Сущность, цели и задачи государственной службы

Курсовая работа

Тема: Сущность, цели и задачи государственной службы:

теория, закон и практика

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Понятие и юридическая природа государственной службы. Цели и задачи государственной службы…………………………………………………………4

2. Законодательство о государственной службе……………………………….13

3. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе…………………………………………………………………………….22

Заключение……………………………………………………………………….31

Список использованных источников…………………………………………...35

Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве.

Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Этими причинами объясняется актуальность темы данной работы.

Цель работы – изучить сущность, цели и задачи государственной службы на основе теоретических и законодательных источников, а также выявить проблемы, которые возникают в практике реализации законодательства о государственной службе.

Для достижения данной цели мы поставили следующие задачи:

- проанализировать теоретические источники, и на их основе определить понятие государственной службы, а также ее цели и задачи;

- кратко охарактеризовать законодательство о государственной службе;

- выявить проблемы применения законодательства о государственной службе на практике.

1. Понятие и юридическая природа государственной службы. Цели и задачи государственной службы

На сегодняшний день в правовой литературе нет единого подхода к понима­нию сущности государственной службы. Данная проблема осложняется тем, что неоднократно, на разных этапах развития нашего государства менялись пред­ставления о понятии и значении государственной службы, ее принципах и «границах».

В дореволюционной России государственная служба рассматривалась в раз­личных аспектах. А.Д. Градовский подчеркивал связь государственной службы с такой категорией как государственная должность и определял государствен­ную службу как «юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»[1]
.

Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществляв­шиеся работниками государственных органов посредством которых админист­ративные структуры выполняли возложенные на них функции[2]
. В данном опре­делении государственная служба понимается, говоря современным языком, в функциональном смысле, как определенный вид деятельности служащих.

Наиболее универсальное определение государственной службы было сфор­мулировано известным российским государствоведом Н.М. Коркуновым, кото­рый рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое от­ношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государ­ства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»[3]
.

Один из основоположников науки советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как «отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осу­ществлять в той или иной форме государственные функции»[4]
.

Данное определение государственной службы довольно близко по своей сути пониманию государственной службы в царской России. Необходимо отме­тить, что хотя в советский период даже не упоминалось о публично-правовой природе государственной службы (в силу понятных и очевидных причин), од­нако ведущие советские административисты, вслед за С.С. Студеникиным, от­стаивали государственно-административное понимание сущности данного ин­ститута.

Классическим в советской административно-правовой науке считалось оп­ределение государственной службы, сформулированное В.М. Манохиным. По его мнению «государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятель­ности ... государства по организации и правовому регулированию работы лич­ного состава – государственных служащих по практическому и непосредствен­ному осуществлению задач государства»[5]
.

Таким образом, можно говорить о том, что между публично-правовым пони­манием государственной службы, сложившимся в дореволюционной России, и государственно-административным пониманием данного института, которое сложилось в науке административного права в советский период нет существен­ных различий. И советские ученые-административисты, и дореволюционные государст­воведы понимали государственную службу как «служение государству» по­средством «практического осуществления функций государства», как «деятельность по достижению определенных целей государства».

…………………………

В-третьих, как уже отмечалось, в процессе деятельности государственных служащих, не относящихся к должностным лицам, постоянно возникают отно­шения, суть которых сводится к «обеспечению исполнения» полномочий госу­дарственных органов или вышестоящих должностных лиц. Полномочия боль­шинства государственных служащих ограничиваются подготовкой, анализом эффективности, контролем за принимаемыми решениями. Такого рода отноше­ния не выходят за пределы какого-либо государственного органа, следовательно, мо­гут быть отнесены к так называемым «внутренним» отношениям, однако их нельзя отнести к внутриорганизационным, аппаратным отношениям. Представляется, что дан­ный вид правоотношений также находится вне рамок действия законодатель­ства о государственной службе.

Более удачной, на наш взгляд, является классификация государственно-служебных отношений, предложенная профессором В.М. Манохиным. Он вы­деляет следующие группы правоотношений:

1) отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;

2) отношения, складывающиеся в процессе практического осуществления государственной службы[6]
.

При этом, к первой группе В.М. Манохин относит как внутриорганизацион­ные, аппаратные отношения, так и отношения, связанные с деятельностью го­сударства по управлению и обеспечению организации государственной службы.

Ко второй группе государственно-служебных отношений он относит как от­ношения, складывающиеся в процессе деятельности служащего за пределами государственного органа, так и отношения, возникающие в процессе деятельно­сти (т.е. в процессе осуществления своих полномочий) государственного слу­жащего внутри государственного органа.

