це принципова норма, яка є системоутворюючою нормою, що визначає, поряд з іншими принципами, побудову, структуру та сутність сучасного кримінального судочинства, націлена на забезпечення реалізації прав учасників процесу, обумовлює зміст підсумкових рішень суду. Вона є відбиттям у кримінально-процесуальному праві невід'ємного права особи вважатися невинуватою у вчиненні злочину і не бути підданою кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено у законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Це принципове, визначальне право закріплене у розділі II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» (див. коментар до ст. 62 Конституції).

Реалізація цього принципу має об'єктивний і суб'єктивний аспекти. Об'єктивний аспект полягає в тому, що закон повинен містити такий перелік прав і так врегульовувати певні процедури, щоб суб'єкти доведення вини мали повну можливість реалі-

641

41 3472

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

зовувати свої повноваження, а обвинувальний вирок постанов-лювався лише при доведеності винуватості підозрюваного у вчиненні злочину.

Суб'єктивний аспект полягає в тому, що суддя, який є головуючим у судовому засіданні, своїми діями при розгляді конкретної справи має сприяти реалізації усіх повноважень суб'єктів доказування.

Обов'язок доводити перед судом винуватість підсудного майже по усіх справах покладається на прокурора, який здійснює державне обвинувачення. Лише у справах про злочини, передбачені ст. 125 КК (умисне легке тілесне ушкодження) і ч. 1 ст. 126 КК (умисне завдання удару, побоїв або вчинення інших насильницьких дій, які завдали фізичного болю і не спричинили тілесних ушкоджень), а також справи про злочини, передбачені ст. 356 КК (самоправство) щодо дій, якими заподіяно шкоду правам й інтересам окремих громадян (справи приватного обвинувачення), що порушуються не інакше, як за скаргою потерпілого, обвинувачення підтримує потерпілий або його представник.

В останні роки підстави для забезпечення доведеності вини потерпілим розширилися. Новелами кримінально-процесуального закону потерпілому надано право брати участь у судових дебатах в усіх кримінальних справах, а не тільки приватного обвинувачення. Також якщо раніше потерпілий мав можливість доводити вину лише по справах приватного обвинувачення, то за новою підставою така можливість в нього з'явилася і в усіх інших справах, але вона залежить від процесуальної позиції прокурора у конкретній справі: у разі відмови прокурора від обвинувачення потерпілий вправі вимагати продовження розгляду справи. У таких випадках він сам підтримує обвинувачення, доводячи вину підсудного. Але, надавши потерпілому таке право, закон не врегулював відповідну процедуру, яка б унеможливлювала переважання суб'єктивного (суддівського) фактору. Так, природне намагання судді, який розуміє, що потерпілий не є юрис-том-професіоналом і не в змозі використати усі інструменти процесуального доказування, допомогти йому може потягнути за собою компенсування власними діями відсутність державного обвинувача або, навпаки, – формально довести судовий розгляд до кінця і постановити наперед вирішений прокурором виправдувальний вирок.

Вимога щодо доведеності вини є визначальною також щодо обвинувального вироку, який не може ґрунтуватися на припущеннях і постановляється лише за умови, коли під час судового розгляду винуватість підсудного у вчиненні злочину доведена.

Змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості тлумачиться як основоположний принцип судочинства, притаманний судочинству у сферах окремих судових юрисдикцій. Зміст даного принципу закріплюється у процесуальному законодавстві, але суттєвим для забезпеченості змагальності є визначення змагального типу судочинства, який характеризується, перш за все, змагальністю сторін. Тому за своїм змістом конституційне положення, яке сформульоване загальним чином, по суті фіксує змагальний тип судочинства як базову засаду, яка має бути конкретизована у галузевому процесуальному законодавстві.

Для змагального типу процесу є характерним така побудова судочинства, при якій, як мінімум, по-перше, необхідне розмежування процесуальних функцій, тобто функцій сторін та суду, по-друге, наявною є дві протилежні процесуально рівні сторони; по-третє, функціонування незалежного від сторін суду, який здійснює функцію правосуддя та розгляду справи.

Характер розмежування процесуальних функцій та процедури реалізації змагальності у судочинстві визначається процесуальним законодавством. Так, у кримінальному судочинстві виокремлюються функції обвинувачення, захисту і вирішення справ. Змагальність сторін відображається у статтях КПК, які наділяють обвинувача, потерпілого, підсудного, захисника, цивільного позивача, їх представників певними правами щодо надання доказів, а також участі в їх дослідженні (статті 45, 262, 264, 288, 289, 290 та ін.).

У цивільному судочинстві виокремлюються функції позивача, відповідача, третіх осіб та інших осіб, що беруть участь у справі і вирішенні цивільних справ. Відповідно до ЦПК обов'язок доказування фактичних обставин, що мають значення для справи, певною мірою покладається на сторони та інших осіб, які беруть участь у справі, а суд може за їх клопотаннями сприяти у витребуванні доказів у разі виникнення труднощів у цьому (статті 15, 30 ЦПК).

Органічною частиною змагальності судочинства є участь сторін у дослідженні доказів. Тому в змагальному процесі встановлення обставин справи стає результатом як діяльності сторін

41ЧЛ72 643

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

(осіб, які беруть участь у справі) з надання доказів, так і дослідження цих доказів судом із наданням сторонам права брати участь у процедурах їх дослідження, а також оцінки судом лише доказів, наданих йому сторонами (самостійно чи за їх клопотанням за допомогою суду). При цьому невикористання стороною права брати участь у процедурах дослідження доказів вважається допустимою формою його реалізації.

Розгляд судових справ у змагальному процесі не може виключати активності суду у межах тих повноважень, які адекватні його процесуальній функції і не можуть підміняти ту чи іншу сторону. Так, у цивільному судочинстві за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, суд сприяє здійсненню їхніх прав; вказує сторонам на обставини, котрі за законом вони мають доказати, тощо. Виходячи з визначеної у цивільному процесуальному законодавстві моделі змагальності суд має право розглянути справу за наявності в ній достатніх матеріалів про права та взаємовідносини сторін, якщо обидві сторони або відповідач не з'явилися в судове засідання; залишити заяву без розгляду, якщо в судове засідання не з'явився позивач (ст. 172 ЦПК). У кримінальному судочинстві, наприклад, відмова прокурора від обвинувачення, з якою погодився потерпілий, є для суду обов'язковою; суд не може направити справу на додаткове розслідування з метою погіршити становище підсудного чи притягти до відповідальності інших осіб тощо. Кримінально-процесуальний закон не дає права суду або судді порушувати кримінальну справу (статті 275,278 КПК). В разі скасування постанови прокурора, слідчого чи органу дізнання про відмову в порушенні справи суддя сам не вправі порушити кримінальну справу, а, скасовуючи постанову, повертає матеріали для проведення додаткової перевірки (ст. 2362
КПК).

Норма щодо підтримання державного обвинувачення в суді прокурором у незмінному текстуальному вигляді в Конституції України згадується двічі: у п. 1 ст. 121 розділу VII «Прокуратура» і в п. 5 ч. З ст. 129 розділу VIII «Правосуддя». В першому випадку юна має значення однієї з функцій прокуратури (див. коментар до ст. 121), в другому – є однією з основних засад кримінального процесу.

Як функція вона визначає види, напрямки діяльності прокурора та обумовлена його роллю в процесі. Прокурор виконує цю функцію як представник держави через свої публічно-правові обов'язки.

644

Функція обвинувачення, що реалізується прокурором у суді, є розвитком кримінального переслідування, яке він здійснював на досудовому розслідуванні, наглядаючи за додержанням законів органами, котрі провадять дізнання і досудове слідство. У кримінальному судочинстві прокурор є стороною в процесі, який здійснює обвинувальну функцію від імені держави, тобто державне обвинувачення. Поряд з обвинуваченням від імені особи (приватним обвинуваченням) він є носієм функції обвинувачення, яка належить до числа визначальної тріади функцій: обвинувачення, захисту та вирішення справи, які є самостійними, незалежними одна від одної і виконуються різними суб'єктами.

Підтримання державного обвинувачення в суді прокурором як одна з основних засад судочинства впливає на побудову усіх судових стадій процесу, його форм та інститутів. Ця норма є закріпленням певних складових елементів двох процесуальних принципів – публічності і змагальності. Через дію принципу публічності прокурор зобов'язаний при наявності приводів і підстав у кожному випадку виявлення ознак злочину порушити кримінальну справу, вжити всіх передбачених законом заходів для встановлення події злочину, осіб, винуватих у його вчиненні, а також до їх покарання. Одночасно він зобов'язаний не допускати притягнення до відповідальності та засудження невинуватих.

Змагальність судового процесу означає таку його побудову, при якій функція суду по вирішенню справи відокремлена від функції обвинувачення і функції захисту, причому функцію обвинувачення здійснює одна сторона (прокурор, потерпілий, цивільний позивач), а функцію захисту – інша (підсудний, його захисник, цивільний відповідач) (див. коментар до п. 4 ч. З ст. 129 Конституції).

Обвинувачення – обов'язкова передумова правосуддя. Без нього не виникає не тільки функція захисту, але й власне правосуддя. При відсутності сторони обвинувачення (прокурора) підсудний (його захисник) захищаються від обвинувачення, сформульованого в обвинувальному висновку за підсумками до-судового слідства, а суд вимушений брати на себе ініціативу у наданні й дослідженні доказів, зібраних слідчим під час розслідування, тобто виконувати не тільки невластиві суду обов'язки, а й такі, що не відповідають і суперечать природі судової влади взагалі. Проте практика участі прокурора лише по певних категоріяхсправ

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

(які визначалися Наказами Генерального прокурора) або на вимогу суду чи на розсуд прокурора існувала у вітчизняному кримінальному судочинстві багато десятиріч. Для унеможливлення перекручення принципів, які визначають природу кримінального процесу, Конституція України закріпила вимогу щодо підтримання державного обвинувачення в суді прокурором не тільки як функції, а й як засаду судочинства. Кримінально-процесуальне законодавство, деталізуючи дію конституційного положення, визнає участь прокурора в судовому засіданні обов'язковою, крім випадків, коли розглядаються справи приватного обвинувачення або коли прокурор відмовився від підтримання державного обвинувачення. Так, коли прокурор дійде переконання, що дані судового слідства не підтверджують пред'явленого підсудному обвинувачення, він зобов'язаний відмовитись від обвинувачення і викласти мотиви відмови. В цьому випадку суд роз'яснює потерпілому та його представникові їх право вимагати продовження розгляду справи і підтримувати обвинувачення.

Якщо потерпілий не бажає скористатися цим правом, суд своєю ухвалою (постановою) закриває справу.

Засада судочинства щодо забезпечення обвинуваченому права на захист є відображенням у кримінально-процесуальному праві одного з основних прав людини і громадянина, закріплених у розділі II Конституції «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» (див. коментар до статей 59, 63).

Будучи соціально-правовою цінністю, право на захист від обвинувачення посідає визначальне місце в системі гарантій особи у кримінальному судочинстві. Одночасно воно є передумовою правосуддя, оскільки використання усього аспекту юридичних засобів протистояння обвинуваченню слугує вирішенню його завдань (ст. 2 Закону України «Про судоустрій України»).

Право обвинуваченого (підсудного) утворює вся сукупність прав, що йому належать, і здійснення яких дає можливість оспорювати висунуте проти нього обвинувачення, доводити свою непричетність до злочину, невинуватість або меншу винуватість, захищати інші законні інтереси у справі. Право обвинуваченого (підсудного) на захист включає в себе і право мати захисника (див. коментар до статей 59, 63 Конституції). Обвинувачений має право: знати, в чому його обвинувачують; давати показання з пред'явленого йому обвинувачення або відмовитися давати по-

казання і відповідати на запитання; мати захисника і побачення з ним до першого допиту; подавати докази; заявляти клопотання; ознайомлюватися після закінчення досудового слідства або дізнання з усіма матеріалами справи; брати участь у судовому розгляді в суді першої інстанції; заявляти відводи; подавати скарги на дії і рішення особи, яка провадить дізнання, слідчого, прокурора, судці та суду, а за наявності відповідних підстав – на забезпечення безпеки.

Право на захист є невід'ємним від гарантій його реалізації. Саме реальне здійснення цього права є ключовим в конституційній нормі, яка вимагає забезпечення обвинуваченому його права. Кримінально-процесуальний закон визначає коло суб'єктів, на яких покладається забезпечення цього права: особа, яка провадить дізнання, слідчий, прокурор, суддя і суд зобов'язані до першого допиту підозрюваного, обвинуваченого і підсудного роз'яснити їм право мати захисника і скласти про це протокол, а також надати підозрюваному, обвинуваченому і підсудному можливість захищатися встановленими законом засобами від пред'явленого обвинувачення та забезпечити охорону їх особистих і майнових прав.

Конституційні норми дали поштовх для розширення змісту і переліку прав обвинуваченого (підсудного) у кримінально-процесуальному законодавстві, зокрема:

розширилося коло осіб, які можуть надавати допомогу якзахисник;

збільшилися можливості вибору обвинуваченим (підсудним) конкретного захисника своїх прав;

з'явилися нові підстави обов'язкової участі захисника попевних категоріях справ;

збільшилися можливості сторін щодо захисту своїх прав йінтересів завдяки послідовній реалізації принципу змагальності,через що суддя не вправі відмовити учасникам процесу у дослідженні в суді доказів, якщо вони є належними і допустимими.

Суттєве значення має гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами як конституційна засада судочинства.

Гласність судового процесу в цілому є похідною від принципу незалежності суду і рівності сторін у судочинстві і забезпечує «прозорість» судочинства. Судовий процес стає «прозорим», коли

647

Конституція України

Розділ VIII. Стаття І29

держава визнає пріоритет прав громадян. Громадянське суспільство зацікавлене у незалежному суді та рівності сторін, і тому лише в умовах гласності судова незалежність і рівність сторін стають гарантованими.

Виходячи з цього, гласність судочинства має три аспекти: як обов'язок суду забезпечити гласність судочинства; як право сторін на гласний розгляд справи; як право бажаючих бути присутніми у відкритих судових засіданнях, поширювати та отримувати інформацію про діяльність суду.

Враховуючи різноплановість прояву гласності судочинства, слід виділяти гласність загальну (гласність для народу) і гласність сторін. Загальна гласність означає можливість присутності у суді усіх бажаючих при розгляді судових справ і допустимість у різних формах, і перш за все у засобах масової інформації, висвітлення діяльності судів. Загальна гласність забезпечує суворе дотримання належної судової процедури і сприяє підвищенню довіри до судової влади та авторитету правосуддя. Крім того, реалізація гласності сприяє свободі засобів масової інформації, які висвітлюють діяльність суду.

Стаття 9 Закону України «Про судоустрій України» містить положення, відповідно до якого проведення в залі судового засідання фото- і відеозйомки, телетранслювання, звукозапису із застосуванням стаціонарної апаратури, а також транслювання судового засідання допускається з дозволу суду.

Гласність сторін відбивається в їх праві на гласне судочинство, а також у праві бути повідомленими про зміст вимог і заперечень сторін, знайомитися з матеріалами судової справи, бути вислуханими у судовому засіданні тощо.

Гласність судочинства у Конституції поєднується з повною фіксацією судового процесу технічними засобами, оскільки фіксація судового процесу технічними засобами забезпечує гласність судочинства. Пункт 10 ст. 370 КПК України передбачає як безумовну підставу для скасування вироку відсутність фіксування технічними засобами ходу судового процесу у передбачених КПК випадках.

Гласність судочинства притаманна усім стадіям судочинства – при розгляді справи по суті, апеляційному та касаційному переглядах. Разом з тим, у практиці Європейського Суду з прав людини виникали питання про дотримання принципу гласності в апеляційних, касаційних та інших інстанціях, де перевіряють-648

ся прийняті рішення. У справах «Монелля проти Швеції» (рішення від 22 лютого 1984 р.) та «Моріс проти Швеції» (рішення від 2 березня 1987 р.) перед судом стало питання про можливість відступу в апеляційній інстанції від принципу відкритого розгляду, на якому обвинувачений може бути присутній і відстоювати свою позицію щодо захисту, з урахуванням особливості національного процесуального права.

Суд постановив, що якщо розгляд у суді першої інстанції був гласним, то її відсутність у судах другої і третьої інстанцій може бути виправдана особливостями процедури. Якщо скарга зачіпає виключно питання права, а не факту, то, на думку Суду, вимоги гласного розгляду є дотриманими і тоді, коли заявнику не була надана можливість особисто бути заслуханим у апеляційному або касаційному суді. (Европейский Суд по правам человека. Из-браннне решения: В 2 т. - Т. 1. - М., 2000. - С. 584-585).

Оскільки принцип гласності реалізується через обсяг прав, обов'язків і повноваження суб'єктів процесу та процедури їх здійснення, можна говорити, що у системі засад судочинства гласність може бути певною мірою обмежена. Так, загальна гласність може обмежуватися за колом осіб (наприклад, для неповнолітніх) або за характером досліджуваних обставин (які містять державну таємницю або становлять особисту таємницю, містять відомості про інтимні сторони життя осіб, які беруть участь у справі, таємницю усиновлення тощо). Відповідно до ст. 10 ЦПК розгляд справ у всіх судах є відкритим, за винятком випадків, коли це суперечить охороні державної таємниці. Закритий судовий розгляд також можливий за мотивованою ухвалою суду з метою запобігання розголошенню відомостей про інтимні сторони життя осіб, які беруть участь у справі, та забезпечення таємниці усиновлення.

Поряд з загальною гласністю може бути обмеженою і гласність сторін. Гласність сторін є обмеженою, якщо сторона не бере участі у тих чи інших судових процедурах або не має можливості знайомитися з матеріалами справи тощо.

Обмежена гласність сторін не є наслідком порушення процесуальних прав, і тому обмежену гласність слід відрізняти від її порушення. Так, відповідно до ст. 327 ЦПК судове рішення підлягає скасуванню, якщо справу розглянуто у відсутності будь-кого з осіб, які беруть учать у справі, не повідомлених про час і місце

649

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

судового засідання, або якщо суд вирішив питання про права і обов'язки осіб, які не були притягнуті до участі в справі.

Апеляційне та касаційне оскарження рішень суду – усталені у сучасному судочинстві способи оскарження рішень суду.

Право на апеляційне та право на касаційне оскарження є елементами права на судовий захист. Ці права реалізуються у процедурах апеляційного та касаційного перегляду, які регламентуються процесуальним законодавством.

Забезпечення апеляційного та касаційного оскарження грунтується на інстанційній побудові судової системи (інстанцій-ності), розмежуванні функцій судів різних інстанцій, можливості декількох судів розглядати ту чи іншу справу.

У сучасних процесуальних системах право на апеляційне оскарження судових рішень регламентовано як право на оскарження рішень, що не набрали законної сили, а право на касаційне оскарження рішень – як право на оскарження рішень, що набрали законної сили. При цьому суд апеляційної інстанції вирішує питання факту і права, а суд касаційної інстанції вирішує питання лише права. Цими суттєвими обставинами визначаються повноваження апеляційних та касаційних судів та процедур апеляційного та касаційного провадження.

Конституція, як видно зі змісту положення, що коментується, визнала як засаду судочинства доступ до правосуддя через визнання права на апеляційне та касаційне оскарження. Разом з тим вона передбачила, що у законі можуть бути визначені випадки, які унеможливлюють апеляцію та касацію рішень суду. У зв'язку з цим має принципове значення для реалізації цієї засади судочинства регламентація апеляційного та касаційного оскарження рішень суду у процесуальному законодавстві.

Відповідно до ст. 290 ЦПК України сторони, а також інші особи та прокурор, які брали участь у справі, можуть оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково. Стаття 291 ЦПК України передбачає, що на ухвали суду може бути подана апеляційна скарга за умов, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню справи, та у випадках, передбачених ЦПК.

Аналогічні норми містяться у КПК України. Відповідно до ст. 347 КПК апеляція може бути подана:

1) на вироки, які не набрали законної сили, ухвалені місцевими судами;

650

2) на постанови про застосування чи незастосування примусових заходів виховного і медичного характеру, ухвалені місцевими судами.

Апеляція також може бути подана:

на ухвали (постанови), ухвалені місцевим судом, про закриття справи або направлення справи на додаткове розслідування;

на окремі ухвали (постанови), ухвалені місцевим судом;

на інші постанови місцевих судів у випадках, передбаченихКПК.

Правила, які конкретизують положення Конституції України щодо забезпечення касаційного оскарження рішень суду, також містяться у чинному процесуальному законодавстві.

Певні обмеження допустимості апеляції і касації окремих рішень сприяють підвищенню функціональної спроможності та ефективності діяльності апеляційних і касаційних судів. Забезпечене Конституцією України право на судовий захист та Європейською конвенцією з прав людини та основних свобод право на справедливий суд не порушуються певними обмеженнями апеляції чи касації, оскільки заінтересованій особі вже надавалося право бути заслуханим у суді першої інстанції. Право вимоги доступу до другої або третьої інстанції Конституція, а також Європейська конвенція з прав людини не визначають. Хоча, виходячи з принципу про необхідність надання ефективного правового захисту (ст. 6 Конвенції), таке право може існувати, але у такому разі є доцільним регламентувати процесуальні механізми допуску до апеляції чи касації, виходячи з того, що пріоритетним має бути забезпечення функціональності судів, які б в іншому випадку були перевантажені судовими справами, в тому числі з незначними вимогами та тими, що не мають принципового характеру.

Відповідно до ч. 5 ст. 124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Обов'язковість рішень суду як засада судочинства конкретизується у процесуальному законодавстві і пов'язується з набранням рішеннями законної сили. Виходячи з обов'язковості рішення, законодавчо передбачені процедури звернення рішень до виконання, якими завершується судова справа. Так, відповідно до ст. 115 ГПК України рішення, ухвали, постанови господарського суду, що набрали законної сили, є обов'язковими на всій те-

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 129

риторії України і виконуються у порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження»

Наприклад, вирок місцевого суду набирає законної сили після закінчення встановленого законом строку його оскарження в апеляційному порядку тривалістю 15 діб з моменту його проголошення, а для засудженого, що перебуває під вартою, – в той же строк з моменту вручення йому вироку (ст. 349 КПК України).

Обов'язковість судових рішень, таким чином, є передумовою їх здійснимості, яка проявляється у примусовому характері рішень, можливості їх примусового виконання.

Так, виконання вироку, яким особу засуджено до позбавлення волі або виправних робіт без позбавлення волі, здійснюють відповідні органи, передбачені нормами кримінально-виконавчого права. Суд, який постановив вирок, зобов'язаний стежити за тим, щоб він був звернений до виконання (ч. 7 ст. 404 КПК). Органи по виконанню вироку або інших рішень суду у кримінальній справі повідомляють суд, який постановив вирок, про його виконання ( ч. 8 ст. 404 КПК).

Відповідно до ст. 382 КК України невиконання судового рішення є самостійним складом злочину.

Судове рішення, яке набрало законної сили, крім обов'язковості та здійснимості, має й інші правові властивості: незмінність, неспростовність, виключність, преюдиціальність. Тому обов'язковість судових рішень є складовою законної сили судових актів і передумовою їх виконавчої сили.

Ідеальний судовий механізм захисту неможливий без процедур примусової реалізації рішень суду. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Бурдов проти Росії» від 7 травня 2002 р. зазначив, що у контексті ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод виконання судового рішення, прийнятого будь-яким судом, має розглядатися як складова «судового розгляду».

Конституція передбачає, що законом можуть бути визначені також інші засади судочинства в судах окремих судових юрисдикцій.

У конституційно-правовому аспекті це означає, що засадами судочинства є основні конституційні засади, а також засади, передбачені законом. У статті 129 законодавець перерахував основні засади судочинства. Це означає, що і в самій Конституції можуть

міститися, поряд з окремо визначеними, правові положення, які за своїми ознаками та регулятивним значенням можуть бути також названі засадами судочинства і які забезпечують права і свободи людини. Так, до них можна віднести: державну мову судочинства (ст. 10), недоторканність людини (ст. 29), недоторканність житла (ст. 30), таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31), охорону особистого і сімейного життя громадянина (ст. 32), доступність і гарантованість судового захисту і свобод людини і громадянина (ст. 55) та інші.

У механізмі реалізації конституційних засад судочинства з точки зору правової визначеності мають значення межі конкретизації цих засад у процесуальному законодавстві, а також формування специфічних засад судочинства в окремих судових юрисдикціях, що є предметом правового регулювання відповідного процесуального законодавства .

Так, КПК України передбачає як принципи, крім визначених у Конституції, безпосередність, усність судового розгляду (ст. 257), незмінність складу суду при розгляді справи (ст. 258) тощо.

Частина 5 коментованої статті передбачає відповідальність за неповагу до суду і судді, яка є самостійним складом правопорушення.

Так, ЦПК України передбачає відповідальність свідків та експертів (статті 44, 58). Відповідно до ст. 44 ЦПК, якщо викликаний свідок не з'явиться в судове засідання з причин, визнаних судом не поважними, його може бути піддано штрафу в розмірі до одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян і примусовому приводу через органи внутрішніх справ.

Стаття 1853
КпАП України передбачає адміністративну відповідальність за неповагу до суду. Відповідно до цієї статті неповага до суду, що виразилася у злісному ухиленню від явки в суд свідка, потерпілого, позивача або непідкоренні зазначених осіб та інших громадян розпорядженню головуючого чи в порушенні порядку під час судового засідання, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до суду або встановлених у суді правил, тягнуть за собою накладення штрафу від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративний арешт на строк від 15 діб. Злісне ухилення експерта перекладача від явки в суд тягне за собою накладення штрафу від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

653

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 130

Кримінальна відповідальність встановлена за втручання у діяльність судових органів, за погрозу або насильство щодо судді, народного засідателя або присяжного, за посягання на життя судді, народного засідателя чи присяжного у зв'язку з їх діяльністю, пов'язаною із здійсненням правосуддя (статті 376, 377, 379, 382 КК України).

Стаття 130.
Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів.

Для вирішення питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування.

Норми цієї статті присвячені гарантіям забезпечення незалежності суддів, але на відміну від гарантій, закріплених у ст. 126, вони визначають фінансові, матеріальні і організаційні аспекти забезпечення незалежності судів і суддів, що випливають із їх статусу.

Незалежність і самостійність судової влади – якості, необхідні для здійснення правосуддя, діяльності суддів, які у своїх рішеннях, вироках, постановах можуть визнавати дії посадових осіб неправомірними, акти органів державної влади і місцевого самоврядування – незаконними, виконання зобов'язань – неналежним, у діях осіб – ознаки складу злочину, доводи позивача або відповідача – необгрунтованими тощо. Іноді зацікавлені особи шукають різні шляхи впливу на суд з намаганням прийняття рішення на свою користь. Тому розроблені механізми протидії таким проявам, які закріплені в ряді міжнародних документів, зокрема, в Основних принципах незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 p., у Рекомендаціях № (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів», ухвалених Комітетом Міністрів Ради Європи на 518 засіданні заступників міністрів 13 жовтня 1994 р.

Наявність механізмів протидії важлива не тільки щодо процесуальної діяльності суду, процедури здійснення правосуддя, а й стосовно організації судової влади, оскільки від вирішення

654

організаційних питань залежить належне судочинство. Тому в цих документах містяться, поряд з іншими, вимоги до держав-членів щодо надання судовим органам відповідних засобів, які б давали змогу їм належним чином виконувати свої обов'язки (ст. 7 Основних принципів); забезпечували відповідність статусу і винагороди суддів гідності їхньої професії та відповідальності, яку вони беруть на себе, а також надавали необхідний персонал і обладнання, зокрема засоби діловодства і зв'язку, щоб судді могли діяти ефективно та без невиправданих помилок (пункти b, d Принципу III Рекомендацій). Серед механізмів, націлених на охорону суддівських інтересів і збереження судової незалежності, міжнародною спільнотою визнаються і органи суддівського самоврядування (п. 9 Основних принципів, Принцип IV Рекомендацій). Ці механізми гарантують захист суддівського корпусу від зовнішнього впливу на відправлення правосуддя шляхом створення необхідного організаційного забезпечення суду як установи і належного забезпечення суддів як носіїв судової влади.

З урахуванням важливості організаційного забезпечення незалежності суддів при здійсненні правосуддя на конституційному рівні у ст. 130 закріплені такі гарантії:

забезпечення фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів покладається на державу. У Державному бюджеті задля реалізації цього завдання окремо визначаються видатки на утримання судів;

внутрішня діяльність судів вирішується через органи суддівського самоврядування.

Організаційне забезпечення діяльності судів становлять заходи фінансового, матеріально-технічного, наукового, інформаційного та організаційно-технічного характеру, спрямовані на створення умов для повного і незалежного здійснення правосуддя. Раніше виконання цих заходів (крім Верховного Суду України, Конституційного Суду України та господарських судів) щодо усіх судів покладалося на Міністерство юстиції України і його обласні та районні управління як основне завдання.

Нині в Україні створена єдина система забезпечення функціонування судової влади – судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду, яку створюють кілька суб'єктів.

Організаційне забезпечення діяльності Верховного Суду України, Конституційного Суду України та вищих спеціалізованих судів

655

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 130

здійснюється апаратами цих судів. Вказані суди також виконують функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності.

Організаційне забезпечення усіх, окрім перелічених, судів загальної юрисдикції, а також інших органів і установ судової системи здійснює Державна судова адміністрація України. Вона є головним розпорядником коштів для фінансового забезпечення діяльності цих судів загальної юрисдикції, а також діяльності кваліфікаційних комісій судів усіх рівнів, органів суддівського самоврядування та державної судової адміністрації (статті 120,125 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України»).

Державна судова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (Положення про Державну судову адміністрацію України, затверджене Указом Президента України від 3 березня 2003 р. № 182/2003). Спільно з територіальними управліннями вона утворює систему органів державної судової адміністрації, яку очолює. Посадові особи державної судової адміністрації є державними службовцями.

Таким чином, незважаючи на єдність та моноцентризм новоутвореної судової системи, Україна не пішла шляхом покладання на судову владу організаційного забезпечення діяльності суддів у повному обсязі, а зберегла у дещо зміненому вигляді змішану систему, поділивши здійснення цієї функції між судовою і виконавчою гілками влади. Однак зміст діяльності цього органу виконавчої влади з вказаного питання не є тотожним змісту діяльності Міністерства юстиції України. Окрім того, судова влада має кілька важелів впливу на державну судову адміністрацію для забезпечення своєї незалежності та самостійності:

а) кошторис витрат на утримання кожного суду затверджується на підставі певних нормативів. Ці нормативи державна судова адміністрація розробляє і затверджує за погодженням з Радою суддів України. Вони є єдиними для фінансового забезпечення усіх судів загальної юрисдикції, котрі є юридичними особами, мають самостійний баланс і рахунки в установах банку. Відповідальність за фінансове забезпечення діяльності кожного суду згідно з затвердженими нормативами покладається на державну судову адміністрацію, контроль за якою з цього питання здійснює Рада суддів України;

656

б) для уникнення суб'єктивізму і протекціонізму у розподілікоштів видатки на утримання суддів у Державному бюджеті України визначаються окремими рядками по Верховному Суду України, Конституційному Суду України, по загальних і спеціалізованих судах, а також окремими рядками по місцевих судах, апеляційних судах (у тому числі Апеляційному суду України), військовихсудах (місцевих та апеляційних разом) та окремо по Касаційномусуду України і по кожному вищому апеляційному суду. Ці витратине можуть бути скасовані в поточному фінансовому році;

в) разом з Радою суддів України визначаються нормативинавантаження суддів у судах усіх рівнів та виробляються пропозиції щодо кількості суддів у відповідних судах;

г) Рада суддів України як вищий орган суддівського самоврядування у період між з'їздами суддів України наділена повноваженнями по здійсненню контролю за діяльністю державної судовоїадміністрації, заслуховує інформацію посадових осіб державноїсудової адміністрації про їх діяльність. При призначенні на посаду Голови Державної судової адміністрації України, якій призначається і звільняється в порядку, встановленому для призначеннякерівників центральних органів виконавчої влади, його кандидатура має бути узгоджена з Радою суддів України. Таке погодженнячи згода потрібні і при призначенні Головою Державної судовоїадміністрації начальників територіальних управлінь Державноїсудової адміністрації або своїх заступників. У разі коли суддівськаспільнота буде незадоволена якістю виконання Головою державної судової адміністрації України своїх повноважень, за рекомендацією з'їзду суддів України він може бути звільнений з посади.

