Содержание
Введение...3
Глава 1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения... 11
§ 1. Понятие и классификация мер административного
принуждения...
...11
§ 2. Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ...28
Глава 2. Особенности отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых органами внутренних дел...[69
§ 1. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов...169
§ 2. Изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование водителей на состояние опьянения...180
§ 3. Задержание транспортных средств, запрещение их эксплуатации, арест товаров, транспортных средств, привод...199
Заключение...{132
Список литературы...114 Г
Приложения...Л 68
Актуальность темы исследования определяется тем, что, согласно Конституции Российской Федерации, построение правового государства предполагает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Важная роль в обеспечении защиты прав принадлежит органам исполнительной власти, в том числе и органам внутренних дел. Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина предполагает, в частности, строгую регламентацию применения мер административного воздействия к правонарушителям. Однако проблема применения мер административного принуждения к различного рода правонарушителям остается актуальной и на сегодняшний день.
Большинство правонарушений, совершаемых как гражданами, так и юридическими лицами, относится к сфере отношений, регулируемых административным правом. Государство, осуществляя регулирование в сфере управления, наделено правом применения к лицам, допустившим нарушение норм административного законодательства, мер государственно-властного принуждения. Среди них можно выделить меры административного предупреждения, пресечения, обеспечения и наказания.
С принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях актуализировались вопросы оптимизации применения органами внутренних дел мер обеспечительного производства по делам об административных правонарушениях.
Перечисленные выше обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования, а с другой - указывают на необходимость комплексного исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы. Касаясь вопроса разработанности вопросов темы в юридической литературе следует отметить, что в разработку данных вопросов внесли свой большой вклад такие ученые административисты, как В.Д. Ардашкин Г.Т. Агеенкова, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, Д.Д. Ильин, Т.И. Козырева, В.Р. Кисин, А.П. Коренев, А.П. Клюшниченко, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, В.П. Кудрявцев и многие другие. В то же время большинство работ посвященных данной проблеме относится к периоду, до принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Многие проблемы о которых говорилось в период подготовки к принятию нового КоАП РФ так и не нашли своего разрешения и в новом кодексе и поэтому остаются актуальными и до сегодняшнего дня. Об актуальности проблемы говорит, и сам факт издания компетентными органами огромного количества подзаконных актов, разъясняющих порядок применения мер административного принуждения. Кроме того, усматривается наличие правовых норм регулирующих одни и те же положения в различных нормативных актах, несогласованность их по многим позициям. В ходе работы предприняты попытки исследовать, прежде всего, теоретические положения, посвященные мерам административного принуждения, а также выявить проблемы, связанные с понятием мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и их применением.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является анализ теоретических точек зрения о понятии и классификации мер административного принуждения и их основной части -мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, формулирование выводов и предложений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти по применению мер административного принуждения.
5 Для достижения этой цели автор предполагает решение следующих
задач:
-исследовать теоретические взгляды ученых - административистов о понятии административного принуждения и его видах;
-на основе анализа нового законодательства определить систему мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исследовать их место и роль в классификации мер административного принуждения;
-исследовать пробелы и узкие места в регулировании указанных отношений и предложить варианты их решения;
-изучить особенности применения отдельных мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел и сформулировать предложения по повышению эффективности этой деятельности.
Объектом диссертационного исследования является система отношений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти и повышению ее эффективности по соблюдению прав и свобод граждан при применении к ним различных мер административного принуждения.
Предметом исследования является совокупность мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел, к лицам, совершившим административные правонарушения.
Методологической основой исследования являются достижения современной методологии государства и права, историзм и объективность, конкретность и многоаспектность в исследовании общих закономерностей и устойчивых тенденций в области государственного управления.
В ходе диссертационного исследования использованы методы правового анализа (сравнительно-правового, формально-логического и др.),
6
конкретные социологические исследования (изучение документов, нормативных актов, в том числе ведомственных, статистических и других данных, отражающих практику работы органов исполнительной власти).
Эмпирическую основу исследования составили доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические сведения Верховного Суда Российской Федерации, материалы Прокуратуры Российской Федерации, МВД России и других органов исполнительной власти.
Теоретическую основу исследования составили работы ученых-правоведов общей теории права и государства, конституционного права, административного права, судопроизводства, прокурорского надзора, деятельности органов внутренних дел. В частности, при написании диссертации были использованы труды таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.В. Бородин, М.И. Еропкин, А.В. Зиновьев, В.Р. Кисин, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, B.C. Нерсесянц, Л.А. Николаева, В.П. Сальников, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, А.В. Стремоухов, В.П. Федоров и других.
Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей разных дисциплин в изучении правовых основ и практики деятельности органов исполнительной власти. В этом контексте диссертация является одним из специальных (теоретико-прикладных) комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка углубления правовой основы деятельности органов государственного управления путем внесения предложений о разработке или частичном изменении законодательных и ведомственных нормативных актов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
7
1. Административное принуждение — это совокупность
предупредительных мер, мер пресечения начавшегося правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административного наказания, применяемых, главным образом, органами исполнительной власти, а также судами (судьями) к нарушителям административного законодательства в целях поддержания должных отношений в сфере государственного управления.
2. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть классифицированы по нескольким самостоятельным группам:
1) по взаимосвязи с совершенным правонарушением; 2) по методам воздействия; 3) по объектам воздействия; 4) по характеру сферы воздействия; 5) по степени кодификации; 6) по объему полномочий должностных лиц органов исполнительной власти, применяемых меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
3. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - это урегулированная федеральным законодательством и другими нормативными правовыми актами основная часть мер административного принуждения, применяемая органами исполнительной власти, их должностными лицами или судами (судьями) в целях пресечения административного правонарушения; установления личности нарушителя; составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; а также обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.
4. Для устранения правовой неопределенности о содержании задержанных лиц в специально отведенных для этого помещениях органов исполнительной власти предлагается пункт 2 постановления Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях
8 содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах
питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц», изложить в следующей редакции: «2. Задержанные лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, содержатся в комнатах для административно задержанных лиц, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
5. Личный досмотр — это принудительная мера, применяемая к гражданину (лицу без гражданства) должностным лицом органа внутренних дел (иного правомочного органа) одного пола с досматриваемым и в присутствии понятых того же пола, в отдельном помещении, в отсутствии посторонних лиц, и которая заключается в обследовании одежды, находящейся на досматриваемом лице, тела досматриваемого лица, а также обследование его одежды отдельно без нарушения ее конструктивной целостности в целях обнаружения орудий совершения или предметов административного правонарушения.
6. Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов — это визуальное обследование должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, помещений, территорий и находящихся там вещей и документов при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства,
регулирующих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях проверки этих данных по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (его заместителя) или иного уполномоченного органа, без нарушения конструктивной целостности вещей, с использованием технических средств фиксации вещественных доказательств или без таковых.
9 7. Задержание транспортного средства представляет собой временное
принудительное прекращение использования транспортного средства до устранения причины задержания на месте выявления административного правонарушения без снятия регистрационных знаков.
Запрещение эксплуатации транспортного средства - это временное принудительное прекращение использования транспортного средства со снятием регистрационных знаков, за отдельные виды административных правонарушений, с помещением его на специализированную охраняемую стоянку до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что автором предпринята попытка комплексного теоретико-правового исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Исследованы меры административного принуждения и проведена их классификация, сформулировано понятие «административное принуждение», определена система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, исследована их сущность, сформулированы понятия некоторых мер обеспечения, выявлены особенности отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых органами внутренних дел. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов административного права.
Практическая значимость исследования заключается в разработке ряда положений и выводов, которые могут быть использованы:
- для совершенствования правового регулирования деятельности органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел;
- для практической деятельности органов внутренних дел предложены варианты административно-процессуальных документов (протокол об административном доставлении и протокол о приводе);
10 в учебном процессе в высших и средних специальных
образовательных учреждений МВД России по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» и на факультетах повышения квалификации образовательных учреждений МВД России и других федеральных органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе на кафедрах административного права и административной деятельности органов внутренних дел университета.
Отдельные положения диссертации докладывались автором на международной научно-практической конференции: «Актуальные проблемы
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
11
Глава 1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения
§ 1 Понятие и классификация мер административного принуждения
Любое государство должно обладать способностью и возможностью влиять на членов своего сообщества совокупностью всех имеющихся в его арсенале средств воздействия при осуществлении государственного управления и, прежде всего таких мер, которые базируются на нормах права.
В теории права и государства под правом понимается соответствующая требования принципа формального равенства система норм установленных или санкционированных государством и обеспеченных возможностью государственного принуждения1. Эту позицию поддерживают многие ученые, например, М.М. Рассолов, В.О. Лучин, Б.С. Эбзеев, также полагают, что правовое правило (норма) должно быть обеспечено возможностью государственного принуждения2. В течение многих веков философы и государственные деятели мечтали о построении такого общества, при котором государственное принуждение отомрет, так как не будет необходимости применять принудительные меры к гражданам этого общества и все его жители будут соблюдать установленные государством правила не за страх, а за совесть.