Необходимо еще раз обратить внимание на то, что фактически, действую­щий федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации направлены на регулирование лишь первой группы общественных отношений. В этой связи представляется целесообраз­ным рассматривать государственно-служебные правоотношения в различных аспектах.

В широком смысле к государственно-служебным отношениям можно отно­сить любые правоотношения, одним из участников которых выступает государ­ственный служащий. Но, учитывая направленность и предмет регулирования Федерального закона «О системе государственной службы Российской Феде­рации»[7]
и актов, принятых в его развитие, можно рассматривать государственно-служебные отношения и в узком смысле. С этой точки зрения к государственно-служебным отношениям целесообразно относить лишь внутриорганизацион­ные, аппаратные правоотношения, складывающиеся в государственных орга­нах, а также отношения, связанные с деятельностью государства по управлению и организации структуры государственной службы.

Как уже отмечалось, в отечественной юридической литературе по сего­дняшний день идет спор о правоотраслевой принадлежности этой группы госу­дарственно-служебных отношений.

Кроме уже упоминавшихся принципиальных разногласий при рассмотрении вопроса о понятии государственной службы, отсутствовал единый подход и к вопросу о месте правового института государственной службы в системе совет­ского права. Один из основоположников «наемно-трудовой модели» государст­венной службы А.Е. Пашерстник и его последователи рассматривали государ­ственную службу как институт трудового права. С.С. Студеникин, как и боль­шая часть советских ученых-административистов, включал институт государст­венной службы в общую часть административного права.

Специалисты в области трудового права утверждают, что по своей сущно­сти (характеру) внутриорганизационные государственно-служебные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями. Они отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат госу­дарственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть ра­боты (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в ча­стности, и подчинение распоряжением и указаниям начальников (администра­ции) и др.

Однако, следует отметить, что в теории права разграничение отраслей права, а следовательно и определение правоотраслевой принадлежности право­вых институтов и норм, производится на основе двух признаков: предмета и ме­тода правового регулирования. В.А. Юсупов относит правовые институты, обеспечивающие и закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, их аттестацию к администра­тивно-правовым институтам, так как они характеризуются двумя признаками: однородностью регулируемых ими общественных отношений и специфическим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу со­циальных связей[8]
.

Институт государственной службы относится к числу комплексных право­вых институтов, который включает в себя (естественно на основе однородности регулируемых отношений) нормы различных отраслей российского права. Государственно-служебные отношения регу­лируются публичном правом – конституционном, административным, финансо­вым, уголовным. Нормы частного права – преимущественного трудового – при­меняются в этих отношениях субсидиарно и временно.

Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи:

……………………………………………

2. Законодательство о государственной службе

Основополагающее значение для института государственной службы имеют конституционно-правовые н

ормы. В п. 4 ст. 32 Конституции РФ[9]
закреплено, что граждане Российской Федера­ции имеют равный доступ к государственной службе. Аналогичная норма со­держится и в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года[10]
, в соответствии с которым каждый гражданин должен без ка­ких-либо ограничений допускаться в своей стране на общих основаниях равен­ства к государственной службе (п. «с» ст. 25).

Конституция РФ в п. 4 ст. 32 закрепляет право граждан Российской Феде­рации на равный доступ к государственной службе, однако не устанавливает ка­ких-либо требований к образованию, опыту работы по соответствующей специ­альности и т.д., которые необходимы для поступления на государственную службу. Закрепленный в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации принцип равного доступа к государственной службе означает, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было пря­мых либо косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия граждан­ства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, а равно других обстоя­тельств, не относящихся к уровню их образования и профессиональной подго­товленности. Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость соблюдения дан­ной конституционной нормы субъектами Российской Федерации. В законах не­которых субъектов Российской Федерации о государственной службе в качестве необходимого условия поступления на государственную службу прямо выдвига­ется наличие у лица гражданства соответствующей республики либо требова­ние проживания на территории данного субъекта Российской Федерации.

………………………………………

3) механизм прохождения государственной службы[11]
.

3. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сыграло свою положительную роль в становлении государственных институтов и реализации основных реформ в России.

Цели, установленные в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации[12]
, в основном достигнуты. Для развития государственной гражданской службы созданы необходимые правовые, организационные и финансово-экономические основы.

Вместе с тем, практическая реализация обсуждаемого Федерального закона выявила ряд проблем. Они условно могут быть разделены на четыре основных блока.