Реалізоване в Законі «Про судоустрій України», у Бюджетному кодексі України та в інших нормативних актах інституціональ-не вирішення організаційного забезпечення діяльності судів створило лише механізми незалежного та неупередженого забезпечення діяльності суду і суддів. Між тим конституційна норма вимагає від держави покладання на себе не просто усіх витрат на функціонування судової влади, а витрат у такому обсязі, який би забезпечував належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. Належне функціонування суду і суддів включає багато параметрів, зокрема:

– достойні судової влади приміщення для здійснення правосуддя, кошти на їх ремонт, переобладнання та утримання;

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 130

– витрати на суб'єктне і інформаційне забезпечення судовогопроцесу: виклик свідків, експертів, перекладачів; винагорода народним засідателям; придбання сучасних технічних засобівфіксування судового процесу; своєчасне відправлення кореспонденції; оплата поштових послуг.

Слід виокремити витрати, які забезпечують належні умови діяльності суддів як носіїв судової влади і націлені на задоволення професійних, матеріальних, соціальних потреб суддів. Міжнародна спільнота, враховуючи, що на суддів покладається обов'язок приймати остаточне рішення з питань життя і смерті, свободи, прав, обов'язків і власності громадян, вимагає від держав забезпечення того, щоб статус і винагорода суддів відповідали гідності їхній професії та відповідальності, яку вони беруть на себе, і гарантувалися законом (ст. 11 Основних принципів незалежності судових органів, п. b Принципу III Рекомендацій № (94)12). Між тим Закон України «Про судоустрій України» визначився з розміром заробітної плати (грошового забезпечення) суддів лише принципово, зазначив, що розмір заробітної плати (грошового забезпечення) суддів:

повинен забезпечувати його фінансову незалежність;

визначатися відповідно до Закону від 15 грудня 1992 р.«Про статус суддів» та інших нормативно-правових актів щодоумов оплати праці суддів;

не може бути зменшений (ст. 123 Закону).

Однак Закон України «Про статус суддів» теж не вирішує питань щодо заробітної плати (грошового забезпечення) суддів, оскільки ст. 44 Закону регулює структуру заробітної плати і її відсоткову кореляцію з посадовими окладами Голови Верховного Суду України і голови суду, де працює суддя. Тобто йдеться про співвідношення заробітної плати усередині суддівського корпусу. І хоча суттєва диспропорція у посадових окладах суддів судів різних рівнів є недемократичною, такою, що порушує принцип єдності статусу суддів усіх рівнів, суперечить традиціям і практиці сучасних демократичних правових держав, вона все ж врегульована законом. Отже, жоден закон не визнає, який саме розмір заробітної плати відповідає конституційним вимогам щодо створення належних умов діяльності суддів. Можливі кілька варіантів вирішення цього питання на законодавчому рівні: або закріплення певної суми у цифровому значенні з щорічними або необхідними

поправками з урахуванням процесів інфляції, або з вказівкою певного коефіцієнту від суми мінімальної заробітної платні, або в кореляції до заробітної платні вищих посадових осіб держави чи народних депутатів. Саме останньому варіанту має бути віддана перевага як найбільш поширеному в демократичних державах.

Міжнародні акти щодо незалежності судових органів визнають створення суддівських об'єднань як одну з гарантій забезпечення незалежності й охорони інтересів суддів. Конституція визначає, що в Україні для вирішення питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування, тобто самостійне колективне вирішення зазначених яитань професійними суддями. Закон до внутрішньої діяльності відносить питання організаційного забезпечення судів та діяльності судців, соціальний захист суддів та їх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов'язані зі здійсненням правосуддя.

Організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, конференції суддів, з'їзд суддів України, ради суддів та їх виконавчі органи.

Збори суддів місцевого суду, апеляційного суду, Апеляційного та Касаційного судів України, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду України – це зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання, що стосуються внутрішньої діяльності суду чи роботи конкретних суддів або працівників апарату суду, та приймають з цих питань колективні рішення, котрі є обов'язковими для суддів цього суду. Збори суддів заслуховують звіти суддів, які обіймають адміністративні посади в суді, та керівників структурних підрозділів апарата суду. Виконання рішень зборів суддів місцевого суду покладається на голову відповідного суду, а виконання рішень зборів суддів у судах, де діють президії суду, – на президії.

Збори суддів місцевих, апеляційних та вищих спеціалізованих судів обирають делегатів на відповідні конференції суддів, а збори суддів Апеляційного суду України, Касаційного суду України, Верховного Суду України – делегатів на з'їзд суддів України.

Конференція суддів – це зібрання представників суддів (делегатів) відповідних судів, яке (має повноваження:

– обговорювати і вирішувати питання, що стосуються фінансування та організаційного забезпечення діяльності відповідних судів;

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 13І

заслуховувати звіти виконавчих органів конференції, інформацію відповідних управлінь державної судової адміністрації;

визначати кількісний склад ради суддів (виконавчого органу конференції суддів) та обирати її членів;

обирати членів відповідної кваліфікаційної комісії суддів;

обирати делегатів на з'їзд суддів.

Конференції суддів скликаються, як правило, не рідше ніж один раз на рік. У період між конференціями функції суддівського самоврядування виконує відповідна рада суддів. Вона обирає зі свого складу голову, його заступника і секретаря ради суддів. При цьому заборонено бути головою ради суддів головам апеляційних і вищих спеціалізованих судів та їх заступникам, головам військових палат Апеляційного та Касаційного судів України.

Найвищим органом суддівського самоврядування є з'їзд суддів України. Відповідно до Конституції України, законів «Про судоустрій України», «Про Конституційний Суд України», «Про Вищу раду юстиції» з'їзд суддів наділений повноваженнями:

визначати кількісний склад та обирати Раду суддів України і відповідно заслуховувати її звіт про виконання завданьорганів суддівського самоврядування щодо забезпечення незалежності судів і суддів, стан фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів;

обирати членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів та заслуховувати інформацію про її діяльність;

заслуховувати інформацію Голови Державної судової адміністрації України про її діяльність, може виразити йому недовіру;

призначати та звільняти суддів Конституційного СудуУкраїни;

призначати членів Вищої ради юстиції та приймати рішення про припинення їх повноважень тощо.

З'їзд суддів приймає рішення, що є обов'язковими для всіх професійних суддів. Черговий з'їзд суддів скликається один раз на три роки, тому у період між з'їздами вищим органом суддівського самоврядування є Рада суддів України, яка обирається з'їздом суддів. До її складу повинні бути обрані: не менш як половина від загальної кількості Ради суддів представники загальних місцевих та апеляційних судів і не менш як по одному представнику від суддів Апеляційного суду України, Касаційного суду України, конференції суддів військових судів, конференції суддів

660

відповідних спеціалізованих судів, суддів Верховного Суду України, а також суддів Конституційного Суду України.

Члени Ради суддів України обирають із свого складу голову, його заступника та секретаря, а також президію Ради. До її повноважень окрім виконання та контролю рішень з'їзду належать, зокрема, такі:

розробка та організація виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і судців, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів;

здійснення контролю за діяльністю Державної судової адміністрації, заслуховування інформації посадових осіб Державноїсудової адміністрації про їх діяльність;

вирішення питань про призначення суддів на адміністративні посади в судах тощо.

Забезпечення роботи усіх органів суддівського самоврядування та рад суддів здійснюється Державною судовою адміністрацією за рахунок коштів Державного бюджету України.

Закріплені в Законі «Про судоустрій України» повноваження органів суддівського самоврядування та їх виконавчих органів за своїм юридичним змістом мають характер рекомендаційний або погоджувальний. Вони не є остаточною інстанцією у вирішенні питань обіймання суддями адміністративних посад у суді, просування по щаблям суддівської кар'єри, про притягнення до дисциплінарної відповідальності, усунення з суддівської посади тощо, тобто усіх тих повноважень, які охоплюються поняттям самоуправління. А це вимагає подальшого розвитку та посилення елементів самоуправління суддівської спільноти з метою реалізації конституційного принципу у його точному розумінні.

Стаття 131. В Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належить:

внесення подання про призначення суддів на посади або прозвільнення їх з посад;

прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;

здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддівВерховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 131

Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох членів Вищої ради юстиції.

До складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України.

В Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належать:

внесення подання про призначення суддів на посади чизвільнення їх з посади;

прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;

здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддівВерховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів тарозгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарноївідповідальності суддів апеляційних і місцевих судів, а також прокурорів.

Коментована стаття регулює питання порядку створення і повноважень нового інституту в системі судової влади Вищої ради юстиції, призначенням якої є формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного якісно Здійснювати правосуддя.

В Україні цей конституційний орган є новим і тому практично відсутні теоретичні розробки щодо його діяльності. У більшості ж іноземних держав подібні органи існують вже досить давно. Практично у всіх країнах, де є аналогічні органи, їх правовий статус також визначається на вищому законодавчому рівні – кон-ституційному. Найчастіше у конституціях держав закріплюються основні положення правового статусу цих органів: компетенція, кількісний та якісний його суб'єктний склад, вимоги стосовно членів ради, порядок її формування, строк діяльності, призначення або обрання його голови та заступників, їх повноваження та ін.

Майже у всіх країнах статті конституцій, що регулюють положення цих органів, знаходяться в розділах, присвячених судовій владі або судовій системі. У Болгарії це гл. VI «Судова влада», у Португалії – гл. III «Статус суддів» (розд. V«Суди»), в Італії – розд. І

662

«Судоустрій» (гл. IV «Магістратура»), в Іспанії – розд. VI «Про судову владу», в Польщі – розд. VIII «Суди і трибунали», в Угорщині – гл. X «Судова організація».

У Конституції України правовий статус Вищої ради юстиції визначається в Розділі VIII «Правосуддя». Таке розташування конституційної норми свідчить про вихідне бачення законодавцем цього органу в системі органів судової влади. Але надалі думки щодо місця Вищої ради юстиції в системі державних органів відповідно до теорії розподілу влади розійшлися.

У теорії конституційного права існує позиція, що органи, подібні Вищій раді юстиції України (у Франції, Італії й Португалії – це Вища рада магістратури, в Іспанії – Вища рада судової влади, в Болгарії – Вища судова рада, у Польщі – Всепольська судова рада, в Угорщині – Всеугорська рада юстиції, у Колумбії – Вища рада суддівського корпусу, в Болгарії й Казахстані – Вища судова рада), належать до органів суддівського самоврядування. Поряд з цією точкою зору існує думка, що Вища рада юстиції разом із прокуратурою, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою, Центральною виборчою комісією та деякими іншими органами належить до системи контрольно-наглядових органів. Таким чином, в Україні відсутня єдність підходів щодо визначення місця цього органу в системі державної влади.

Визначення статусу цього органу в системі державного апарату залежить від національних особливостей правової системи. Істотне значення має обсяг його компетенції (у деяких зарубіжних аналогів він значно відрізняється). Саме зміст і обсяг повноважень щодо призначення (обрання), переміщення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади і дозволяють розглядати цей орган або в системі органів суддівського самоврядування, або в системі органів управління з контрольними повноваженнями.

Повноваження Вищої ради юстиції поширюються на суддівський корпус і в меншій мірі – на працівників прокуратури. Проте статус працівників прокуратури суттєво відрізняється від статусу суддів. Тому наділення Вищої ради юстиції України повноваженнями, хоча й незначними, щодо прокурорів, на жаль, є механічним копіюванням зарубіжного досвіду, що за відсутності належного механізму їх реалізації зводить нанівець участь Ради в цих правовідносинах.

663

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 131

До компетенції Вищої ради юстиції віднесено внесення подань Президентові України про призначення суддів на посади або звільнення їх із посад. Подібне формулювання викликало ряд питань на практиці щодо обсягу повноважень Ради юстиції стосовно формування суддівського корпусу. Зокрема, було порушено питання, чи має право Вища рада юстиції, виходячи з огляду на норми Конституції України, вносити подання до Верховної Ради України про обрання суддів безстроково, а також про призначення суддів на посади голів судів загальної юрисдикції, їх заступників і про звільнення останніх із цих посад, чи до її компетенції належить тільки внесення подання Президентові України про призначення суддів на перший строк?

Аналіз ст. 128 Конституції України дозволяє констатувати, що, визначаючи порядок формування суддівського корпусу, законодавець оперує двома строками – перше призначення на посаду професійного судді й обрання судів безстроково. Стаття 131 Конституції України, визначаючи повноваження Вищої ради юстиції, відносить до її відання внесення подань про призначення суддів на посади або звільнення їх із посад. Термін «призначення суддів на посаду», що використовується в статті, в цьому аспекті можна розцінювати як загальний. Як бачимо, п. 1 ст. 131 Конституції України теоретично дозволяє Вищій раді юстиції вносити подання як для призначення суддів уперше Президентом України, так і для обрання їх Верховною Радою України безстроково. Проте положення Закону України від 15 січня 1998 р. «Про вищу раду юстиції» регулюють тільки процедуру внесення подання про перше призначення кандидатів на посаду професійного судді. Стаття 3 Закону, визначаючи повноваження Ради юстиції, вказує, що вона може вносити подання Президентові України про призначення суддів на посади або звільнення їх із посад. Можливість вносити подання в парламент для обрання суддів безстроково Законом не передбачена. Аналогічний підхід щодо повноважень Вищої ради юстиції в процесі формування суддівського корпусу закріплений і в інших нормах вищевказаного Закону.

Таким чином, норми Закону не тільки не конкретизують положення Конституції України, а навпаки, звужують повноваження Ради. У статті 1 Закону закріплено, що Вища рада юстиції відповідальна за формування високопрофесійного суддівського корпусу. Суддівський корпус складають як судді, призначені вперше на 664

п'ять років, так і судді, обрані безстроково. Виходячи ж із положень Закону Вища рада юстиції не може брати участі у доборі кандидатур на посади суддів, які обираються безстроково.

Ця колізія правових норм стала предметом розгляду Конституційного Суду України, який 16 жовтня 2001 р. виніс Рішення у справі про конституційне подання Вищої ради юстиції стосовно офіційного тлумачення положення п. 1 ч. 1 ст. 131 Конституції України щодо внесення Радою подань про призначення суддів на посади (справа про призначення суддів).

Провівши системний аналіз положень Конституції України, Конституційний Суд України у своєму рішенні постановив, що Вища рада юстиції вносить подання Президентові України тільки про перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років. Повноваження щодо внесення подання Верховній Раді України про обрання суддів безстроково і призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції на Вищу раду юстиції не поширюється.

Однак Конституція України не передбачає серед повноважень якогось іншого органу державної влади внесення подання до Верховної Ради про обрання суддів безстроково. Прийнятий Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» дещо прояснив ситуацію, визначивши, що стосовно суддів Верховного Суду України, суддів вищих спеціалізованих судів, Касаційного суду України і суддів Апеляційного суду України вносить подання до Верховної Ради України Голова Верховного Суду України на підставі висновку, підготовленого Вищою кваліфікаційною комісією. Щодо всіх інших суддів, які обираються Верховною Радою України, питання залишилося не роз'ясненим.

Подання про звільнення суддів можуть вноситися Вищою радою юстиції у випадках, передбачених Законом, як за рекомендацією кваліфікаційної комісії, так і з власної ініціативи. Ці подання можуть вноситися як щодо суддів уперше призначених на посаду, так і стосовно обраних безстроково до органу, який призначив (обрав) суддю, але в передбачених Законом випадках.

На Вищу раду юстиції Конституцією України також покладається прийняття рішень щодо порушення суддями і прокурорами вимог про несумісність. Йдеться про неможливість суміщення посади судді або прокурора з деякими іншими видами діяльності. Професійний судця не має права належати до політич-

665

Конституція України

Розділ VIII. Стаття 131

них партій і профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Працівникам прокуратури забороняється поєднувати виконання своїх обов'язків з роботою на підприємствах, в установах, організаціях, заняттям підприємницькою діяльністю, за винятком наукової або педагогічної діяльності. При встановленні фактів заняття суддями або прокурорами діяльністю, несумісною з посадою, яку вони обіймають, Вища рада юстиції може прийняти рішення з рекомендацією у відповідний строк визначитися з останнім щодо питання про продовження роботи на посаді судді або прокурора без суміщення з забороненою діяльністю або рішення про направлення подання відповідному органу про звільнення судді або прокурора з посади.

Вища рада юстиції є єдиним органом, до компетенції якого входить здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів. За наявності передбачених Законом «Про судоустрій України» підстав стосовно цих суддів порушується дисциплінарне провадження. За результатами розгляду дисциплінарної справи Вища рада юстиції має право прийняти рішення про закриття справи або про накладання дисциплінарного стягнення. На посадових осіб судової влади можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: догана, пониження в кваліфікаційному класі або направлення до органу, який призначив (обрав) суддю, рішення про невідповідність судді посаді, яку він обіймає.

На Вищу раду юстиції покладено обов'язок здійснювати розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних і місцевих судів, а також прокурорів. У цьому разі Рада виступає однією із альтернативних інстанцій щодо розгляду скарг відповідних суб'єктів, але тільки щодо результатів дисциплінарного провадження стосовно них. За результатами розгляду скарги про притягнення судді або прокурора до дисциплінарної відповідальності може бути прийнято таке рішення:

а) скарга може бути задоволена цілком, рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності скасовано, дисциплінарне провадження закрито;

666

б) скарга може бути задоволена частково, зі зміною рішенняоргану, який наклав дисциплінарне стягнення;

в) скарга може бути залишена без задоволення, а рішення пропритягнення до дисциплінарної відповідальності – без зміни.

З урахуванням перелічених повноважень можна сказати, що основним призначенням і головним завданням Вищої ради юстиції є участь у формуванні високопрофесійного суддівського корпусу і здійснення контролю за застосуванням до суддів і прокурорів дисциплінарних стягнень. При цьому Рада покликана не тільки забезпечити добір кандидатів на посади суддів на якісно новому рівні, а й бути відповідно до своєї компетенції гарантом незалежності суддів при відправленні правосуддя.

Конституцією закріплюється демократичний порядок формування Ради. Цей орган складається з 20-ти членів. Голова Верховного Суду України, міністр юстиції України і Генеральний прокурор України входять до складу за посадою. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох. До кандидатів у склад Вищої ради юстиції ставляться високі вимоги. Обов'язковими умовами є громадянство України, віковий ценз (не молодше тридцяти п'яти років і не старше шістдесятьох), проживання на території України не менше десяти останніх років, володіння державною мовою, вища юридична освіта і стаж роботи в галузі права не менше ніж десять років. Такі високі вимоги до особового складу Вищої ради юстиції обґрунтовуються великою відповідальністю, значущістю функції цього органу у сфері вирішення завдань формування суддівського корпусу, оскільки саме цей орган здійснює вибір із кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит, найбільш підготовлені для виконання функцій носія судової влади. Відповідальність цієї стадії формування суддівського корпусу свідчить про необхідність розробки та використання в роботі Ради науково обгрунтованої і нормативно визначеної методики вирішення поставленого завдання.

Таким чином, у процесі формування особистого складу Вищої ради юстиції беруть участь три гілки державної влади України, а також представники адвокатури України, юридичної науки і прокуратури. Зазначений порядок формування складу Ради дозволяє

667

Конституція України

виключити домінуюче положення якоїсь гілки влади при ухваленні рішення щодо кандидатів на посаду суддів або при притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності. Різноманітність суб'єктів, які обирають членів Ради, необхідно для виключення можливості прояву корпоративності у формуванні суддівського корпусу й забезпечення гарантії незалежності суддів у відправленні правосуддя від можливого тиску з боку законодавчої або виконавчої влади.

Розділ IX Територіальний устрій України

Стаття 132. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Коментована стаття визначає основоположні засади, на основі яких має принципово по-новому будуватися внутрішня територіальна організація держави, згідно з якою повинні формуватися органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Єдність і цілісність державної території означають, що складові її частини – адміністративно-територіальні одиниці – знаходяться у нерозривному взаємозв'язку, визначаються внутрішньою єдністю.

Поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними органами держави зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, а місцеві органи державної влади вирішують питання регіонального та місцевого значення, сприяють реалізації загальнодержавних програм. Місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади, наділено правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

669

Конституція України

Розділ IX. Статті 132, 133

З проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності України і взяттям курсу на розбудову соціальної ринкової економіки, входженням країни у світове співтовариство монополія на державну владу хоч і повільно, але стала послаблятись, а натомість поступово створювалась основа для здійснення демократичної децентралізації влади України.

Проте еволюція правової системи, що регулює різні аспекти поєднання централізації та децентралізації, впродовж останніх дванадцяти років зазнала значних стримувань, здійснювалась на тлі соціального напруження, в умовах планово-централізованого виробництва і розподілу.

Після прийняття у березні 1992 р. Закону України «Про місцеве і регіональне самоврядування» діяльність Рад, що існували на той час, стала істотно обмежуватися тим, що виконавчі функції передавалися органам державної виконавчої влади – представникам Президента України в областях і районах, а також у містах Києві та Севастополі. Однак з прийняттям 3 лютого 1994 р. нового закону стосовно місцевих Рад – «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (нова редакція від 26 червня 1994 р.) місцевим Радам було повернуто всі функції, що були передані органам державної виконавчої влади. В той же час проблеми щодо децентралізації у здійсненні державної влади та запровадження місцевого самоврядування набули ще гострішого характеру. 18 травня 1995 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», в якому знову підтверджувались основні позиції повноти влади Рад на місцях.

Разом з тим кардинальних змін у територіальному устрої держави, як того вимагають адміністративна та політико-правова реформи, демократичні перетворення, до цього часу не сталося.

Нині в державі, крім декількох положень Конституції України, базовим нормативним актом з цих проблем залишається Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р.

Це положення безумовно застаріло, оскільки чинною Конституцією не передбачено створення Президії Верховної Ради України, на яку було покладено вирішення відповідних питань. Згідно з п. 13 ст. 92 Конституції територіальний устрій держави 670

визначається виключно законами України, а інші пов'язані з цим питання віднесені до повноважень Верховної Ради України (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції).

Президент України визначив проведення адміністративно-територіальної реформи як один з пріоритетних напрямків зміцнення демократичних засад в управлінні державою. Комісія з питань адміністративно-територіального устрою, створена як дорадчий орган при Президентові України, розробила Концепцію удосконалення системи адміністративного устрою України, яку було розглянуто Кабінетом Міністрів України. На її основі підготовлено проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України».

Деякі питання, пов'язані із статусом адміністративно-територіальних одиниць України, вирішуються в законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та ін.

Що стосується збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, то це означає передусім диференційований підхід до вирішення питань оптимального економічного розвитку, демографічної політики, історичного розвитку та зміцнення територіальної єдності складових частин України. Тобто, адміністративно-територіальні одиниці повинні створюватися на засадах відповідності загальновизнаному поняттю «регіон» і мати можливості ефективно вирішувати економічні, соціальні, політичні та інші проблеми згідно з інтересами конкретних територіальних громад. Це означає, що регіон являє собою завершений територіально-господарський комплекс, який дає можливість здійснювати ефективне самоврядне та державне управління окремими складовими частинами в межах єдиної державної соціально-економічної політики.

Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська,

671

Конституція України

Розділ IX. Стаття 133

Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Коментованою статтею закріплена система територіальної організації України, на основі якої створюються і функціонують органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування.

Система адміністративно-територіального устрою України є трирівневою. Перший рівень – Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом – столиця України місто Київ та місто Севастополь. Другий рівень – райони, міста республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення. Третій рівень – міста районного значення, селища, села.

Успадкована від більшовицької епохи система поділу України на 24 області і 2 міста республіканського значення та Автономну Республіку Крим не відповідає політичним, економічним, етнічним та соціальним засадам незалежної української держави. Області та райони в Україні, як і в інших колишніх республіках СРСР, створені з урахуванням кількості партосередків та комуністів у тій чи іншій територіальній одиниці. При цьому не бралися до уваги ані економічні, ані історичні, ані етнічні аспекти, ані географічна специфіка.

На таких принципах нинішній адміністративно-територіальний устрій України розпочав формуватися з 1932 p., коли на території України спочатку було створено шість областей. У 1937– 1939 pp. їх стало 15. Ще вісім областей з'явилося на карті держави після приєднання західних областей України і Буковини в 1939-1940 pp.

Існуючий адміністративно-територіальний устрій потребує свого вдосконалення відповідно до динаміки соціально-економічних перетворень у країні.

Перші заяви про необхідність адміністративно-територіальної реформи в Україні з'явились ще в часи перебудови. У 1990 р. був запропонований проект закону, в якому передбачалось поді-

672

лити Україну на 13 регіонів, які мали б більш широкі повноваження. Ще до проголошення незалежності України 12 лютого 1992 р. Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, і сьогодні в складі України є Автономна Республіка Крим, яка має специфічний правовий статус територіальної автономії. У частині 2 ст. 133 Конституції подаються складові частини України. При цьому, виходячи із їх рівного державно-правового статусу, вони перелічуються в алфавітному порядку, тобто без врахування різних чинників, що є виправданим.

У 1997–1998 pp. Верховна Рада України розглядала законопроект про адміністративно-територіальну реформу, який Президент України не підписав і двічі повернув його до парламенту із своїми пропозиціями.

Нині у державних, політичних, наукових і громадських колах дискутуються різні варіанти щодо можливого адміністративно-територіального поділу України.

Частиною третьою коментованої статті закріплено положення, згідно з яким міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Відповідно до цього конституційного положення Верховна Рада України 15 січня 1999 р. прийняла Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ». Цей Закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України. Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складають райони в місті. З метою підвищення ефективності використання територій районів відбулося їх реформування шляхом укрупнення. Рішенням Київської міської ради від 30 січня 2001 р. замість існуючих на той час 14-ти районів було створено 10. Межі міста встановлюються Верховною Радою України за поданням Київської міської ради, погодженим з відповідними радами, з урахуванням історичних, соці-ально-економічних та інших особливостей територій відповідно до чинного законодавства.

Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування функцій міста Києва як столиці України. Кошти, необхідні для здійснення цих функцій, щороку окремим рядком передбачаються в Законі про Державний бюджет України.

673

Окремий закон щодо статусу міста Севастополь сьогодні не прийнятий.

43 3472

Розділ X. Стаття 134

Розділ X Автономна Республіка Крим

Стаття 134.
Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Коментована стаття встановлює принципові засади конституційного статусу Автономної Республіки Крим як складової частини України і межі її повноваження. Ця стаття має особливе значення для визначення конституційного статусу Автономної Республіки Крим, оскільки закріплює її специфічне правове положення як адміністративно-територіальної одиниці в складі унітарної держави і визначає, що повноваження Автономної Республіки Крим безпосередньо встановлюються Конституцією України. Тим самим наголошується, що, вирішуючи питання, віднесені до компетенції Автономної Республіки Крим, автономія не може вийти за межі повноважень, визначених для неї в Основному Законі України. В інших статтях розділу X Конституції України більш детально розкривається конституційний статус Автономної Республіки Крим (див. коментар до статей 135-139 Конституції). У цих статтях визначається коло тих повноважень, в межах яких Автономна Республіка Крим діє самостійно, закріплюється система і порядок формування та діяльності Верховної Ради АРК і Кабінету міністрів АРК, предмет і характер нормативно-правових актів, які вони приймають, основи правового статусу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.

674

Термін автономія у його найзагальнішому значенні в конституційному праві використовується для характеристики певного ступеня самостійності органів, організацій, національних, територіальних та інших спільнот у вирішенні питань їх життєдіяльності. Автономія характеризує відносини між центральними і місцевими органами влади у зв'язку з розподілом між ними компетенції. Автономія – це передбачена конституційним законодавством специфічна організація територіальних одиниць в унітарній державі. Вона може бути територіальною або державною. Територіальна автономія – це самоврядування певної частини території, держави, тобто її право, а точніше, право громадян, що проживають на цій території, та органів, які вони обирають, самостійно вирішувати окремі питання організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених конституцією та законами держави. При цьому територіальна автономія може надаватися окремій частині території держави, в нашому випадку – Автономній Республіці Крим. Державна ж автономія має відповідні ознаки державності. Це насамперед створення у складі відповідної держави органів, які мають право видавати закони з питань місцевого значення. У такій автономії створюється парламент, який має суттєві повноваження, є орган виконавчої влади, а інколи й своя Конституція, громадянство, інші атрибути державності. Адміністративна автономія є територіальною одиницею держави, органи якої не наділені правом видавати закони, їх представницький орган не є парламентом.

З відновленням Кримської АРСР 12 лютого 1991 р. виникла проблема визначення її конституційного статусу у складі України. Кримська АРСР до її скасування була суб'єктом Російської Федерації (тоді РРФСР). До складу України територія колишньої Кримської АРСР була передана в 1954 p., але вже як звичайна адміністративно-територіальна одиниця – Кримська область.

Процес визначення статусу кримської автономії йшов досить складно, оскільки кримські політики намагалися законодавчо насамперед через Конституцію Республіки Крим встановити статус Криму як суверенної держави в складі України. Після прийняття 12 лютого 1991 р. Верховною Радою України Закону «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки» Постановою Верховної Ради України про порядок введення цього Закону в дію Верховній Раді Кримської АРСР

л-,., л-,^

675

Конституція України

Розділ X. Стаття 134

було дане доручення вжити необхідних заходів по підготовці проекту Конституції Кримської АРСР. В результаті кримський парламент 5 травня 1992 р. проголосив Акт державної самостійності Республіки Крим, а 6 травня 1992 р. ухвалив Конституцію Республіки Крим, за якою Крим декларувався правовою демократичною світською державою. У цій Конституції встановлювалося, що Республіка Крим будує свої відносини з Україною на основі договорів і угод. Закріплення в цій Конституції статусу Республіки Крим як суверенної держави йшло всупереч з прийнятим у світі розумінням територіальної автономії, яка не може вважатися суверенним суб'єктом державно-правових відносин, а тим більше не має право приймати закони, бути суб'єктом міжнародно-правових зв'язків і заключати від свого імені міжнародні угоди.