Великий китайский мудрец Конфуций говорил, что «если управлять с помощью законов и обеспечивать порядок посредством наказаний — люди будут стараться избегать наказаний, но не будут испытывать стыда; если же
1 См.: Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. -М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М), 2001. С. 75.
2 См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2001. С. 162.
12 управлять с помощью дэ и обеспечивать порядок ритуалом, люди будут
иметь стыд и станут честными и искренними»3.
В древней Индии Брахманизм предполагал, что все люди в зависимости от кастовой принадлежности должны соблюдать «дхарму» причем добровольно, однако уже в трактате Каутильи «Артхашастра» и в законах Ману достаточно подробно разработано учение о «данданити» (наука о наказаниях) и высказывается мысль, что многие индийцы соблюдают «дхарму» только из страха наказания4.
Коммунистическая идеология же предполагала воспитание человека, который будет трудиться, соблюдать законы и правила коммунистической морали не из страха наказания, а из чувства ответственности перед обществом. Исходя из этих посылок в одной из программ коммунистической партии ставилась задача построения коммунизма в СССР в 80-е годы 20 века, а само государство рассматривалось как полугосударство, так как оно, как аппарат насилия, по мере построения коммунизма должно было отмереть5. История доказала несостоятельность этих теорий. Сегодня, как и тысячи лет назад вопрос государственного принуждения остается актуальным.
В современных условиях в качестве активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.
Социальное назначение и эффективность этих методов определяется тем, что они:
-обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества;
-должны находиться в неразрывном единстве и дополнять друг друга;
3 Цит. по .: Азаркин Н.Н., Левченко В.Н., Мартышкин О.В. История политических учений — М.: Юрист, 1994. С. 39.
4 Подробнее см. История политических и правовых учений. Учебник для вузов. - 2-е изд., стереотип. / Под общ. Ред. академика РАН, доктора юридических наук, профессора B.C. Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М), 2000. С. 21 - 25.
5 См.: История политико-правовых учений: Учебное пособие для вузов. / Под ред. проф. А.Н. Хорошилова. -М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2002. Стр. 298 - 299.
13 -основываются на соотношении убеждения и принуждения,
обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным или демократическим, правовым6.
По мнению Кисина В.Р., в условиях современного общественного развития неизмеримо возрастает значение метода убеждения в борьбе с правонарушениями и иными антиобщественными явлениями. Опираясь в процессе укрепления правопорядка на сознательность, организованность и поддержку всего народа, государство в то же время не отказывается от мер принуждения к лицам, нарушающим законы нашего общества.7
Принуждение, будучи вспомогательным, по отношению к убеждению методом государственного управления, вместе с тем является весьма действенным и, как неоднократно подчеркивал В. И. Ленин, исторически необходимым средством укрепления дисциплины, организованности,
Q
правопорядка. «Государство, - писал В. И. Ленин, - это - область принуждения. Сумасшествием было бы отрекаться от принуждения...»9.
В процессе правоохранительной деятельности Российское государство применяет разнообразные виды государственного принуждения: уголовное, гражданское и административное.
Поскольку предметом нашего исследования являются меры административного принуждения, проанализируем точки зрения ученых о его понятии и сущности.
Необходимо, прежде всего, раскрыть термин «принуждение». Заметим, что многие исследователи русского языка рассматривают данный термин как глагол или как прилагательное. Например, СИ. Ожегов дает толкование таким терминам, как «принудиловка» - принудительная работа, «принудительный» — происходящий по принуждению, «принудит»ь -
6 См.: Административное право. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: ЮНИТИ - ДАНА. 2000. С. 283. 77 См: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемого милицией. М., 1987. С. 5.
8 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 33, с. 99; т. 36, с. 144 - 148, 155 - 158,162 - 164; т. 40, с. 113 - 121.
9 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 294.
14 заставить что-либо сделать, принужденный - неестественный, не
свободный.10
В.И. Даль термин «принудить, принуждать» трактует следующим образом — приневолить, силовать, заставлять.11 Другие авторы рассматривают такие формулировки как: а) «принудительные меры» в очень широком понимании, в частности в международном праве - это коллективные меры, применяемые сообществом государств на основе Устава ООН и по решению Совета Безопасности ООН с целью устранить угрозы миру или ликвидировать акт агрессии; б) принудительные меры воспитательного и медицинского характера; в) принуждение к даче показаний и т.д.12
Административное принуждение можно рассматривать лишь как составную часть государственного принуждения с учетом того, что такое принуждение базируется на нормам административного права.
В теории административного права нет единого подхода к понятию административного принуждения. Тем более, что одни авторы делают акцент на данное понятие именно как административное принуждение, другие — как на административно-правовое принуждение.
