Министерство образования Российской Федерации
УралГАХА
Кафедра социальных наук
Реферат по отечественной истории
Парламентский контроль
Исполнитель:
гр.198,
Барышников С.
Руководитель:
Профессор, Толмачёв И.П.
Екатеринбург, 2009
Содержание
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Глава1:Формы реализации контрольных полномочий Федерального Собрания . . . . . . . . . . . 4
Глава2:Специализированные контрольные органы,формируемые Федеральным Собранием10
Глава3:Контрольные полномочия законодательных органов субеъктов Российской
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Приложение
Введение
Становление и развитие новой российской государственности было и остается неразрывно связанным с идеей и практикой парла- ментаризма. Значение парламентаризма как конституционно-право- вой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с качественными характеристиками совре- менной российской государственности. В соответствии со ст. 1 и 2 Конституции РФ Россия есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления, государство, в котором выс- шей ценностью является человек, его права и свободы.
Развитие комплекса норм, регулирующих организацию и деятель-ность парламента, причем не только Российской Федерации, но и субъектов РФ, расширяет тематику исследований. Среди наиболее ак-туальных можно выделить такие, как формирование парламента, кон-трольная деятельность представительных органов власти, механизмы законодательного процесса, ответственность законодательных органов и парламентариев и др. Не случайно ежегодная конференция, прово-димая кафедрой конституционного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, прошедшая в марте 2002 г., была посвящена парламентским процеду-рам (Парламентские процедуры: конституционно-правовое регули-рование и практика»). Активно идет становление специальной учеб-ной дисциплины «Парламентское право». Но вопрос о месте парла-ментского права в системе права пока все же остается открытым. Причина видится, главным образом, в невозможности полного обо-собления норм парламентского права от норм конституционного права, хотя в отечественной литературе все более утверждается пози-ция рассмотрения парламентского права как одной из подотраслей конституционного права.
Представительные учреждения известны достаточ- но давно, начиная с аристократических и демократических республик Древнего мира (древнегреческие города-государства, Древний Рим республиканского периода), где они занимали временами ведущее место, конкурируя с единоличным или олигархическим правлением. В средние века распространение получили сословно-представитель- ные коллегиальные органы, которые во многих европейских странах (Англия, Франция, Испания, Польша и др.) так или иначе ограничи- вали абсолютную власть монархов.
В работах современных конституционалистов термин «парла- ментаризм» часто употребляется в сложившемся научном языке также в широком смысле. Здесь говорят о проблемах парламентариз- ма в развивающихся странах, в странах, освободившихся от тотали- тарного режима и др.' Такой более широкий подход позволяет охва- тить и предысторию современного парламентаризма, и переходные формы к нему, существующие в условиях авторитарных и смешанных политических режимов. Многие частные проблемы современного пар- ламентаризма и парламентского права (формирование, организация, формы деятельности представительного органа и др. ) имеют весьма давнюю историю развития, это не должно оставаться вне научного внимания. С точки зрения широкого понимания парламентаризма из поля зрения не выпадает и «негативный» опыт функционирования коллегиальных представительных» учреждений в тоталитарных го- сударствах.
Парламентаризм может пониматься несколько по-- разному, основные вариант. таковы. Во-первых, в смысле верховен- ства парламента в системе государственных органов, тогда он сущест- вует только в парламентарных монархиях и республиках. Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима; тогда парламента- ризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалис- тических) республиках. В-третьих, в смысле наличия парламента, как независимо и самостоятельно действующего, так и ограниченного в своей деятельности; тогда рассматриваются проблемы парламентариз ма, характерные для современной государственности, при наличии демократического или недемократического или же смешанного поли- тического режима. И в-четвертых, в смысле идеи коллегиального вы- борного представительного органа, принимающего, в рамках всего общества наиболее важные решения; тогда о проблемах парламента- ризма можно говорить в глобальном историческом плане — с древней- ших времен до наших дней.
Глава1: Формы реализации контрольных полномочий Федерального Собрания
В конституционном государстве контрольные полномочия присущи всем ветвям власти. Это обусловлено механизмом сдержек противовесов принципа разделения властей. Парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные интересы, работая, открыто, находясь в постоянном и тесном контакте с гражданами, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля. В деятельности парламентов контрольная функция является такой же традиционной, как и законодательная.
Конституция 1993 г., установив самостоятельность органов законода- тельной, исполнительной и судебной власти, существенным образом - скорректировала формы парламентского контроля, исключив их всеохватывающий характер.