17 березня 1995 р. Верховна Рада України скасувала кримську Конституцію і ухвалила в новій редакції Закон України «Про Автономну Республіку Крим», який суттєво змінив її повноваження, а головне згідно з цим Законом Конституція АРК мала затверджуватися Верховною Радою України. У цьому Законі встановлювалося, що Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України, що АРК самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, цим Законом та іншими законами і Конституцією Автономної Республіки Крим. Визначалося, що Конституція АРК, зміни і доповнення до неї приймаються Верховною Радою АРК і вступають в дію після затвердження їх Верховною Радою України. Закріплювалося принципове положення, що Конституція АРК є органічною частиною законодавства України і не може суперечити Конституції України. По суті, Законом «Про Автономну Республіку Крим» закладувалася нинішня модель конституційно-пра-вового регулювання статусу Автономної Республіки Крим у складі України, яка потім знайшла своє концентроване втілення в чинній Конституції України (статті 134–139) і Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. У статті 1 Конституції АРК зазначається, що Автономна Республіка Крим є невід'ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Встановлюється, що Автономна Республіка Крим здійснює також повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.

Україна згідно зі ст. 2 Конституції є унітарною державою. Тому визначення правового статусу Автономної Республіки Крим як 676

територіальної автономії є виваженим з точки зору світової практики конституційно-правової регламентації статусу таких територіальних утворень. Незважаючи на наявність окремих атрибутів державності у Автономній Республіці Крим (назва – Республіка, символи – герб, прапор, Конституція), Автономна Республіка Крим згідно з Конституцією України не може бути віднесена за своїми найважливішими ознаками до типу державної автономії. Вона не має парламенту, оскільки згідно з п. З ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК є представницьким органом Автономної Республіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції. Конституція України (ст. 136) також встановлює, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим. Але цей представницький орган АРК не є законодавчим органом, оскільки згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право приймати акти тільки у формі рішень і постанов, а не законів. Конституція України (див. коментар до ст. 137) встановлює перелік питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання по відповідним питанням сільського господарства, лісів, меліорації і кар'єрів, громадських робіт, ремесел та промислів тощо.

Конституція України встановлює межі повноважень, в яких Автономна Республіка Крим вирішує питання, віднесенні до її відання. Такий підхід є виправданим з точки зору нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіальними одиницями, а точніше між органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим.

Разом з цим Автономна Республіка Крим має свій специфічний конституційно-правовий статус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це виявляється насамперед у гарантіях Автономної Республіки Крим. Так, органи державної влади України при прийнятті рішень, що стосуються АРК, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономної Республіки Крим мають більш широкі можливості нормативної регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності правового статусу Автономної Республіки Крим є те, що змінити Конституцію АРК має право тільки Верховна Рада України. Функ-

677

Конституція України

Розділ X. Стаття 135

ціонування Автономної Республіки Крим як суб'єкта державно-правових відносин адміністративно-територіальної автономії в складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодержавних інтересів. Функціонування органів влади АРК, органів місцевого самоврядування базується на ґрунтовній правовій базі. Це не тільки норми Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим, а й деякі закони, які безпосередньо присвячені функціонуванню суспільних відносин в АРК, правовому статусу деяких органів автономії. Це насамперед Закон України від 12 лютого 1998 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», Закон України від 10 лютого 1998 р. «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим».

Специфіка правового статусу Автономної Республіки Крим-полягає також у тому, що згідно зі ст. 139 Конституції України в АРК діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України від 2 березня 2000 р. «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» (див. коментар до ст. 139 Конституції України).

Конституційно-правове закріплення правового статусу Автономної Республіки Крим у Конституції України не є ідеальним. Нерідко виникають ситуації, коли органи влади автономії виходять за межі конституційно-правового поля. Тому актуальною є проблема забезпечення конституційної законності в державно-правових зв'язках між центральними органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим. Ці питання вирішуються на основі чинної Конституції і законів України з урахуванням специфіки правового положення Автономної Республіки Крим. У компетенційних спорах між органами влади України і АРК останнє слово належить Конституційному Суду України, його правовій позиції.

Стаття 135. Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

678

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Проблеми, пов'язані з кримською Конституцією, були одними з найскладніших у процесі становлення автономії. Вже згадана Конституція від 6 травня 1992 р. фактично була Конституцією суверенної незалежної держави. 25 вересня того ж року вона зазнала змін, проте це суттєво не вплинуло на її сепаративний визивний характер. З огляду на це Верховна Рада України 17 березня 1995 р. скасувала її разом з низкою інших подібних кримських актів. А проблеми конституційного процесу в АРК призвели до того, що під час прийняття Конституції України частина депутатського корпусу висловилась за те, щоб взагалі позбавити автономію Конституції і надати їй можливість мати лише свій статут. Однак все ж за АРК було збережено право на Конституцію, проте, з огляду на набутий досвід, встановлено своєрідний контроль з боку Верховної Ради України, що проявилося у її праві затвердження кримської Конституції. Необхідно звернути увагу на те, що це затвердження відбувалося простою більшістю голосів Верховної Ради України, що унеможливлює будь-які суперечки стосовно юридичної сили Конституції України і АРК. Лишається додати, що 21 жовтня 1998 р. Верховна Рада України затвердила Конституцію АРК, що стало вагомим фактором розвитку автономії як невід'ємної складової частини України.

У другій частині цієї статті йдеться лише про нормативно-правові акти Верховної Ради АРК. Як відомо, до 1996 р. вона мала право приймати закони, це створювало як паралельну систему законодавства, так і постійні колізії, оскільки Верховна Рада Криму неодноразово наголошувала, що її акти мають верховенство на території півострова. З цієї точки зору вкрай важливими є положення цієї статті, за якими нормативно-правові акти не можуть суперечити законодавству України. На жаль, практика реалізації Конституції України засвідчила, що Верховна Рада АРК намагається знайти засоби «нейтралізації» цих конституційних положень. Так, після прийняття Конституції України Верховна Рада АРК стала застосовувати таку форму: «нормативно-правовий акт Верховної Ради АРК – Закон АР Крим». Подібна казуїстика стала

679

Конституція України

РозділX. Статті І 36, І 37

предметом розгляду Конституційного Суду України, який у своєму рішенні у справі обчислення часу в АРК від 25 березня 1998 р. визнав неконституційним використання терміна «Закон Верховної Ради АР Крим» як форми нормативно-правового акта Верховної Ради. Однак і досі цю проблему повністю не знято з порядку денного.

Стаття 136. Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Положення цієї статті стали також закономірною реакцією на п'ятирічний досвід функціонування автономії, протягом якого кримські політики з огляду на свої державотворчі амбіції декларували реалізацію на півострові принципу поділу влади з усіма наслідками, що випливали з цього. Однак певна специфіка організації влади в Криму є лише формою її децентралізації, тому недоцільно запроваджувати на території автономії ті принципи поділу влади, які реалізуються в масштабах всієї країни. Саме тому Верховна Рада АРК визначається як вищий представницький орган автономії. Те саме стосується й Ради міністрів АРК.

У цій статті також регламентуються принципові питання функціонування цих органів (зокрема, обов'язковість до виконання в АРК рішень і постанов Верховної Ради АРК, виданих в

680

межах її повноважень, порядок призначення на посаду Голови Ради міністрів Верховною Радою АРК).

Згідно з ч. З цієї статті повноваження, порядок формування, діяльність Ради міністрів АРК визначається насамперед Конституцією та законами України. Так, 10 лютого 1998 р. було прийнято Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», відповідно до якого вона є однопалатною і складається зі 100 депутатів. Принагідно слід зазначити, що, виступаючи як представницький орган, Верховна Рада АРК не має між тим ознак парламенту. На цьому наголошено у рішенні Конституційного Суду України від 27 лютого 2001 р. стосовно Регламенту Верховної Ради АРК.

На відміну від згаданого Закону, досі не прийнято Закон України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», який постійно згадується в усіх планах законопроекгних робіт. Сама ідея подібного закону народилась як результат буквального розуміння ч. З ст. 136 Конституції. У момент прийняття Конституції України висловлювались ідеї розробити лише закон про організацію влади в АРК, але вони не знайшли підтримки. Зараз, коли паралельно діють і Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», і сама Конституція АРК, які докладно регулюють в тому числі засади діяльності Ради міністрів АРК, прийняття окремого закону про нього призведе до дублювання і колізій.

Остання частина цієї статті стосується проблем правосуддя АРК, яке немає ніякої місцевої специфіки і здійснюється в межах єдиної системи судів України.

Стаття 137. Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань:

сільського господарства і лісів;

меліорації і кар 'єрів;

громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;

містобудування і житлового господарства;

туризму, готельної справи, ярмарків;

музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, істори-ко-культурних заповідників;

транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

мисливства, рибальства;

681

Конституція України

Розділ X. Стаття 137

9) санітарної і лікарняної служб.

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Стаття визначає коло суспільних відносин, що підлягають нормативному регулюванню Автономної Республіки Крим. Таким чином визначено предмет нормотворчої діяльності органів влади Автономної Республіки Крим. Передбачені коментованою статтею повноваження Автономної Республіки Крим стосуються нормативної регламентації тільки тих питань, які безпосередньо пов'язані з інтересами кримського населення.

Надання згідно з Конституцією України повноважень Автономній Республіці Крим врегульовувати відповідні питання свідчить про особливий правовий статус цієї територіальної одиниці в складі України, про те, що Автономна Республіка Крим є специфічним суб'єктом державно-правових відносин, оскільки області не мають таких прав. Водночас наявність такого права у Автономної Республіки Крим не свідчить про те, що вона є державно-правовою автономією. Автономна Республіка Крим належить до типу адміністративно-територіальних автономій, але зі специфічним правовим статусом.

Положення ст. 137 Конституції України знайшли своє відображення і в п. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим, яка встановлює, що віданню Автономної Республіки Крим підлягає нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; громадських робіт; ремесел і промислів; благодійної діяльності; містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму, готельної справи; ярмарків; музеїв, бібліотек; театрів та інших установ культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб та з інших питань, передбачених і делегованих законами України. Порівняння змісту ст. 137 Конституції України і п. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Рес-

682

публіки Крим свідчить про те, що в Конституції АРК більш широко, ніж в Конституції України, встановлюються предмети відання, по яких автономія має право нормативної регламентації.

Конституція України не визначає, який саме орган в Автономній Республіці Крим має право нормативного регулювання відповідних питань. У статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим встановлюється, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України, за винятком тих, щодо яких рішення приймається республіканськими (місцевими) референдумами або Радою міністрів Автономної Республіки Крим та іншими органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Згідно з ч. 1 п. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим належить прийняття нормативно-правових актів, внесення в установленому порядку змін до них, роз'яснення порядку їх застосування. Верховна Рада Автономної Республіки Крим щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови, які приймаються на її засіданні відкритим або таємним голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу Верховної Ради АРК. Згідно з ч. 1 ст. 28 Конституції Автономної Республіки Крим нормативно-правові акти Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК з питань відання Автономної Республіки Крим повинні відповідати Конституції України, законам України. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК з питань виконання делегованих відповідно до Конституції України державних виконавчих функцій і повноважень на території Автономної Республіки Крим приймаються згідно з Конституцією України і законами України, актами Президента України, Кабінету Міїіістрів України та на їх виконання (ч. 2 ст. 28).

У частині 2 ст. 137 Конституції України встановлюється, що з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Наявність такого конституційного положення зумовлена необхідністю забезпечення єдиної законності на всій території України.

683

Конституція України

Розділ X. Стаття 138

Конституція України 1996 р. порівняно з Конституцією УРСР 1978 р. суттєво змінила порядок визнання нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим такими, що не відповідають Конституції та законам України, а також зупинення їх дії чи скасування. За Конституцією УРСР 1978 р. це право було виключною компетенцією Верховної Ради України. Парламент України застосовував це право щодо актів Верховної Ради АРК, особливо в 1994-1995 pp., коли відповідні акти АРК не відповідали Конституції і законам України. В результаті були скасовані Конституція Автономної Республіки Крим у редакції від 6 травня 1992 p., деякі інші акти. Верховній Раді Автономної Республіки Крим було доручено прийняти та подати на затвердження Верховної Ради України нову Конституцію Автономної Республіки Крим.

Згідно з ч. 2 ст. 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому обґрунтованим є закріплення в ч. 2 ст. 137 Конституції України положення, що саме Президент України може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якщо ці акти не відповідають положенням Конституції і законам України. Але глава держави може тільки зупинити, а не скасувати незаконні нормативно-правові акти Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо конституційності цих актів. У випадку визнання Конституційним Судом України цих актів як таких, що суперечать Конституції та законам України, Верховна Рада АРК повинна скасувати такі акти. Згідно з п. 28 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України. В даному разі це одна із форм конституційно-правової відповідальності, яка може застосовуватися в цілях забезпечення єдиної конституційної законності на всій території України. Парламент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим в разі, якщо вона була розпущена за прийняття незаконних нормативно-правових актів.

Положення ч. 2 ст. 137 Конституції України були предметом розгляду органом конституційної юрисдикції за ініціативою гла-684

ви держави. Так, на підставі ч. 2 ст. 137 Конституції України Президент України своїм Указом від 3 квітня 1998 р. № 254/98 зупинив дію нормативно-правового акта Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про республіканський бюджет Автономної Республіки Крим на 1998 рік» у частині зарахування в 1998 р. податку на додану вартість та акцизного збору до бюджету Автономної Республіки Крим як такого, що не відповідає Конституції та законам України, і звернувся до Конституційного Суду України з проханням розглянути питання щодо його відповідності Конституції України. Позиція Президента України була підтримана Конституційним Судом України, оскаржувані положення визнані неконституційними і на Верховну Раду Автономної Республіки Крим було покладено обов'язки щодо забезпечення виконання відповідного Рішення Конституційного Суду України (Рішення № 7-рп від 2 червня 1998 p.).

Стаття 138. До відання Автономної Республіки Крим належить:

призначення виборів депутатів Верховної Ради АвтономноїРеспубліки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

організація та проведення місцевих референдумів;

управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетноїполітики України;

розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля
– відповідно до загальнодержавних програм;

визнання статусу місцевостей як курортів; встановленнязон санітарної охорони курортів;

участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національноїзлагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії;

участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

685

Конституція України

Розділ X. Стаття 138

10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

Коментована стаття визначає коло питань, що належать до відання Автономної Республіки Крим і вирішуються шляхом прийняття програмних документів, індивідуальних правових актів чи організаційно-правових заходів.

Частина перша коментованої статті містить перелік питань, що належать до виключної компетенції Автономної Республіки Крим, тобто таких, що можуть вирішуватися тільки референдумом чи органами влади автономії.

Пункт 1 частини першої коментованої статті відносить до виключної компетенції автономії питання призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим. Це конституційне положення деталізоване у Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим». Згідно зі ст. 6 згаданого Закону чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим призначаються представницьким органом автономії на останню неділю березня четвертого року його повноважень. Рішення про проведення повторних виборів, а також виборів замість депутатів, які вибули, приймає виборча комісія Автономної Республіки Крим у випадках і в порядку, передбачених Законом «Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим». Згідно зі ст. 10 цього Закону виборча комісія Автономної Республіки Крим є органом по організації і проведенню виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим і утворюється, як правило, одночасно з призначенням виборів, але не пізніш як за 120 днів до дня їх проведення. Строк повноважень виборчої комісії Автономної Республіки Крим – чотири роки. Виборча комісія Автономної Республіки Крим утворюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим у складі 15 членів комісії за поданням Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Голова, заступник голови, секретар виборчої комісії Автономної Республіки Крим, а також не менше третини інших членів комісії повинні мати вищу юридичну

686

освіту. Члени виборчої комісії зі свого складу обирають голову, заступника голови та секретаря комісії. Голова, заступник голови, секретар комісії працюють на постійній основі.

Пункт 2 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим питання організації та проведення місцевих референдумів. Під місцевими референдумами в даному випадку слід розуміти республіканський (Автономної Республіки Крим) референдум, а також місцеві референдуми в адміністративно-територіальних одиницях, розташованих в межах автономії. Згідно з положенням п. З частини другої ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до положення частини другої ст. 3і
Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предмет місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим має визначатися нормативними актами самої автономії, тобто постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Предметом такого референдуму можуть бути тільки питання, віднесені до відання автономії.

Пункт 3 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим здійснення управління майном, що належить Автономній Республіці Крим. Згідно з положенням п.4 частини другої ст.26 Конституції Автономної Республіки Крим визначення порядку управління майном, що належить автономії, є прерогативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим, управління майном, яке знаходиться на балансі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також здійснення виконавчих функцій і повноважень з питань розвитку економіки, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, управління санітарно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим.

Пункт 4 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затверджен-

687

Конституція України

Розділ X. Стаття 138

ня та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. Стаття 18 Конституції Автономної Республіки Крим, розвиваючи це положення, закріплює, що віданню автономії підлягає встановлення доходів, які формують бюджет Автономної Республіки Крим, забезпечення його виконання, проведення експериментів у сфері оподаткування, встановлення місцевих податків та зборів, а також патентування окремих видів діяльності, здійснення інших, передбачених законами України, повноважень у сфері бюджету і оподаткування. Згідно з положенням п. 7 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим затвердження бюджету автономії і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Фінансова самостійність Автономної Республіки Крим гарантується закріпленням законами України за доходною частиною бюджету Автономної Республіки Крим на стабільній основі загальнодержавних податків і зборів, які зараховуються в повному обсязі до бюджету автономії і є достатніми для здійснення її повноважень та забезпечення життєвого рівня громадян і населення в цілому не нижче соціальних стандартів і потреб, що визначаються законами України. Міжбюд-жетні відносини Державного бюджету України і бюджету Автономної Республіки Крим, що регулюють розподіл і перерозподіл бюджетних кошів для збалансування бюджету автономії на рівні, необхідному для забезпечення і здійснення її повноважень, а також життєвого рівня населення не нижче соціальних стандартів і потреб, визначаються відповідно до законів України.

Пункт 5 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та реалізацію програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля – відповідно до загальнодержавних програм. Згідно зі ст. 9 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в Автономній Республіці Крим розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період. Відповідно до ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим такі програми за по-

688

данням Ради міністрів Автономної Республіки Крим затверджує Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Вона ж вносить до них зміни і здійснює контроль за їх виконанням.

Прогноз економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим на середньостроковий період розробляється на п'ять років і має відображати: аналіз соціально-економічного розвитку автономії за попередній період та характеристику головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери; стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічну ситуацію; прогноз кон'юнктури на ринках основних видів товарів та послуг; можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери автономії; цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в середньостроковий період та пропозиції щодо заходів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для їх досягнення; основні показники соціально-економічного розвитку автономії та висновки щодо тенденцій розвитку її економіки протягом середньострокового періоду.

Програма економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим на короткостроковий період розробляється щороку взаємоузгоджено з проектом Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік. У цій програмі повинні бути відображені: аналіз соціально-економічного розвитку автономії за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери; стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація в автономії; можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери автономії; цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці в наступному році; система заходів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців; основні показники соціально-економічного розвитку автономії; дані про отримання та використання доходів від розпорядження об'єктами права власності Автономної Республіки Крим, ефективність використання відповідних об'єктів права власності автономії, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами її права власності.

689

Конституція України

Розділ X. Стаття 138

Пункт 6 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів. За Законом України «Про курорти» курорт – це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, необхідної інфраструктури для їх експлуатації та організації лікування людей. Округ (зона) санітарної охорони – це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення грунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів.

Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого (Автономної Республіки Крим) значення затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони таких курортів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Згідно зі ст. 41 Закону України «Про курорти» до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим у сфері діяльності курортів належать: 1) реалізація загальнодержавних і місцевих програм освоєння земель оздоровчого та рекреаційного призначення, генеральних планів (програм) розвитку курортів; 2) здійснення контролю за раціональним використанням і охороною природних лікувальних ресурсів, природних територій курортів і прилеглих до них округів санітарної охорони; 3) затвердження режиму округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення; 4) вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.

Пункти 7-9 частини першої коментованої статті відносять до відання Автономної Республіки Крим низку питань, пов'язаних

690

із забезпеченням прав і свобод громадян. Ці приписи Конституції України відтворено в Конституції Автономної Республіки Крим і деталізовано у галузевому законодавстві, зокрема у законах України «Про мови в Українській РСР», «Про національні меншини в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про звернення громадян», «Про охорону культурної спадщини», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.

Пункт 10 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях. За Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» залежно від обстановки, ступеня поширення прогнозованої або такої, що виникла, надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру за рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим в межах території автономії може встановлюватися один з таких режимів функціонування системи захисту населення і території: режим повсякденного функціонування – за умов нормальної виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної (бактеріологічної), сейсмічної, гідрогеологічної і гідрометеорологічної обстановки, за відсутності епідемій, епі-зоотій, епіфітотій тощо; режим підвищеної готовності – у разі істотного погіршення виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної (бактеріологічної), сейсмічної, гідрогеологічної і гідрометеорологічної обстановки, за наявності можливості виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру; режим надзвичайної ситуації – у разі виникнення і під час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Режим надзвичайного стану запроваджується за умов і в порядку, що передбачені чинним законодавством. Згідно з положенням ч. 5 ст. 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Надзвичайний стан може бути введений на території Автономної Респуб-

691

Конституція України

Розділ X. Стаття 139

ліки Крим на термін не більш як 60 діб і продовжений Президентом України не більш як на ЗО діб.

Вкрай важливим для функціонування автономії у складі України є друга частина коментованої статті. Закріплюючи можливість законодавчого делегування інших повноважень Автономній Республіці Крим, ця норма відповідно залишає відкритим обсяг тих прав, що конституційно надані автономії. Це положення, безумовно, сприяє належному розвиткові автономії, оскільки воно відповідає загальноприйнятому в цивілізованих країнах принципу субсидіарності і надає можливість, не вносячи змін до Конституції України, належним чином реагувати на її нагальні проблеми.

Стаття 139. В Автономній Республіці

Крим діє Представництво Президента України, статус
якого визначається
законом України.

Коментована стаття присвячена органу державної влади, через який Президент України виконує контрольні повноваження щодо органів влади Автономної Республіки Крим.

Включення цієї статті до Конституції України стало результатом пошуку оптимальних форм контролю за реалізацією в Автономній Республіці Крим наданих їй повноважень. Вперше Закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» було прийнято ще у грудні 1993 р. Цей інститут повністю себе виправдав і Конституція України 1996 р. фактично закріпила набутий досвід його функціонування. Проте виникла нагальна потреба вдосконалення Закону з урахуванням тих новацій у правовому статусі, що їх було закріплено в цьому розділі Конституції України, присвяченому Автономній Республіці Крим. Нова редакція Закону України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» була ухвалена парламентом 2 березня 2000 р.

За цим Законом Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим є державним органом, створеним відповідно до Конституції України з метою сприяння виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України. До функцій представництва, зокрема, нале-692

жить вивчення стану виконання в АРК Конституції і законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, вжиття заходів по забезпеченню належного виконання актів законодавства України Верховною Радою АРК і Радою міністрів АРК, районними державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим. До завдання Представництва належить аналіз нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо їх відповідності Конституції та законам України і в разі необхідності внесення пропозиції про зміни, скасування або зупинення їх дії. Таким чином, на Представництво покладено завдання сприяння забезпеченню законності на території автономії. Сьогодні це досить актуальна державно-правова проблема, якій Представництво приділяє належну увагу.

Діяльність Представництва ґрунтується на таких демократичних засадах, як верховного права, законності, гласності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів.

Представництво створюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Представництво очолює Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим. У своїй діяльності Представництво керується Конституцією України, Законом «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», іншими законами України, указами і розпорядженнями Президента України та актами Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Конституції України Представництво сприяє додержанню конституційних прав і свобод людини і громадянина та досягненню міжнаціональної злагоди, соціально-економічної і політичної стабільності в Автономній Республіці Крим. Це повноваження є досить важливим, враховуючи комплекс проблем, які мають місце в автономії, насамперед з забезпеченням прав депортованого у свій час кримсько-татарського народу. Представництво готує і подає на розгляд Президентові України аналітичні матеріали з питань розвитку соціально-економічних ; та політичних процесів в Автономній Республіці Крим, сприяє їх ?. взаємодії з органами державної влади України, а також узагаль-1
нює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим, інформує Пре-

693

Конституція України

Розділ X. Стаття 139

зидента України з цих питань. Таким чином, Представництво виконує аналітичну й інформаційну функції, які мають суттєве значення для результативного виконання Президентом України своїх повноважень у цій сфері суспільних відносин.

Для реалізації своїх повноважень Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим має право порушувати у Верховній Раді Автономної Республіки Крим і Раді міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністраціях і органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях в Автономній Республіці Крим питання про вжиття відповідних заходів щодо додержання Конституції і законів України, виконання указів і розпоряджень Президента України. Воно має право одержувати від центральних органів виконавчої влади України, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, підприємств, установ, організацій безкоштовно необхідну інформацію, копії документів та матеріалів, необхідних для виконання покладених на Представництво завдань; нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та їх органів подаються до Представництва одразу після їх прийняття. Діяльність Представництва повинна бути інформаційно забезпеченою. Тому Представництво має право користуватися інформаційними банками даних Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим та районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим.

Очолює Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим Представник Президента України, якій призначається на посаду та звільняється з посади главою Української держави. Постійний Представник Президента виконує доручення Президента України, спрямовані на забезпечення виконання повноважень Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Він бере участь з правом дорадчого голосу в засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Рес-694

публіки Крим. Представник Президента входить з поданням до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим у разі прийняття ними нормативно-правових актів, що суперечать Конституції і законам України, указам і розпорядженням Президента України, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства України, порушують права і свободи громадян, з вимогою про усунення цих порушень, про що інформує Президента України. Таке подання підлягає обов'язковому розгляду у позачерговому порядку; у разі неналежного реагування на подання Постійного Представника щодо незаконності прийнятих нормативно-правових актів Постійний Представник вносить пропозиції про скасування або зупинення дії таких актів безпосередньо Президентові України. Він має право вимагати в разі порушень Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України пояснень від посадових осіб Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівників районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності в Автономній Республіці Крим. Представник порушує питання у встановленому законодавством порядку про притягнення до відповідальності посадових осіб, які вчинили порушення. Все це має суттєве значення для забезпечення законності на території автономії, виконання Президентом України своїх повноважень як гаранта Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Важливо й те, що Постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов'язковими для виконання працівниками Представництва. Розпорядження Постійного Представника, що суперечать законодавству України, можуть бути скасовані Президентом України або в судовому порядку.

Розділ XI. Стаття 140

Роздої XI Місцеве самоврядування

Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади
– жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста
– самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Коментована стаття присвячена визначенню місцевого самоврядування і суб'єктів, що його здійснюють.

У частині першій цієї статті дається нормативне визначення місцевого самоврядування. Дана норма–дефініція має принци-696

пове значення для правильного розуміння цього явища та являє собою ключове визначення для всього законодавства України про місцеве самоврядування. Головне у цій нормі – це визначення природи і системи суб'єктів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є однією з фундаментальних основ конституційного ладу України. Тому право територіальних громад на місцеве самоврядування, форми та засоби його реалізації, які закріплені у коментованій статті та наступних статтях розділу XI Конституції, знаходяться у центрі уваги законодавця. Основоположним законодавчим актом, який деталізує конституційні норми про місцеве самоврядування, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Розкриваючи та доповнюючи конституційну характеристику місцевого самоврядування, частина перша коментованої статті визначає його ключові суб'єктно-об'єктні ознаки. Передусім вона дозволяє розглядати місцеве самоврядування як специфічну форму здійснення Українським народом своєї влади – публічну владу територіальної громади. Виходячи з цього, місцеве самоврядування – це система організації та діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою котрого є територіальна громада.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта – територіальної громади, котра здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування. По-друге, за ним визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і проявляється в тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело – народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Поряд з цим місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи і держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забез-

697

Конституція України

Розділ XI. Стаття 140

печення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні. По-третє, місцеве самоврядування має особливий об'єкт діяльності – питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також положення частини першої дозволяють стверджувати, що держава визнає особливе право у системі конституційних прав і свобод людини і громадянина – право територіальної громади на місцеве самоврядування. Так, проголошуючи місцеве самоврядування основою конституційного ладу (ст. 7 Конституції), законодавець, з одного боку, говорить про місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста, а з іншого – розглядає місцеве самоврядування як засіб вирішення питань місцевого значення, зазначаючи, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145 Конституції). Інша картина спостерігається у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у ст. З якого йдеться про право громадян України на участь у місцевому самоврядуванні. При цьому найбільш важливі «складові» права громадян на участь у місцевому самоврядуванні закріплюються у цьому Законі окремо: право обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 45); право на участь у референдумі (ст. 7); право на участь у загальних зборах громадян за місцем проживанням (ст. 8); право ініціювати у місцевих радах (в порядку місцевої ініціативи) будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування (ст. 9), тощо. Таким чином, наявні кілька аспектів конституційної інтерпретації права на місцеве самоврядування – як права громадян України, колективного права територіальної громади та гарантії реалізації і захисту цих прав.

Закріплене у частині першій поняття територіальної громади є за законодавством України фундаментальним поняттям конституційного права та місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» під територіальною громадою розуміє сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання

698

жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр

(ст. 1).

Територіальна громада проголошується первинним, центральним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Одночасно слід зазначити, що соціально-правова структура такого багатоаспектного явища, як територіальна громада, містить у собі поняття населення як соціальної спільноти жителів, що об'єднані спільною діяльністю, інтересами та . цілями стосовно задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Територіальна громада – це складна форма суспільної організації, сукупність людей (місцевих жителів, якими є не тільки громадяни України, а й іноземці, особи без громадянства, біженці) об'єднаних на публічних засадах у межах певної території.

Частина перша коментованої статті передбачає можливість добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, але відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. № 12-рп / 2002 (справа про об'єднання територіальних громад) вона не встановлює самого порядку об'єднання чи роз'єднання громад. Тому умови та конкретна процедура такого об'єднання повинні визначатися у законодавчому порядку. Згідно з ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об'єднання сільських територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.

У частині другій коментованої статті йдеться про особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі. Це пояснюється тим, що ці міста відповідно до Конституції України мають спеціальний статус, зумовлений специфічними завданнями і функціями, які покладаються державою на них. Зокрема, спеціальний статус Києва зумовлений функціями, які покладаються на нього як на столичне місто, а Севастополя – функціями, які він має у зв'язку з розташуванням у ньому інфраструктури ВМС України та Чорноморського Флоту Росії, що, безумовно, впливатиме тут на специфіку місцевого самоврядування. Так, щодо Києва нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування поєднує у собі особливості, притаманні цьому місту, який од-

699

Конституція України

Розділ XI. Стаття 140

ночасно є столицею України та адміністративним центром Київської області. В основі нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в Києві лежать норми Конституції України (ч. 7 ст. 20, п. 16 ч. 1 ст. 92, ч. 1 ст. 119, ч. 2 ст. 140, ст. 146), законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України – місто-герой Київ». Останній Закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції та законів України. Що стосується міста Севастополь, то Закон про його статус на сьогоднішній день поки що існує у вигляді проекту. Частина третя коментованої статті визначає основні інститути місцевого самоврядування, які забезпечують людині і громадянину реальну самостійність щодо прийняття рішень з питань місцевого значення. Вона встановлює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через систему органів місцевого самоврядування. Таким чином, у місцевому самоврядуванні поєднуються форми безпосередньої та представницької демократії.

