ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ
Принятая Правительством России 17 августа 2001 г. Программа развития бюджетного федерализма призвана решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для исполнения. Несмотря на некоторое сокращение не финансируемых федеральных мандатов стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, не финансируются и в последующем в необходимом объёме. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе – между субъектами Федерации и органа местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.
Ряд субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления находятся на грани банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности бюджетного.
Муниципальные системы в государствах, входящих в Организацию Экономического Сотрудничества и Развития (ОСЭР), ввели ряд механизмов для запрета, контроля и предотвращения неуплаты муниципальными образованиями как внутренних, так и внешних долгов. Условия получения кредитов от МВФ и необходимость применять сводную систему бухучёта в странах, претендующих вступление в ЕС, заставляют законодателей рассматривать муниципальный долг как часть общего государственного долга, даже в тех ситуациях, когда государство не гарантирует долги своих субъектов. В большинстве стран ОЭСР муниципальная платежеспособность, вызванная пропущенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами, не является проблемой.
В Швейцарии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной власти, т.е. министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования. Такое вмешательство может быть инициировано вышестоящим уровнем власти и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жёсткому контролю со стороны высших уровней власти ещё до возникновения долга. Согласно венгерским нормам, вмешательство руководящего или высшего государственного органа, а не независимых судебных органов, нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне.
Такие проблемы, как постоянный операционный дефицит, «неоплаченные счета» и накопленная кредиторская задолженность наблюдается как в странах ОЭСР с развитой рыночной экономикой, так и во многих странах с переходной экономикой. Правительства этих стран разработали множество способов преодоления временного бюджетного дефицита, вызванного природными катастрофами, изменениями в экономической политике и другими «единовременными» обстоятельствами. Проблема, встречающаяся гораздо реже – это операционный дефицит, возникающий на местном уровне из года в год при том, что центральное правительство из года в год предоставляют субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий.
Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это неспособность финансировать текущие операции. Менее ясная ситуация возникает, когда накопленные неоплаченные счета превращаются в долги путём использования договорных механизмов или по решению суда. Финансовая помощь государства местным властям всегда связана со следующей дилеммой: с одной стороны, каждому муниципальному образованию выгодно, чтобы получаемая им помощь означает подрыв местной независимости. С точки зрения вышестоящего уровня управления, проблема состоит в том, чтобы различать реальный недостаток финансовых ресурсов, от случаев возникновения долга в результате необоснованно принятых решений органами местного самоуправления. Выяснение данных обстоятельств имеет решающее значение как для разработки российской политики субсидий на покрытие дефицита, так и для разработки системы мер, применяемых к муниципальным образованиям, испытывающим нехватку средств, вызванную долгами. В обоих случаях государство и муниципальное образование должны нести ответственность за ресурсы и решения, которые они на самом деле контролируют.
Даже незначительные ошибки в процессе управления муниципальным долгом могут существенно осложнить финансовое положение администрации соответствующего уровня и стать предприятием на пути экономического развития территории. Следовательно, должна существовать чёткая система законодательных ограничений, которая позволила бы создать максимально эффективный механизм управления муниципальным долгом, подвергая средства налогоплательщиков минимально возможному риску.
В Болгарии субсидии на покрытие дефицита предоставляются при условии существенной реструктуризации услуг, предоставляемых на местном уровне, приватизации и увеличения местных налогов и сборов.
Во Франции существует очень строгая система предоставления субсидии на покрытие дефицита – они предоставляются только в случае, если какие-либо мандаты местной власти не финансируются либо недофинансируются, либо в ситуациях, возникших не по вине местных органов власти. Эти ресурсы могут использоваться только для финансирования программы капиталовложений и считаются не столько субсидиями на покрытие дефицита, сколько ресурсами, позволяющими начать план финансового оздоровления.
В каждой федеральной земле Германии есть контролирующий орган, который утверждает годовые бюджеты муниципальных образований. Дефицит допускается лишь в исключительных случаях, а субсидии, предоставляемые федеральными землями, должны быть возвращены в течении двух лет.
Большинство стран, находящихся в ОЭСР и Совет Европы, разрешают заимствования на местном уровне для капитальных инвестиций, но требуют, чтобы кредиты на поддержание ликвидности были возвращены в течение одного года.
В отличие от западноевропейских моделей, охарактеризованных выше, венгерский закон об урегулированию долга работает в контексте законов, регулирующих бюджетные и экономические функции местных органов самоуправления. Создание закона преследовало следующие цели: обеспечить предоставление основных услуг общественного характера, защитить должников, кредиторов и государственный бюджет, а также дать чёткое предоставление о том, что произойдёт в случае возникновения ситуации несостоятельности муниципального образования. Вместо жёсткого регулирования, применяемого в Ев
Венгерская процедура урегулирования долга состоит из семи основных стадий:
1. Инициация процедуры урегулирования долга;
2. Рассмотрение ходатайства судом;
3. Формирование Комитета по урегулированию долга;
4. Принятие бюджета, разработанного для ситуации финансового кризиса;
5. Разработка плана финансовой реорганизации и возможного соглашения;
6. Переговоры по соглашению об урегулировании долга;
7. Ликвидация активов, если соглашения достичь не удалось.