Конституция РФ (ч. 5 ст. 101, п. «а» ч. 1 ст. 114) закрепляет за парламе- нтом РФ контроль за исполнением федерального бюджета. В законодательстве, развивающем Конституцию, распространены такие формы контроля, как парламентские и депутатские запросы, вопросы членам Правительства РФ и иным должностным лицам и др.
Отдельные федеральные законы содержат нормы; закрепляющие контрольные полномочия парламента по предмету регулирования за- кона. В частности, Федеральный закон от 10 января 1996 г. (в редакции - от 7 ноября 2000 г.) «О внешней разведке»' содержит ст. 24 «Парламентский, контроль за деятельностью органов внешней разведки РФ», Федеральный закон от 27 мая 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «О государственной охране» определяет, что контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны осуществляет, в том числе, и Федеральное Собрание РФ.
Контроль
за исполнением бюджета.
Пункт «а» ч. 1 ст. 114 Конституц- ии РФ
возлагает на Правительство России обязанность предста- влять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 265) рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля (последующего). Законодательные " (представительные) органы также осуществляют контроль предварител- ьный (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджет- е и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам) и текущий (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджет- ов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп палат парлам о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу исполняющему бюджет, по сокращению расходов, перемещению сигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц парламент имеет право обратиться в органы прокуратуры РФ.
Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете парламент имеет имеет право обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
В процессе принятия бюджета и рассмотрения отчета о его исполнении парламент осуществляет также контроль за социально-экономической ситуацией в стране в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. В частности, как уже отмечалось, одновременно с внесением проекта федерального бюджета Правительство передаёт в Государственную Думу целый ряд документов и материалов среди которых должны быть предварительные итоги социально-экономического развития страны за истекший год, прогноз социально – экономического развития России на очередной финансовый год, план развития государственного и муниципального секторов экономики, проект федеральной адресной инвестиционной программы на год, программы государственных внешних заимствований и др.
Контроль
за соблюдением установленного порядка распоряжения федеральной собственностью.
В соответствии с Конституцией РФ федеральная государственная собственность и управление ею находится в ведении Российской Федерации (п. «д» ст. 71), управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. «г» ч. 1 ст. 114). Из этих конституционных положений во взаимосвязи с ее ст. 10, 11 (ч. 1),' 15 (ч. 2), 76 (ч. 1), 110 (ч. 1) и 115 (ч.1), согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ', следует что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности — владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения.
Федеральное Собрание, закрепляя правовой режим перемещен- культурных ценностей, как находящихся в оперативном управле- реждений культуры (ст. 13 и п. 2 ст. 18 указанного Закона), в предотвращения их незаконного. вывоза за пределы Российской рации и неправомерной передачи кому бы то ни было, обеспече- интересов Российской Федерации при урегулировании с ино- ыми государствами спорных вопросов, касающихся переме- ых культурных ценностей, устанавливает основания и порядок их отчуждения и (или) передачи иностранному государству, в частности предусматривает критерии и порядок отнесения культурных ценн- остей из числа перемещенных к имеющим уникальный характер, особо важное культурно-историческое значение и устанавливает, что могут быть объектом отчуждения и передачи иностранному государств- у на основе принятия специального федерального закона.
Кроме того, из смысла данного Федерального закона (п. 2 и 3 ст.1 8, ст. 22 и 23) следует, что решение вопросов о передаче культурных- ценностей не исключается, в соответствии со ст. 15 (ч. 4) и 71 (п. «к») Конституции РФ, посредством международных договоров, подлежащих в установленных.законом случаях ратификации Федераль- ным Собранием.
Специализированные
временные комиссии палат.
Традиционно одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в отечественной и мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий (комитетов). В действующем российском законодательстве такие понятия не встречаются.
Как уже отмечалось, до 1993 г. право высшего представительного органа на создание подобных комиссий было закреплено на конститу- ционном уровне. Необходимо отметить, однако, что вплоть до начала М-х гг. серьезного значения норма о возможности образования следственных и ревизионных комиссий не имела. Верховный Совет соби рался на свои сессии всего на несколько дней в году и, в целом, как орган государственной власти, самостоятельной роли не играл.