Формами безпосередньої діяльності територіальних громад є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території та надання послуг соціально незахищеним жителям населеного пункту, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші незаборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії. Порядок організації та проведення місцевих референдумів, місцевих виборів та інших форм безпосередньої діяльності територіальних громад та їх членів регламентується статтями 38–40, 69–71, 141 Конституції України (див. коментар до відповідних статей), законами «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими нормативно-правовими актами.

700

Формами опосередкованої реалізації територіальними громадами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадові особи місцевого самоврядування. Так, органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, яким у системі органів місцевого самоврядування належить провідна роль. Дані органи здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Ради як представницькі органи характеризуються таким: по-перше, це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіальними громадами; по-друге, ради наділені правом представляти інтереси територіальних громад; по-третє, ради приймають рішення від імені територіальних громад. Загальний склад ради залежить від обсягу роботи цього представницького органу, чисельності населення та визначається відповідною радою самостійно в межах, установлених законодавством. Строк повноважень сільських, селищних, міських, районних у містах рад – чотири роки. Сільські, селищні, міські ради працюють сесійно, а також через постійні та тимчасові контрольні комісії і депутатів.

Функції органів місцевого самоврядування є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільностей. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колективного права на місцеве самоврядування, яке має невід'ємний та невідчужуваний характер. Виходячи з призначення місцевого самоврядування – вирішення питань місцевого значення, основними функціями місцевих рад є політичні, економічні, соціальні, культурні функції серед об'єктних функцій, а також так звані владні функції: представницька, установча, нормотворча, контрольна тощо. Вони полягають у забезпеченні реальної участі місцевих жителів у вирішенні місцевих справ, презентації і остаточному вираженні політичної волі та інтересів територіальних громад, забезпеченні оптимального соціально-економічного та культурного існування і розвитку територіальних громад тощо.

Самостійним елементом системи суб'єктів місцевого самоврядування, що забезпечує стратегічну і поточну організацію діяльності місцевих рад, є сільський, селищний, міський голова. Посада сільського, селищного, міського голови – одна з ключових у системі місцевого самоврядування, адже в період, коли

701

Конституція України

Розділ XI. Стаття 140

здійснюється реформа місцевого самоврядування, об'єктивно необхідна наявність авторитетного виборного керівника, який міг би об'єднати і очолити діяльність із здійснення місцевого самоврядування на окремій території. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 141 Конституції). Відповідний сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, організує роботу представницького органу місцевого самоврядування, здійснює оперативно-розпорядчі функції, підписує рішення представницького органу, представляє інтереси територіальної громади.

Невід'ємним елементом системи місцевого самоврядування є виконавчі органи місцевих рад, які забезпечують реалізацію демократично виражених місцевих інтересів та певних функцій виконавчої влади. На ці органи покладаються функції оперативно-розпорядчого характеру, які складаються з дій по виконанню рішень представницьких органів місцевого самоврядування. Структура виконавчих органів, чисельність їх апарату визначаються радою, а персональний склад одноособово пропонується відповідним сільським, селищним, міським головою і затверджується відповідною радою. Призначення виконавчого органу полягає в оперативному розпорядженні ресурсами самоврядування для найбільш повного задоволення потреб населення з урахуванням встановлених представницьким органом пріоритетів і обмежень. В Україні повноваження виконавчих органів місцевих рад включать як ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб відповідних територіальних громад (власні, самоврядні повноваження), так і окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування, як це випливає з частини четвертої коментованої статті, посідають районні та обласні ради. З одного боку, вони покликані забезпечувати реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст на своїй території, а з іншого – захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Особлива конституційна природа обласних та районних рад зумовлює специфіку їх функцій і повноважень. Певну частину місцевих питань, віднесених до їх відання, обласні

702

та районні ради вирішують виключно на своїх пленарних засіданнях. Окрему групу своїх повноважень вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно можуть утворюватися районні в місті ради. Усі питання організації управління районами в містах, зазначається у частині п'ятій коментованої статті, належать до компетенції міських рад.

Конституційний Суд України у Рішенні від 13 липня 2001 р. № 11-рп / 2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій) визначив, що під поняттям «організація управління районами в містах, яке міститься в частині 5 статті 140 Конституції України, треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи не утворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України». Окреме місце у місцевому самоврядуванні посідають органи самоорганізації населення – представницька форма місцевого самоврядування, яка утворюється для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів жителів відповідної території, на основі законів та прийнятих у відповідності з ними локальних нормативних актів, із використанням власних та залучених матеріальних і фінансових ресурсів. Органи самоорганізації населення можуть утворюватися у вигляді сільських, селищних, будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Дані органи – це самостійна ланка системи суб'єктів місцевого самоврядування, яка має свої завдання і цілі, функції і повноваження. їх роль у здійсненні місцевого самоврядування визначається насамперед тим, що дані органи обираються місцевими жителями, об'єднаними за ознакою спільного проживання на певній території для виявлення та реалізації їх спільних інтересів, та наділяються відповідними місцевими радами частиною власної компетенції, а також певними повноваженнями щодо володіння, користування і розпорядження майном, яке є комунальною власністю відпо-

703

Конституція України

РозділХІ. Стаття 141

відної територіальної громади. Органи самоорганізації створюються для вирішення головним чином справ, пов'язаних із задоволенням соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Правовий статус цих органів визначається законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про органи самоорганізації населення».

Стаття 141. До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на Ті засіданнях.

Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради.

Коментована стаття визначає загальні засади формування органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до частини першої цієї статті сільські, селищні, міські ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Дана норма є логічним продовженням положень ст. 71 Конституції, згідно з якими вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Детально порядок обрання депутатів ради встановлюється у Законі «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Виходячи із законодавства України про вибори виборчий процес в Україні здійснюється на засадах: вільного і рівноправного висування кандидатів; рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого само-

врядування та посадових і службових осіб цих органів; контролю за джерелами фінансування та витратами на виборчу кампанію; гласності і відкритості виборчої кампанії; свободи агітації. Проголошується, що участь громадян у виборах до органів місцевого самоврядування є добровільною. Ніхто не може бути примушений до участі чи неучасті у місцевих виборах. Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, яким на день проведення виборів виповнилося 18 років і які проживають на території відповідних населених пунктів. Депутатом місцевої ради може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років. Громадянин України може бути депутатом лише однієї ради.

Особливістю виборів депутатів сільської, селищної, міської ради є те, що вони проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища або міста. Що стосується порядку формування районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, то це питання залишилося поза межами регулювання даної статті Конституції, але згідно із Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» вибори депутатів районних рад проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами відповідних сіл, селищ, міст районного значення, які є адміністративно-територіальними одиницями, що входять до складу цього району, а вибори депутатів обласної ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються відповідно з межами районів та міст обласного значення, що входять до складу цієї області.

Рішення про загальний склад (кількість депутатських мандатів) місцевої ради, що має обиратися, приймається відповідною радою залежно від чисельності населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. Загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 де-

705

Конституція України

Розділ XI. Стаття 141

путатів. Загальний склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Райони, міста обласного значення повинні мати в обласній раді рівну кількість депутатських мандатів, а загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів. Слід мати на увазі, що відповідно до п. ЗО ч. 1 ст. 85 Конституції рішення про проведення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування приймає Верховна Рада України.

Необхідно зазначити, що рада вважається правомочною лише за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі, якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання. Повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Чинне законодавство встановлює, що обраний депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших, передбачених законом випадках, депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету. Законодавством встановлюється обов'язок депутата брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Щодо повноважень депутатів, порядку організації і гарантій депутатської діяльності, то вони детально визначаються законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та ін.

У частині другій коментованої статті встановлюється порядок обрання сільського, селищного, міського голови. Конституція

706

України суттєво змінила статус головної посадової особи місцевого самоврядування порівняно з інститутом голів рад народних депутатів, який існував раніше. Нині відповідний сільський, селищний, міський голова передусім є головною посадовою особою територіальної громади, а не органу місцевого самоврядування. Крім того, він головує на засіданнях ради, підписує рішення представницького органу, представляє інтереси територіальної громади, організує роботу представницького органу місцевого самоврядування, а також очолює виконавчий комітет ради та здійснює оперативно-розпорядчі функції. Таке потрійне призначення голів дозволяє розглядати їх як гарантів реалізації муніципальних прав жителів – членів територіальної громади та додержання законності у діяльності органів місцевого самоврядування. Дані посадові особи обираються відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки у визначеному законом порядку і здійснюють свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Вибори сільського, селищного, міського голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Детально порядок виборів сільських, селищних, міських голів регламентується Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних,

міських голів».

У частині третій коментованої статті передбачено, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. Ця норма логічно взаємопов'язана із положеннями ч. 2 ст. 19, яка встановлює суворі рамки діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб – вони діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, п. 15 ст. 90, за яким виключно законами визначаються засади місцевого самоврядування, а також ст. 146 Конституції України, за якою інші питання організації

707

Конституція України

Розділ XI. Стаття 142

місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом (див. коментар до відповідних статей). Так, основним законодавчим актом місцевого самоврядування, що закріплює статус суб'єктів системи місцевого самоврядування, сферу їх компетенції; гарантії реалізації і захисту місцевого самоврядування; юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо, є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Також до переліку законів, які визначають статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування, належать, наприклад, закони «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад» та ін.

У частині четвертій коментованої статті закріплюються основи статусу голів районної та обласної рад. На відміну від сільських, селищних та міських голів голови районних та обласних рад обираються не населенням, а відповідними радами з числа їх депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голови районних та обласних рад виконують свої обов'язки до обрання голів відповідних рад нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Голова відповідної ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради підзвітний раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Голова районної та обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Він за посадою очолює виконавчий апарат ради, який забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією та законами України, зокрема, здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною

708

радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.

Стаття 142. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Коментована стаття містить найважливіші положення, що визначають загальні засади формування і склад матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування в Україні.

У частині першій цієї статті матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування визначається шляхом закріплення переліку об'єктів, що можуть перебувати у власності територіальних громад чи в управлінні місцевих рад. До них Конституція відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю і природні ресурси. Слід зазначити, що вказаний перелік носить орієнтовний характер і деталізується ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої, крім конституційно визначених об'єктів, територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності також на підприємства, установи і організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд,

709

Конституція України

Розділ XI. Стаття 142

нежитловіприміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також грошові кошти, одержані від їх відчуження.

Отже, як матеріальну основу місцевого самоврядування Конституція України називає перш за все рухоме і нерухоме майно, до складу якого можуть входити будівлі, споруди, приміщення та їх комплекси житлового, виробничого, адміністративного характеру, об'єкти інженерної інфраструктури, благоустрою, обладнання, об'єкти соціально-культурного, побутового, інформаційно-видавничого призначення, транспортні засоби, шляхи, мости, шляхопроводи, предмети, що є пам'ятками історії і культури місцевого значення, тощо.

До матеріальної основи місцевого самоврядування Конституція відносить також землю і природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад. Відповідно до ст. 83 Земельного Кодексу України від 25 жовтня 2001 р. землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі передачі їм земель державної власності, примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, прийняття спадщини, придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами, виникнення інших підстав, передбачених законом. Законодавчо передбачена можливість об'єднання на договірних засадах територіальними громадами сіл, селищ і міст належних їм земельних ділянок комунальної власності, управління якими здійснюють районні або обласні ради.

Складовою частиною фінансової основи місцевого самоврядування відповідно до Конституції України виступають доходи місцевих бюджетів та інші кошти, що знаходяться у власності територіальних громад. Згідно із ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у

710

встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. При цьому доходи місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України складаються із податкових, неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом і трансфертів. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. До неподаткових надходжень належать доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження. Трансферти – це кошти, одержані від інших органів публічної влади, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Аналізуючи ст. 69 Бюджетного кодексу України, можна зробити висновок про те, що до доходів місцевих бюджетів належать місцеві податки і збори, які зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування; плата за землю, визначена у відсотковому співвідношенні для місцевих бюджетів різного рівня; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; плата за забруднення довкілля, податок на промисел, фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до відповідного бюджету; кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що є у комунальній власності; плата за оренду майнових комплексів, що є у комунальній власності; надходження від місцевих грошово-речевих лотерей; гранти та дарунки у вартісному обчисленні; власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; податок на прибуток підприємств комунальної власності; платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та інші надходження, передбачені законом.

Принциповим є конституційне положення, згідно з яким умовою для віднесення будь-якого об'єкта до матеріальної чи фінансової основи місцевого самоврядування є перебування його у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах чи у спільній власності зазначених суб'єктів. Таким чином,

711

Конституція України

Розділ XI. Стаття 142

Конституція вичерпно визначила первинних суб'єктів права комунальної власності – сільських, селищних, міських, районних у містах територіальних громад. Закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові ресурси є запорукою і гарантією реального забезпечення права органів місцевого самоврядування самостійно, в межах Конституції і законів України, реалізовувати інтереси населення відповідних територій.

Оскільки на сьогодні законодавчо не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад, а районні і обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, конституційно закріплено, що в управлінні районних і обласних рад можуть перебувати лише об'єкти спільної власності сільських, селищних, міських територіальних громад. У частині другій коментованої статті Конституція використовує термін «комунальна власність», не розкриваючи його зміст. На сьогодні відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено поняття права комунальної власності як права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Отже, ґрунтуючись на положеннях частини першої коментованої статті та на законодавчому визначенні права комунальної власності, можна зробити висновок про те, що Конституція не передбачає утворення комунальної власності на рівні районів і областей.

Частина друга коментованої статті надає право сільським, селищним, міським територіальним громадам об'єднувати об'єкти комунальної власності і кошти місцевих бюджетів. Конституційно закріплюються і умови такого об'єднання. По-перше, зазначена процедура може здійснюватися тільки на договірних засадах. По-друге, чітко визначена мета об'єднання цих об'єктів: виконання спільних для кількох територіальних громад проектів чи спільне фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ, організацій. При цьому, реалізуючи право на таке об'єднання, територіальні громади можуть, але не зобов'язані передавати в управління районних, обласних рад об'єкти комунальної власності, оскільки Конституція визначає, що територіальні громади можуть створювати для цього відповідні органи і служби.

712

Слід зауважити, що ч. З ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» розвиває конституційне положення, закріплюючи, що об'єднання на договірних засадах об'єктів права комунальної власності чи коштів місцевих бюджетів може здійснюватися не тільки територіальними громадами сіл, селищ, міст, а й територіальними громадами районів у містах. До того ж зазначається, що вирішувати це питання територіальна громада може як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Частина третя коментованої статті містить важливе конституційне положення про участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів і фінансову підтримку місцевого самоврядування. Таким чином, держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для реалізації власних і делегованих державою функцій і повноважень та забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на стабільній основі частини загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Відповідно до Бюджетного кодексу України до таких обов'язкових платежів належать, наприклад, прибутковий податок з громадян у частині, визначеній цим актом, для місцевих бюджетів різного рівня, державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам, плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності і за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад, та ін.

Державна фінансова підтримка місцевого самоврядування здійснюється шляхом надання місцевим бюджетам із Державного бюджету трансфертів у вигляді дотацій та субвенцій. Такі дотації безоплатно і безповоротно надаються для вирівнювання доход-ної спроможності відповідного місцевого бюджету, який його отримує. Дотації надаються у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету, необхідного для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб (послуг), гарантованих державою. Він визначається на основі нормативів бюджетної забез-

713

Конституція України

Розділ XI. Стаття І 43

печеності на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом. Бюджетний кодекс України передбачає можливість надання дотацій на вирівнювання обласним, районним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, бюджетам міст республіканського, Автономної Республіки Крим та міст обласного значення. Субвенції надаються місцевим бюджетам для здійснення певної мети, програми, наприклад, програми соціального захисту, інвестиційного проекту, для компенсації втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, та ін.

Коментована стаття також містить положення про компенсацію державою витрат органів місцевого самоврядування, що виникають внаслідок рішень органів державної влади. На сьогодні законодавчо закріплений обов'язок держави у повному обсязі фінансувати здійснення органами місцевого самоврядування делегованих ним законом повноважень органів виконавчої влади. Такі кошти щороку передбачаються в Законі «Про Державний бюджет України». Крім того, державні органи можуть приймати певні рішення, що призводять до додаткових витрат з місцевих бюджетів, які не були заплановані. У цьому разі необхідні фінансові ресурси повинні бути обов'язково надані органам місцевого самоврядування.

Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей ірай-
714

онів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Коментована стаття у загальному вигляді окреслює сфери відання територіальних громад та органів місцевого самоврядування в Україні.

Частина перша цієї статті визначає найважливіші питання місцевого значення, що належать до відання суб'єктів місцевого самоврядування. Істотний характер має положення про те, що їх вирішення може здійснюватися як безпосередньо сільськими, селищними, міськими територіальними громадами, так і через органи місцевого самоврядування, які вони утворюють. Таким чином, положення частини першої коментованої статті поширюються на органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах та районах у містах (у разі прийняття рішення про їх створення). Вказівка на можливість безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальною громадою означає, що вона як основний суб'єкт місцевого самоврядування має правові підстави і можливості для самостійного вирішення чи контролю за здійсненням місцевих питань. При цьому розподіл компетенції органів місцевого самоврядування щодо реалізації конституційно закріплених місцевих питань у частині першій даної статті не закріплено. Не встановлюється і система конкретних органів місцевого самоврядування, що мають право здійснювати зазна-

715

Конституція України

Розділ XI. Стаття Ї43

чені повноваження. Таку деталізацію визначають законодавчі акти у сфері місцевого самоврядування.

Серед найважливіших питань місцевого значення, що реалізуються територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, Конституція визначає управління майном, що перебуває у комунальній власності. Відповідно до чинного законодавства зазначені суб'єкти мають право вчиняти щодо цього майна будь-які дії, що не суперечать закону. Згідно із ч. 5 ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Склад та перелік об'єктів комунальної власності самостійно визначаються представницькими органами місцевого самоврядування в містах, селах, селищах, а повноваження щодо управління цими об'єктами у межах, визначених радами, належать до власних повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування. При цьому всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні послаблювати економічні основи місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку, а також контроль за їх виконанням є одним із важливих напрямків діяльності органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією. Це потрібно для забезпечення комплексного розвитку території громади, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання відповідних ресурсів. Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць затверджують і контролюють сільські, селищні, міські ради, а розробляють і втілюють у життя їх виконавчі органи.

716

Серед конституційно визначених питань місцевого значення важливе місце посідає повноваження щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролю за їх виконанням. Під терміном «відповідні адміністративно-територіальні одиниці» Конституція має на увазі села, селища, міста, райони у містах. Відповідно до законодавства сільські, селищні, міські, районні у містах ради затверджують свій бюджет, вносять зміни до нього і контролюють його виконання, а також цільове, економне використання коштів, а виконавчі органи цих рад складають проект бюджету і забезпечують його

виконання.

Згідно із Бюджетним кодексом України бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст мають назву бюджетів місцевого самоврядування і разом із бюджетами районів у містах, обласними і районними бюджетами складають поняття «місцеві бюджети». При цьому рішення про місцевий бюджет, яке приймає місцева рада на своєму пленарному засіданні, затверджуючи його і надаючи повноваження виконавчому органу місцевого самоврядування щодо його здійснення протягом бюджетного періоду, є нормативно-правовим актом. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах, селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше ніж у двотижневий строк після затвердження районного чи міського (міст Києва, Севастополя, міст обласного чи республіканського Автономної Республіки Крим значення) бюджету.

Встановлення місцевих податків і зборів є складовою частиною конституційно визначених питань місцевого значення. При цьому Конституція України підкреслює, що таке встановлення можливо тільки відповідно до закону, тобто механізм справляння та порядок стягнення місцевих податків і зборів визначається відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, встановлених законами України. Зазначене повноваження слід аналізувати у системному зв'язку із п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, згідно з яким вся система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України. На сьогодні система місцевих податків і зборів закріплена в ст. 15 Закону України від 25 червня 1991 р. «Про систему оподаткування» (з наступними змінами) і Декретом Кабінету Міністрів України від 20 трав-

717

Конституція України

РозділХІ. Стаття 143

ня 1993 р. «Про місцеві податки і збори» (з наступними змінами), згідно з якими до місцевих податків і зборів належать: комунальний податок, податок з реклами, готельний, ринковий, курортний збір, збір за парковку автомобілів, за видачу ордера на квартиру, за участь у бігах на іподромі та за виграш на бігах, збір з власників собак, збір за право використання місцевої символіки, за право проведення кіно- і телезйомок, за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей, за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон та ін. Питання про встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішується сільськими, селищними, міськими радами тільки на пленарних засіданнях.

До питань місцевого значення Конституція також відносить забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Означене питання належить до компетенції місцевих рад та сільських, селищних міських голів, які відповідно до Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» утворюють сільські, селищні, міські, районні у містах та дільничні комісії з референдуму і сприяють у здійсненні їх повноважень, формують дільниці для голосування, сповіщають громадян про їх межі, місцезнаходження дільничних комісій по референдуму і приміщення для голосування. Місцеві ради мають право виключно на пленарних засіданнях призначити місцевий референдум, визначивши дату проведення і зміст питання, що виноситься на референдум. Сільські, селищні, міські голови здійснюють реєстрацію ініціативних груп місцевого референдуму, під час збирання підписів ініціативною групою під вимогою проведення референдуму організовують перевірку зазначених у підписних листах відомостей, забезпечують реєстрацію документів, надісланих ініціативними групами після збору підписів, і підписують акт про підбиття підсумків збирання підписів, забезпечують організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складення відповідних списків і передають їх дільничним комісіям з референдуму.

Закріплений у частині першій коментованої статті перелік місцевих питань не є вичерпним, оскільки, крім конституційно визначених, територіальні громади та органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, віднесені 718

законом до їх компетенції. Деталізація сфер відання і повноважень суб'єктів місцевого самоврядування міститься перш за все у законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення». Ці питання також визначаються низкою кодексів та галузевих законів, що закріплюють компетенцію органів місцевого самоврядування в фінансово-бюджетній, соціально-економічній, освітньо-культурній, будівельно-транспортній, природоохоронній та інших сферах. Наприклад, Кодекс України про надра, Лісовий, Водний, Земельний кодекси України встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування у галузі регулювання відповідних відносин. Загалом на сьогодні врегульовують компетенцію суб'єктів місцевого самоврядування в Україні близько сотні законодавчих актів.

Частина друга коментованої статті містить орієнтовний перелік повноважень обласних та районних рад. Регулювання даного питання окремою частиною цієї статті пояснюється особливим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Конституційно визначено лише два повноваження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні і обласні ради можуть вирішувати і інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Тобто подальша конкретизація компетен-ційних положень покладена на поточне законодавство.

До повноважень обласних і районних рад Конституція відносить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням. Крім того, зазначені органи затверджують районні і обласні бюджети та здійснюють контроль за їх виконанням. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України обласні і районні бюджети повинні бути затверджені відповідними радами не пізніше ніж у двотижневий строк після офіційного опублікування Закону про Державний бюджет України. При цьому конституційно визначається загальний порядок формування цих бюджетів, до складу яких зараховуються кошти державного бюджету та кошти, залучені на договірних засадах з інших місцевих бюджетів. Закріплюється і мета направлення цих коштів до обласних і районних бюджетів – наступний розподіл їх між сільськими, селищними, міськими територіальними громадами чи забезпе-

719

Конституція України

чення реалізації спільних проектів, соціально-економічних і культурних програм територіальних громад. Таким чином, кошти державного бюджету, що передаються органам місцевого самоврядування у вигляді дотацій і субвенцій, направляються до обласного бюджету для наступного розподілу обласною радою між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Районні ради в свою чергу, отримав- і ши відповідні кошти із обласного бюджету, розподіляють їх між | сільськими, селищними, міськими (крім міст обласного значення) бюджетами, а також використовують їх для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Оскільки Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи, то згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17, 18 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» розробка проектів програм соціального-економічного розвитку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих документів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні і районні місцеві державні адміністрації. Звіт про виконання обласного, районного бюджету подається місцевою державною адміністрацією у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється комісією з питань бюджету обласної, районної ради, після чого рада затверджує звіт про виконання або приймає інше рішення з цього приводу.

Частина третя коментованої статті передбачає можливість передачі органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Тим самим конституційно визнається наявність у органів місцевого самоврядування двох видів повноважень: власних і делегованих. Підкреслюється, що мова може йти лише про окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не повинен переважати власних повноважень органів місцевого самоврядування. Таке делегування може відбуватися виключно на законодавчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». 720

Розділ XI. Стаття 143

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення оптимальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. Так, відповідно до статей 64–69 Бюджетного кодексу України держава закріплює за бюджетами місцевого самоврядування такі загальнодержавні платежі, як прибутковий податок з громадян, у частині визначеній цим Кодексом; податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів і фіксований сільськогосподарський податок у частинах, що зараховуються до відповідного бюджету; податок на промисел; плата за землю, за забруднення навколишнього природного середовища та державне мито у частинах, що зараховуються до відповідного бюджету, та ін.

Крім того, як зазначено у частині третій коментованої статті, для забезпечення виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування держава може передавати їм відповідні об'єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній власності, може бути передане у комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об'єктами передачі можуть бути цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі об'єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств, житловий фонд та інші об'єкти соціальної інфраструктури, які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій, у тому числі не завершені будівництвом.

Частина четверта коментованої статті закріплює підконт-рольність органів місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень відповідним органам виконавчої влади.

721

Конституція України

Розділ XI. Стаття 144

Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, – на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює контроль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан їх виконання.

Стаття 144. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

У
коментованій статті йдеться про право органів місцевого самоврядування приймати в межах своїх повноважень та під свою відповідальність рішення. Адже рішення цих органів, як і інші правові акти, прийняті в системі суб'єктів місцевого самоврядування, є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та органів місцевого самоврядування. Зокрема, це статути територіальних громад, рішення, прийняті на місцевих референдумах, регламенти місцевих рад, рішення рад, розпорядження сільських, селищних, міських голів, рішення виконавчих комітетів місцевих рад, договори про розмежування предметів відання місцевих рад та органів місцевої виконавчої влади тощо. Реалізація права видавати такі муніципальні акти є

своєрідним засобом саморегуляції життєдіяльності територіальної громади, системи органів місцевого самоврядування і прямо передбачена Конституцією України, ч. З ст. 140 якої закріплює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Коментованою статтею визначається тільки статус рішень органів місцевого самоврядування. Право органів місцевого самоврядування видавати нормативно-правові акти є однією з найважливіших гарантій їх діяльності та формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування. Вони є основною юридичною формою реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає в процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад. Акт може створювати юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових вщносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

Закріплення в Конституції норми про правові акти органів місцевого самоврядування обумовлено тим, що вони сприяють формуванню справді демократичної системи правотворчості. Акти органів місцевого самоврядування поряд із Конституцією, законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами безпосередньої нормотворчості територіальних громад, актами місцевих органів виконавчої влади є важливим і необхідним елементом правового механізму місцевого самоврядування. Адже за допомогою актів органів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які обов'язкові для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організаціїїх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.

Органами місцевого самоврядування, про які йдеться в коментованій статті, є: представницькі органи місцевого самовря-

723

Конституція України

Розділ XI. Стаття 144

дування – сільські, селищні, міські, районні в містах, районні, обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад. Саме за даними органами місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» визнається право приймати нормативні акти у формі рішень.

Так, згідно з частинами 3–4 ст. 140 Конституції, статей 2, 10 та ч. З ст. 24 зазначеного Закону сільські, селищні, міські, районні, обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України, а за ст. 59 даного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні й інші акти у формі рішень. Рішення видається з дотриманням визначених, офіційно встановлених правил (процедур), які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження тощо. Такі вимоги об'єктивно випливають із ст. 19 Конституції, згідно з якою органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Отже, рішення органів місцевого самоврядування, прийняті з перевищенням їх повноважень або порушенням встановленої процедури, є незаконними.

За загальним правилом рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, встановлених законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду й звільнення з посади секретаря ради; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»; обрання голови районної, обласної, районної в місті ради, заступника голови районної, обласної, районної в місті ради, звільнення їх з посади, прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

724

Прийняті рішення сільської, селищної, міської ради підписуються сільським, селищним, міським головою, а районної в місті, районної чи обласної ради – головою відповідної ради, у разі їх відсутності – відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, коли сесія місцевої ради скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації, – депутатом ради, який за доручення депутатів головував на її засіданні. У той же час чинним законодавством України передбачається, що рішення сільської, селищної, міської ради в п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (ч. 4 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Також Закон у ст. 50 передбачає, що секретар сільської, селищної, міської ради забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення та організує контроль за їх виконанням. Стосовно районної, обласної, районної у місті ради, то їх голови забезпечують обговорення громадянами проектів рішень ради, оприлюднюють рішення ради. Рішення місцевих рад може оприлюднюватися в заснованих ними відповідних засобах масової інформації, а також іншим шляхом. Рішення нормативно-правового характеру набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення, якщо в його тексті не визначено інший строк введення цього рішення в дію.

Крім представницьких органів місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством правом приймати рішення наділяються й виконавчі комітети сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради. Відповідно до частин 6, 7 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється, що рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради. У разі незгоди сільського, селищ-

725

Конституція України

Розділ XI. Стаття 144

ного, міського голови (голови районної в місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд відповідної ради. Щодо рішень виконавчого комітету ради з питань, які віднесені до власної компетенції виконавчих органів ради, то вони можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів місцевого самоврядування. Рішення органів місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Законодавством України передбачається, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Згідно з частиною 2 коментованої статті рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненнями до суду. Тобто дана норма передбачає такий захід негативної оцінки акта органу місцевого самоврядування, як зупинення його дії. Одночасно положення даної норми означають те, що за Конституцією жоден орган або посадова особа, окрім суду, не наділяються правом вирішувати остаточну долю актів органів місцевого самоврядування. При цьому слід виходити з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Лише суд може прийняти рішення про незаконність акта органу місцевого самоврядування (ч. 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), що у свою чергу потенційно може стати приводом для його скасування.

Скасування за своєю суттю є негативною оцінкою діяльності органу місцевого самоврядування, який прийняв акт. Передбаче-

726

не коментованою статтею «зупинення» дії та можливе скасування незаконних актів є однією з санкцій конституційної відповідальності: в даному разі наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих органів, які видали незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. Так, систематичне зупинення і викликане ним скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання органом своїх обов'язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб'єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, в тому числі конституційної, відповідальності, причому несприятливі наслідки в даному разі мають розширювальне тлумачення. Скасування акта передбачає жорсткий, категоричний імператив і позбавляє акт його юридичної сили. Воно може усувати всі правові наслідки дії такого акта з моменту його прийняття. Тому слід зазначити, що передбачене коментованою нормою зупинення і можливе скасування – близькі, але не тотожні міри відповідальності. Зупинення дії рішення – це також обмежена в часі відміна, тобто така міра, яка не вирішує остаточно долю акта і не анулює його дію в попередній період.

Звертає на увагу й те, що Конституція не визначає, хто саме може зупинити рішення органу місцевого самоврядування, а також наслідки визнання або невизнання рішення незаконним тощо. Вирішення цих питань коментована стаття відсилає зробити в законі. Наприклад, у п. 1 ч. 1 ст. 78 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є лише побіжне посилання на вимоги компетентних органів про приведення рішень органів місцевого самоврядування у відповідність із законом.