Если муниципальное образование не платит кредитору, поставщику или иной стороне по подтверждённому обязательству, представленному в виде счёта или постановления суда об оплате, в течении 60 дней после наступления срока платежа, мэр обязан уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд в течении 8 дней. Если суд признает, что муниципальное образование действительно находится в кризисной ситуации и не может отвечать по своим обязательствам, объявляется о начале процесса урегулирования долга.
Кредитор также может обратиться с ходатайством в суд, если муниципальное образование не выполняет свои обязательства, т.е. не платит по свои обязательствам в течение 60 дней после наступления срока платежа. Суд, по собственному усмотрению, может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков. Таким образом, закон пытается предотвратить «ложные банкротства». К мэру, как к частному лицу, могут быть применены жесткие финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по вине мэра.
Постановление суда о начале процедуры означает, что надлежащее уведомление будет опубликовано в официальном судебном документе, а также в соответствующих средствах массовой информации. Суд назначает управляющего конкурсной массой и муниципальному образованию даётся 8 дней с момента начала процедуры на формирование кризисного комитета. После этого муниципалитет в течении 30 дней обязан подготовить чрезвычайный бюджет, предусматривающий выполнение лишь обязательных функций, разрешённых законом в случае финансового кризиса. Муниципальные образования могут передать выполнение этих функций соседним муниципальным образованиям, частным фирмам, некоммерческим организациям или ассоциациям муниципальных образований. Необязательные, дополнительные и другие услуги, добровольно предоставляющиеся муниципальным образованием, запрещаются.
С момента начала процедуры урегулирования долга ни один кредитор не может возбудить дело против муниципального образования, а все требования должны быть сообщены управляющему конкурсной массой. Он изучает законность и правомочность всех решений, приведших к финансовому кризису и, если необходимо, даёт рекомендации суду о возбуждении гражданских и уголовных дел. Управляющий должен подписывать все платежи, производимые муниципальным образованием в течение этого периода.
Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформулирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, нотариуса, председателя комитета финансов и представителя местных органов власти. Председателем комитета назначается управляющий. После того как муниципальный совет утверждает резолюцию о кризисном бюджете, комитет по урегулированию долга разрабатывает программу реструктуризации и проект мирового соглашения.
Помимо подробного описания финансово положения муниципального образования, программа реструктуризации включает предложения по реализации активов, которые могут быть использованы для урегулирования долга, а также комплекс мер по сокращению расходов и увеличению доходов бюджета. Управляющий направляет программу реструктуризации и компромиссное предложение, утверждённое муниципальным советом, всем кредиторам.
Мировое соглашение может быть достигнуто, если более половины кредиторов, имеющих неудовлетворённые требования на момент начала процедуры урегулирования долга, выражают своё согласие на предлагаемый компромисс при условии, что общее число требований этих кредиторов составляет не менее двух третей от всех сообщённых и не оспоренных требований.
Если в ходе переговоров об урегулировании долга не удаётся достичь соглашения, или ни одна из сторон не составляет план по урегулированию долга, или муниципальный совет не разрабатывает кризисный бюджет в течение 60 дней, суд принимает решение о продолжении процедуры урегулирования долга в соответствии с правилами раздела имущества по суду. Это решение обжалованию не подлежит.
Если регулирующие органы и конституционная структура страны не позволяет уполномоченным органам власти напрямую регулировать долговые обязательства субнациональных единиц, то все участники рынка, включая муниципальные образования, их поставщиков и кредиторов, должны располагать ясным набором процедур для урегулирования случаев дефицита.
Исходя из анализа зарубежного опыта реализации механизмов финансового оздоровления муниципальных образований, можно предложить два направления проведения процедуры урегулирования долгов:
· через систему контроля предельного уровня долговых обязательств вышестоящим уровнем управления;
· на основе судебной процедуры назначения внешнего управляющего, обладающего реальными полномочиями для заключения мирового соглашения с кредиторами либо реализации активов муниципалитетов для удовлетворения требований.
По нашему мнению, изучение опыта центральноевропейских стран по вопросам применения механизмов по урегулированию долга становится особенно актуальным в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В частности, статьёй 75 данного закона предусмотрено введение временной финансовой администрации на срок до одного года в целях восстановления платежеспособности муниципального образования, а также предусмотрено принятие программы реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и соответствующих изменений в решении о бюджете местного самоуправления.
С учётом того, что уже имеются отдельные законодательные акты, закрепляющие возможность проведения процедуры урегулирования долга, возникает необходимость их дальнейшего развития в российском законодательстве. На наш взгляд, бюджетное законодательство по урегулированию долга должно отвечать следующим целям:
· предотвращать муниципальный дефолт в отношении любого кредитора, держателя долговых обязательств или поставщика;
· определять чёткий административный и юридический порядок действия для пострадавших кредиторов;
· обеспечить предоставление общественных услуг.
Урегулирование муниципального долга в сочетании с профилактической реорганизацией, сокращением необоснованных бюджетных расходов и вспомогательным государственным финансированием рассматривается как способ прекращения практики безответственных решений в бюджетной сфере на муниципальном уровне.