В настоящее время ситуация изменилась и, несмотря на отсутствие в российском законодательстве понятий «следственная» или «ревизионная» комиссия, парламент РФ довольно активно пользуется своим пра вом по формированию временных комиссий, создаваемых с рев„ целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретной ситуа ции, изучения какого-либо вопроса большой государственной важно т При этом все-таки необходимо иметь в виду, что Конституция рф (ч. 2 ст. 93) устанавливает обязательное образование Государственной - Думой специальной комиссии (по своей сути следственной) по оцен ке обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Рф
Регламент Государственной Думы предусматривает возможно создания комиссий для проверки определенных данных о событиях „ должностных лицах. Примерами могут служить временные комиссии, созданные в 1994 — 2001 г. Комиссия по государственному долгу и за рубежным активам Российской Федерации', Комиссия по провели фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в коррупционной деятельности', Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и прове дении выборов на должность главы администрации (губернатора1 Ростовской области', Комиссия по проверке хода приватизации РАО «Норильский никель» и рассмотрению вызванных этим соци ально-экономических проблем', Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992 — 1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные ре- зультатызультаты; Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступле- ний содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного соде- жания системы МВД РФ- 'и др. Перечень этот далеко не полон.
Совет Федерации, согласно Регламенту, также праве образовывать временные комиссии, в том числе и по проверке тех или иных данных, исследовании какого-либо вопроса, однако, на первых порах палата им практически не пользовалась . По общему количеству создана -еденных комиссий Совет Федерации уступает Государственной „уме. С е и таких комиссий можно назвать Временную комиссию по изу изучению проблемы борьбы с коррупцией; Временную комиссию по расследованию причин, обстоятельств и последствии принятия ре- шений Правительства РФ и Центрального Банка Р от 17 августа 1998 г. о реструктуризации государственных краткосрочных обязател- ьств, девальвации обменного курса рубля, введения моратория на осуществле ние валютных операций капитального характера; Временную комиссию по изучению соблюдения прав соотечественников в Латвийской Республике' и некоторые другие.
Регламенты палат Федерального Собрания наделяют комиссии шир окими полномочиями для решения возлагаемых на эти комиссии задач. В частности, комиссии вправе запрашивать у государственных органов, о общественных объединений и должностных лиц необходи- мые для работы документы и материалы.
Необходимо отметить, что создание некоторых временных комис- сии лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причи- нам так и не приступают .
Парламентские
слушания
. Именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний. Вместе с тем значение парламентских слушаний не ограничивается исключительно контролем: парламентские слушания также являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, слушания служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов и т.д.
В ходе парламентских слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, приватизация, внешняя политика, исполнение ранее принятых законов и т.п. В качестве примера.среди тем проводившихся Государственной Думой папламентских слушаний, в большей или меньшей степени посвящённых рассмотрению состояния дел в той или иной сфере, анализу проводимых другими органами государственной власти мероприятий, можно назвать Исполнение Правительством Российской Федерации
Парламентский запрос
. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному- прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председа- Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других тельных комиссий, Председателю Счетной палаты РФ, руководи- иных федеральных органов государственной власти, органов госу- нной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, дарственного фонда занятости населения Российской Федера- Федерального фонда обязательного медицинского страхования Росс ийской Федерации по вопросам, входящим' в компетенцию ука- |х органов и должностных лиц парламентский запрос. Парла- кий запрос, естественно, инициируется депутатами Государст- ва Думы или членами Совета Федерации соответственно. Вместе с тем содержание запроса рассматривается на заседании палаты и в ' е одобрения предложения о запросе большинством голосов от го числа депутатов он оформляется постановлением палаты.
Парламентский запрос обязывает должностное лицо, которому он напра влен, не позднее чем в течение.15 дней или иной установленный дать устный или письменный ответ на поставленные вопросы.
Депутатский
запрос.
Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля для российского парламента является депутатский запрос5. Ст. 39 Федереального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» упоминает запросы членов Совета Федерации идепутатов Государственной Думы, а в отношении порядка рассмотрения этих запросов делает отсылку к законодательству РФ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы. При этом, согласно п. «е» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятелности членов обеих палат.
Довольно часто нарушаются сроки рассмотрения запросов органо- в которые они направляются. Серьезной проблемой является во многих случаях формальный подход к рассмотрению запросов. Отве- ты на запросы зачастую неполны и неконкретны. Иногда поступивший ответ подготовлен лицом, чьи действия или бездействие предпологал- ось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.
Вопросы депутатов. «Правительственный час».