Аналіз чинного законодавства дозволяє достатньо розширено тлумачити поняття «компетентні органи» в контексті відносин щодо зупинення рішень органів місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 15 Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений має право вносити подання до органів місцевого самоврядування для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. У свою чергу за статтями 5, 8 Закону України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради України» (із наступними змінами) встановлюється, що комітети Верховної Ради України

727

Конституція України

Розділ XI. Стаття 145

здійснюють контроль за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України, їх рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Також згідно зі ст. 19 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції та чинним законам здійснює прокуратура. Прокурор має право вносити протест на рішення місцевих рад про скасування акта або приведення його у відповідність із законом. Дані повноваження зберігаються за прокуратурою, виходячи з п. 9 розділу XV Конституції (див. коментар), тільки до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Слід також мати на увазі, що відповідно до п. 1 ст. 119 Конституції виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, законності і правопорядку додержання прав і свобод громадян на відповідній території забезпечують місцеві державні адміністрації (див. коментар до ст. 119). Аналогічні положення можна знайти й у ст. 25 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації». Це дозволяє вважати, що з часом функцією щодо зупинення дії актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду потенційно наділятимуться місцеві державні адміністрації.

Стаття 145. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Коментована стаття закріплює такий вид гарантій місцевого самоврядування в Україні, як право на судовий захист своїх прав та інтересів. Конституційне закріплення гарантій прав місцевого самоврядування є важливою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування зачіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, але й передусім усіх жителів – членів відповідних територіальних громад. Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох за-

728

собів правового захисту, однак центральне місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування посідає судовий захист. Звертатися до суду за захистом своїх прав у галузі місцевого самоврядування можуть громадяни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов'язана з вирішенням питань місцевого значення. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі в галузі місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної діяльності. Треба також додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються в судовому порядку.

Передбачене коментованою статтею право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які відповідно до ст. 144 Конституції є обов'язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом (див. коментар до ст. 144). Це пояснюється тим, що невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку органів та посадових осіб державної влади, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій є порушенням прав і свобод у сфері місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність тих суб'єктів, які порушують права місцевого самоврядування. Так, виходячи з норм Конституції, конституційно-правову відповідальність несе держава, коли вона не виконує офіційно взятих на себе зобов'язань, якщо внаслідок цього було завдано шкоду будь-кому. Передусім все це стосується діяльності по захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок корелює із ст. З Конституції України, в якій закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі – і права на місцеве самоврядування) є головним обов'язком держави (див. коментар до ст. 3). Тому невиконання покладених на себе державою обов'язків у цій галузі має тягти за собою її конституційно-правову відповідальність. Також згідно із ст. 56 Конституції кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів та

729

Конституція України

Розділ XI. Стаття 145

завдали шкоди громадянам. У руслі цього підходу п. З ст. 73 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Крім того, відповідно до чинного законодавства передбачається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Процедура звернення до суду посадових осіб місцевого самоврядування, окремих громадян встановлюється у відповідних процесуальних кодексах (Цивільному процесуальному, Господарському процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах України). Цими ж кодексами регламентується і процедура захисту прав та охоронюваних законом інтересів місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі органи судової влади – Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції.

При цьому захист прав місцевого самоврядування Конституційним Судом України може здійснюватися прямо і опосередковано. На підставі ч. 1 ст. 41 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» органи місцевого самоврядування можуть безпосередньо направити до цього органу конституційне подання з питань дачі висновків у справах щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України. Якщо ж орган місцевого самоврядування вважає, що прийнятий закон чи інший акт Верховної Ради України, Президента, Кабінету Міністрів України, правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що стосується прав місцевого самоврядування, не відповідає Конституції України, реалізувати своє право на захист у Конституційному Суді він може опосередковано через інші суб'єкти права на конституційне подання, які можуть звернутися в 730

орган конституційної юрисдикції в інтересах відповідної територіальної громади чи органів місцевого самоврядування.

При розгляді справи у кримінальному процесі питання щодо захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування виникають переважно у випадках, коли: орган місцевого самоврядування або його посадова особа бере участь у процесі як цивільний позивач, оскільки раніше при вчиненні злочину були порушені права місцевого самоврядування; посадова особа місцевого самоврядування виступає у процесі як потерпший, оскільки раніше ця особа зазнала майнової, фізичної або моральної шкоди від особи, в діяннях якої є ознаки злочину, а вчинене діяння може бути пов'язано із виконанням цією особою службових обов'язків; посадова особа органу місцевого самоврядування виступає в процесі як обвинувачений (підсудний).

На відміну від господарського процесу, в якому здебільшого сторонами є суб'єкти підприємницької діяльності, в цивільному процесі сторонами можуть виступати будь-які фізичні та юридичні особи. Так, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, прокурор, а також фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав і свобод інших осіб у випадках, передбачених законом. Зокрема, органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі в справі або вступати в справу за своєю ініціативою для надання висновків з метою здійснення покладених на них обов'язків. Особливістю захисту прав місцевого самоврядування в цивільному процесі є те, що такі права та охоронювані законом інтереси можуть захищатись у порядку провадження по спорах, що виникають з адміністративно-правових відносин. Серед справ, які виникають з адміністративно-правових відносин та пов'язані з порушенням прав місцевого самоврядування, Цивільним процесуальним кодексом передбачені такі: скарги на неправильності у списках виборців та у списках громадян, які мають право брати участь у референдумі; скарги на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і сільських, селищних, міських голів і заяви про скасування рішень виборчої комісії; скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності; справи про стягнення з громадян недоїмки по податках, самооподаткуванню сільського населення і державному обов'язковому страхуванню.

731

Конституція України

Розділ XI. Стаття 146

Важливу роль у захисті прав та інтересів місцевого самоврядування відіграють господарські суди.

З часом провідну роль у захисті прав та законних інтересів місцевого самоврядування має відігравати адміністративне судочинство. Судами, які його здійснюватимуть, є адміністративні суди. їх система визначена Законом України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України». Закон закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції).

Стаття 146. Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

За Конституцією в Україні визнається місцеве самоврядування, яке виступає як важливий елемент конституційного ладу, форма здійснення народовладдя та фундаментальне право людини і громадянина на самостійне вирішення питань місцевого значення. Визначаючи концептуальні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні (поняття, систему суб'єктів, форми здійснення, матеріальну і фінансову основи), решту питань організації місцевого самоврядування Конституція залишає для врегулювання окремими законами. Адже Конституція як акт тривалої дії не може врахувати різноманітні аспекти функціонування територіальних громад у процесі становлення місцевого самоврядування в Україні. Слід мати на увазі, що держава за допомогою правових заходів, у тому числі шляхом прийняття законів, лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Законами регламентуються лише основи, відправні засади організації та діяльності місцевого самоврядування. Тим самим підтверджується, що місцеве самоврядування є явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає можливість самостійно розвиватися територіальним громадам, у той же час підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність.

Одночасно стаття, що коментується, втілюючи положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, встановлює суворі рамки діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб – вони 732

діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Це так званий дозвільний тип правового регулювання, який полягає у чіткому законодавчому визначенні їх компетенції, забороні виходити за рамки, встановлені нормативно-правовими актами («дозволено тільки те, що прямо передбачено законом»). Такий тип правового регулювання сприяє встановленню верховенства права, запобігає свавільній, непідконтрольній та незаконній діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, створює атмосферу суворого та беззаперечного додержання Конституції та законів України як неодмінну ознаку режиму законності. Так, згідно із ст. 92 Конституції виключно законами встановлюються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод (п. 1), територіальний устрій України (п. 13), засади місцевого самоврядування (п. 15), статус столиці України, спеціальний статус інших міст (п. 16), організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20); ч. З ст. 133 закріплює, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України; ч. 2 ст. 140 зазначає, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України; ч. З ст. 141 визначає, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Норми, які містяться у даній статті, є нормами-орієнтирами, які спрямовані на пошук оптимальних варіантів законодавчого регулювання питань місцевого самоврядування в Україні, визначають як систему обов'язкових законів України, які регулюють суспільні відносини в сфері місцевого самоврядування, так і обумовлених динамікою сучасного муніципального життя потенційно необхідних законодавчих актів, робота над підготовкою яких триватиме у майбутньому.

Аналіз чинних законодавчих актів, що визначають інститут місцевого самоврядування, дає можливість виділити декілька їх груп. Так, основним законодавчим актом після прийняття Конституції України у створенні правових основ місцевого самоврядування став Закон від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей Закон включає класичні елементи конституційно-правового регулювання: закріплює статус суб'єктів системи місцевого самоврядування, сферу їх компетенції – влас-

733

Конституція України

ної та делегованої; гарантії реалізації й захисту місцевого самоврядування; юридичну відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Самостійну групу складають ті, що регламентують окремі питання місцевого самоврядування. До їх переліку належать, наприклад, закони «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 p., «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1998 p., «Про столицю України – місто-герой Київ» 1999 p., «Про органи самоорганізації населення» 2001 p., «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 p., «Про статус депутатів місцевих рад» 2002 р. тощо. Важливу роль у регулюванні місцевого самоврядування відіграють закони, присвячені економічним питанням, зокрема, Бюджетний кодекс, закони України «Про плату за землю» 1996 p., «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» 1998 p., «Про іпотеку» 2003 р. тощо.

Враховуючи, що Конституція України виокремлює правовий статус Автономної Республіки Крим (розділ X) та особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополя, можна вести мову про розмежування дії законів залежно від сфери їх поширення. Так, місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим регулюється, окрім законодавства України, ще й Конституцією та нормативно-правовим актами Автономної Республіки Крим, які, у свою чергу, не можуть суперечити відповідно Конституції України та чинному законодавству України.

У частині 2 ст. 140 Конституції України зазначено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Але, якщо Верховна Рада України прийняла Закон України від 15 січня 1999 р. «Про столицю України – місто-герой Київ», яким закріпила спеціальний статус та особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті відповідно до Конституції, то робота над підготовкою закону «Про статус міста Севастополя» ще триває.

Сьогодні в Україні нараховується майже сімсот законів, так чи інакше пов'язаних із сферою місцевого самоврядування. У його законодавчому забезпеченні залишається ще багато прогалин, недосконалих, суперечливих норм. До законів, які необхідно підготувати та прийняти, належать закони «Про територіальні громади в Україні», «Про комунальну власність», «Про адміністративно-територіальний устрій України» та ін.

734

Розділ XII Конституційний Суд України

Стаття 147. Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Коментована стаття закріплює основи конституційного статусу Конституційного Суду України.

Перша частина статті містить визначення Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. За змістом цього визначення можна стверджувати, що в Україні прийнято європейську (австрійську, кельзеніанську, централізовану) модель судового конституційного контролю. Такий висновок випливає також з аналізу Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України».

На відміну від американської (дифузивної, децентралізованої) моделі, за умов якої конституційний контроль здійснюється практично усіма судами загальної юрисдикції або тільки найвищим судом загальної юрисдикції, в Україні відповідна функція, по суті, централізовано реалізується спеціалізованим судовим органом, не включеним до системи судів загальної юрисдикції. Вперше подібний орган – конституційний суд – був утворений в 1925 р. на європейському континенті в Австрії, а його теоретично обґрунтував видатний вчений Ганс Кельзен. Цим і пояснюють-

735

Конституція України

Розділ XII. Стаття 147

ся наведені назви відповідної моделі судового конституційного контролю.

Визначення Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції означає, що в Україні відсутня система судів конституційної юрисдикції. Зазначене характеризує всі без винятку країни з унітарною формою державного устрою, де прийнято австрійську модель судового конституційного контролю. Певний виняток становлять окремі федеративні держави, де конституційні суди створені як на рівні федерації, так і на рівні усіх або окремих суб'єктів (Росія, ФРН).

Централізованість, організаційна єдність, односуб'єктність конституційної юрисдикції за умов унітарної держави пояснюється змістом і характером функції конституційного контролю, здійснюваної Конституційним Судом України. За Конституцією України об'єктами такого контролю є в першу чергу правові акти вищих органів держави, уповноважених здійснювати нор-мотворчість, – Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України. Частина з цих актів має універсальну природу, тобто вони діють у просторі в межах усієї держави.

Створення «місцевих» конституційних судів могло б призвести до дезінтеграції національної правової системи, до деформації міжнародно-правових відносин нашої держави і, нарешті, до партикуляризації практики конституціоналізму. Не дивно, що вищезгадана організаційна єдність чи односуб'єктність конституційної юрисдикції є загальним правилом для країн, де прийнято австрійську модель судового конституційного контролю.

Односуб'єктність конституційної юрисдикції зумовлена соціальним призначенням і природою функції судового конституційного контролю. Реалізація цієї функції об'єктивно може призвести до певних дій безпосередньо політичного характеру: внесення Верховною Радою України чи Президентом України змін до їх актів, окремі положення яких визнані неконституційними, зміни у правозастосуванні офіційно протлумачених положень Конституції України, ненадання Верховною Радою України згоди на обов'язковість міжнародних договорів тощо.

Наявність політичних наслідків здійснюваної Конституційним Судом України функції не означає, що він є учасником прямого політичного процесу. Учасниками цього процесу об'єктивно можуть бути лише вищі органи держави, функціонально поєднані із 736

законодавчою і виконавчою владою, – Верховна Рада України, Президент України і Кабінет Міністрів України. Конституційний Суд України нерідко бере участь у вирішенні компетенційних спорів, які є юридичними за зовнішніми ознаками і політичними за характером. Однак вирішувати ці спори він покликаний на основі Конституції України і виключно правовими засобами.

Згідно з визначенням Конституційного Суду України, що містить перша частина коментованої статті, він є єдиним органом конституційної юрисдикції. Тим самим на конституційному рівні уникнуто вживання терміна «суд конституційної юрисдикції». Це, зокрема, відобразило наявність різних підходів до питання місця і ролі відповідного органу в державному механізмі, які виявилися у процесі розробки і прийняття чинної Конституції України.

Проте сьогодні загальноприйнятою є характеристика Конституційного Суду України як судового органу (органу судової влади). Більше того, Конституцією України він певною мірою поєднаний із судами загальної юрисдикції. Такий висновок можна зробити з того, що за змістом конституційної норми судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Свідченням на користь наведеного висновку є й те, що на суддів Конституційного Суду України поширюються ті ж самі гарантії незалежності і недоторканності, а також підстави щодо звільнення з посади і вимоги щодо несумісності, які передбачені для суддів судів загальної юрисдикції. Але чи не найсуттєвішим у визначенні Конституційного Суду України як судового органу є те, що основні принципи його діяльності збігаються або можуть бути порівняні із засадами судочинства, здійснюваного судами загальної юрисдикції.

З іншого боку, між Конституційним Судом України і судами загальної юрисдикції не існує відносин субординації. Він не є наглядовою, касаційною чи апеляційною інстанцією щодо цих судів. Відповідні відносини можна визначити як координаційні. При цьому статус Конституційного Суду України відмінний від статусу судів загальної юрисдикції, включно найвищого судового органу в системі цих судів – Верховного Суду України. Відмінність полягає не тільки у змісті відповідних статусів, а й у їх рівнях.

Конституційний Суд України є одним з вищих органів держави і має статус конституційного органу державної влади (у вузькому значенні цього поняття). Основний зміст його статусу визначений саме в Конституції України, причому в окремому,

737

Конституція України

Розділ XII. Стаття 147

відповідно поіменованому її розділі. У такий же спосіб визначений статус інших вищих органів держави – Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України. До того ж статус Конституційного Суду України деталізовано у спеціальному, так званому статусному законі – Законі України «Про Конституційний Суд України».

Згідно з визначенням, що містить перша частина коментованої статті, Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції. Основний зміст поняття конституційної юрисдикції викладено в другій частині цієї статті.

Зміст цього поняття характеризує функція конституційного контролю, здійснювана Конституційним Судом України. Формою (формами) реалізації такої функції є конституційне судочинство. Термін «конституційний контроль» має різні значення, а вчинення відповідних дій іноді відносять до повноважень різних державних органів (звичайно – до різних вищих органів держави).

Феномен конституційного контролю концептуально не сприймався за радянських часів, адже тоді було задеклароване верховенство «найвищого органу державної влади» – Верховної Ради. Передбачений ст. 108 Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. «контроль за додержанням Конституції» був зведений до розгляду Президією Верховної Ради УРСР питань виконання усіма іншими органами союзної республіки (окрім самої Верховної Ради) так званих конституційних вимог. Однак Президія Верховної Ради УРСР не була уповноважена скасовувати на підставі неконституційності акти «підконтрольних» органів.

У світовому вимірі, починаючи з другої половини XX ст., саме судовий конституційний контроль почали, по суті, ототожнювати із загальним поняттям конституційного контролю. Такий контроль, як зазначалось, є функцією загальних або спеціалізованих судів, яка за умов нашої держави здійснюється Конституційним Судом України. Конкретний зміст цього контролю в першу чергу полягає в застосуванні спеціальної процедури (конституційного судочинства) при вирішенні питань відповідності Конституції України (консти-туційності) законів та певного кола інших правових актів. Юридичними наслідками визнання неконституційними законів та інших правових актів чи їх окремих положень є втрата ними чинності.

Природа судового конституційного контролю відображена в завданні і в основних принципах діяльності єдиного органу кон-

738

ституційної юрисдикції, закріплених у Законі України «Про Конституційний Суд України». Так, завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України (ст. 2), а його діяльність ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, рівноправності суддів, гласності, повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень (ст. 4).

Повноваження Конституційного Суду України перевіряти і оцінювати відповідність Конституції України законів та інших правових актів мають так званий «титульний» характер, вони засвідчують його головне призначення. Тому ці повноваження встановлені не тільки ст. 150 Конституції України, яка містить відповідний перелік, а й більш загальною за змістом ст. 147, де, як зазначалось, визначено основи конституційного статусу Конституційного Суду України. Контрольний характер мають також повноваження Конституційного Суду України, зафіксовані в низці інших положень Конституції України. Сюди віднесений п. 28 ч. 1 ст. 85, яким передбачене дострокове припинення Верховною Радою України повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення представницьким органом територіальної автономії, Конституції України або законів України. Конституційний Суд України здійснюватиме контроль, якщо відповідно до ч. 6 ст. 111 і ч. 2 ст. 151 Конституції України надаватиме Верховній Раді України висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Контроль буде здійснюватися і тоді, коли згідно зч. 1 ст. 151 Конституції України надаватимуться висновки про консти-туційність чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. В останньому випадку конституційний контроль об'єктивно матиме попередній (превентивний, прелімінарний, допарламентський) характер. Попереднім є і контроль за змістом ст. 159 Конституції України, яка передбачає розгляд Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності певним конституційним вимо-

739

Конституція України

Розділ XII. Стаття 148

гам. Такий характер цього контролю визнаний, зокрема, в Рішенні Конституційного Суду України від 9 червня 1998 р. у справі щодо внесення змін до Конституції України.

Проте конституційний контроль здійснюється також у процесі і за наслідками офіційного тлумачення Конституції України і законів. Відповідні повноваження Конституційного Суду України передбачені ч. 2 ст. 147 і ст. 150 Конституції України. Здійснюючи тлумачення Основного Закону, Конституційний Суд України тим самим вчиняє своєрідну превенцію, профілактику: його акти тлумачення (інтерпретаційні акти) мають захистити Конституцію України від порушень як тими, хто відповідно звертається до нього, так й іншими суб'єктами права. Однак таке убезпечення має не тільки превентивне значення. Офіційно тлумачучи Конституцію України, Конституційний Суд України роз'яснює зміст його окремих положень і тим самим виконує завдання гарантувати верховенство Конституції України.

Це ж саме завдання виконує Конституційний Суд України, здійснюючи офіційне тлумачення законів. Така його діяльність є за природою конституційним контролем вже через те, що згідно зі ст. 95 Закону України «Про Конституційний Суд України» в разі, якщо при тлумаченні конкретного закону буде встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності відповідного закону. По суті здійснення офіційного тлумачення законів завжди співвіднесене і навіть прямо залежить від одночасного вирішення питань про їх відповідність Конституції України.

Виходячи з аналізу повноважень Конституційного Суду України, його можна визначити як орган судового конституційного контролю, або судовий орган конституційного контролю. Знаменно, що єдиний орган конституційної юрисдикції майже відразу відповідно самовизначився: в Рішенні Конституційного Суду України від 24 грудня 1997 р. у справі щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій він названий «органом конституційного контролю».

Стаття 148. Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України.

740

Президент України, Верховна Рада України та зізд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України.

Суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж роботи за фахом не менш як десять років, проживає в Україні протягом останніх двадцяти років та володіє державною мовою.

Суддя Конституційного Суду України призначається на дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк.

Голова Конституційного Суду України обирається на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України зі складу суддів Конституційного Суду України шляхом таємного голосування лише на один трирічний строк.

Коментована стаття присвячена кількісному складу Конституційного Суду, порядку формування Конституційного Суду, вимогам до конституційних суддів, строку їх повноважень, порядку обрання Голови Конституційного Суду України.

Прийняття Конституції України від 28 червня 1996 p., а також Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» стало важливим етапом на шляху створення органу конституційної юрисдикції в Україні: визначено порядок його формування, організації і діяльності, процедуру розгляду ним справ. 18 жовтня 1996 р. призначені на той час судді склали у Верховній Раді України присягу, утворивши дієздатний орган конституційної

юрисдикції.

Статтею 148 чинної Конституції України визначено кількісний склад Конституційного Суду України, суб'єктів його формування, строки повноважень та вимоги до суддів Конституційного Суду України, а також порядок обрання Голови Конституційного Суду України, строк його повноважень.

Відповідно до ч. 1 статті, що коментується, Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України.

Зміни кількісного складу Конституційного Суду України обумовлені необхідністю збалансованого врахування інтересів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Формування Конституційного Суду України за участю всіх гілок влади є паритетним, забезпечує справжню його незалежність і виконання ним ролі арбітра у вирішенні питань щодо конституційності актів органів

741

Конституція України

Розділ XII. Стаття 148

влади. Участь у процедурі формування органу конституційної юрисдикції не однієї-двох, а всіх гілок влади найповніше враховує вимоги принципу поділу влади. Подібний порядок формування суду діє в Болгарії, Грузії, Іспанії, Італії, Південній Кореї, Мадагаскарі, Молдові, Монголії та деяких інших країнах.

Якщо звернутися до світового досвіду, то можна знайти різні варіанти вирішення питання щодо кількості суддів. Кількість суддів конституційних судів (рад) у країнах Західної Європи становить від дев'яти до шістнадцяти (Франція – дев'ять, Греція, Бельгія, Іспанія – дванадцять, Португалія – тринадцять, Італія – п'ятнадцять, ФРН – шістнадцять). У більшості країн СНД і Балтії кількість суддів конституційних судів варіюється від п'яти до дев'ятнадцяти (Естонія – п'ять, Молдова – шість, Латвія, Узбекистан, Таджикистан – сім, Азербайджан, Вірменія, Грузія, Киргизстан, Литва – дев'ять, Білорусь – дванадцять, Росія – дев'ятнадцять). Це обумовлено особливістю завдань, які стоять перед конституційними судами, а також намаганням забезпечити у складі суду баланс суддів різних професійних і життєвих спрямувань та переконань.

Конституційний Суд України не має палат і здійснює свою діяльність як єдиний орган за процедурою пленарних засідань та засідань, на яких розглядаються всі питання, що потребують вирішення Конституційним Судом України, крім тих, що вирішуються на його пленарних засіданнях. Він повноважний розглядати справи по суті на своїх пленарних засіданнях за наявності не менше дванадцяти суддів Конституційного Суду України. Для розгляду питань щодо відкриття провадження у справах за конституційними поданнями та конституційними зверненнями у складі Конституційного Суду України утворюються колегії суддів. У разі прийняття колегією суддів Конституційного Суду України процесуальної ухвали про відмову у відкритті провадження у справі відповідні матеріали розглядаються на засіданні Конституційного Суду України, який вирішує питання щодо відкриття провадження у справі. Засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на ньому присутні не менше одинадцяти суддів.

Слід наголосити на такій особливості організаційної структури окремих конституційних судів (Австрії, Туреччини, Швейцарії), як наявність інституту запасного судді, який не має ана-742

логів у конституційних судах інших держав, хоча це, на нашу думку, є явищем позитивним.

Свої особливості має організація конституційного судочинства у Молдові, Швеції – наявність суддів-асистентів, які допомагають суддям у здійсненні їх функцій. Іншою вартою наслідування особливістю організації Верховного адміністративного суду Швеції є можливість для відставного судці за певних обставин бути суддею ad hoc.

Формування єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні здійснюється шляхом призначення до його складу суддів Верховною Радою України, Президентом України та з'їздом суддів України. Кожен із зазначених суб'єктів формування Конституційного Суду України призначає по шість суддів.

Принцип призначення значно краще забезпечує професіоналізм судової діяльності, ніж виборність, оскільки виборці не дуже розуміються на професійних критеріях, які характеризують кандидата. Саме тому Конституційний Суд України формується шляхом процедури призначення.

Законом України «Про Конституційний Суд України» врегульовано порядок призначення суддів усіма суб'єктами формування Конституційного Суду України. Так, призначаючи суддів, Президент України проводить консультації з Прем'єр-міністром України та Міністром юстиції України щодо кандидатур на посади суддів. Про призначення особи на посаду судді Конституційного Суду України Президент України видає указ, скріплений підписами Прем'єр-міністра України та Міністра юстиції України.

Верховна Рада України відповідно до зазначеного Закону призначає суддів Конституційного Суду України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Пропозиції щодо кандидатур на посади суддів вносить Голова Верховної Ради України. Може вносити пропозиції з цього питання також не менш як одна чверть народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Щодо кожної кандидатури на посаду судді відповідний комітет Верховної Ради України подає

• парламенту свої висновки. Призначеними на посади суддіввважаються кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів депутатів, але більше половини від конституційного складу Верховної Ради України. За результатами голосування оформ-

:
ляється постанова Верховної Ради України про призначення

суддів Конституційного Суду України.

743

Конституція України

З'їзд суддів України за пропозицією делегатів з'їзду відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх делегатів з'їзду визначає кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України для включення в бюлетені для таємного голосування. Призначеним на посаду судді Конституційного Суду України вважається кандидат, який в результаті таємного голосування одержав більшість голосів від числа обраних делегатів з'їзду суддів України. За результатами голосування головуючим і секретарем з'їзду підписуються рішення з'їзду суддів України про призначення суддів Конституційного Суду України.

Президент України, Верховна Рада України в місячний строк після припинення повноважень суддів Конституційного Суду України, які ними були призначені, призначають у межах своїх повноважень інших осіб на вакантні посади. Що стосується з'їзду суддів України, то призначення на вакантні посади в межах своїх повноважень ним здійснюється у тримісячний строк.

На жаль, залишилися не врегульованими в законодавстві питання формування Конституційного Суду України у випадках недотримання Президентом України, Верховною Радою України чи з'їздом суддів України передбачених Законом «Про Конституційний Суд України» строків призначення суддів, у тому числі в разі припинення повноважень судді. Якщо суддів не призначено, діяльність Конституційного Суду України може бути припинено до призначення необхідної кількості нових суддів.

Зважаючи на особливий статус Конституційного Суду України та його місце в механізмі державної влади, Основним Законом значно підвищено вимоги до кандидатів на посади суддів. Статус судді Конституційного Суду України визначається Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України» та Законом України «Про статус суддів». Суддею Конституційного Суду України може бути лише громадянин України, який на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж роботи за фахом не менш як десять років.

Вимога щодо українського громадянства є цілком закономірною для майбутнього представника вищого судового органу, який присягає чесно і сумлінно виконувати високі обов'язки судді Конституційного Суду України, забезпечувати верховенство Конституції України, захищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина, брати участь у

744

Розділ XII. Стаття 148

прийнятті надзвичайно важливих і відповідальних рішень, які іноді можуть істотно впливати на долю країни.

Терміном «робота за фахом» охоплюється наукова і педагогічна діяльність у галузі права, а також робота в минулому суддею, слідчим, прокурором, адвокатом, юрисконсультом тощо. Обов'язковими вимогами є проживання в Україні протягом останніх двадцяти років та володіння державною мовою.

Закон «Про Конституційний Суд України» (ч. 2 ст. 16) закріплює заборону для судді Конституційного Суду України належати до політичних партій і профспілок, мати представницький мандат, брати участь у будь-якій політичній діяльності, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Тим самим суворо дотримується вимога щодо відмови суддів від участі в політичній діяльності. Складовою частиною процедури формування конституційних судів є складання присяги. Вона є клятвою на вірність Конституції і служінню народу, яку в обов'язковому порядку дає посадова особа, вступаючи на високу державну посаду. Коло таких осіб визначається конституцією країни або законами. В Україні до них належать, крім глави держави і народних депутатів України, також судді, в тому числі Конституційного Суду України.

Суддя Конституційного Суду України вступає на посаду з дня складення ним присяги судді Конституційного Суду України, яке здійснюється на засіданні Верховної Ради України не пізніш як через місяць після призначення його суддею. Чинним Законом України «Про Конституційний Суд України» визначено, що засідання парламенту з цього приводу проводиться за участю Президента України, Прем'єр-міністра України, Голови Верховного Суду України. Порушення суддею присяги може бути підставою для звільнення його з посади.

Суддя Конституційного Суду України призначається на дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк. Обмеження строку перебування на посаді, а також унеможливлен-ня бути призначеним на повторний строк є елементами політичної доцільності. Відсутність права на повторне призначення, по суті, є загальною практикою.

Заборона призначати судцю на новий термін є додатковою гарантією його незалежності. Якщо суддя знає, що його повторне призначення неможливе, то у своїй діяльності він не орієнтува-

745

Конституція України

Розділ XII. Стаття 149

тиметься на позиції осіб чи органів, від яких залежало б його призначення.

Якщо звернутися до світового досвіду, то можна зауважити різні варіанти вирішення питання щодо строків, на які призначаються судді. Є й безстрокове призначення: не встановлено строку перебування на посаді суддів Конституційного Суду Республіки Вірменії, вони обіймають свою посаду до досягнення сімдесяти років. У Конституційному Суді Хорватії для суддів не існує вікових рамок – ні для зайняття посади, ні для виходу на пенсію. Судді обираються парламентом на вісім років. Є й інші строки: дванадцять років (ФРН), дев'ять років (Іспанія), вісім років (Польща).

Проблема строку перебування на посаді судді Конституційного Суду України є багатоаспектною і остаточно не вирішеною. На суддів Конституційного Суду України поширюються підстави звільнення з посади, передбачені Основним Законом для суддів судів загальної юрисдикції. Дев'ятирічний строк повноважень судді Конституційного Суду України в будь-якому випадку обмежений досягненням граничного віку перебування на посаді (65 років), установленого п. 2 ч. 5 ст. 126 Конституції України. Не вирішено питання про право судді після закінчення повноважень повернутися до суду, в установу чи на посаду, де він працював до призначення суддею Конституційного Суду України.

Зі складу судців Конституційного Суду України на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів з будь-якою кількістю кандидатів, запропонованих суддями Конституційного Суду України, обирається Голова Конституційного Суду України.

Строк повноважень Голови обмежено трьома роками, що унеможливлює залежність від владних структур, а отже, забезпечує неупередженість у вирішенні питань, що належать до його компетенції. Такий підхід до заміщення цієї посади є майже загальним у практиці органів конституційної юрисдикції.