По мнению Кисина В.Р., административное принуждение - это применение в сфере государственного управления органами государства и их должностными лицами (в отдельных случаях судами, судьями и общественными организациями) предусмотренных административно-правовыми нормами мер, направленных на неукоснительное выполнение гражданами и должностными лицами юридических обязанностей в целях предупреждения и прекращения противоправных действий, привлечения к
10 См: Ожегов СИ. Словарь русского языка./Под ред. Ю.Н. Шведовой М., 1973. С. 547.
11 См: Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М., 2003. С. 529.
12 См: Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.М.,2004. С. 487-488; Большой энциклопедический словарь. СПб, 2000. С. 960.
15 ответственности за правонарушения или обеспечения общественной
безопасности13.
М.И. Еропкин, исследуя сущность административного принуждения, определил его как «применение органами государственного управления, судами (судьями), а в случаях делегирования соответствующих государственно-властных полномочий - общественными организациями установленных законом мер, состоящих в принуждении к исполнению гражданами, должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности»14. Автор в данном определении акцентирует внимание на особенностях административного принуждения, которые выражаются в целях его применения, то есть оно применяется не только для прекращения противоправных действий, но также для привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности.
«Административное принуждение - это особый вид государственного принуждения, - отмечал ранее Д.Н. Бахрах, - состоящий в применении органами государственного управления, а в установленных законом случаях -судьями (судами) в порядке, закрепленном нормами административного права, принудительных мер к правонарушителям с целью защиты охраняемых правом общественных отношений».15 Как видим, автор сосредоточивает внимание на субъектах применения мер принуждения и не конкретизирует виды общественных отношений в качестве цели их защиты.
13 См.: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемого милицией. М.. 1987. С. 6; См. также: Методы и формы государственного управления. М., 1977, с. 109; Бахрах Д. Н. Административно-правовые меры борьбы с пьянством. М., 1986, с. 18.
14 См: 1. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 109.
15 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности: Учебное пособие. Пермь, 1969. С. 32.
16
В последние годы профессор Бахрах Д.Н. по-новому формулирует этот вид государственного принуждения и рассматривает его как административно-правовое принуждение, или - «особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с правомерными действиями».16 Как видим, здесь формулируется также весьма широкая дефиниция.
Профессор Кикоть В.Я. отмечает, что административное принуждение используется как средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, выполняет карательную функцию.
Как метод управления административное принуждение состоит во внешнем государственно-правовом психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, то есть тех или иных неблагоприятных последствий.17
Анализ точек зрения ученых позволяет сделать вывод, что административному принуждению как самостоятельному виду государственного принуждения присущи следующие особенности:
-оно имеет своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере управления внутренними делами государства;
-меры административного воздействия характеризуются властно-принудительным характером;
-применяется на основе закона, хотя виды мер, условия и порядок их применения устанавливаются нередко федеральными органами
16 Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Изд. Группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 444-445; Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 463. Аналогичной точке зрения поддерживаются и другие авторы см: Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И. А. Административное принуждение в России: Учебное пособие /Под ред. И.А. Склярова. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 2002. СИ.
17 См.: Административное право: Учебник для вузов. / Под ред. проф. В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ — ДАНА, Закон и право, 2003. (Серия «Профессиональный учебник: Отрасли российского права»). С. 77 - 82.
17 исполнительной власти общей и отраслевой компетенции; при этом четкая
регламентация принудительных мер необходима для соблюдения принципов неприкосновенности личности, жилища и собственности граждан;
-характеризуется тем, что правоприменитель и лицо, к которому применяется административное принуждение, не находятся в отношениях служебной зависимости, что отличает его от дисциплинарного принуждения;
-осуществляется преимущественно путем издания юрисдикционных, правоприменительных актов, за исключением тех принудительных действий, где закон не требует вынесения предварительного акта (например, при доставлении правонарушителя);
-применяется широким кругом уполномоченных на то органов и должностных лиц в пределах их компетенции;
-персонифицировано, т.е. воздействует только на конкретные субъекты права, нарушившие административно-правовые нормы (физические и юридические лица);
-применяется в основном во внесудебном порядке; использование административно-принудительных мер отнесено к полномочиям соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), которые непосредственно реализуют их без обращения в суд; однако в соответствии с российским законодательством отдельные меры административного принуждения используются судами - это относится к случаям наложения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений;
-применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (правила безопасности дорожного движения, обеспечение санитарной безопасности и других);
-в отличие от других мер государственного принуждения (например, от уголовно-процессуального) административное принуждение отличается