Федеральный кон ституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 38) закрепляет за членами Правительства обязанность присутствова- ть по приглашению палат Федерального Собрания на их заседан- иях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов дарственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе де- та Государственной Думы Федерального Собрания Российской рации» (п. «ж» ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 15), наряду с обращением с депутатс- ким запросом предусматривает для депутатов Государственной ы и для членов Совета Федерации такую форму деятельности парламентария, как обращение с вопросом к членам Правительства РФ и другим должностным лицам на заседании соответствующей палаты - парламента.
В то же время с процессуальной точки зрения эти два института различаются весьма отчетливо. Процедура направления депутатского запроса и получения ответа на него, а также возникающие в связи с этим проблемы были рассмотрены выше.
В принципе вопросы должностным лицам закон не запрещает задавать на любом заседании палаты Федерального Собрания, на котором они присутствуют, когда существо рассматриваемых дел дает ния обратиться к членам Правительства и руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Вместе с тем специально для ответов на вопросы был установлен правительственный час».
По результатам контроля Федеральное Собрание и его палаты, в отличие от прежних законодательных органов РФ, не могут отменить противоречащие закону или.целесообразности правовые акты. В случае выявления нарушений федерального законодательства палаты российского парламента вправе направить соответствующим органам и должностным лицам обращение о восстановлении законности и привлечении виновных к ответственности.
Конституция РФ предусмотрела и специфичные формы парламентского контроля, к каковым относятся решение вопроса о до верии Правительству РФ и отрешение Президента РФ от должности.
Решение
вопроса о доверии Правительству РФ
. Конституция РФ не предусматривает оснований, которые могут послужить постановк- е вопроса о доверии Правительству РФ. Таковыми могут быть, а как показала практика, являются основными, — политические мотивы. Поэтому выражение недоверия Правительству РФ или отказ в дове рии Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согла- сно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязатель- ной отставки Правительства. Вопрос о его дальнейшей судьбе решает - Президент РФ. Однако Президент РФ также может решить во- и о судьбе Государственной Думы.
Досрочное прекращение полномочий Государственной Думы одн ого созыва и избрание нового состава указанной палаты Федеральног- о Собрания никак не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 116 Конституции РФ Правительство слагает свои пол номочия лишь перед вновь избранным Президентом России.
Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства'. Действующее российское законода тельство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ, пэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких. юридических последствии, и, скорее, носят политический характер.
Отрешение
Президента РФ от должности
. Принцип разделения 'властей в любом государстве предполагает взаимодействие и взаимозависимость органов, составляющих различные ветви государственной власти. Президент России является главой государства, и осуществить отрешение его от должности (импичмент) на основе оценки деяний, в которых обнаруживается состав преступления (го сударственная измена и т.п.) вправе только парламент.
Как уже отмечалось', в соответствии с п. .еэ ч. 1 ст. 102 и ст.93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Глава2: Специализированные контрольные органы, формируемые Федеральным Собранием
Счетная
палата
. Одним из важнейших государственных органов финансового контроля образуемых Федеральным Собранием, явля- ется Счетная палата. Конституция РФ, упоминая о данном органе, затрагивает лишь вопросы его сформирования'. Подробно регулирует деятельность этого органа Федеральный закон «О Счетной палате российской Федерации». Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе прово- дить проверку любого государственного органа, сэинансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим нз Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает пкже общую оценку исполнения федерального бюджета.
Согласно ст. 2 указанного Федерального закона Счетная палата решает следующие задачи:
организация и осуществление контроля за своевременным испол- нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюд- жетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов го- сударственных средств и использования федеральной собственност- ности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов оедерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств оедерального бюджета, или влияющих на сформирование и исполне- ние федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей оедерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных сэон- дов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств оедерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках -и иных финансо во-кредитных
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и ре зультатах проводимых контрольных мероприятий.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреде ния в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организ- ации, банки, страховые компании и другие финансово — кредитные уч реждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимо ти от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют используют средства из федерального бюджета или используют феде ральную собственность либо управляют ею, а также имеют предостав " ленные федеральным законодательством или федеральными органа ми государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы. и', преимущества.
Счетная палата издает представления и предписания. Представле-. ния направляются по результатам проведенных контрольных меро приятий органам государственной власти РФ, руководителям прове ряемых предприятий. учреждений и организаций для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и бесхозяйст:- венности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение" 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата должна быть уведомлена-." незамедлительно.
В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хи щения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата в максимально сжатые сроки передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные ор- ганы.