Обраним Головою Конституційного Суду України вважається кандидат, за якого проголосувало більше половини конституційного складу суддів Конституційного Суду України. Законом визначено, що в разі якщо було запропоновано більше двох кандидатів на посаду Голови Конституційного Суду України і жодного з кандидатів не було обрано, проводиться повторне голосу-746

вання щодо двох кандидатів, які отримали більшість голосів. У тому разі, якщо було запропоновано не більше двох кандидатів і жодного з них не було обрано або Голову Конституційного Суду України не було обрано при повторному голосуванні, проводяться нові вибори з висуванням інших кандидатур на посаду Голови Конституційного Суду України.

Організація та проведення виборів Голови Конституційного Суду України здійснюються комісією, що обирається Конституційним Судом України з числа судців, призначених до його складу.

Порядок обрання Голови Конституційного Суду України самими суддями забезпечує самостійність в організації роботи і є додатковою гарантією їх незалежності.

Стаття 149. На суддів Конституційного Суду України поширюються гарантії незалежності та недоторканності, підстави щодо звільнення з посади, передбачені статтею 126 цієї Конституції, та вимоги щодо несумісності, визначені в частині другій статті 127 цієї Конституції.

Коментована стаття присвячена закріпленню гарантій незалежності та недоторканності суддів Конституційного Суду України.

Судді Конституційного Суду України є професійними суддями і носіями судової влади, органом якої є Конституційний Суд України. Вони повинні мати високі гарантії незалежності і недоторканності. Необхідність таких гарантій зумовлена особливістю юрисдикції Конституційного Суду України, який є єдиним спеціалізованим органом конституційної юрисдикції.

Конституція України окремо не встановила гарантій незалежності і недоторканності для суддів Конституційного Суду України, а поширила на них ті, які передбачені її ст. 126. Ця стаття закріплює найбільш важливі гарантії незалежності та недоторканності суддів судів загальної юрисдикції. При цьому вона передбачає встановлення таких гарантій іншими нормами Конституції України та законами. Отже, на суддів Конституційного Суду України поширюються всі гарантії незалежності та недоторканності, встановлені для суддів судів загальної юрисдикції Конституцією України та законами, зокрема законами «Про статус суддів», «Про судоустрій України». Зміст цих гарантій розкрито в коментарі до ст. 126 Конституції України.

747

Конституція України

Поряд з цим є окремі гарантії незалежності та недоторканності, які поширюються виключно на суддів Конституційного Суду України. Ці гарантії містяться в нормах розділу XII «Конституційний Суд України» Конституції України та Законі України «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон).

Гарантією незалежності судді є демократичний порядок формування Конституційного Суду. По третині суддів (шість суддів) призначають Президент України, Верховна Рада України та З'їзд суддів України. Враховуючи функціональну взаємопов'язаність Президента України з виконавчою владою, а також проведення ним консультацій з Кабінетом Міністрів України та Міністром юстиції України щодо кандидатур на посаду суддів і обов'язковість скріплення указів Президента України про їх призначення підписами Прем'єр-міністра України та Міністра юстиції України, за наявності яких особа визнається призначеною на посаду судді, можна стверджувати, що у формуванні органу конституційної юрисдикції беруть участь як законодавча, судова, так і опосередковано виконавча влада.

При цьому призначений суддя не представляє інтереси органу, який його призначив, або підприємство, установу, організацію, в якій працював. Він виконує публічну функцію в інтересах суспільства, держави і повинен вирішувати справи з позицій права, а не інтересу певного органу влади, у тому числі того, який його призначив, та бути поза політикою.

Гарантією незалежності суддів є призначення їх лише на один дев'ятирічний строк без права бути призначеним на повторний строк. Призначення суддів на повторний строк послаблює їх незалежність і сприяє можливості впливу на них. Гарантією незалежності є також обрання самими суддями Голови Конституційного Суду України та його заступників і тільки на один трирічний строк. Це посилює і незалежність Голови Конституційного Суду України у виконанні своїх функцій.

Гарантією незалежності судді органу конституційної юрисдикції є встановлення повноважень Конституційного Суду України, а також суб'єктів звернення до нього з питань відповідності Конституції України визначених нею нормативно-правових актів. При цьому Основний Закон України не допускає зміни законом його повноважень (розширення чи звуження), а також кола встановлених ним суб'єктів, які можуть звертатися до суду. 748

Розділ XII. Стаття І49

Судді Конституційного Суду не можуть за власною ініціативою порушувати розгляд будь-якого, віднесеного до повноважень Конституційного Суду, питання.

Гарантією незалежності судді є обов'язковість розгляду справ за процедурою, визначеною законом, встановлення обов'язковості рішень органу конституційної юрисдикції.

Гарантією незалежності судді є функціонування в Конституційному Суді України суддівського самоврядування. Вирішення питань внутрішньої діяльності суду, а також тих, що зачіпають інтереси судді, органами суддівського самоврядування, а не суддями з адміністративними функціями чи посадовими особами апарату суду, посилює незалежність судді. Діяльність суддівського самоврядування є конституційною вимогою, обов'язковою і для Конституційного Суду України.

Законом України «Про судоустрій України» передбачено функціонування суддівського самоврядування у всій судовій системі України, до якої входить і Конституційний Суд України. Організаційною формою суддівського самоврядування в органі конституційної юрисдикції ним визначено збори суддів (ст. 114). Гарантії незалежності судді органу конституційної юрисдикції встановлюються також Законом про принципи функціонування цього органу. До них можна віднести такі основні принципи діяльності Конституційного Суду, як верховенство права, незалежність, колегіальність, рівноправність суддів, гласність, повнота та всебічність розгляду справ, обгрунтованість прийнятих ними рішень (ст. 4). Названі принципи спрямовані на забезпечення самостійного і неупередженого здійснення конституційного правосуддя, незалежності суддів.

Здійснення конституційного правосуддя на засадах верховенства права і незалежності означає, що всі спірні питання, які віднесені до повноважень Конституційного Суду України, мають розглядатися самостійно і справедливо, при цьому повинні забезпечуватися захист прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства та держави. Не допускаються втручання в будь-якій формі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вплив на суддів у конституційному судовому процесі.

Принцип колегіальності означає, що всі рішення з питань, віднесених до повноважень Конституційного Суду України,

749

Конституція України

Розділ XII. Стаття 149

приймаються колегіально. Питання про відкриття провадження у справі за конституційними поданнями, зверненнями розглядаються колегіями суддів Конституційного Суду України у складі не менше чотирьох суддів, а в разі відмови ними у відкритті конституційного провадження – на засіданні Конституційного Суду України за обов'язкової участі не менше 11 суддів. Справи, в яких відкрито конституційне провадження, розглядаються на пленарному засіданні Конституційного Суду України за участю не менше 12 суддів. Рішення приймаються в Колегії суддів і на пленарному засіданні Конституційного Суду України більшістю голосів від загального складу (відповідно 6 і 18 суддів), а на засіданні Конституційного Суду – більшістю від числа присутніх суддів. Отже, вплив на одного суддю не дасть бажаного результату, а здійснити вплив на більшість суддів є проблематичним.

Гарантією незалежності суддів є їх рівноправність при здійсненні правосуддя, у тому числі і при прийнятті рішень. Жоден з суддів, у тому числі той, який виконує адміністративні функції, не має переваги при голосуванні. Голос Голови Конституційного Суду України є рівнозначним голосу іншого судді Конституційного Суду України, хоча в конституційних судах окремих країн голос голови суду визнається вагомішим, і при рівному розподілі голосів суддів приймається рішення, за яке проголосував голова суду.

Принцип гласності треба розглядати не лише як відкритість засідань суду і поширення інформації про діяльність Конституційного Суду України, а й як засіб контролю з боку суспільства за ним і суддями, за спробами втручання в здійснення судочинства, самостійного, неупередженого вирішення справ.

Принципи повноти і всебічності розгляду справ та обґрунтованості прийнятих рішень вимагають від суддів Конституційного Суду України вживати всіх, передбачених законом заходів для встановлення суті спірного питання і об'єктивно, неупереджено його вирішувати на підставі зібраних і досліджених у пленарному засіданні доказів. Вони визначають обсяг дослідження Конституційним Судом поставленого перед ним питання та обов'язки суддів неухильно виконувати їх. Таким чином, вони змушують суддів діяти і приймати рішення самостійно і незалежно.

Гарантією незалежності судді є встановлення його повноважень Законом «Про Конституційний Суд України». Він має право витребувати необхідні для розгляду справи документи, матері-

750

али, іншу інформацію від Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, суддів, органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також окремих громадян, політичних партій та інших об'єднань громадян. При цьому Законом передбачена відповідальність за відмову від надання документів, матеріалів, іншої необхідної інформації на вимогу судді, за ухилення від дачі пояснень.

Гарантією незалежності судді є встановлена Законом заборона публічно висловлювати свою думку з питань, які розглядаються Конституційним Судом України. Суддя не може наперед визначати своє ставлення не тільки до питання, що знаходиться на розгляді, а й до тих, які можуть бути предметом вирішення органом конституційної юрисдикції. При цьому не має значення, висловлене воно ним як громадянином, науковцем чи викладачем. Зокрема, судді бажано уникати оцінок щодо конституційності нормативних та інших актів, компетенції органів державної влади або органу місцевого самоврядування. Висловлення суддею своєї думки з питань, що знаходяться на розгляді в Конституційному Суді необхідно розглядати як порушення ним присяги.

Після прийняття рішення, дачі висновку Конституційним Судом України суддя може публічно висловлювати свою думку з розглянутих питань. Суддя, не згідний з рішенням (висновком) Конституційного Суду України в цілому або в окремій його частині, може викласти окрему думку.

Незалежність судді гарантується також забороною обмеження не тільки повноважень судді, а й його конституційних прав і свобод, навіть при введенні воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Гарантією незалежності судді є створення належних умов для його діяльності, включаючи винагороду за працю, яка має встановлюватися з урахуванням особливості конституційної юрисдикції, високого статусу судді, гідності професії та міри відповідальності, соціального і пенсійного забезпечення.

Гарантією незалежності суддів є встановлення права на відставку, виплату вихідної допомоги та отримання щомісячного довічного утримання за відсутності передбаченого для суддів судів загальної юрисдикції десятирічного стажу на посаді судді.

751

Конституція України

Розділ XII. Стаття 150

З урахуванням їх високого статусу, професійного рівня, строку перебування на посаді менше десяти років, до стажу їх роботи для отримання права на відставку зараховуються стаж іншої практичної, наукової, педагогічної роботи за фахом та стаж державної служби. При цьому за ними зберігаються звання судді і такі ж гарантії недоторканності та соціального захисту, як і до виходу у відставку.

Як гарантію незалежності судді можна розглядати відсутність дисциплінарної відповідальності судді Конституційного Суду України.

Гарантією незалежності судді є персоніфікованість прийняття рішень. Він не має права утриматися від голосування і зобов'язаний незалежно від результатів голосування і ставлення до рішення Конституційного Суду підписати його. Рішення приймається поіменним голосуванням у формі опитування суддів. Рішення підписується окремо суддями, які голосували за його прийняття і які голосували проти його прийняття.

Гарантією незалежності судді Конституційного Суду України є також те, що суддя не несе юридичної відповідальності за результати голосування, обговорення своїх виступів або висловлювань в Конституційному Суді України чи в колегії суддів з розглядуваних питань прийняття рішень та дачі висновків за окремими винятками. Якщо висловлювання містять образу чи наклеп, то суддя не звільняється від відповідальності за них.

Конституція України поширила на суддів також підстави щодо звільнення, перелік яких наведено в ч. 5 ст. 126. У Законі (ст. 23) вони розглядаються як підстава припинення повноважень судді. Повноваження судді виникають не з моменту його призначення, а пов'язуються з певною подією, без якої він не може приступити до їх здійснення і якою визначається день його вступу на посаду – принесення присяги на засіданні Верховної Ради України. Повноваження судді надають на чітко визначений строк, по закінченні якого він підлягає негайному звільненню. Він має бути звільнений в останній день перебування на посаді, оскільки призначається на один дев'ятирічний строк і не може призначатися повторно. Здійснення ним повноважень понад цей строк Конституція України і Закон не допускають. При цьому необхідно чітко визначити перебіг строку перебування судді на посаді, зокрема час вступу на посаду і закінчення повноважень.

752

Строк здійснення повноважень закінчується в останній день дев'ятого календарного року перебування на посаді судді. Певні відмінності, зумовлені змістом присяги, має звільнення судді за порушення присяги. Присяга судді, з одного боку, надає легітим-ності судді, допускаючи його до здійснення функцій за посадою, а з іншого – покладає на нього обов'язки, за порушення яких він може бути звільнений з посади.

Крім підстав звільнення судді з посади, ч. 5 ст. 126 Конституції України встановлює і порядок вирішення цього питання органом, що обрав або призначив судцю. Разом з тим коментована стаття поширила на суддів лише підстави щодо звільнення їх з посади і не передбачила звільнення суддів з посади у порядку, встановленому ч. 5 ст. 126 Конституції України. У структурі Конституції України коментована стаття міститься в окремому розділі XII «Конституційний Суд України», який присвячено регулюванню діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції. Отже, її необхідно розглядати як спеціальну норму, що має перевагу при застосуванні.

Стаття 150. До повноважень Конституційного Суду України належить:

1) вирішення питань про відповідність Конституції України

(конституційність):

законів та інших правових актів Верховної Ради України;

актів Президента України;

актів Кабінету Міністрів України;

правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Ці питання розглядаються за зверненнями: Президента України; не менш як сорока п 'яти народних депутатів України; Верховного Суду України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України.З питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд

України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Норми коментованої статті визначають основні (головні) функції і повноваження Конституційного Суду України (п. 1 і

753

Конституція України

РозділXII. Стаття ISO

п. 2 ч. 1), коло суб'єктів, які мають право звертатись до Конституційного Суду України, ініціювати розгляд ним конституційно-правових справ (абз. 2 ч. 1), форму та характер актів, які ухвалює Конституційний Суд України, щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів та інших правових актів і офіційного тлумачення Конституції України та законів України (ч. 2). За своїм змістом норми коментованої статті є уповноважуючими, а за функціональною спрямованістю – регулятивними і охоронними (регулятивно-охоронними).

В коментованій статті передбачено дві групи повноважень Конституційного Суду України, а саме: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів (конституційний судовий контроль Конституційного Суду України) (п. 1 ч. 1); 2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України (правотлумачна, право-роз'яснювальна, інтерпретаційна діяльність Конституційного Суду України) (п. 2 ч. 1).

Згідно з коментованою статтею об'єктами конституційного контролю Конституційного Суду України (вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) є: 1) закони та інші правові акти Верховної Ради України; 2) акти Президента України; 3) акти Кабінету Міністрів України; 4) правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Наведений перелік об'єктів конституційного контролю є вичерпним (закритим).

Поняття законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим містяться відповідно в ст. 91, ч. З і 4 ст. 106, статтях 117,135, 137 Конституції України.

Конституційний Суд України не має права перевіряти конституційність положень чинної Конституції України ні за якими параметрами і вони не можуть бути визнані неконституційними.

Перевірці відповідності Конституції України (конституційності) підлягають лише ті закони та інші правові акти, які набрали чинності, тобто оцінка законів та інших правових актів здійснюється Конституційним Судом України тільки в порядку наступного (репресивного) конституційного судового контролю.

Не можуть бути об'єктами конституційного контролю Конституційного Суду України проекти правових актів, крім відповід-754

но до ст. 159 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції України. Виходячи із принципу поділу влади (ст. 6 Конституції України), повноваження Конституційного Суду України не дозволяють йому втручатись в стадії правотворчого (законодавчого) процесу, здійснювати попередній контроль.

За змістом статей 150 і 152 Конституції України об'єктом конституційного контролю Конституційного Суду України можуть бути тільки закони та інші правові акти, які не втратили чинності. Згідно з коментованою статтею в її системному зв'язку з ч. 2 ст. 147 та ч. 1 ст. 152 Конституції України об'єктом конституційного контролю є лише правові акти, тобто ті, які мають правове значення, стосуються права, тягнуть за собою юридичні наслідки. Отже, не можуть бути об'єктом контролю Конституційного Суду України такі акти, як звернення, заяви, акти політичного характеру тощо, котрі не мають юридичного значення, не породжують жодних юридичних наслідків.

До повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності підзаконних актів: 1) Верховної Ради України; 2) Президента України; 3) Кабінету Міністрів України; 4) Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Конституційний Суд України також не уповноважений вирішувати питання як конституційності, так і законності актів органів влади, не зазначених у п. 1 ч. 1 коментованої статті. Це рішення органів місцевого самоврядування (ст. 144 Конституції України), акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, акти органів прокуратури України, акти судів загальної юрисдикції тощо.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) як у вигляді абстрактного, так і конкретного конституційного контролю. Абстрактний контроль не пов'язаний зі застосуванням правового акта, а конкретний контроль, навпаки, здійснюється в зв'язку з конкретними випадками застосування правового акта чи з конкретною діяльністю органів держави і посадових осіб.

Конституційний Суд України перевіряє відповідність законів та інших правових актів чинній Конституції України і не уповноважений перевіряти відповідність правових актів колишній Конституції України.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та

755

Конституція України

Розділ XII. Стаття 150

інших правових актів з точки зору як матеріальної, тобто змістовної, їх перевірки, так і формальної, тобто перевірки відповідності встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності та дотримання конституційних повноважень при їх прийнятті (ч. 2 ст. 152 Конституції України, ст. 15 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Розгляд і вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Конституційний Суд України здійснює не за власною ініціативою, а за зверненнями (конституційними поданнями) певних суб'єктів, передбачених абз. 2 ч. 1 коментованої статті.

Конституційне звернення (подання) є приводом для розгляду справи Конституційним Судом України, тобто зобов'язує Конституційний Суд України прийняти її до розгляду.

Підставою для конституційного подання і відповідно розгляду справи Конституційним Судом України про неконституційність закону або іншого правового акта є наявність спору щодо їх неконституційності. Наявність підстави для розгляду справи зобов'язує Конституційний Суд України розглянути її по суті в судовому засіданні і винести по ній вмотивоване рішення.

Суб'єктами права на звернення (конституційне подання) до Конституційного Суду України про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших нормативних актів є: Президент України; не менше сорока п'яти депутатів Верховної Ради України (тобто десята частина загального складу Верховної Ради України, встановленого ч. 1 ст. 76 Конституції України); Верховний Суд України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Верховна Рада Автономної Республіки Крим (абз. 2 ч. 1 коментованої статті, ст. 40 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

Об'єктом офіційного тлумачення Конституційного Суду України є чинні Конституція України та закони України, прийняті як до, так і після набуття чинності Конституцією України. Закони, які не набрали чинності, та закони, які втратили силу, офіційному тлумаченню Конституційним Судом України не підлягають. Але об'єктом офіційного тлумачення Конституційного Суду України можуть бути закони або їх окремі положення, які застосовуються в зв'язку з їх переживаючою (ультраактивною) силою.

Офіційному тлумаченню Конституційного Суду України підлягають закони, які відповідають Конституції України. Тому 756

офіційному тлумаченню законів України передує з'ясування питання їх відповідності Конституції України (конституційності). Якщо виявиться, що закон не відповідає Конституції України, суперечить їй, він визнається неконституційним з усіма наслідками, що випливають з цього.

Якщо можливі різні інтерпретації тих чи інших положень Конституції України або законів України і ці тлумачення не суперечать Конституції України, вирішувати такі питання, конкретизувати такі положення повинен парламент. У противному разі своїм тлумаченням зазначених положень Конституції або законів України Конституційний Суд України обмежував би повноваження Верховної Ради України.

Діяльність щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України Конституційний Суд України здійснює за зверненнями певних суб'єктів за встановленою законом процедурою і виражає в особливій формі – інтерпретаційних актах – у рішеннях, які тягнуть за собою відповідні правові наслідки.

Конституція України, зокрема коментована стаття, не визначила кола суб'єктів, які можуть звертатись до Конституційного Суду України за офіційним тлумаченням Конституції України та законів України, залишивши це питання на розсуд законодавця. Згідно з Законом України «Про Конституційний Суд України» право на звернення до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України мають такі суб'єкти: 1) у формі конституційного подання – Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування (абз. 4 ст. 41); 2) у формі конституційного звернення – громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (ст. 43). Підставами для звернення до Конституційного Суду України за офіційним тлумаченням Конституції України та законів України у формах конституційного подання і конституційного звернення є відповідно: практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та законів України (ч. 1 ст. 93 Закону України «Про Конституційний Суд України») або наявність неоднозначного застосування положень

757

Конституція України

Розділ XII. Стаття 150

Конституції України або законів України судами України, іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це призвело або може призвести до порушення його конституційних прав і свобод (ст. 94 Закону України «Про Конституційний Суд України).

Підставою для офіційного тлумачення Конституції України або законів України за конституційними зверненнями фізичних та юридичних осіб є тільки ті положення цих правових актів, які застосовані або підлягають застосуванню щодо суб'єкта конституційного звернення в конкретній справі, і це призвело або може призвести до порушення його конкретного конституційного права. Суб'єкт конституційного звернення повинен вказати конкретні факти і обставини, які б свідчили про це.

На практиці трапляються такі ситуації, коли ті чи інші положення Конституції України або законів України застосовуються хоча й однозначно, але неправильно, і це порушує конституційні права і свободи або створює можливість їх порушення. Конституційний Суд України у цих випадках також розглядає справи за зверненнями фізичних або юридичних осіб і приймає по них відповідні рішення.

Конституційний Суд України за результатами розгляду на пленарних засіданням справ щодо конституційності законів та інших правових актів і щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України приймає рішення.

Рішення Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів і про офіційне тлумачення Конституції України та законів України є обов'язковими до виконання усіма органами державної влади, в тому числі і самим Конституційним Судом України, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об'єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними особами на всій території України. Невиконання рішень Конституційного Суду України тягне за собою передбачену законом відповідальність.

Рішення Конституційного Суду України діють безпосередньо і не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади, посадових та службових осіб.

Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів або інших право-758

вих актів та щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України є остаточними. Це означає, що вони набирають чинності з моменту ухвалення (проголошення) і ніхто, в тому числі і Конституційний Суд України, скасувати або змінити їх не може. Рішення Конституційного Суду України не можуть бути оскаржені. Разом з тим згідно з ч. 4 ст. 55 Конституції України, якщо особою використані всі національні засоби правового захисту, вона має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, а відтак, і оскаржувати в них рішення Конституційного Суду України. Але незалежно від наслідків розгляду такої скарги міждержавні органи ні в якому разі не мають права скасовувати рішення суду тієї чи іншої держави.

У рішенні Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) правових актів вони визнаються нечинними на майбутнє.

У разі, якщо ці акти або їх окремі положення визнаються такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) , вони оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (ч. 2 ст. 152 Конституції України, ст. 73 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Ці акти фактично скасовуються і не мають юридичної сили з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. І саме з цього часу закони, інші правові акти або їх окремі положення, які рішеннями Конституційного Суду України визнані неконституційними, не підлягають виконанню (застосуванню) як такі, що втратили силу на підставі рішення Конституційного Суду України.

Юридичну силу рішення Конституційного Суду України про визнання правового акта неконституційним не можна подолати повторним прийняттям цього ж акта.

Рішення Конституційного Суду України, якими закони, інші нормативно-правові акти або їх окремі положення визнані неконституційними, мають силу нормативно-правового акта. Визнаючи той чи інший нормативно-правовий акт неконституційним і тим самим скасовуючи його, Конституційний Суд України виконує функцію «негативного» правотворця.

759

Конституція України

Розділ XII. Стаття 150

Рішення Конституційного Суду України про визнання закону чи іншого правового акта неконституційним позбавляє їх обов'язкової сили. Але юридична сила такого рішення Конституційного Суду України не може бути прирівняна до юридичної сили звичайних законів, оскільки для перегляду положень цього рішення необхідне внесення змін до Конституції України.

Рішення Конституційного Суду України про невідповідність Конституції України (неконституційність) законів, інших правових актів або їх окремих положень мають пряму і негайну дію, а у випадках, передбачених Конституцією України, і зворотну дію. Згідно зі ст. 58 Конституції України рішення Конституційного Суду України, яке скасовує або пом'якшує відповідальність особи, має зворотну дію.

Визнання правового акта неконституційним є підставою для скасування інших правових актів, які відтворюють або конкретизують його положення.

Правова природа рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень Конституції України та законів України похідна від становища Конституційного Суду України в системі механізму держави і його компетенції. Правова природа офіційного тлумачення Конституції України та законів України полягає в їх з'ясуванні і роз'ясненні, інтерпретації, встановленні дійсного змісту, тобто в певній констатації, а не в їх поправках, змінах чи доповненнях.

Метою офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України є встановлення їх однозначного і правильного розуміння та застосування на всій території держави і надання роз'яснення щодо цього. Змістом офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України є їх конкретизація, уточнення, деталізація. Це певні норми, а саме – інтерпретаційні норми, в яких даються приписи, як розуміти той чи інший термін, вислів або правову норму в цілому, як її застосовувати. Це нормативне тлумачення, норми роз'яснення, вони сприяють правильній реалізації Конституції України та законів України і в цьому аспекті є допоміжними правилами. їх допоміжний характер проявляється і в тому, що вони не можуть застосовуватись окремо, самостійно, без роз'яснювальних положень Конституції України та законів України, вони діють тільки разом 760

з положеннями, які тлумачилися, і не можуть бути нормативною основою правозастосовних актів. При вирішенні конкретних справ необхідно посилатися на правові норми Конституції України та законів України як на юридичні підстави для рішення і лише додатково – на їх офіційні роз'яснення Конституційним Судом України.

Функціональне призначення рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України – це юридичний засіб забезпечення їх правильного і однозначного розуміння і застосування, а отже, й один з юридичних засобів укріплення конституційної законності, охорони Конституції України.

Юридична сила офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України полягає в тому, що воно (роз'яснення) має державний загальнообов'язковий характер, який за юридичною силою наближає його до роз'яснюваних положень Конституції України та законів

України.

Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України як допоміжний акт за своєю юридичною силою розташовується за актом, що роз'яснюється, в такій послідовності: тлумачення положень Конституції – за Конституцією, тлумачення законів – слідом за законами.

Сфера дії (територія, коло осіб і коло випадків) рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України збігається зі сферою дії останніх і вони є нормативними.

Чинність у часі офіційного тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України визначається чинністю норми права, що тлумачиться, воно поділяє їх долю. Причому тлумачення однієї і тієї ж норми не може змінюватися протягом цього часу, якщо ця норма безпосередньо або опосередковано не змінювалася.

Офіційне тлумачення Конституції України та законів України Конституційним Судом України має «зворотну силу». її межі визначаються моментом набрання чинності самими положеннями Конституції України та законами України, що інтерпретуються. Адже в процесі здійснення правової норми, яка не змінювалася, її зміст залишається одним і тим самим (незмінним), і офі-

761

Конституція України

Розділ XII. Стаття 1S1

ційними тлумаченнями тільки встановлюється той смисл, який вклав у неї законодавець. Тому норми права завжди мають той смисл, який розкрито офіційними тлумаченнями, і вони повинні застосовуватися відповідно до даного смислу. Якщо офіційному тлумаченню Конституційного Суду України положень Конституції України або законів України не відповідають акти їх застосування, останні підлягають скасуванню.

Стаття 151. Конституційний Суд України за зверненням Президента України або Кабінету Міністрів України дає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість.

За зверненням Верховної Ради України Конституційний Суд України дає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Частиною 1 коментованої статті, крім вирішення питань, передбачених ст. 150 Конституції України, а також тих, що зумовлені положеннями п. 28 ч. 1 ст. 85 та ст. 159 Конституції, до повноважень Конституційного Суду України віднесено надання висновків про відповідність Конституції України міжнародних договорів України, тобто про відповідність їх Основному Закону за змістом. Йдеться про чинні міжнародні договори України та ті міжнародні договори, які вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість для України. З усього масиву міжнародних договорів України (міждержавних, міжурядових, міжвідомчих) об'єктом контролю, виходячи із змісту ст. 9 Конституції України, є ті чинні договори, що стали частиною законодавства України, тобто згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України (ратифіковані міжнародні договори). Перевірка на конституційність може стосуватися будь-якого з таких міжнародних договорів, незалежно віддати його укладення, оскільки жодних винятків щодо цього Конституцією України не передбачено. Перелік видів міжнародних договорів України, які підлягають розгляду Верховною Радою України, визначено ст. 7 Закону України від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори 762

України». Проте незалежно від цього переліку, якщо міжнародний договір вже ратифіковано Верховною Радою України або лише подано на ратифікацію, його може бути оскаржено до Конституційного Суду України.

Міжнародний договір повинен оцінюватися виходячи із закріпленого в Основному Законі України принципу верховенства Конституції України над положеннями міжнародних договорів. Цей принцип реалізується передусім у ч. 2 ст. 9 Конституції України, що містить заборону укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України. Таке укладення можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (див. коментар до ст. 9 Конституції). Згідно з цим принципом Конституцією України передбачено механізм попереднього (на стадії укладення міжнародних договорів України) та подальшого (перевірка конституційності чинних міжнародних договорів України) контролю за відповідністю Конституції України міжнародних договорів України.

Зі змісту ч. 1 коментованої статті випливає, що міжнародні договори, які з будь-яких причин втратили чинність, не можуть бути предметом розгляду Конституційного Суду України.

Право на звернення до Конституційного Суду для вирішення зазначених питань належить Президентові України та Кабінету Міністрів України. Інші органи та посадові особи такого права не мають. Конституційний Суд не може відкрити провадження у справі з цих питань за власною ініціативою.

Щодо перевірки конституційності правових актів Верховної Ради України, Президента України або Кабінету Міністрів України про набрання міжнародними договорами чинності для України, то її відповідно до ст. 89 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» здійснює Конституційний Суд за конституційними поданнями суб'єктів, визначених у ст. 40 цього Закону (Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим). Під час розгляду справи щодо конституційності таких правових актів Суд одночасно дає висновок щодо конституційності міжнародного договору, який набрав чинності за відповідним правовим актом.

Питання щодо конституційності міжнародних договорів, які вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обо-

763

Конституція України

Розділ XII. Стаття 152

в'язковість, розглядаються Конституційним Судом до прийняття Верховною Радою України закону з цього приводу. Відкриття конституційного провадження у цих справах у Конституційному Суді зупиняє розгляд Верховною Радою України питання про надання згоди на обов'язковість відповідних договорів.

Якщо чинний міжнародний договір за висновком Конституційного Суду України не відповідає Конституції України, він втрачає обов'язковість для України. Йдеться, по суті, про вихід із договору. Однак відмова від виконання такого договору не може бути здійснена автоматично. У такому разі застосовуються загальновизнані процедури виходу держави з міжнародних договорів та її відмови від взятих на себе міжнародних зобов'язань. Зазначені процедури містяться у Віденській Конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 p., до якої приєдналася Україна, можуть бути передбачені й у самому договорі.

У разі визнання неконституційним міжнародного договору, який лише внесено до Верховної Ради України для надання згоди на його обов'язковість, така згода не може бути надана.

У випадках, коли міжнародні договори визнано конституційними, їх чинність не змінюється, а щодо нечинних договорів поновлюється процедура прийняття Верховною Радою України закону про надання згоди на їх обов'язковість.