Первый блок проблем связан с тем, что из-за отсутствия на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие закона, реализовать в полной мере его потенциал пока не представляется возможным.

………………………………………

Остаются дискуссионными вопросы:

- о выплате дополнительной компенсации в случае расторжения представителем нанимателя с письменного согласия гражданского служащего служебного контракта без предупреждения об освобождении от замещаемой должности за два месяца;

- о правовом положении гражданского служащего, в случае применения к нему такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

- о замене отпуска денежной компенсацией;

- об отзыве гражданского служащего из отпуска и т.д.

Также, в Федеральном законе не раскрыт ряд материально-правовых механизмов, нет их процессуального обеспечения, а поэтому некоторые нормы просто не работают. Ряд положений неоднозначен или оторван от реальной деятельности государственных органов.

К примеру, действующая редакция не предполагает механизма реализации положения, устанавливающего запрет гражданину после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Существует обязанность гражданских служащих передавать принадлежащие им акции в доверительное управление уполномоченной государством организации. Однако механизм их передачи не раскрыт, не определена и уполномоченная организация. Когда принимался закон, не написали, кто должен эту организацию определить. Соответственно, некому предъявить претензии к правоприменительному органу, чтобы подвигнуть его на разработку соответствующего положения.

Четвертый блок проблем связан с адаптацией Федерального закона «О государственно гражданской службе» к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая современное развитие законодательства о государственной службе, можно признать, что оно, по большей части, ориентировано на регламентацию деятельности государственных служащих в исполнительных органах. Это не снижает необходимость конкретизации общих положений применительно к деятельности органов, осуществляющих законодательную и судебную власть.

Заключение

В заключении данной работы, сделаем основные выводы.

Государственная служба как явление может быть рассмотрена в различных аспектах: как один из видов профессиональной управленческой деятельности, как правовой институт, как социальное явление и т.д.

В отечественном законодательстве под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения пол­номочий государственных органов. В качестве ведущего признака в определе­нии данного понятия выделяется профессиональная деятельность, которая осу­ществляется на основе специальных знаний и навыков, заключающихся в не­прерывном, преемственном и компетентном обеспечении полномочий государ­ственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

…………………………

Список использованных источников

1. Международный пакт о гражданских и политических правах: принят в Нью-Йорке 19 декабря 1966 г. Вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами – М., 1978. - вып. XXXII. - С. 44.

2. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

3. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, в ред. ФЗ от 13 февраля 2009 г. № 20-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2954; 2009. - № 7. - Ст. 788.

4. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2007. - № 49. - Ст. 6070.

5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в ред. ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; 2008. - № 52 (часть I). - Ст. 6235.

6. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, в ред. указа Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664; 2005. - № 51. - Ст. 5514.

7. Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. // Справочно-правовоя система «Гарант». - 2009.

8. Административное право: Учебник для вузов / Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. – М.: Норма, 2009.

9. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000.

10. Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 2 томах. Том 1. О государственном устройстве-М.: Зерцало, 2006.

11. Зорькин, В. Д. Теория права Н. М. Коркунова // Правоведение. -1978. - № 3.

12. Коршунов Л.А. О практике применения федерального закона «О государственной гражданской службе российской федерации» // Представительная власть. - 2007. - № 3.

13. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997.

14. Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005.

15. Окуньков Л.А. Конституционное законодательство России – М.: Городец, 2007.

16. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды военно-юридической академии: Вопросы административного и военно-административного права. Вып. 7 – М.: РИА ВЮА, 1948.

[1]
Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 2 томах. Том 1. О государственном устройстве-М.: Зерцало, 2006. - С. 132.

[2]
Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005. - С. 9.

[3]
Зорькин, В. Д. Теория права Н. М. Коркунова // Правоведение. -1978. - № 3. - С. 82.

[4]
Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды военно-юридической академии: Вопросы административного и военно-административного права. Вып. 7 – М.: РИА ВЮА, 1948. - С. 7.

[5]
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997. - С. 37.

[6]
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997. - С. 51.

[7]
О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2007. - № 49. - Ст. 6070.

[8]
Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005. - С. 16.

[9]
Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

[10]
Международный пакт о гражданских и политических правах: принят в Нью-Йорке 19 декабря 1966 г.Вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами – М., 1978. - вып. XXXII. -С. 44.

[11]
Административное право: Учебник для вузов / Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. – М.: Норма, 2009. - С. 393.

[12]
Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. // Справочно-правовоя система «Гарант». - 2009.