При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйст- венной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих: государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагатель ного пресечения, а также в случаях систематического или умышлен-. ного несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации провер- яемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для оолнения предписания.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполне- нии предписаний Счетной палаты ее коллегия может по согласованию
Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов видоав финансовых, платежных и расчетных операций по счетам про- веряемых предприятий, учреждений и организаций.
Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и послед- ний выявленных отклонений и нарушений в процессе формирова- ния доходов и расходования средств федерального бюджета.
На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы России и представляет их на рассмотрение Государственной Думы'.
Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого Входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности ин- спекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Уже в первый год работы Счетной палаты (1995 г.) этот орган про- вел 303 контрольных мероприятия, а в 1996 г. — 426; в 1995 г. Счетная палата приняла 164 представления и 27 предписаний, а в 1996 с оответственно 453 и 34. Ущерб, выявленный Счетной палатой в 1995 — 1996 гг. составил 14872,1 млрд руб., из них возвращено в феде- ральный бюджет благодаря действиям Счетной палаты 1734,8 млрд руб.
3 отчете о работе этого органа за 2001 г. приводятся такие данные: за отчетный период Палата провела 409 контрольных мероприятий, в том числе 34 — по поручениям палат Федерального Собрания, обра- щениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросам органов государственной власти. Контрольными мероприятиями было охвачено 1545 предприятий и организаций, рас- положенных на территории 55 субъектов РФ. Выявлен ущерб госу- дарству в сумме 241, 3 млрд руб., нецелевого использования государ- ственных средств в сумме 14026, 9 млн руб. Возмещение средств составило 2762, 2 млн руб. По результатам контрольных мероприятий Б 2001 г. органам государственной власти, предприятиям и организа- циям было направлено 451 представление и 2 предписания, 38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру РФ. Общая сумма бюджетных средств, направленных в 2001 г на сод
палаты ( 90 млн. руб.) составила 2% суммы выявленного нецелевого - расходования бюджетных средств и 9,7А' суммы возвращенных госу дарственных средств. Эти факты говорят о той роли, которую игает Счетпая палата как контрольный орган, формируемый российским парламентом.
В целях повышения эффективности своей контрольной деятельности , усиления профилактики нарушений в бюджетной сфере Счет ная палата выступила с инициативой в 2001 г. участвовать совместно с Правительством в подготовке проекта федерального бюджета н' 2002 г. Нормативной основой участия Счетной палаты в работе над проектом бюджета стал протокол, заключенный в 2001 г. Счетной па латой и Министерством финансов РФ.
В 2001 г. Счетная палата предложила внести изменения в Феде ральный закон, регулирующий ее деятельность. Эти предложеня предполагали существенное изменение статуса Счетной палаты: пере подчинение ее непосредственно Президенту РФ, наделение ее полно мочиями возбуждения уголовных дел, создание структурных подрал . делений Счетной палаты в федеральных округах, субъектах РФ, горо дах, районах и т.д. Это изменило бы сущность Счетной палаты, и из специализированного органа, опирающегося на парламент, Счетом палата превратилась бы в контролирующий орган, включенный в сис- тему органов исполнительной власти. Даже если бы такие изменения были одобрены на законодательном уровне, потребовался бы новый специализированный контрольный орган, независимый от органов ис- полнительной власти, отвечающих за выполнение бюджета, и, следо вательно, тяготеющий к парламенту как органу, принимающему бюд- жет и контролирующему его исполнение. Так, Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в 1977 г.!Х Конгресс„оц Международной организации высших контрольных органов) провоз-. глашает безусловную независимость контрольного органа от проверя- емых им организаций (ст. 5). Что касается отношений с парламентом, то указанная Декларация допускает такое положение, когда контроль- ный орган выступает представителем парламента и проводит провер- ки по указаниям последнего, требуя вместе с тем, чтобы конституция и закон содержали положения, обеспечивающие автономию контроль- ного органа и возможность работать с высокой степенью инициатив- ности (ст. 8).
Уполномоченный
по правам человека в РФ.