Згідно з ч. 2 ст. 151 Основного Закону України Конституційний Суд України дає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту. Підставою для відкриття конституційного провадження у справі з цього питання є конституційне подання Верховної Ради України. Повноваження Конституційного Суду обмежені суто процесуальним аспектом – предмет розгляду справи становлять питання, пов'язані з додержанням конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент, а не наявність підстав для самого імпічменту.

Перевірці, яка здійснюється Конституційним Судом, підлягає додержання визначеної Конституцією України процедури, що стосується: ініціювання відповідним складом Верховної Ради України питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту; створення для проведення розслідування спеціальної тимчасової слідчої комісії, включення до її складу спеці-

764

ального прокурора і спеціальних слідчих; підготовки комісією за результатами розслідування своїх висновків і пропозицій; розгляду на засіданні Верховної Ради України висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії; прийняття конституційно визначеним складом Верховної Ради України рішення про звинувачення Президента України; прийняття Верховною Радою України рішення про звернення до Конституційного Суду України за висновком, про який ідеться у статті, що коментується, тощо.

Висновок Конституційного Суду України про додержання відповідної конституційної процедури є необхідною умовою подальшого розгляду Верховною Радою України справи про імпічмент. У разі, якщо Конституційний Суд виявить недодержання такої процедури, розгляд справи повинно бути припинено.

Стаття 152. Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Статтею 152 Конституції України визначаються підстави для визнання неконституційними повністю чи в окремій частині законів та інших правових актів.

Однією з таких підстав є невідповідність Конституції України змісту цих правових актів. Аналіз рішень Конституційного Суду свідчить, що, вирішуючи питання щодо конституційності правового акта, Суд виходить не лише з буквального змісту приписів Основного Закону, а також з його духу, розкриваючи зміст окремих понять, принципів тощо. Так, з'ясування змісту визначення України як соціальної, правової держави стало однією з підстав визнання неконституційними положень Закону України від 7 грудня 2000 р. «Про Державний бюджет України на 2001 рік»

765

Конституція України

Розділ XII. Стаття 152

та інших законів щодо зупинення дії положень деяких законодавчих актів у частині надання пільг, компенсацій і гарантій для певних категорій громадян (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2001р.).

Конституцією України (ст. 27), наприклад, проголошено невід'ємне право кожної людини на життя. У цьому контексті та виходячи з того, що Україна є соціальною, демократичною, правовою державою, в якій життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека людини визнані найвищою соціальною цінністю, Конституційний Суд України своїм Рішенням від 29 грудня 1999 р. визнав неконституційним положення чинного на той час Кримінального кодексу України в частині, що передбачала смертну кару як вид покарання.

Другою підставою для визнання неконституційними законів та інших правових актів є порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Для характеристики цієї підстави слід звернутися до Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 p., в якому Конституційний Суд, надаючи офіційне тлумачення положень частин 2 і 3 ст. 84 Конституції України, окреслив окремі складові такої процедури щодо парламенту: закони, постанови, інші акти Верховної Ради України приймаються лише на її пленарному засіданні за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, законом про регламент Верховної Ради України необхідної кількості голосів на їх підтримку; на засіданнях Верховної Ради України народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України.

Порушення такої процедури ухвалення Верховною Радою України правових актів є підставою для визнання їх неконституційними, наголосив Конституційний Суд України в Рішенні.

Ухвалення рішення Конституційним Судом України про визнання неконституційними законів, інших правових актів або їх окремих положень зумовлює втрату ними чинності з дня ухвалення такого рішення. Правовий акт або його окремі положення, що визнані неконституційними, не можуть бути прийняті повторно в тій самій редакції. Відхилення від такого підходу свідчило б про порушення конституційних приписів щодо обов'язковості виконання рішень Конституційного Суду України. 766

Визнання законів, інших правових актів або їх окремих положень неконституційними є підставою для скасування в установленому порядку положень правових актів, які грунтуються на актах, визнаних неконституційними. Такий підхід відповідає закріпленим у чинній Конституції України принципам правової держави, а також ієрархії джерел (форм) права. Не можуть також виконуватись і рішення правозастосовчих органів, що були прийняті відповідно до правового акта, визнаного пізніше неконституційним, а якщо виконання було розпочато, воно повинно бути

припинено.

Важливим для врегулювання відповідних правовідносин є положення ст. 74 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України», згідно з яким Конституційний Суд може вказати на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта. Водночас незалежно від такої вказівки відповідно до ст. 3472
Цивільного процесуального кодексу України визнання неконституційним закону, який був застосований судом при вирішенні справи, є підставою для перегляду рішень і ухвал судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій.

Конституційний Суд України за всієї юридичної сили своїх рішень та висновків не наділений правовими механізмами, здатними змусити у необхідних випадках виконувати їх. Безумовне виконання зазначених актів повинно ґрунтуватися на високому і непохитному авторитеті Суду, твердій позиції органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо неухильного додержання Конституції України, а також на належному рівні виконавської дисципліни, правової

культури.

Частиною 3 статті, що коментується, передбачається відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами чи діями, визнаними неконституційними. Відшкодування повинно здійснюватися в порядку, встановленому законом. Це можуть бути спеціальний закон або, скажімо, окремі положення Цивільного, Цивільного процесуального кодексів України, які ще належить прийняти.

До їх прийняття відшкодування шкоди, завданої, наприклад, фізичній особі, може здійснюватися в загальному, зокрема судо-

767

Конституція України

Розділ XII. Стаття 153

вому порядку, адже ст. 56 Конституції України передбачено право кожного на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Це право може бути реалізовано шляхом звернення до суду загальної юрисдикції з позовом про відшкодування відповідної шкоди, який відповідно до ч. З ст. 11 Цивільного процесуального кодексу України може застосувати закон, що регулює подібні відносини.

Конституційний Суд України, даючи в Рішенні від 25 листопада 1997 р. у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Г. П. офіційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Конституції України, зазначив, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дію чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважає, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують його права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах.

Стаття 153.
Порядок організації і діяльності Конституційного
Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом.

Законом, що встановлює порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедуру розгляду ним справ, є Закон України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон). У цьому Законі закріплено завдання, основні принципи та організацію діяльності Конституційного Суду України, конкретизовано конституційний порядок призначення суддів Конституційного Суду України, вступу судді на посаду, виборів Голови Конституційного Суду України та його заступників, гарантії діяльності суддів, визначено форми звернення до Суду (подання та звернення), вимоги до них, суб'єкти права на конституційне подання та конституційне звернення. Значну увагу приділено врегулюванню конституційного провадження, його особливостей у справах залежно від питань, які мають вирі-

768

шуватися Судом відповідно до його повноважень. Зокрема, Законом передбачено створення колегій суддів, постійних та тимчасових комісій Конституційного Суду, регламентовано їх компетенцію, колегіальні форми роботи Суду – засідання та пленарні засідання, а також питання, які розглядаються на цих засіданнях. Визначено загальну процедуру прийняття Судом рішень і надання висновків, а також порядок їх виконання.

Статтею 3 Закону передбачено, що організація внутрішньої роботи Конституційного Суду України регламентується актами, які приймаються самим Конституційним Судом. Одним із таких актів є Регламент Конституційного Суду України, затверджений Рішенням Конституційного Суду України від 5 березня 1997 р. з наступними змінами. Регламентом докладніше з додержанням положень Конституції України та Закону визначається порядок обрання Голови Конституційного Суду України, його заступників; утворення колегій та комісій суддів Конституційного Суду України; призначення їх керівників та керівника Секретаріату Конституційного Суду України; порядок розгляду конституційних подань та звернень у колегіях суддів, на засіданні та пленарному засіданні Конституційного Суду України; прийняття рішення, надання висновку у справах; офіційне оприлюднення актів Конституційного Суду та ін.

Окремі питання організації внутрішньої роботи регламентовані іншими актами Конституційного Суду України (положеннями про постійні комісії, про Секретаріат Суду, інструкцією з діловодства тощо).

Чинна нормативна база в цілому забезпечує діяльність Конституційного Суду України, процедуру розгляду ним справ, вирішення усіх питань, що належать до його компетенції.

Розділ XIII. Стаття 154

Розділ XIII

Внесення змін

до Конститущї України

Стаття 154. Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Аналіз цієї статті, як і решти статей розділу XIII Конституції, свідчить про те, що Конституція України справедливо може бути віднесена до категорії досить «жорстких» щодо способу зміни. Це проявляється передусім в механізмі внесення до неї змін і обмеженні кількості суб'єктів права постановки питання про новелі-зацію тексту Основного Закону України. Тільки Президенту України як главі держави і одній третині народних депутатів України від конституційного складу парламенту України надано право законодавчої ініціативи по внесенню до Верховної Ради України проекту закону про внесення змін до Конституції України

Одним із елементів такого механізму є обмеження кола суб'єктів, які користуються правом законодавчої ініціативи, щодо реалізації права подавати до парламенту законопроекти про внесення змін до конституції.

Сучасна теорія і практика конституціоналізму має різні підходи до вирішення питання щодо визначення кола суб'єктів конституційної ініціативи по внесенню змін до конституції. Як

770

такі суб'єкти можуть виступати державні органи (парламент в цілому, палати парламенту, президент, уряд, конституційний суд), групи парламентарів і виборці. В останніх двох випадках конституції держав чітко встановлюють мінімальну чисельність таких груп і виборців. Так, якщо конституції таких країн, як Бельгія, Греція, Ірландія, Люксембург, Португалія надають право ініціювати перегляд Основного Закону держави виключно органу законодавчої влади, то переважна більшість конституцій інших європейських держав наділяють правом внесення до парламенту такого законопроекту і інших суб'єктів права. Наприклад, Конституція Іспанії надає це право уряду і обом палатам парламенту; Конституція Данії – парламенту і королю як главі держави; Конституція Франції – Президенту, який діє за пропозицією прем'єр-міністра, і членам парламенту; Конституція Естонії – не менш ніж одній п'ятій членів парламенту та Президенту; Конституція Болгарії – одній ., четвертій депутатів парламенту і Президенту; Конституція Хорватії –
одній п'ятій членів парламенту, Президенту і уряду; Конституція Російської Федерації – Президенту, обом палатам парламенту, уряду, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів федерації і не менш ніж одній п'ятій членів кожної з палат; Конституція Литви – не менш ніж одній четвертій всіх членів парламенту або не менш як 300 тисячам виборців.

За Конституцією України право вносити на розгляд парламенту законопроект про внесення змін до Конституції належить виключно Президентові і не менш ніж третині (150) народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради. Ця норма в цілому відповідає вимогам сучасної конституційної теорії і практики. Разом з цим, порівняно з іншими країнами Європи, в Україні встановлено більш високий відсоток (одна третина від конституційного складу Верховної Ради) народних депутатів як умова набуття ними права подати законопроект про внесення змін до Конституції. Цей крок слід розцінювати як додаткову конституційну гарантію стабільності Основного Закону.

Хоча ст. 154 Конституції і не вказує на народ як на суб'єкта, що може ініціювати процес внесення змін до Конституції України, але це не означає порушення вимог ст. 5 Конституції, котра : закріплює право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом. Із аналізу ст. 72 Конституції вип-

771

Конституція України

Розділ XIII. Стаття

/55

ливає, що за народною ініціативою може бути проведений всеукраїнський референдум, в тому числі і з питання внесення змін до Конституції України.

Конституційна ініціатива Президента України оформлюється у вигляді відповідного Указу Президента. Конституційна ініціатива групи народних депутатів оформлюється у вигляді законопроекту про внесення змін до Конституції України, який підписується не менш ніж третиною народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України і подається Голові Верховної Ради України.

Стаття 155. Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Коментована стаття Конституції України присвячена порядку внесення змін до Конституції України, крім розділів І, III, XIII Основного Закону, процедура внесення змін до яких є більш ускладненою, порівняно з іншими розділами Конституції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має виключне повноваження щодо внесення змін до Конституції України в межах і в порядку, передбачених розділом XIII Конституції України. Ці повноваження парламент відповідно до ст. 155 Конституції здійснює самостійно в порядку процедури, передбаченої Регламентом Верховної Ради України.

Порядок внесення змін до розділів II, IV–XII, XIV, XV Конституції України відрізняється від порядку внесення змін до інших законів України. Суттєве ускладнення цієї процедури слід розглядати як гарантію забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні, як спосіб забезпечення стабільності в питаннях організації і визначення повноважень вищих органів державної влади і прокуратури, функціонування системи органів місцевого самоврядування, територіального устрою. Цей порядок внесення змін до Конституції України складається з трьох етапів. 772

Перший етап згідно зі ст. 159 Конституції України передбачає отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України статтям 157, 158. Відповідно до вимог статей 147 і 159 Конституції Верховна Рада України не може розглядати ці законопроекти за відсутності такого висновку Конституційного Суду. Висновок має бути надано після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду Верховною Радою на пленарних засіданнях.

Другий етап передбачає проведення обговорення законопроекту і його схвалення Верховною Радою України. У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважності Верховної Ради України (справа № 1-6/2002) зазначено, що Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення. На цьому етапі законопроект про внесення змін до Конституції України має бути схвалений більшістю народних депутатів України, тобто не менше як 226 депутатами від конституційного складу Верховної Ради України. Прийняття рішення парламентом у такий спосіб використовується зазвичай при прийнятті законів України. Використання його для схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України пояснюється тим, що прийняте народними депутатами рішення не є остаточним, оскільки має попередній характер, а отже допускає в подальшому внесення змін і доповнень до законопроекту.

Остаточне рішення стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції України Верховна Рада України приймає на третьому етапі. Попередньо схвалений простою більшістю голосів законопроект приймається кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів України (не менше двох третин від конституційного складу парламенту) на наступній черговій сесії Верховної Ради України із дотриманням процедури розгляду законопроектів, передбаченої Регламентом Верховної Ради.

Розведення у часі попереднього схвалення законопроекту і його остаточного прийняття (згідно зі ст. 83 Конституції чергові сесії парламенту починаються першого вівторка лютого і першо-

773

Розділ Х1І1. Стаття 156

го вівторка вересня кожного року) необхідно народним депутатам України для аналізу позиції своїх виборців з цього питання, більш ґрунтовного вивчення законопроекту і остаточного визначення своєї позиції щодо нього.

Стаття 156. Законопроект про внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу НІ «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Коментована стаття присвячена регулюванню порядку внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» та розділу ХНІ «Внесення змін до Конституції України». У ній встановлюється більш складний порядок внесення змін до цих розділів, порівняно з передбаченим ст. 155 Конституції порядком зміни норм інших розділів Основного Закону. Суттєве ускладнення цього порядку розраховане на те, щоб зробити ці розділи найбільш стабільними в Конституції України. Необхідність забезпечення їх максимальної стабільності зумовлюється їхнім змістом. У розділі І «Загальні засади» закріплені вихідні, фундаментальні засади організації та функціонування держави і суспільства, зміст яких деталізується і розвивається в інших розділах Конституції. Розділ III «Вибори. Референдум» має надзвичайно важливе значення для забезпечення народовладдя в Україні. Саме виходячи із значення вказаних розділів для становлення України як демократичної, правової держави, законодавець вдався до застосування юридичних засобів для забезпечення виключної стабільності викладених в них положень. Логічним кроком на шляху забезпечення стабільності Конституції України слід вважати і поширення передбаченого цією статтею порядку внесення змін і на розділ XIII «Внесення змін до Конституції України».

774

Цей порядок включає чотири етапи. Складним є вже перший етап, який передбачає подання на розгляд Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до розділів І, III, ХНІ. Суб'єктами, які мають право внести такий законопроект, визнаються лише Президент України або не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, тобто не менш як 300 народних депутатів України.

Другий етап передбачає отримання Верховною Радою України висновку щодо відповідності законопроекту статтям 157 і 158 Конституції. Висновок має бути надано після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду Верховною Радою на пленарних засіданнях.

На третьому етапі законопроект про внесення змін до розділів І, НІ, XIII обговорюється і приймається Верховною Радою України не менш як двома третинам від її конституційного складу із дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради.

Особливим є й четвертий етап порядку. Його запровадження означає, що прийняття законопроекту кваліфікованою більшістю від конституційного складу парламенту виявляється недостатнім для набуття ним чинності. Законопроект потребує остаточного затвердження всеукраїнським референдумом, який відповідно до п. 6 ст. 106 Конституції призначається Президентом України. Всеукраїнський референдум з питань внесення змін до Конституції України проводиться відповідно до Закону України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (із наступними змінами).

Весь цей складний порядок свідчить про те, що внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України є можливим тільки у виняткових випадках.

Слід зазначити, що Україна в питанні визначення порядку внесення змін до фундаментальних розділів Конституції не пішла шляхом Росії (див. ст. 135 Конституції Російської Федерації), яка взагалі заборонила перегляд глави І «Основи конституційного ладу», глави II «Права і свободи людини і громадянина», глави IX «Конституційні поправки і перегляд Конституції» і пов'язала необхідність внесення змін до них з розробкою і прийняттям нової Конституції. Такий підхід хоча і має аналоги в зарубіжній конституційній практиці, наприклад, у ФРН, Франції, Італії, Греції, однак не є загальновизнаним.

775

Конституція України

РозділXIII. Стаття 157

Конституція України, на відміну від Конституції Російської Федерації, не поширила передбачений ст. 156 особливо ускладнений порядок внесення змін до Конституції України і на розділ II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина». Цей крок аж ніяк не принижує значення цього розділу. Менш ускладненим, порівняно з розділами І, III, XIII, є порядок внесення змін до цього розділу повинен сприяти процесу удосконалення відповідних положень Конституції в демократичному напрямі. Це пов'язано з двома причинами. По-перше, у зв'язку з розвитком суспільних відносин у майбутньому можливо буде виникати необхідність конституційного закріплення нових прав і обов'язків людини і громадянина. Така можливість передбачена ст. 22 Конституції України, в якій встановлено, що визначений нею перелік прав і свобод не є вичерпним. По-друге, очікувані успіхи у здійсненні реформ в України будуть створювати можливість посилення гарантій конституційних прав і свобод людини і громадянина. У зв'язку з цим будуть виникати належні умови для внесення відповідних змін до норм другого розділу Конституції. Саме тому ускладнений порядок внесення змін до Конституції України недоречно було поширювати на норми цього розділу, зміни до якого вносяться у більш спрощеному порядку, передбаченому ст. 155 Конституції України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який отримав схвалення у Верховній Раді, може бути не затверджений під час проведення всеукраїнського референдуму. У цьому разі можливість повторного подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції з одного й того самого питання передбачається згідно з ч. 2 ст. 156 лише під час роботи Верховної Ради наступного скликання. Закріплюючи це положення, законодавець виходив з необхідності поважати позицію народу, висловлену під час проведення всеукраїнського референдуму. Ігнорування негативного ставлення народу щодо запропонованих змін до Конституції України, висловлене під час проведення всеукраїнського референдуму, шляхом повторного внесення законопроекту з одного й того самого питання на розгляд Верховної Ради того самого скликання означало би фактично узурпацію державними органами повноваження народу визначати і змінювати конституційний лад України, що є неприпустимим в демократичній, правовій державі.

Стаття 157. Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Коментована стаття визначає положення Основного Закону, які не можуть бути змінені, а також умови, за наявності яких не може бути реалізована процедура внесення змін до Конституції України. Встановивши відносно спрощений порядок внесення змін до розділу II Конституції України, законодавець на розвиток вимог щодо визнання прав і свобод людини невідчужуваними та непорушними, а також недопустимості скасування конституційних прав і свобод (статті 21,22 Конституції) категорично заборонив внесення будь-яких змін до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

В даному питанні Україна сприйняла хоча і не поширений, але надзвичайно позитивний конституційний досвід ФРН і Російської Федерації. Світова практика свідчить про те, що демократичний процес є непередбачуваним за своїми наслідками. Історія неодноразово доводила, що за допомогою демократичних виборів до влади можуть прийти сили, які відкрито чи приховано сповідують ідеологію тоталітаризму. Прикриваючись гаслами про захист інтересів народу, ототожнюючи волю більшості, яку вони начебто представляють, з правом, ці сили легально, шляхом прийняття відповідних законів можуть спробувати змінити демократичну і правову сутність держави. Підстави для такого побоювання існують, оскільки ст. 5 Конституції України виключно за народом закріплює право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. На заваді таким спробам Конституція України поставила принцип непорушності основних прав і свобод людини і громадянина.

Порівняно з іншими конституційними принципами принцип непорушності має безумовно пріоритетне значення. Про це саме і свідчить аналіз коментованої статті, яка забороняє будь-кому, в тому числі і виборчому корпусу в цілому, вносити зміни до Основного Закону, якщо вони передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Таким чином, українська конституційна теорія і практика сприйняла підхід, відповідно до якого ні парламентська більшість, ні виборчий корпус в цілому, а тим більше органи державної влади не можуть змінити закладене в Конституції України положення щодо пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх невідчужуваності та непорушності.

Аналогічна заборона стосується змін до Конституції України, якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Заборонивши внесення до Конституції таких змін, законодавець тим самим гарантував передусім реалізацію Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p., яким проголошено незалежність України та створення самостійної Української держави, а також встановлено, що територія України є неподільною і недоторканною. Запровадженням цієї заборони законодавець також забезпечив додержання положень ст. 1 Конституції, відповідно до якої Україна визнана суверенною і незалежною державою, та ст. 2, яка зазначає, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (див. коментар до статей 1 і 2 Конституції).

Коментована стаття містить ще одне надзвичайно важливе положення – Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану. Встановлення цієї заборони обумовлено необхідністю максимального забезпечення правопорядку в умовах, які породжують нестабільність і напруження в суспільстві і державі, а також складністю або навіть неможливістю забезпечити дотримання усіх передбачених Конституцією процедур, які необхідні для внесення таких змін.

Стаття 158. Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Коментована стаття регулює питання, пов'язані зі встановленням певних обмежень щодо строків повторного розгляду парламентом законопроекту про внесення змін до Конституції, а також частоти внесення змін до одних й тих самих положень Основного Закону України.

Частина 1 ст. 158 Конституції містить норму, відповідно до якої один і той же законопроект про внесення змін до Конституції України не може бути поданий на розгляд Верховної Ради України раніше ніж через рік з дня прийняття парламентом рішення про його відхилення. Запровадження цієї конституційної заборони має на меті забезпечення, з одного боку, стабільності Конституції, державного і суспільного ладу України, а з другого – ефективної роботи Верховної Ради.

Ця конституційна норма стосується всього тексту Основного Закону, тобто розділів, що змінюються в порядку, передбаченому як ст. 155, так і ст. 156 Конституції. Дані статті запроваджують різний порядок прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Як наслідок, відлік часу, сплив якого надає Президенту України або не менш як третині народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради право повторно подати до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою, і закон не був прийнятий, також має відмінність, обумовлену специфікою порядку внесення змін до різних розділів Основного Закону (статті 155, 156 Конституції).

Законопроект про внесення змін до Конституції, крім розділів І, III, ХНІ, може бути внесений повторно на розгляд парламенту не раніше ніж через рік з дня, коли він, схвалений на по-, передній сесії більшістю від конституційного складу Верховної Ради, був відхилений нею.

Процедура повторного внесення на розгляд парламенту законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції значно складніша. Це обумовлено тим, що, по-перше, факт прийняття законопроекту пов'язується не тільки з його прийняттям не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, але й наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, а по-друге – існуванням заборони щодо повторного подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції до Верховної Ради одного і того ж скликання (ч. 2 ст. 156Конституції).

Виходячи з цього, законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції, який був поданий до парламенту з додержанням вимог ст. 156 Конституції і відхилений ним, може бути повторно поданий до Верховної Ради тільки наступного скликання, причому не раніше ніж через рік з дня прийняття негативного рішення щодо цього проекту.

Законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції, який був поданий до парламенту з додержанням вимог ст. 156 Конституції, прийнятий не менш як двома третинами від його конституційного складу, але не затверджений всеукраїнським референдумом, може бути повторно поданий до Верховної Ради тільки наступного скликання, причому не раніше ніж через рік з дня проведення всеукраїнського референдуму, на якому він не був затверджений.

У частині 2 статті міститься ще одна важлива норма, яка забороняє Верховній Раді України двічі протягом строку своїх повноважень, що триває чотири роки (ст. 76 Конституції) змінювати одні й ті самі положення Конституції. Згідно зі статтею 8 Конституція України має вищу юридичну силу. Відповідно закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Не тільки часті зміни одних і тих самих положень Конституції, але й навіть спроби їх здійснення здатні певною мірою дестабілізувати основи правового регулювання суспільних відносин, завдавати суттєвої шкоди іміджу держави на міжнародному рівні, створювати проблеми для чіткого і ефективного функціонування органів державної влади, діяльність яких безпосередньо пов'язана із реалізацією процедури внесення змін до Конституції України, а саме: Верховної Ради України, Президента і Конституційного Суду України, а також інших державних органів, якщо такі зміни стосуються порядку їх організації або розподілу повноважень.

Обидві заборони вимагають від Президента України і групи народних депутатів України, як суб'єктів внесення законопроектів про внесення змін до Конституції України, а також Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу держави, уповноваженого на прийняття відповідних змін до Конституції, більш вимогливо і відповідально підходити до вирішення питання про внесення змін до Основного Закону держави.

Стаття 159. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.

У коментованій статті визначаються підстави розгляду Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України.

Обов'язковим етапом порядку внесення змін до будь-якого розділу Конституції є отримання Верховною Радою України висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Основного Закону.

Необхідність перевірки відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції згаданим статтям обумовлюється рядом обставин. Передусім стаття 157 Конституції визначає ті положення Конституції, які не підлягають змінам ні за яких обставин, а також вказує на умови (воєнний чи надзвичайний стан), за наявності яких Президент України або група народних депутатів України не можуть ініціювати процес внесення змін до Конституції, а в разі, якщо він розпочався, – приймати законопроект щодо таких змін.

Стаття 158 Конституції у свою чергу регулює окремі питання процесуального порядку внесення змін до Конституції, а саме: визначає мінімальні строки, сплив яких надає парламенту право повторно розглянути відхилений ним же законопроект про внесення змін до Конституції; забороняє Верховній Раді двічі протягом строку своїх повноважень змінювати одні й ті самі положення Конституції.

Суб'єктом конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України як колегіальний орган, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України (Рішення Конституційного Суду України у справі № І -6/2002 за конституційним поданням п'ятдесяти народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України). Відповідно до ст. 91 Конституції Верховна Рада України правомочна приймати конституційне подання до Конституційного Суду України за умови присутності на її пленарному засіданні на момент голосування більшості від конституційного складу народних депутатів України.

781

Конституція України

Розділ XIII. Стаття 159

Звернення до Конституційного Суду України з метою перевірки відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції відповідно до статей 147 і 159 Основного Закону є обов'язком для Верховної Ради України, від виконання якого вона не може ухилитися. Здійснення Конституційним Судом попереднього (превентивного) конституційного контролю щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції слід розцінювати не як обмеження права Верховної Ради України вносити зміни до Конституції, а як забезпечення конституційності під час його реалізації. Саме в такому контексті тлумачить цю статтю Конституційний Суд України, який у Рішенні в справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 158 та ст. 159 Конституції України (справа № 1-26/98 щодо внесення змін до Конституції України) постановив, що положення ст. 159 Конституції України треба розуміти так, що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до статей 154 і 156 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Верховна Рада України зобов'язана звернутися до Конституційного Суду з метою перевірки законопроекту про внесення змін до Конституції України відповідно до вимог статей 157 і 158 Конституції як щодо законопроекту, поданого до парламенту Президентом України або групою народних депутатів України згідно з положеннями статей 154, 156 Конституції, так і щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Із змісту ст. 159, а також зазначеного рішення Конституційного Суду України випливає, що висновок Конституційного Суду має бути надано парламенту після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду останньою. При цьому мається на увазі розгляд цих законопроектів лише на пленарних засіданнях Верховної Ради України (ч. 2 ст. 84 Конституції України).

Вимоги ст. 159 Конституції зумовлені тим, щоб не допустити внесення змін до Конституції України всупереч вимогам ста-

782

тей 157 і 158 Конституції України. Звідси випливає, що обов'язковій перевірці на відповідність статтям 157 і 158 Конституції підлягає не тільки законопроект про внесення змін до Конституції, але й усі поправки, які внесені до нього у процесі його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України. Ця вимога дістала закріплення у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України, який вказав, що в разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157

і 158 Конституції України.

Прийняття Конституційним Судом України позитивного висновку з цього питання є необхідною і достатньою підставою для продовження Верховною Радою процедури розгляду законопроекту щодо внесення змін до Конституції України в порядку, визначеному Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України.

Розділ XIV. Стаття 160

Розділ XIV Прикінцеві положення

Стаття 160.
Конституція України набуває чинності з дня її прийняття.

Норма щодо набуття чинності Конституцією України є однією із складових розділу XIV «Прикінцеві положення» Основного Закону України. Приймаючи Конституцію України, Верховна Рада України виходила з того, що початок дії її норм вимагає однозначного і точного визначення часу набуття чинності самою Конституцією або, іншими словами, часу введення її в дію. На необхідність визначення такого часу не могли не вплинути приписи ч. З ст. 8 Основного Закону про те, що норми Конституції України є нормами прямої дії. Це особливо стосується початку практичного забезпечення закріплених у Конституції ідеалів найвищої соціальної цінності – людини, її життя та здоров'я, честі й гідності, недоторканності і безпеки, реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також виконання відповідних обов'язків, покладених на членів суспільства.

З часом набуття чинності Конституцією України пов'язується набуття органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими особами, структурами громадянського суспільства, кожним індивідуумом відповідних повноважень, прав, свобод і обов'язків, започатковується можливість юридичної відповідальності за правопорушення. Особливістю Конституції, її норм є те, що вони мають найвищу юридичну силу. Закони та

784

інші нормативно-правові акти приймаються в правовій державі, якою проголошено Україну, на основі Конституції і повинні відповідати їй. З огляду на такі основоположні засади з набуттям чинності Конституцією України розпочинається процес приведення чинних законів та інших нормативних актів, що були прийняті раніше, у відповідність з положеннями Основного Закону

держави.

Щодо підстав введення в дію Конституції України, то, зважаючи на тривалий час її творення, оприлюднення всіх проектів Конституції, додержання принципу гласності під час обговорення проектів у Верховній Раді України і Конституційній комісії, врахування зауважень громадськості, досягнення політичного компромісу і прийняття Конституції України згідно із законом більш ніж двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, Верховна Рада прийняла Закон України від 28 червня 1996 р. «Про прийняття Конституції України і введення її в дію», яким Конституція була введена в дію. Цей Закон повністю відповідає ст. 160 чинної Конституції.

Набуття Конституцією України чинності означає, що, починаючи з встановленого часу, вона набуває статусу єдиного Основного Закону держави, основного джерела права України і займає центральне місце в системі національного законодавства. У ній закріплено визнання та дію в Україні принципу верховенства права. На конституційному рівні визначено фундаментальні засади взаємин людини і держави, відповідно до яких зміст і спрямованість діяльності держави визначають права і свободи людини та їх гарантії, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є головним обов'язком держави, яка до того ж відповідає перед людиною за свою діяльність. Конституційний принцип забезпечення прав і свобод людини юридично пов'язує і водночас позитивно обмежує дії держави, її органів та посадових осіб.