Российский вариант омбудсмана — Уполномоченный по правам человека — упоминался (правда без какой-либо конкретизации) еще в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. Традиционно омбудс- дсман, начиная со Швеции, где этот институт появился и получил „конституционное оскорбление в 1809 г. (хотя его истоки относят к злее ранним временам), рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, опирающегося на авторитет выборного коллегиаль- ного законодательного органа и осуществляющего надзор за исполнительными и некоторыми другими органами государственной власти, должностные лица которых (или же сами органы) своими действиями ,или бездействием нарушают права или законные интересы граждан. Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор на связь ом- будсмана с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмана как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за дея- тельностью органов, в первую очередь, исполнительной, власти в мере соблюдения прав человека. В других странах упор делается, прежде всего, на правозащитный характер института омбудсмана, од- нако его связь с парламентом тоже не забывается. Введение Конститу- , цией России 1993 г. института Уполномоченного по правам человека обусловлено признанием Конституцией РФ (ст. 2) высшей ценностью человека, его прав и свобод, а это требует укрепления и развития ме- ханизмов защиты и обеспечения прав человека.
Вместе с тем Конституция РФ устанавливая правомочие Государ- ственной Думы по назначению на должность и освобождению от долж- ности Уполномоченного по правам человека, никак не раскрывает его статус, содержание его деятельности, объем полномочий'. Согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции данные вопросы должны найти отраже- ние в федеральном конституционном законе. Таковым является Фе- деральный конституционный закон от 26 соевраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера- ции»'.
Уполномоченный при осуществлении своих полномочий незави- сим и неподотчетен каким-либо государственным органам и долж- ностным лицам, что не позволяет однозначно говорить о нем как орга- не парламентского контроля. В то же время участие в формировании данного органа одной из палат Федерального Собрания; исключение из объектов контроля решений или действий (бездействия) палат Фе- дерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; право в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом, на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Государст венную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведе нии парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и про- водимых слушаниях; возможность по отдельным вопросам соблюде- ния прав и свобод граждан в Российской Федерации направляя''=-.' Государственную Думу специальные доклады свидетельствуют о на- личии некоторой связи Уполномоченного по правам человека с кон трольной функцией парламента.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средс тва защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотр компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту в--' осстановление нарушенных прав и свобод.
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправ- ления, должностных лиц, государственных служащих, если заявите обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном л116О административном порядке, но не согласен с решениями, принятым.. по его жалобе. Уполномоченный может также принять по собствен- ной инициативе соответствующие меры в пределах собственной ком петенции при наличии информации о массовых или грубых наруше- ниях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общест венное значение или связанных с необходимостью зашиты лиц, не- способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.
Уполномоченный обязан направить государственному органу, ор- гану местного самоуправления или должностному лицу, в решениях' или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение' прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указан- ных прав и свобод. По итогам рассмотрения жалобы Уполномочен- ный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, при- говора суда, определения или постановления суда либо постановле- ния судьи; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на на- рушение конституционных прав и свобод граждан законом, применен- ным или подлежащим применению в конкретном деле.
По окончании календарного года Уполномоченный направляет до- клад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Годарственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному - прокурору РФ.
Б течение 2001 г. Уполномоченному поступило свыше 30 тыс. жа- ло6 и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод в результате гений или действий (бездействия) государственных органов, орга- нов местного самоуправления, их должностных лиц. Примерно по одной пятой от принятых к производству жалоб нарушенные права граждан удалось восстановить немедленно.
Кроме ежегодных докладов о состоянии прав человека в России уполномоченный по правам человека подготовил в 1999 г. специаль- ный доклад о соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в 2000 г. — специальные доклады о нарушении устав- ных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутст- вии между ними отношений подчиненности; о конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в России; о нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел РФ и уголовно-исполнительной систе- мы Министерства юстиции РФ; в 2001 г. — о правах и возможностях инвалидов в Российской Федерации; в 2002 г. — о выполнении Рос- сией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы.
Глава3: Контрольные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации
Конституции и уставы многих субъектов РФ более подробно гово- рят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ, чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федераль- ного Собрания. Например, в Уставе города Москвы говорится об осу- ществлении данным представительным органом контрольных функ- ций вообще, установленных законом города Москвы в соответствии с Основным Законом Москвы и федеральным законодательством. Рег- ламент Московской городской Думы, развивая положения Устава го- рода, предусматривает, что в каждом постановлении и решении Думы указывается лицо (структурное формирование Думы), контролирую- щее его исполнение и, как правило, срок исполнения. Регламент ука- зывает, что целью контроля является выявление степени эффектив- ности реализации положений документа, причин, затрудняющих их исполнение, определение .лиц (органов), препятствующих исполне- нию, привлечение их к ответственности, а также, при необходимости, обеспечение исполнения документа в судебном порядке. При этом для выполнения перечисленных полномочий лицу (органу), на которое Дума возложила контроль, никаких специальных доверенностей требуется. После заслушивания по истечении установленного с сообщения о ходе выполнения постановления или решения ду ма может снять постановление (решение) с контроля как выполнена снять с контроля отдельные пункты постановления (решения) как вы полненные; продлить контрольные полномочия; возложить контрою ные полномочия на иное лицо либо орган; отменить постановление (решение); изменить постановление (решение) или дополнить его; принять дополнительное постановление (решение).