За таких обставин час набуття чинності Основним Законом держави не міг не бути віднесений до конституційних приписів. З огляду на найвищу юридичну силу Конституції України жоден інший закон, крім самої Конституції, не може визначати часу набуття нею чинності.

Верховна Рада України 28 червня 1996 року ухвалила Закон України «Про прийняття Конституції України і введення її в дію». Цей закон закріплює, по суті, факт та дату прийняття Консти-

785

Конституція України

туції, але не містить положень щодо введення її в дію. Що стосується словосполучення «і введення її в дію», яке містить назва закону, то в ньому знайшов своє відображення припис самої Конституції України про день набуття нею чинності. Проте набуття чинності Конституцією України не можна пов'язувати з прийняттям цього закону – правового акта нижчої юридичної сили, ніж юридична сила самої Конституції.

Конституційний Суд України в Рішенні від 3 жовтня 1997 року у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив, що виклад норми статті 160 Конституції України припускає лише буквальне тлумачення. Здійснивши його в системному зв'язку з офіційним тлумаченням інших конституційних положень, Конституційний Суд України вирішив, що положення ч. 5 ст. 94 Конституції України щодо набрання чинності законом не раніше дня його опублікування потрібно розуміти так, що дія цієї частини статті Конституції не поширюється на набуття чинності Конституцією України. За статтею 160 Конституції України, зазначив Конституційний Суд України у тому ж Рішенні, Конституція України набула чинності в день її прийняття Верховною Радою України – 28 червня 1996 року. Моментом набуття нею чинності є момент оголошення результатів голосування за проектом Конституції України в цілому на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Розділ XIV. Стаття І 61

та юридичного оформлення Української держави. Перед Українським народом і міжнародним співтовариством було чітко визначено, що Україна є державою, яка найвищою соціальною цінністю визнає людину, гарантує їй невід'ємні права і свободи, забезпечує принцип народовладдя, спрямовує свою діяльність на забезпечення національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з іншими державами на основі поваги до норм міжнародного права. Конституція проголосила основні засади державного буття і громадянського суспільства, демократичну організацію державної влади, єдиним джерелом якої визнана суверенна влада Українського

народу.

Історичне значення Конституції для державотворення в Україні, набуття Українським народом статусу державної нації зумовлюють визначення Дня Конституції України державним святом. Таке конституційне положення зобов'язує державу офіційно відзначати цей день як визначну подію в житті Українського народу, що потребує відповідних урочистих державних заходів

щодо організації свята.

З прийняттям Конституції України ст. 73 Кодексу законів про працю доповнена положенням, згідно з яким День Конституції України є святковим.

Стаття 161.
День прийняття Конституції України
є державним святом
– Днем Конституції України.

Визначення в Конституції України дня її прийняття державним святом є закономірним результатом конституційного процесу, що відбувався в Україні з часу існування її незалежності. Конституція нормативно закріпила і юридично ствердила історичний факт існування держави Україна в результаті здійснення українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення згідно з його суверенною волею, створення національної незалежної і суверенної держави як держави демократичної, соціальної та правової.

З прийняттям Конституції 28 червня 1996 р. почався процес становлення і консолідації громадянського суспільства України 786

Розділ XV. Перехідні положення

Розділ XV Перехідні положення

Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечитьКонституції України.

Верховна Рада України після прийняття Конституції України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією.

Чергові вибори до Верховної Ради України проводяться у березні 1998року.

Чергові вибори Президента України проводяться в останнюнеділю жовтня 1999року.

Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної РадиУкраїни в порядку, встановленому статтею 93 цієї Конституції.

Такий указ Президента України вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.

Кабінет Міністрів України формується відповідно до цієїКонституції протягом трьох місяців після набуття нею чинності.

Конституційний Суд України формується відповідно до цієїКонституції протягом трьох місяців після набуття нею чинності.
788

До створення Конституційного Суду України тлумачення законів здійснює Верховна Рада України.

7. Голови місцевих державних адміністрацій після набуттячинності цією Конституцією набувають статусу голів місцевихдержавних адміністрацій згідно зі статтею 118 цієї Конституції,а після обрання голів відповідних рад складають повноваження голів

цих рад.

8. Сільські, селищні, міські ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють визначені нею повноваження до обрання нового складу цих рад у березні 1998 року.

Районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону.

9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства
– до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

10. До прийняття законів, що визначають особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі відповіднодо статті 118 цієї Конституції, виконавчу владу в цих містахздійснюють відповідні державні адміністрації.

Частина перша статті 99 цієї Конституції вводиться в діюпісля введення національної грошової одиниці – гривні.

Верховний Суд України і Вищий арбітражний суд Україниздійснюють свої повноваження відповідно до чинного законодавстваУкраїни до сформування системи судів загальної юрисдикції в Українівідповідно до статті 125 цієї Конституції, але не довше ніж п 'ятьроків.

Судді всіх судів в Україні, обрані чи призначені до дня набуття чинності цією Конституцією, продовжують здійснювати свої повноваження згідно з чинним законодавством до закінчення строку, на який вони обрані чи призначені.

Судді, повноваження яких закінчилися в день набуття чинності цією Конституцією, продовжують здійснювати свої повноваження протягом одного року.

789

Конституція України

Розділ XV. Перехідні положення

Протягом п'яти років після набуття чинності цією Конституцією зберігається існуючий порядок арешту, тримання підвартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи.

Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формуваньможливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнароднимидоговорами України, ратифікованими Верховною Радою України.

У практиці конституційного законодавства України розділ «Перехідні положення» з'явився вперше. Такого розділу не було у жодній з українських конституцій. Його поява в Конституції України 1996 р. має об'єктивні причини. Головна з них та, що принципово нові положення Конституції України щодо організації суспільства і держави потребують запровадження в життя шляхом здійснення державно-правової реформи протягом певного перехідного періоду.

Можливість суттєвих економічних і політичних перетворень на нових ідеологічних засадах виникла в Україні відразу після набуття нею незалежності. Згідно з Декларацією про державний суверенітет України (1990 р.) після проголошення незалежності усерпні 1991 р. в Україні за короткий час були здійснені докорінні перетворення державності та суспільного життя. Україна стала на шлях розбудови ринкової економіки, розширення кола прав і свобод людини і громадянина та гарантування їх реалізації, структурних змін державно-правових інституцій, запровадження загальновизнаних у світі моделей місцевого самоврядування.

У нових умовах розпочався процес активізації законодавчої діяльності Верховної Ради України. Це був початок державно-правової реформи, яка мала на меті створення в Україні розвиненого громадянського суспільства та демократичної, правової держави. Реалізація положень нової Конституції України підтвердила правильність обраного шляху. Конституція значно розвинула правові ідеї актів перших років незалежності України, визначила ряд принципово нових положень щодо створення в Україні громадянського суспільства і суверенної держави.

Конституція виходить з визнання пріоритету загальнолюдських цінностей, з того, що саме людина, її права, свободи, гідність 790

мають бути в Україні найвищою соціальною цінністю, визнала дію принципу верховенства права в Україні, який став головним фактором визначення пріоритету прав людини і громадянина, а також визнання захисту прав, свобод та гідних умов життя людини головним обов'язком держави і спрямованістю її діяльності. Ці ідеї стали основою визначення в Конституції нового правового статусу органів і посадових осіб державної влади та місцевого самоврядування, закріплення принципу поділу влади, визначення форм стримування та противаг, які мають забезпечити неможливість узурпації влади однією особою, однією партією,

одним органом держави.

Поєднання завдань оновлення відповідно до Основного Закону державної влади з максимальним використанням можливостей існуючої державної влади з метою запровадження Конституції у життя зумовили зміст розділу Конституції «Перехідні положення». Призначення цього розділу і полягає саме в тому, щоб забезпечити максимальне використання можливостей парламенту, Президента, структур виконавчої і судової влади, органів місцевого самоврядування щодо здійснення організованого, поетапного процесу запровадження Конституції у законодавство та існуючу організацію суспільства, державної влади, місцевого самоврядування.

Розділи (глави) з визначенням «Перехідних положень» мають конституції багатьох країн світу, які обрали демократичний шлях розвитку. Такі «перехідні» глави є у пострадянських конституціях Азербайджану, Вірменії, Казахстану, Киргизії, Молдови, Росії а також у конституціях Греції (1975 p.), Іспанії (1976 p.), Італії (1947 p.), Японії (1947 р.) та інших держав.

«Перехідні положення» у Конституції України, як і в конституціях інших країн світу, закріплюють також порядок і строки змши чинного законодавства, строки повноважень посадових осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування, обраних чи призначених до набуття чинності новою Конституцією України.

1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.

У пункті, що коментується, закріплено надзвичайно важливе положення, згідно з яким закони та інші нормативні акти, прийняті

791

Конституція України

Розділ XV. Перехідні положення

до набуття чинності новою Конституцією, є обов'язковими у частині, що не суперечить Конституції. Це положення означає, що протягом певного часу в Україні продовжена дія законів та інших нормативно-правових актів, як тих, що прийняті до, так і після проголошення незалежності України. Одночасне скасування всіх цих законів неможливе і недоцільне. Необхідні науково-експертний перегляд усього масиву чинного законодавства, виявлення у ньому прогалин і суперечностей щодо нової Конституції, неякісних, неефективних законів із метою якнайшвидшого їх оновлення.

Процес оновлення законодавства розпочався в Україні відразу після проголошення нею незалежності. З липня 1990 р. (з дня проголошення Декларації про державний суверенітет України) по вересень 2003 р. включно було прийнято більше 2000 законів. Тільки за рік після прийняття Конституції були прийняті такі важливі законодавчі акти, як закони України «Про Конституційний Суд України», «Про Рахункову палату», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про звернення громадян», «Про вибори народних депутатів України» та ін. Напружена законотворча діяльність продовжується і в даний час.

Прийняття Конституції створило основу для широкої кодифікації чинного законодавства. Були прийняті новий Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, Земельний кодекс України, Податковий кодекс України, внесені також суттєві зміни до інших кодифікованих актів.

Найближчим часом процес оновлення законодавства набуде ще більшого розвитку. Мають бути прийняті закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» та ін.

Однак завершення реформи законодавства в Україні ще попереду. Тому в інтересах суспільства і кожного громадянина надзвичайно важливо, щоб усі діючі в Україні закони, інші нормативно-правові акти протягом найближчого часу були підпорядковані принципу конституційності, тобто діяли тільки ті норми, які не суперечать Конституції України. Саме це і передбачене у «Перехідних положеннях».

2. Верховна Рада України після прийняття Конституції України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією.

792

Чергові вибори до Верховної Ради України проводяться у березні 1998 року.

Згідно з цим пунктом обрана до прийняття Конституції Верховна Рада України продовжувала діяти і здійснювати повноваження, передбачені новою Конституцією України, до наступних чергових виборів до парламенту, які були проведені у березні 1998 р.

Пункт 2 «Перехідних положень» повністю реалізовано, а тому коментуванню не підлягає.

3. Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня 1999 року.

Згідно з цим пунктом повноваження Президента України після прийняття Конституції зберігалися до нових виборів, тобто протягом усього передбаченого Законом України «Про Президента України» строку, на який його обрано. Вибори були призначені і пройшли в останню неділю жовтня 1999 р.

Коментований пункт «Перехідних положень» реалізовано і його коментування недоцільно.

4. Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому статтею 93

цієї Конституції.

Згідно з пунктом, що коментується, Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів і скріплені підписом Прем'єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих законами.

793

Конституція України

Нова Конституція, реалізуючи принцип поділу влади, визначила єдиним органом законодавчої влади Верховну Раду і не передбачила її права делегувати свої повноваження іншим органам і посадовим особам.

За Конституцією акти Президента України приймалися тільки на основі та на виконання Конституції і законів України. Таким чином, норма п. 4 «Перехідних положень» є надзвичайною, не передбаченою нормами Конституції про правовий статус Верховної Ради і Президента і мала тимчасовий характер.

На сьогодні Президент України, у зв'язку з вичерпанням трирічного терміну після набуття чинності Конституцією України, втратив право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому статтею 93 цієї Конституції, тому коментувати більш докладно даний пункт «Перехідних положень» недоцільно.

5. Кабінет Міністрів України формується відповідно до цієї Конституції протягом трьох місяців після набуття нею чинності.

У цьому пункті передбачалось формування Кабінету Міністрів відповідно до нової Конституції протягом трьох місяців після набуття нею чинності. На відміну від норм Конституційного Договору Конституція встановила новий порядок формування Кабінету Міністрів. Згідно з Конституцією Президент призначає Прем'єр-міністра за згодою більш ніж половини від конституційного складу Верховної Ради, персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем'єр-міністра.

Встановлення у «Перехідних положеннях» короткого тримісячного строку формування Кабінету Міністрів було зумовлено необхідністю якнайшвидшого впровадження у життя Конституції, прискореного вирішення завдань економічної реформи та програм соціального і культурного розвитку країни.

6. Конституційний Суд України формується відповідно до цієї Конституції протягом трьох місяців після набуття нею чинності. До створення Конституційного Суду України тлумачення законів здійснює Верховна Рада України.

794

Розділ XV. Перехідні положення

Пункт, що коментується, передбачав формування Конституційного Суду протягом трьох місяців після набуття чинності Конституцією.

Згідно з Конституцією Президент, Верховна Рада та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду строком на 9 років.

Даний пункт своєчасно запроваджений у життя. Протягом вересня – жовтня 1996 р. Конституційний Суд було сформовано. 16 жовтня 1996 р. Верховною Радою прийнятий Закон «Про Конституційний Суд України», в якому конкретизовані основи конституційного судоустрою та конституційного провадження. Керуючись Конституцією та цим Законом, Конституційний Суд з січня 1997 р. розпочав свою діяльність.

Функцією Конституційного Суду є також тлумачення законів. Із цим пов'язана ч. 2 п. 6 «Перехідних положень», яка передбачає, що до створення Конституційного Суду тлумачення законів здійснює Верховна Рада. Цією нормою «Перехідні положення» закріпили існуючий до прийняття Конституції порядок тлумачення законів, визначений Регламентом Верховної Ради. Після сформування Конституційного Суду України повноваження щодо тлумачення законів перейшли до його компетенції. (Стосовно цього пункту див. коментар до статей 147–153 Конституції України.)

7. Голови місцевих державних адміністрацій після набуття чинності цією Конституцією набувають статусу голів місцевих державних адміністрацій згідно зі статтею 118 цієї Конституції, а після обрання голів відповідних рад складають повноваження голів цих рад.

Цей пункт «Перехідних положень» визначав порядок набуття статусу голів місцевих державних адміністрацій головами обласних, Київської, Севастопольської міських, районних у містах Києві та Севастополі і районних державних адміністрацій, які одночасно були головами відповідних рад та призначені Президентом України відповідно до ст. 46 Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України.

Необхідність цього застереження викликана передусім тим, що Конституція України (на відміну від Конституційного Дого-

795

Конституція України

Розділ

XV. Перехідні положення

вору), з одного боку, дещо змінила порядок призначення та звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій, а з іншого – заборонила керівникам місцевих органів виконавчої влади суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на посаді голови відповідної ради.

Оскільки Конституція не передбачає суміщення посади голови місцевої державної адміністрації з посадою голови відповідної ради, то згідно з вимогами коментованого пункту голови місцевих державних адміністрацій після набуття чинності Основним Законом мали скласти повноваження голів відповідних рад після обрання їх (голів) у порядку, передбаченому п. 4 ст. 141 Конституції України. Процес обрання голів районних і обласних рад згідно з п. 11 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» закінчився через два місяці після набрання чинності згаданим законом.

Це правило не поширювалося на голів районних і обласних рад, які не суміщали свої посади з посадами керівників місцевих органів виконавчої влади і були обрані безпосередньо населенням районів і областей до набуття чинності Конституцією.

Районні та обласні ради, обрані до набуття чинності цією Конституцією, здійснюють визначені нею повноваження до сформування нового складу цих рад відповідно до Конституції України. Районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону.

Цей пункт «Перехідних положень» визначав порядок функціонування органів місцевого самоврядування, обраних до набуття чинності Конституцією, на період до сформування їх нового складу відповідно до Основного Закону. Зокрема, ч. 1 п. 8 встановлено, що сільські, селищні, міські ради та їх голови (на відміну від районних і обласних рад) здійснюють визначені Конституцією повноваження до обрання нового складу цих рад у березні 1998 р. 796

Перелік таких повноважень визначений у ч. 1 ст. 143 Конституції України (див. коментар до ч. 1 ст. 143 Конституції України).

Голови сільських, селищних, міських рад набувають статусу сільських, селищних, міських голів, тобто головної посадової особи територіальної громади, з набранням чинності Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні». Частина 2 цього пункту визначає порядок функціонування районних і обласних рад, що обрані до набуття чинності Конституцією України. Районні та обласні ради мали здійснювати свої повноваження відповідно до ч. 2 ст. 143 Конституції, в якій міститься перелік найважливіших питань, віднесених до відання цих рад. Цей перелік не є вичерпним, оскільки, крім передбачених у ньому, на районні та обласні ради покладається вирішення питань, віднесених законом до їхньої компетенції (див. коментар до ч. 2 ст. 143 Конституції України).

У частині 3 п. 8 «Перехідних положень» передбачається порядок здійснення повноважень районними в містах радами та їх головами після набуття чинності Конституцією. Необхідність такого застереження зумовлена передусім тим, що ч. 5 ст. 140 Конституції відносить питання управління районами в містах до компетенції міських рад. Проте це зовсім не означало ліквідації районних у містах рад, які були обрані до прийняття нової Конституції України. Як випливає зі змісту коментованого пункту, районні в містах ради та їх голови продовжували здійснювати свої повноваження протягом строку, визначеного Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто до дня проведення чергових виборів. Що стосується подальшої долі цих органів місцевого самоврядування, то відповідно до зазначеного закону у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які, в свою чергу, формують виконавчі органи та обирають голову ради, котрий одночасно є головою її виконавчого комітету. При цьому рішення про утворення або неут-ворення районних у містах рад мали бути прийняті не пізніше як за шість місяців до дня проведення чергових виборів.

797

Конституція України

Розділ XV. Перехідні положення

регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Конституція визначила принципово нові засади організації та функціонування прокуратури України. На відміну від чинного законодавства про прокуратуру, а також норм Конституційного Договору в ній не передбачений прокурорський нагляд за додержанням законів України органами та посадовими особами державної виконавчої влади, представницькими органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності, а також громадянами. Тобто згідно з Конституцією на прокуратуру покладено нагляд за додержанням законів лише органами, які проводять оперативно-роз-шукову діяльність, дізнання та досудове слідство, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Ці зміни у правовому статусі прокуратури прямо пов'язані з підвищенням ролі судів і прокуратури у захисті передбачених Конституцією прав і свобод людини.

Реалізація конституційних положень щодо реформи прокуратури вносить суттєві зміни не тільки в компетенцію органів прокуратури. Вона передбачає також оновлення організації державного контролю за додержанням Конституції і законів органами та посадовими особами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності. Це потребує, у свою чергу, введення в дію нових законодавчих актів, які мають регулювати діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, а також законодавства про прокуратуру.

Природно, що здійснення передбаченої Конституцією реформи прокуратури, формування системи досудового слідства, оновлення органів державного контролю потребують часу. Однак складні умови перехідного періоду – зростання організованої злочинності, корупція, виникнення мафіозних структур тощо – вимагають постійного нагляду за законністю у суспільстві й державі. І тому конче потрібний даний пункт, який передбачає, що прокуратура і після набуття чинності новою Конституцією про-

798

довжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, які мають регулювати діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють їх функціонування. «Перехідні положення» не конкретизують ці строки. їх визначить життя. На сьогодні ж цей пункт «Перехідних положень» у значній частині зберігає свою чинність. (Див. коментар до статей 121–123 Конституції України та розділу VIII.)

10. До прийняття законів, що визначають особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі відповідно до статті 118 цієї Конституції, виконавчу владу в цих містах здійснюють відповідні державні адміністрації.

Коментований пункт «Перехідних положень» містить застереження щодо здійснення виконавчої влади в Києві та Севастополі на період до прийняття окремих законів, в яких відповідно до вимог ч. 2 ст. 118 Конституції України мають бути врегульовані особливості здійснення виконавчої влади в даних містах. Це зумовлено тим, що Київ і Севастополь відповідно до ст. 133 Конституції України мають спеціальний статус. В Києві та Севастополі на відміну від інших міст України функціонують, з одного боку, місцеві державні адміністрації, а з другого – органи місцевого самоврядування, що, безумовно, впливає на специфіку здійснення управлінської діяльності в цих містах.

Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» прийнятий у 1999 p., закон про правовий статус міста Севастополя не прийнято. (Стосовно цього пункту див. коментар до ст. 118 Конституції України.)

11. Частина перша статті 99 цієї Конституції вводиться в дію після введення національної грошової одиниці – гривні.

Згідно з новою Конституцією грошовою одиницею України

є гривня.

Гривня стала національною валютою України з вересня 1996 р. відповідно до Указу Президента України «Про грошову реформу в Україні» від 25 серпня 1996 р. Тепер вона є законним засобом

799

f Конституція України

платежу як в готівковому обігу, так і при безготівкових розрахунках. Запровадження гривні є надзвичайно важливим кроком у здійсненні економічної реформи в Україні. (Див. також коментар до ст. 99 Конституції України.)

12. Верховний Суд України і Вищий арбітражний суд України здійснюють свої повноваження відповідно до чинного законодавства України до сформування системи судів загальної юрисдикції в Україні відповідно до статті 125 цієї Конституції, але недовше ніж п'ять років.

Судці всіх судів в Україні, обрані чи призначені до дня набуття чинності цією Конституцією, продовжують здійснювати свої повноваження згідно з чинним законодавством до закінчення строку, на який вони обрані чи призначені.

Конституція визначила нові принципи організації і функціонування судової системи в Україні як незалежної і самостійної гілки влади. Ці принципи мають на меті підвищити роль і авторитет судів як головного органу захисту прав людини і громадянина.

Згідно з Конституцією створюється єдина система судів загальної юрисдикції, яка будується за принципами територіаль-ності і спеціалізації. Створення надзвичайних та особливих судів Конституція не допускає. Вона, однак, не конкретизує структури всієї судової системи.

«Мала судова реформа» (2001 р.) та Закон України «Про судоустрій України» (2002 р.) визначили систему судів загальної юрисдикції в Україні, а також новий порядок обрання та призначення суддів судів загальної юрисдикції. Перше призначення професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Вдруге професійні судді обираються Верховною Радою України і обіймають свої посади безстроково (див. коментар до статей 124–131 Конституції України).

13. Протягом п'яти років після набуття чинності цією Конституцією зберігається існуючий порядок арешту, тримання підвартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а

800

також порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи.

Конституція визначила суттєві зміни існуючого порядку захисту свободи і недоторканності людини та недоторканності її житла. Чинним кримінально-процесуальним законодавством передбачена можливість арешту та тримання особи під вартою, а також проведення огляду чи обшуку житла з санкції прокурора. Зараз така санкція надається судом.

Конституція передбачає для проведення арешту особи, тримання її під вартою, а також проведення огляду чи обшуку житла обов'язковість вмотивованого рішення суду. Саме останній згідно з Конституцією перевіряє матеріали уповноважених на те органів досудового (попереднього) слідства про доцільність тримання під вартою протягом сімдесяти двох годин. Звичайно, ці норми Конституції означають посилення юридичних гарантій захисту недоторканності людини та її житла. Однак запровадження нового порядку захисту прав людини вимагає попереднього виконання ряду умов. Воно потребує, зокрема: здійснити суттєве оновлення законодавства про судову систему з урахуванням нової функції судів щодо вирішення справ про законність та обґрунтованість арешту, тримання під вартою, огляду та обшуку житла громадян; визначити в оновленому кримінально-процесуальному законодавстві механізм реалізації нового порядку застосування арешту, взяття та тримання під вартою, огляду та обшуку житла, а також процесуальні норми щодо судового розгляду справ із цих питань; здійснити судову реформу, реформу прокуратури, реформувати систему досудового слідства; провести необхідну підготовку та перепідготовку юридичних кадрів. (Див. коментар до розділу VIII.)

14. Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України.

У зазначеному пункті йдеться про використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань. Оцінюючи зміст даного положення, неможливо обійтись без порівняння його зі ст. 17 Конституції, в ч. 7 якої вказується, що на території України не допускається розташування іноземних військових баз.

Головний висновок, який можна зробити внаслідок такого порівняння, зводиться до того, що у порівнюваних текстах терміном «військові бази» охоплюються різні об'єкти: оскільки у «Перехідних положеннях» цей термін не супроводжується вказівкою на іноземність, то тут маються на увазі національні військові бази. Лише при такому розумінні є можливість уникнути протиріччя, яке неминуче матиме місце в інших випадках. З другого боку, тільки це тлумачення дозволяє зрозуміти, чому використання військової бази можливе на умовах оренди, бо за протилежних обставин ішлося б про оренду землі, а не баз чи їх майна.

Цілком зрозумілі причини, що зумовили включення порівнюваних положень у Конституцію України. Щоправда, їх наявність потребує розгляду такого питання – чи не суперечать наведені конституційні положення загальним нормам міжнародного права?

Тут доречно розглянути п. З ст. 12 Віденської конвенції про пра-вонаступництво держав стосовно договорів (1978 p.). У ньому, зокрема, зазначається, що положення даної статті, які встановлюють правило про недоторканність територіальних режимів, не поширюються на договірні обов'язки, що передбачають створення іноземних військових баз на території, що є об'єктом правонаступництва відповідної держави. Це означає, що навіть якби з часів колишнього СРСР існували якісь угоди стосовно будь-якої неукраїнської військової бази на території України, то і тоді вона, проголошуючи свою незалежність і заявляючи про правонаступництво, не була б зобов'язана виконувати відповідні обов'язки цих угод.

За відсутності ж таких домовленостей, реалізуючи своє невід'ємне право на суверенітет і незалежність, Україна спроможна встановити будь-який порядок перебування на її території іноземних військ та використання ними її військових баз за умови, що цей порядок не буде суперечити визнаним нормам міжнародного права. А вказівка даного пункту «Перехідних положень» на те, що умови оренди для тимчасового перебування іноземних військових формувань на території України встановлюються в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України, таким загальновизнаним нормам міжнародного права не суперечить.

АВТОРИ КОМЕНТАРЮ

Авер'яновВ.Б. Батанов О.В. БаулінЮ.В. Битяк Ю.П. Борисова В.І. Буроменський М.В. ВолонецьВ.І. Воронова Л.К. ГеоргіцаА.З. Гетьман А. П. Грошевой Ю.М. ЖернаковВ.В. Жигалкін П.І. ЗадихайлоД.В. Заєць А.П.

Ісаєва Н.К. : КаплінаО.В. Козюбра М.І. Колісник В.П. Комаров В. В. Копиленко О.Л.

Крупчан О.Д. Кучерявенко М.П. Литвин В.М. ЛюбченкоП.М. Маринів В.І. Марочкін І.Є. Медведчук В.В.

статті 113-117, 120

статті 140 (у співавт.), НІ, 144-146

статті 60 (у співавт.), 61

статті 39, 49, 65, 118, 119

статті 51,52

статті 9, 18, 27

статті 132, 133-статті 95-100

статті 87, 88, 90, 94

ст. 16-статті 121-123

статті 43, 44-45 (у співавт.), 46

статті 44-45 (у співавт.)

І статті 85,89 (у співавт.), 91 (у співавт.), 92,93, 101 (у співавт.)

- статті 142-143 (у співавт.)

статті 28 (у співавт.), 62 (у співавт.), 63

преамбула

статті 4, 10, 12, 25

-ст. 129(успівавт.) ...

- статті 2, 134 (у співавт.), 135, 136, 137-(у співавт.), 139

-ст. 17

ст. 67-статті 53, 82-84

ст. 7 .

статті 29 (у співавт.), 62 (у сйшавт.)
-статті 127, 128, 131

-статті 11, 31, 55, 59

803

802

Конституція України

Петришин О.В. Погорілко В.Ф. Притика Д.М. Рабінович П.М. Савенко М.Д. Святоцький О.Д. СібільоваН.В. Селівон М.Ф. Семенов B.C.

Серьогіна С.Г.

Скомороха В.Є. Спасибо-Фатєєва І.В. Тацій В.Я. Теплюк М.О. Тихий В.П. ТкаченкоВ.Д. Тодика Ю.М.

Федоренко В.Л. Цвік М.В. Шаповал В.М. Шемшученко Ю.С. Шило О.Г. Шульга М.В. ЯковюкІ.В.

статті 36, 37

статті 160 (у співавт.), 161, розділ XV (у співавт.)-статті 124, 125 (у співавт), 126

статті 3, 8, 21-24, 34, 35, 57, 58, 64, 68

ст. 149

статті 72 (у співавт.), 157 (у співавт.), 158

статті 125 (у співавт), 129 (у співавт), 130-статті 151-153

- статті 33, 48 (у співавт), 56 (у співавт.), 60(у співавт.)

-статті 102, 103, 104 (у співавт), 105, 106-112 (у співавт), 140 (у співавт), 142-143 (у співавт.)

- статті 148, 160 (у співавт.)

- статті 32, 41, 47, 54, 56 (у співавт.)-статті 1, 15,38,40

-статті 79-81

-ст. 150

-статті 19,20

-статті48 (успівавт), 69-71, 72 (успівавт.), 73, 74, 86, 89 (у співавт.), 91 (у співавт), 101 (у співавт), 104 (у співавт), 106-112 (у співавт.), 134 (у співавт.), 137-138 (у співавт.)

розділ XV (у співавт.)

статті 5, 6

статті 75-78, 147

статті 26, 50

статті 28- 29 (у співавт.), 30-статті 13, 14, 66

-статті 154-156, 157 (у співавт.), 159

X

ціг:

■
'
■
'

ЗМІСТ

Слово Президента України Л. Д. Кучми........................ З

Конституція України

Преамбула ................................................................ 5

Розділ І. Загальні засади (статті 1–20)............... 9

Розділ II. Права, свободи та обов'язки людини

і громадянина (статті 21–68)....................................... 114

Розділ III. Вибори. Референдум (статті 69-74).... 340

Розділ IV. Верховна Рада України (статті 75–101) 362

Розділ V. Президент України (статті 102–112) 479

Розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи

виконавчої влади (статті 113–120)............................... 546

Розділ VII. Прокуратура (статті 121-123).............. 584

Розділ VIII. Правосуддя (статті 124–131).................... 608

Розділ IX. Територіальний устрій України

(статті 132-133).............................................................. 669

805

Конституція України

Розділ X. Автономна Республіка Крим

(статті 134-139)............................................................. 674

Розділ XI. Місцеве самоврядування (статті 140–146) 696

Розділ XII. Конституційний Суд України

(статті 147-153)............................................................ 735

Розділ XIII. Внесення змін до Конституції України

(статті 154-159)............................................................ 770

Розділ XIV. Прикінцеві положення (статті 160-161) 784

Розділ XV. Перехідні положення...................... 788

Автори коментарю.................................................... 803

Науково-практичне видання

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ Науково-практичний коментар

Редактори К. К. Гулий

А. В. Єфименко

Н. Й. Михайличенко

О. М. Уліщенко

комп'ютерна верстка

та дизайн В. М. Зеленька

гоя

Слов:	233344
Символов:	1885669
Размер:	3,682.95 Кб.

Название реферата: Конституція України Науково-практичний коментар