Устанавливая контрольные полномочия законодательной влас, над властью исполнительной следует все подчеркнуть их самостоя тельность. Как следует из постановления Конституционного Суда рф от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, консти туционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоот ношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку со гласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы предусмотренные Конституцией, закреплять в Основном законе субъ екта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоре чило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препят ствия для реализации ее положения о том, что по определенным пол номочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему ис полнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующим- и Конституции РФ обязанность высшего должностного лица субъ- екта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ. Это противоречит принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнитель- ной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать реше- ния, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушаю- щее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер'.
Общие положения о контрольных полномочиях парламентов субъектов РФ, в первую очередь, устанавливает федеральное законо- дательство.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законательных (представительных) и исполнительных органов государст- венной власти субъектов РФ» (пп. «а» п. 4 ст. 5), как уже отме- чалось, закрепил за законодательными органами осуществление ряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распор- ряжения собственностью субъекта РФ'. Формы такого контроля нах- ххходят свое развитие как в иных федеральных законах (например, Бюджетном кодексе РФ), так и в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, регламентах законодательных органов власти субъек- тов РФ.
Контроль
за исполнением бюджета.
Выше говорилось, что зако- нодательные (представительные) органы в Российской Федерации, Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 265), обладают разнообразны- ми формами финансового контроля'. В некоторых субъектах РФ (на- пример, Республика Саха (Якутия)) принимаются специальные зако- ны, регулирующие контроль за расходованием бюджетных средств. В законе закрепляются принципы такого контроля (законность, объ- ективность, независимость и гласность), объекты контроля, права ор- ганов, уполномоченных осуществлять контроль, обязательность ис- полнения требований этих органов, ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, порядок наложения администра- тивных взыскании.
В Свердловской области, к примеру, Закон «О контрольных функ- циях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюд- жета и финансов» дает возможность парламенту области осущест- влять контрольные полномочия в отношении областных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предпри- ятий всех форм собственности и общественных объединений. Парла- ментский контроль осуществляется в таких сферах, как порядок фор- мирования бюджета, целевое использование бюджетных средств, исполнение защищенных статей, обоснованность перераспределения бюджетных ресурсов, выполнение мероприятий по покрытию дефиц- ита, своевременность предоставления Правительством отчетов об исполнении бюджета, использование заемных средств и кредит ресурсов, соблюдение налогового законодательства и законодатель ва о ценных бумагах. В качестве контрольных мероприятий на основе постановлений палат областной легислатуры проводятся ревизии и проверки.
В Москве ежегодно после соответствующего доклада городок Правительства Дума принимает закон об исполнении бюджета, а в постановлении Думы о введении в действие указанного закона отме чаются недостатки в деятельности Правительства в данной сфере предлагается Правительству их исправить.
В субъектах РФ, так же как и на федеральном уровне, создан,„ специализированные органы, которые оказывают парламентам субъ ектов РФ содействие по контролю за исполнением бюджетов (причем, в одних субъектах РФ они являются самостоятельными (имеют ста тус юридического лица), а в других — входят в структуру парламен та). Вместе с тем везде, где они созданы, они сюрмируются законода тельными органами субъектов РФ. Контрольно-счетные органы
имеют различные названия — счетная палата, государственный кон трольный комитет, контрольно-счетная комиссия и пр., однако более половины именуются контрольно-счетными палатами. Основной за дачей контрольно-счетного органа в любом субъекте РФ является контроль за использованием бюджетных средств, но в различных субъектах РФ на рассматриваемый орган могут возлагаться и иные полномочия. Например, в Республике Алтай в функции такого органа входит также контроль над управлением республиканской собствен ностью, а в Республике Саха (Якутия) — над расходованием средств фонда драгоценных металлов.
Контрольно-счетные органы субъектов работают довольно актив но. К примеру, Контрольно-счетная палата Иркутской области за пять лет своей работы провела более 500 контрольных мерогрия тия. В ходе ревизий и проверок выявлено, что более 5 млрд руб. (в том числе на 2,02 млрд. руб. областной собственности) использо вано с финансовыми и имущественными нарушениями. Обнаруже но, что потери областного бюджета составили 109,3 млн руб., на 8,6 млн руб. выявлено неучтенного областного имущества, в област ную казну возвращено 441,1 млн руб. На содержание Палаты за пять лет израсходовано 18,14 млн руб., что составляет 0,4% суммы выявленных финансовых и имущественных нарушений и 4% сум мы возвращенных средств. Существенен вклад Контрольно-счетной палаты и в разработку рационального областного бюджета. Так, при формировании бюджета Иркутской области на 2000 г. Палата вы явила неучтенные в проекте бюджета доходы на сумму более 600
млн Руб., а при сформировании бюджета на 2001 г. — около 1,6 млр ру . на сумму которых учтена и увеличена доходная часть консолидированного бюджета.
Парламенты субъектов РФ также обладают довольно широкими полномочиями не только по контролю за исполнением бюджета, но и о контролю за использованием имущества, находящегося в собствен- ности субъекта РФ, выполнению программ и планов социально-эко- номического развития. Например, Волгоградская областная Дума в целях контроля за распоряжением собственностью областью вп аве установить перечень объектов, имеющих особо важное значение, ра- споряжение которыми осуществляется с согласия Думы (п. 2 ст. 28 Ус- тава Волгоградской области).
Специализированные
временные комиссии
. Регламенты практ- ически всех законодательных органов субъектов РФ предусматривают право этих органов создавать временные комиссии, деятельность ко- торых ограничена определенным сроком и конкретной задачей. Ана- логичные положения присутствуют во всех регламентах регионал- ьных легислатур. Одним из немногих исключений является, к примеру Московская городская Дума. В ней комиссии создаются только на по- стоянной основе, т.е. на весь созыв, а временные образования имену- ются группами или рабочими группами. Такие временные органы могут создаваться специально для проведения, проверок в порядке контроля.
Постоянные
комитеты (комиссии) и контроль.
Как и в феде-
ральном парламенте в парламентах субъектов Федерации создаются постоянные специализированные комитеты (комиссии). Выполняя обязанности по предварительному рассмотрению вопросов выносимых на пленарные заседания парламентов (палат парламентов), по- стоянные комитеты (комиссии) обладают правом запрашивать и получать из различных государственных органов и органов местного самоуправления все необходимые документы и информацию, а также приглашать на свои заседания должностных лиц что позволяет- комитетам (комиссиям) осуществлять контрольные полномочия.
.
Уполномоченный
по правам человека в субъекте РФ.
В некото рых субъектах РФ уполномоченные по правам человека начали дейст вовать даже раньше, чем на федеральном уровне. Но принятие фе реального конституционного закона «Об Уполномоченном по права,, человека в Российской Федерации» стимулировало разработку и при нятие законов об уполномоченных в субъектах РФ, так как ст. 5 ука занного Федерального конституционного закона допускает существо вание таких органов на уровне субъектов РФ.
В целом законы субъектов РФ наделили Уполномоченного права ми по рассмотрению жалоб и заявлений граждан и дел, начатых по собственной инициативе, которые он вправе передать в компетентный орган или компетентному должностному лицу с рекомендациями по восстановлению нарушенных прав. В некоторых субъектах РФ этим и ограничиваются функции Уполномоченного (наряду с его сэункциями по развитию просвещения в области прав человека и т.п.), а в некото рых — ему также предоставлено право обращаться в суд с заявлением и участвовать в судебном процессе.
Существует разнообразие в том, кто вправе выдвигать кандидату ру Уполномоченного: от наделения таким правом только председате ля парламента (Республика Башкортостан) до существенного расши рения круга возможных инициаторов с включением в этот круг даже общественных объединений (Санкт-Петербург). Срок полномочий уполномоченных обычно четыре-пять лет.
В субъектах РФ появляются и специализированные омбудсмань'.. Так, в 2001 г. в г. Москве принят Закон «Об Уполномоченном по пра вам ребенка». Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность большинством голосов от числа избранных депутатов Мос ковской городской Думы по предложению мэра Москвы или группой депутатов Московской городской Думы не менее пяти человек сроком на 5 лет.
Список литературы:
Хабриевой Т.Я. Парламентское право России -/ Парламентский контроль / 2-е изд., перераб. И доп. – М.:Юристь, 2003. – 655 с.